Vrijstelling van parkeerbelasting op grond van diplomatieke status

1 Inleiding

1.1

Heden neem ik conclusie naar aanleiding van het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag (hierna: het Hof) van 28 mei 2019.1

1.2

In geschil is of belanghebbende, zoals hij stelt, op grond van zijn diplomatieke status is vrijgesteld van de gemeentelijke parkeerbelasting als bedoeld in artikel 225, lid 1, aanhef, en onderdeel a, van de Gemeentewet (hierna ook: de betaaldparkerenbelasting).

1.3

Belanghebbende was werkzaam bij Eurojust, een in [Q] gevestigde Europese instelling ter bestrijding van criminaliteit. Belanghebbende was door zijn lidstaat bij Eurojust gedetacheerd als nationaal lid. Daarop is zijn diplomatieke status gebaseerd.

1.4

Op 9 oktober 2017 stond de auto van belanghebbende, met diplomatiek CD-kenteken, geparkeerd aan de [a-straat] te [Q] . Deze locatie is door het College aangewezen als een plaats waar op die dag en op dat tijdstip tegen betaling van parkeerbelasting mocht worden geparkeerd. Tijdens een controle heeft de parkeercontroleur geen geldig parkeerkaartje of een geldige parkeervergunning in de auto aangetroffen. Naar aanleiding daarvan is de onderhavige naheffingsaanslag in de parkeerbelasting aan belanghebbende opgelegd.

1.5

Belanghebbende is opgekomen tegen de naheffingsaanslag met de voornoemde stelling dat hij op grond van zijn diplomatieke status is vrijgesteld van parkeerbelasting.

1.6

Zowel de rechtbank Den Haag2 (hierna: de Rechtbank) als het Hof zijn gekomen tot het oordeel dat belanghebbende niet is onderworpen aan de parkeerbelasting als bedoeld in artikel 225, lid 1, aanhef, en onderdeel a, van de Gemeentewet, vanwege de hem toekomende vrijstelling op grond van artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.3

1.7

Dat wordt door het College nu bestreden in cassatie. Daartoe wordt tot uitgangspunt genomen dat tegenover de betaling van parkeerbelasting een concrete prestatie van de gemeente staat, namelijk het geven van gelegenheid om aldaar te parkeren op gemeentegrond.

1.8

Daarvan uitgaande zou de onderhavige naheffingsaanslag in de parkeerbelasting zien op een ‘heffing wegens bepaalde verleende diensten’ waarvoor, ingevolge artikel 34, onderdeel e, van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, geen diplomatieke vrijstelling geldt.

1.9

De opbouw van deze conclusie is verder als volgt. In onderdeel 2 zijn de feiten en het geding in feitelijke instanties weergegeven. Onderdeel 3 bevat een uiteenzetting van het geding in cassatie. Onderdeel 4 omvat een overzicht van de relevante wetgeving, parlementaire geschiedenis, literatuur en jurisprudentie. In onderdeel 5 wordt ingegaan op de diplomatieke status van belanghebbende en de daarop gebaseerde fiscale vrijstellingen. In onderdeel 6 wordt het middel van het College besproken; gevolgd door de conclusie in onderdeel 7.4

2 De feiten en het geding in feitelijke instanties

2.1

Het Hof heeft de feiten als volgt vastgesteld:

2.1.

Belanghebbende is werkzaam bij Eurojust. Eurojust, dat is gevestigd in [Q] , is opgericht bij Besluit nr. 2002/187/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 28 februari 2002 betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strijd tegen ernstige vormen van criminaliteit te versterken (…). Belanghebbende is het door [zijn lidstaat; A-G] op de voet van artikel 2, lid 1, van het Besluit van de Raad gedetacheerd nationaal lid van Eurojust.

2.2.

Op 9 oktober 2017 om 15:14 uur stond de auto van belanghebbende, met het kenteken (..CD..), geparkeerd aan de [a-straat] te [Q] . Deze locatie is door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag aangewezen als een plaats waar op die dag en op dat tijdstip tegen betaling van parkeerbelasting mag worden geparkeerd.

2.3.

Tijdens een controle op voormelde plaats, datum en tijdstip heeft de parkeercontroleur geen geldig parkeerkaartje of een geldige parkeervergunning in de auto aangetroffen. Naar aanleiding hiervan is de naheffingsaanslag aan belanghebbende opgelegd.

Rechtbank Den Haag

2.2

Bij de Rechtbank was in geschil of de naheffingsaanslag in de parkeerbelasting terecht aan belanghebbende is opgelegd.

2.3

De Rechtbank heeft geoordeeld dat dit niet het geval is en heeft de naheffingsaanslag vernietigd. Daartoe is overwogen (waarbij belanghebbende is aangeduid als ‘eiser’ en de heffingsambtenaar als ‘verweerder’):

6. In haar uitspraak van 17 maart 2016, nr. 15/7746, ECLI:NL:RBDHA:2016:2859, heeft de rechtbank ten aanzien van een eerder aan eiser opgelegde naheffingsaanslag parkeerbelasting - kort samengevat - geoordeeld dat uit artikel 2, eerste lid, van het Besluit van de Raad van de Europese Unie van 28 februari 2002 betreffende de oprichting van Eurojust, de artikelen 1, 11 en 18 van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006 en de artikelen 1, 34 en 37 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer (Verdrag van Wenen), volgt dat eiser is vrijgesteld van parkeerbelasting, zijnde een gemeentelijke belasting die niet is uitgezonderd in artikel 34 van het Verdrag van Wenen (zie de aangehechte uitspraak van de rechtbank).

7. Artikel 34 van het Verdrag van Wenen luidt:

‘Een diplomatieke ambtenaar is vrijgesteld van alle belastingen en rechten, zowel persoonlijke als zakelijke, hetzij landelijke, gewestelijke of gemeentelijke belastingen, met uitzondering van:

(...)

(e) heffingen wegens bepaalde verleende diensten;

(...)’

8. Verweerder stelt dat sprake is van een heffing wegens een verleende dienst als bedoeld in artikel 34, aanhef en letter e, van het Verdrag van Wenen, zodat de vrijstelling niet geldt voor de parkeerbelasting. De dienst bestaat uit het recht op een parkeerplaats, aldus verweerder.

9. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Ingevolge artikel 225, eerste lid, van de Gemeentewet kan parkeerbelasting worden geheven in het kader van de parkeerregulering. In de wetsgeschiedenis is opgenomen dat het bij parkeerregulering gaat om het aansporen van de gebruikers van parkeerplaatsen alleen dan een parkeerplaats te bezetten wanneer dat strikt nodig is en om de gebruikers een stimulans te geven zich te houden aan de tijdsduur waarvoor bepaalde parkeerplaatsen bedoeld zijn (Kamerstukken II, 1985-1986, 19405, nr. 3, blz. 3-4). De heffing is derhalve een middel om het parkeergedrag te reguleren. De parkeerbelasting wordt niet geheven voor het verkrijgen van een recht op een parkeerplaats. Van een heffing wegens een verleende dienst als bedoeld in artikel 34, aanhef en letter e, van het Verdrag van Wenen acht de rechtbank daarom geen sprake.

Gerechtshof Den Haag

2.4

Het Hof heeft het geschil als volgt omschreven:

4.1.

In geschil is of de naheffingsaanslag terecht is opgelegd. Meer in het bijzonder is in geschil of belanghebbende op grond van zijn diplomatieke status is vrijgesteld van parkeerbelasting, hetgeen belanghebbende stelt en de heffingsambtenaar weerspreekt.

2.5

Het Hof heeft overwogen:

Beoordeling van het geschil

5.6.

Vaststaat dat belanghebbende een ‘nationaal lid’ van Eurojust is in de zin van artikel 1, aanhef en onderdeel f, van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006 in samenhang met artikel 2, lid 1, van het Besluit van de Raad. Ingevolge artikel 11, lid 1, aanhef en onderdeel b, van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006 heeft een ‘nationaal lid’ recht op de privileges en immuniteiten die overeenkomstig het Verdrag van Wenen worden verleend aan hoofden van diplomatieke zendingen die bij het Koninkrijk der Nederlanden zijn geaccrediteerd.

5.7.

Artikel 34 van het Verdrag van Wenen verleent diplomatieke ambtenaren, waaronder ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel e, van dat verdrag ook het hoofd van de zending wordt verstaan, vrijstelling van alle, behoudens de in de onderdelen a tot en met f genoemde, belastingen en rechten, zowel persoonlijke als zakelijke, hetzij landelijke, gewestelijke of gemeentelijke belastingen.

5.8.

De heffingsambtenaar heeft het standpunt ingenomen dat belanghebbende niet is vrijgesteld van de parkeerbelasting omdat de parkeerbelasting een “heffing wegens bepaalde verleende diensten” is die in artikel 34, onderdeel e, van het Verdrag van Wenen is uitgezonderd van de in de aanhef van dit artikel opgenomen vrijstelling voor diplomatieke ambtenaren van belastingen en rechten. Het Hof verwerpt dit standpunt en overweegt daartoe als volgt.

5.9.

In de Memorie van Toelichting inzake de wijziging van de Gemeentewet, de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet gemeenschappelijke regelingen inzake parkeerbelastingen (de MvT) is met betrekking tot de toenmalige wetgeving inzake betaald parkeren het volgende opgenomen:

“Op basis van artikel 20, tweede lid, van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 en artikel 277, eerste lid, onderdeel b, 1, van de gemeentewet kunnen gemeenten op dit moment voor het parkeren met motorrijtuigen op bepaalde terreinen en weggedeelten parkeerrechten heffen. Deze parkeerrechten hebben een dualistisch karakter. Het zijn enerzijds retributieve vergoedingen voor individuele prestaties van de gemeente aan parkeerders, anderzijds heffingen die kunnen dienen als instrument in het kader van de parkeerregulering.“ (Kamerstukken II, 1985-1986, 19 405, nr. 3, blz. 1).

In de MvT is ingegaan op de problemen waarmee gemeenten, die op basis van de destijds geldende wetgeving parkeerrechten hieven, werden geconfronteerd en op de voor die problemen uit gemeentelijke kringen aangedragen oplossing, de zogenoemde ‘fiscalisering van de parkeerboeten’:

“Een probleem waar gemeenten die hebben gekozen voor het op dit moment bestaande fiscale instrumentarium veelvuldig mee worden geconfronteerd is, dat parkeerders vaak niet bereid zijn voldoende en tijdig te betalen op de daartoe geëigende wijze. Er wordt bij voorbeeld veelvuldig geparkeerd bij parkeermeters zonder dat deze in werking zijn gesteld. Wanneer iemand een dergelijk parkeergedrag vertoont, onttrekt hij zich zowel aan zijn betalingsverplichting als aan de controle op zijn parkeerduur en frustreert hij daarmee de door de gemeente wenselijk geachte parkeerregulering. Met het plaatsen van parkeermeters wordt immers beoogd het parkeergedrag via het prijsmechanisme te beïnvloeden.

De parkeercontroleur of de politiebeambte die dergelijk parkeergedrag constateert, kan daartegen optreden door middel van een aanbod van politietransactie, zo nodig gevolgd door het uitschrijven van een proces-verbaal. De verdere afdoening geschiedt langs justitiële weg. Het is voor de gemeente in beginsel ook mogelijk het te weinig betaalde parkeergeld alsnog te vorderen. De kosten van dit laatste zijn echter zeer hoog. (…)

Het grootste probleem is dat gemeenten voor de effectiviteit van hun parkeerbeleid afhankelijk zijn van strafrechtelijke procedures, dat wil zeggen van politie en Openbaar Ministerie. De heffing is immers een fiscale zaak, maar het zich onttrekken aan de betalingsverplichting een strafbaar feit.

De mate waarin de geschetste vorm van ongewenst parkeergedrag kan worden aangepakt, is daarmee in hoge mate afhankelijk van de verwerkingscapaciteit van het justitieel apparaat. Deze capaciteit blijkt met name in grote gemeenten, waar een aanzienlijke parkeeroverlast bestaat, de nodige problemen op te leveren. Ook wanneer politie en justitie per dag honderden processen-verbaal verwerken, wordt hiermee slechts een deel van de parkeerovertredingen bij parkeermeters aangepakt. Weliswaar wordt inmiddels gewerkt aan verbetering van de afdoeningsprocedures, bij voorbeeld via de weg van het administratief recht, maar hiervan is in ieder geval op de korte termijn onvoldoende soelaas te verwachten voor het hier gesignaleerde probleem.

Een mogelijke oplossing voor deze problematiek is vanuit gemeentelijke kring aangedragen in de gedachte van wat wel wordt genoemd de <>

(…)

Een niet onbelangrijk neveneffect van deze maatregel is, dat de opbrengst van de belastingen (welke nu (…) mogelijk gemaakt worden) in de gemeentelijke kas zal vloeien. Dat is ook een van de redenen waarom vanuit gemeentelijke kring dit voorstel tot fiscalisering is gedaan. De opbrengsten van de huidige parkeerboetes vloeien in de rijkskas. De bezoldiging van de noodzakelijke parkeercontroleurs daarentegen wordt geheel door de gemeenten gedragen.” (Kamerstukken II, 1985-1986, 19 405, nr. 3, blz. 2,3)

De indieners van het wetsvoorstel hebben er niet voor gekozen de ‘fiscalisering van de parkeerboeten’ vorm te geven binnen het kader van de destijds geldende wetgeving inzake de heffing van parkeerrechten. Daarover wordt in de MvT opgemerkt:

“In juni 1984 is van regeringszijde duidelijk gemaakt, dat de gemeenten ruimte zouden krijgen voor fiscale behandeling van de bedoelde vormen van (wat nu) parkeerovertredingen zijn. Een en ander zou gerealiseerd kunnen worden binnen het kader van de vigerende wettelijke bepalingen op het terrein van de parkeerrechten. Echter, een arrest van de Hoge Raad inzake een andere gebruiksretributie, het havengeld [HR 9 mei 1984,nr. 22240, Hof], heeft inmiddels een hindernis opgeworpen voor de verdere uitwerking van de fiscaliseringsgedachte zonder wetswijzigingen. In dit arrest besliste de Hoge Raad dat gebruiksretributies zich dienen te richten naar het gebruik dat van de desbetreffende gemeentebezittingen, werken of inrichtingen wordt gemaakt en dat een «schriktarief», zoals dat in de betreffende verordening havengelden was vervat, zich niet richt naar het gebruik. Een bepaling die een dergelijk tarief bevat mist naar het oordeel van de Hoge Raad dan ook verbindende kracht. Ook de bestaande parkeerrechten zijn als gebruiksretributies aan te merken. Het gegeven, dat de «matige-winstbepaling» op deze rechten niet van toepassing is, doet aan de blokkade die deze uitspraak opwerpt niet af. Een schriktarief zoals voorzien blijft daarmee onmogelijk, aangezien het geen enkele relatie meer met het gebruik legt. Aangezien het regeringsstandpunt, dat de gemeenten ruimte dienen te krijgen voor fiscale afdoening van wat nu parkeerovertredingen zijn, geen wijziging heeft ondergaan, zijn wij tot de conclusie gekomen dat een oplossing voor de gerezen problematiek dient te worden gezocht in een voorstel tot wijziging van de relevante wetgeving. Aparte codificatie van de parkeerbelasting ligt daarbij uit een oogpunt van wetssystematiek het meest voor de hand.“(Kamerstukken II, 1985-1986, 19 405, nr. 3, blz. 3)

De voorstellen van de wetgever hebben uiteindelijk geresulteerd in de invoering van twee parkeerbelastingen op 1 januari 1991 (Wet van 21 juni 1990, Stb. 1990, 426), te weten een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een krachtens de belastingverordening te bepalen plaats, tijdstip en wijze (de betaaldparkerenbelasting) en een belasting ter zake van een van gemeentewege verleende vergunning voor het parkeren van een voertuig op de in de vergunning aangegeven plaats en wijze (de parkeervergunningbelasting). Voor beide belastingen geldt dat zij worden geheven in het kader van de parkeerregulering (zie de aanhef van artikel 225, lid 1, van de Gemeentewet), maar voor het overige hebben ze weinig gemeen. Het belastbare feit, de belastingplichtige, de tarieven en de wijze van heffing van de beide belastingen zijn verschillend en de betaaldparkerenbelasting kent enkele bijzonderheden, met name de opslag voor de kosten van naheffing - die een veelvoud van de parkeerbelasting beloopt - en een eigen invorderingsmiddel - de wielklem met kostenverhaal -, die niet van toepassing zijn bij de heffing en invordering van de parkeervergunningbelasting. De gemeenten zijn niet verplicht om een van de of beide parkeerbelastingen te heffen.5

5.10.

Dat de parkeerbelastingen belastingen en geen retributies (rechten) zijn, blijkt zowel uit de tekst van de desbetreffende wettelijke bepalingen als uit de onder 5.9 aangehaalde gedeelten van de MvT. Daaraan doet niet af dat de parkeerbelastingen mede voor een ander doel dan de financiering van overheidsuitgaven – namelijk de parkeerregulering – worden geheven. Dat de parkeerbelastingen ontegenzeggelijk profijtheffingen zijn omdat degenen van wie de parkeerbelastingen worden geheven profiteren van de gemeentelijke parkeervoorzieningen, brengt het Hof niet tot een ander oordeel. Veel profijtheffingen zijn immers voluit belastingen. Zij ontberen dat karakter slechts indien zij door de wetgever zijn vormgegeven als (gedwongen) betalingen voor door de overheid als zodanig individueel bewezen diensten.

Voor die vormgeving heeft de wetgever in elk geval wat betreft de betaaldparkerenbelasting niet gekozen. Kan van de vormgeving van de parkeervergunningbelasting nog gezegd worden dat deze, met name door de omschrijving van het belastbare feit (“ter zake van een van gemeentewege verleende vergunning”), een duidelijke overeenkomst vertoont met de gebruikelijke omschrijving van het belastbare feit van bijvoorbeeld leges, voor de vormgeving van de betaaldparkerenbelasting geldt dit niet. Hierbij neemt het Hof in aanmerking dat, indien - zoals in dit geval - aan de belastingplichtige een naheffingsaanslag wordt opgelegd, het geheven bedrag (in dit geval € 63,15) nagenoeg geheel (in dit geval voor afgerond 97% ( € 61)) bestaat uit ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag in rekening gebrachte kosten. Van het opleggen van een naheffingsaanslag kan bezwaarlijk worden gezegd dat de belastingplichtige ervan profiteert, laat staan dat het een door de gemeente als zodanig aan hem individueel bewezen dienst is. Het Hof dient de keuze van de vormgeving van de betaaldparkerenbelasting door de wetgever te respecteren. Dit geldt te meer temeer [sic; AG] daar, naar blijkt uit de onder 5.9 aangehaalde gedeelten van de MvT, (ook) de (toen nog toekomstige) heffers van de parkeerbelastingen - de gemeenten - de keuze van de wetgever geheel onderschreven.

5.11.

Aan het voorgaande kan, anders dan de heffingsambtenaar betoogt, niet afdoen dat de parkeerbelasting als zodanig niet wordt genoemd in de Regeling. De onder 5.3 genoemde vrijstellingsbepaling van artikel 11 van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006 kan immers naar haar inhoud een ieder verbinden en heeft daarmee rechtstreekse werking. De vrijstellingsbepaling gaat dus voor op de nationale bepalingen in de Gemeentewet en de Regeling. In de toelichting op de Regeling wordt hier overigens ook nadrukkelijk op gewezen:

“In rechtstreeks werkende internationale overeenkomsten komen bepalingen inzake belastingvrijstellingen voor die eveneens op gemeentelijke belastingen toepasselijk zijn. Het gaat hier om verdragen waarbij Nederland partij is, met name betreffende internationale organisaties, oorlogsbegraafplaatsen, culturele betrekkingen en handelsbetrekkingen.

Die bepalingen kunnen ’naar haar inhoud een ieder verbinden’ en hebben dus krachtens artikel 93 Grondwet verbindende kracht na bekendmaking. Dit betekent dat de gemeenten zonder nadere regelgeving deze bepalingen moeten toepassen. Daarom zijn deze vrijstellingen niet in de regeling opgenomen.”

5.12.

Ook het standpunt van de heffingsambtenaar dat, gelet op de considerans van het Verdrag van Wenen, waarin is bevestigd dat “de vraagstukken die niet door de bepalingen van dit Verdrag worden geregeld, zullen worden beheerst door de regels van het internationale gewoonterecht”, het internationale gewoonterecht in dit geschil de doorslag moet geven, volgt het Hof niet. Het geschil betreft immers een vraagstuk dat wel in het Verdrag, meer in het bijzonder in artikel 34, is geregeld.

3 Het geding in cassatie

3.1

Het College heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft geen gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid om een verweerschrift in te dienen.

3.2

Het cassatiemiddel van het College houdt in:

Schending van het recht, in het bijzonder van artikel 34, aanhef en onderdeel e, van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer (Verdrag van Wenen) en de artikelen 31 tot en met 33 van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht, dan wel artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht, doordat het Hof heeft geoordeeld dat belanghebbende, het door [zijn lidstaat, A-G] gedetacheerde ‘nationaal lid’ van Eurojust, is vrijgesteld van de parkeerbelasting omdat de parkeerbelasting niet een “heffing wegens bepaalde verleende diensten” is die in artikel 34, onderdeel e, Verdrag van Wenen is uitgezonderd van de in de aanhef van dat artikel opgenomen vrijstelling voor diplomatieke ambtenaren van belastingen en rechten.

3.3

In ‘Toelichting op het middel’ zijn met name de volgende klachten naar voren gebracht:

Het Hof heeft een onjuiste, althans te strikte maatstaf gehanteerd bij de uitleg en toepassing van artikel 34, onderdeel e, Verdrag van Wenen

2.1

Het Hof is rov. 5.8 tot en met 5.13 van zijn uitspraak ten onrechte tot het oordeel gekomen dat belanghebbende is vrijgesteld van de parkeerbelasting omdat de parkeerbelasting geen “heffing wegens bepaalde verleende diensten” in de zin van artikel 34, onderdeel e, Verdrag van Wenen is. Het Hof heeft een onjuiste, althans te strikte maatstaf gehanteerd bij de uitleg en toepassing van artikel 34, onderdeel e, Verdrag van Wenen door de beoordeling van de vraag of de parkeerbelasting kwalificeert als een “heffing wegens bepaalde verleende diensten” in de zin van voornoemd artikel uitsluitend te baseren op de kwalificatie van de parkeerbelasting naar het nationale recht (de Gemeentewet). Het Hof heeft in zijn uitspraak immers alleen beoordeeld of de parkeerbelasting naar nationaal recht een belasting of een retributie (een recht) is. Daarmee heeft het Hof miskend dat het in deze zaak gaat om de interpretatie van de verdragstekst “heffingen wegens bepaalde verleende diensten” ofwel “charges levied for specific services rendered” (authentieke verdragstekst) en niet, althans niet uitsluitend, om de vraag of er naar nationaal recht sprake is van een belasting of een retributie.

2.2

Een rechter is bij de uitleg van verdragsbepalingen gebonden aan de algemene regels van het verdragenrecht. Die regels zijn neergelegd in het verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht (WW). De artikelen 31 tot en met 33 van dat verdrag hebben betrekking op de interpretatie van verdragen. Ingevolge artikel 31, lid 1, WW dient de uitleg van een verdrag te goeder trouw te geschieden “overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het Verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het Verdrag”.

Blijkens het tweede en derde lid van artikel 31 WW bestaat de context van een verdrag (onder meer) uit de tekst van het verdrag (lid 2), latere overeenstemmingen tussen verdragspartijen over de uitleg (lid 3, onder a), latere gebruiken bij verdragstoepassing waardoor overeenstemming van de partijen inzake de uitlegging van het verdrag is ontstaan (lid 3, onder b) en relevante regels van internationaal recht (lid 3 onder c). Verdragen moeten aldus in ‘the wider context’ van het internationale recht worden gezien. Daar komt bij dat een verdrag steeds in het licht van nieuwe omstandigheden en opvattingen dient te worden uitgelegd en de interpretatie ervan zich niet dient te beperken tot het moment van de verdragssluiting.

(…)

2.22

Omdat de in artikel 34 Verdrag van Wenen opgenomen vrijstelling en de uitzonderingen daarop in algemene bewoordingen zijn gesteld, zijn op grond van artikel 243 Gemeentewet de in Nederland geldende vrijstellingen van gemeentelijke belastingen in de Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 opgenomen. Het Hof is er in rov. 5.11 ten onrechte aan voorbij gegaan dat in deze Regeling geen vrijstelling is opgenomen voor de parkeerbelasting.

In de in de Vakstudie Lokale belastingen, WOZ en milieuheffingen, in aantekening 5.4 (Rechtskarakter van de Regeling) bij artikel 243 Gemeentewet wordt opgemerkt dat het niet opnemen van een vrijstelling voor de parkeerbelasting een gevolg is van de algemeen gangbare gedachte dat geen vrijstellingen worden verleend voor belastingen die een vergoeding zijn voor verleende diensten of een concreet gebruik van bezittingen.

4. Verdragen en wetgeving, parlementaire geschiedenis, jurisprudentie en literatuur

Verdragen en wetgeving

Besluit van de Raad betreffende de oprichting van Eurojust 6

4.1

Artikel 2, lid 1, van het Besluit van de Raad betreffende de oprichting van Eurojust luidt:

Eurojust bestaat uit één door elke lidstaat overeenkomstig zijn rechtsstelsel gedetacheerd nationaal lid, dat de hoedanigheid heeft van openbaar aanklager, rechter of politiefunctionaris met gelijkwaardige bevoegdheden.

Verdrag tussen Nederland en Eurojust 7

4.2

Artikel 1 van het Verdrag tussen Nederland en Eurojust (“Definitions”) luidt:

For the purposes of this Agreement:

(…).

(f) ‘‘national member’’ means a person referred to in Article 2, paragraph 1, of the Eurojust Decision8; (…).

4.3

Artikel 11 van het Verdrag tussen Nederland en Eurojust (“Privileges and Immunities of a National Member Granted by the Government”) luidt:

1. A national member, not being the Dutch national member, shall be accorded:

(…)

b) the privileges and immunities, exemptions and facilities accorded to heads of diplomatic missions accredited to the Kingdom of the Netherlands in accordance with the Vienna Convention.

(…)

Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer 9

4.4

Artikel 1 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer luidt in de (authentieke) Engelse tekst:

For the purpose of the present Convention, the following expressions shall have the meanings hereunder assigned to them:

(a) the “head of the mission” is the person charged by the sending State with the duty of acting in that capacity;

(…)

(e) a “diplomatic agent” is the head of the mission or a member of the diplomatic staff of the mission;

(…).

4.5

Artikel 1 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer luidt in de Nederlandse vertaling:

In dit Verdrag hebben de navolgende uitdrukkingen de hieronder aangegeven betekenissen:

(a) het „hoofd van de zending”, de persoon die door de zendstaat is aangewezen om in die hoedanigheid op te treden;

(…)

(e) een „diplomatiek ambtenaar”, het hoofd van de zending of een lid van het diplomatieke personeel van de zending;

(…).

4.6

Artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer luidt in de (authentieke) Engelse tekst:

A diplomatic agent shall be exempt from all dues and taxes, personal or real, national, regional or municipal, except:

(…)

(e) charges levied for specific services rendered;

(…).

4.7

Artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer luidt in de Nederlandse vertaling:

Een diplomatieke ambtenaar is vrijgesteld van alle belastingen en rechten, zowel persoonlijke als zakelijke, hetzij landelijke, gewestelijke of gemeentelijke belastingen, met uitzondering van:

(…)

(e) heffingen wegens bepaalde verleende diensten;

(…).

Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht 10

4.8

Artikel 26 van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht (‘Pacta sunt servanda’) luidt in de Nederlandse vertaling:

Elk in werking getreden verdrag verbindt de partijen en moet door hen te goeder trouw ten uitvoer worden gelegd.

4.9

Artikel 27 van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht (‘Nationaal recht en naleving van verdragen’) luidt in de Nederlandse vertaling:

Een partij mag zich niet beroepen op de bepalingen van zijn nationale recht om het niet ten uitvoer leggen van een verdrag te rechtvaardigen. Deze regel geldt onverminderd artikel 46.

4.10

Artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht (“Algemene regel van uitlegging”) luidt in de Nederlandse vertaling:

1. Een verdrag moet te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het Verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het Verdrag.

2. Voor de uitlegging van een verdrag omvat de context, behalve de tekst, met inbegrip van preambule en bijlagen:

a) iedere overeenstemming die betrekking heeft op het verdrag en die bij het sluiten van het verdrag tussen alle partijen is bereikt;

b) iedere akte opgesteld door een of meer partijen bij het sluiten van het verdrag en door de andere partijen erkend als betrekking hebbende op het verdrag.

3. Behalve met de context dient ook rekening te worden gehouden met:

a) iedere later tot stand gekomen overeenstemming tussen de partijen met betrekking tot de uitlegging van het verdrag of de toepassing van zijn bepalingen;

b) ieder later gebruik in de toepassing van het verdrag waardoor overeenstemming van de partijen inzake de uitlegging van het verdrag is ontstaan;

c) iedere ter zake dienende regel van het volkenrecht die op de betrekkingen tussen de partijen kan worden toegepast.

4. Een term dient in een bijzondere betekenis verstaan te worden als vaststaat, dat dit de bedoeling van de partijen is geweest.

4.11

Artikel 32 van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht (“Aanvullende middelen van uitlegging”) luidt in de Nederlandse vertaling:

Er kan een beroep worden gedaan op aanvullende middelen van uitlegging en in het bijzonder op de voorbereidende werkzaamheden en de omstandigheden waaronder het verdrag is gesloten, om de betekenis die voortvloeit uit de toepassing van artikel 31 te bevestigen of de betekenis te bepalen indien de uitlegging, geschied overeenkomstig artikel 31:

a) de betekenis dubbelzinnig of duister laat; of

b) leidt tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is.

4.12

Artikel 33 van het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht (“Uitlegging van in twee of meer talen geauthentiseerde verdragen”) luidt in de Nederlandse vertaling:

1. Indien een verdrag geauthentiseerd is in twee of meer talen, heeft de tekst in elk der talen rechtskracht, tenzij het verdrag bepaalt of de partijen overeenkomen dat in geval van verschil een bepaalde tekst moet prevaleren.

2. Een versie van het verdrag in een andere taal dan een van de talen waarin de tekst geauthentiseerd is, wordt slechts beschouwd als een authentieke tekst, indien het verdrag daarin voorziet of als de partijen het daarover eens zijn geworden.

3. De termen van een verdrag worden geacht dezelfde betekenis te hebben in de onderscheidene authentieke teksten.

4. Behalve in het geval dat een bepaalde tekst overeenkomstig het eerste lid prevaleert, dient men, wanneer de vergelijking van de authentieke teksten een verschil in betekenis oplevert dat niet door toepassing van de artikelen 31 en 32 wordt weggenomen, de betekenis aan te nemen die, rekening houdend met het voorwerp en doel van het verdrag deze teksten het best met elkaar verzoent.

Grondwet

4.13

Artikel 93 van de Grondwet luidt:

Bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt.

4.14

Artikel 94 van de Grondwet luidt:

Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Gemeentewet

4.15

Artikel 225, lid 1, van de Gemeentewet luidt:

1. In het kader van de parkeerregulering kunnen de volgende belastingen worden geheven:

a. een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij de belastingverordening dan wel krachtens de belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het college te bepalen plaats, tijdstip en wijze;

b. een belasting ter zake van een van gemeentewege verleende vergunning voor het parkeren van een voertuig op de in die vergunning aangegeven plaats en wijze.

4.16

Artikel 243 van de Gemeentewet luidt:

In de gevallen waarin het volkenrecht dan wel, naar het oordeel van Onze Minister en Onze Minister van Financiën, het internationale gebruik daartoe noodzaakt, wordt vrijstelling van gemeentelijke belastingen verleend. Onze genoemde Ministers kunnen gezamenlijk ter zake nadere regels stellen.

Parlementaire geschiedenis parkeerrechten en parkeerbelastingen

4.17

In de memorie van toelichting inzake de ‘Wijziging van de Gemeentewet, de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet gemeenschappelijke regelingen inzake parkeerbelastingen’ staat over het dualistische karakter van de toenmalige parkeerrechten:11

Op basis van artikel 20, tweede lid, van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 en artikel 277, eerste lid, onderdeel b, 1, van de gemeentewet kunnen gemeenten op dit moment voor het parkeren met motorrijtuigen op bepaalde terreinen en weggedeelten parkeerrechten heffen. Deze parkeerrechten hebben een dualistisch karakter. Het zijn enerzijds retributieve vergoedingen voor individuele prestaties van de gemeente aan parkeerders, anderzijds heffingen die kunnen dienen als instrument in het kader van de parkeerregulering.

4.18

In de memorie van toelichting inzake de ‘Wijziging van de Gemeentewet, de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet gemeenschappelijke regelingen inzake parkeerbelastingen’ is vermeld over de doelstelling van de parkeerbelasting:12

De nieuwe regeling die wij in het navolgende voorstellen heeft geen betrekking op plaatsen waar parkeren verboden is. Het voorstel beoogt de regulering van het parkeren waar dit (nu) onder zekere voorwaarden toegestaan is (bij parkeermeters, parkeerautomaten en op basis van een belanghebbenden-vergunning) helemaal met een fiscaal regime te doen geschieden, ook wanneer men zich niet aan die voorwaarden houdt. De essentie van dat fiscale regime is de beïnvloeding via het prijsmechanisme. Een dergelijke vorm van beïnvloeding zou voor plaatsen waar parkeren zonder meer verboden is niet gepast zijn.

4.19

In de memorie van toelichting inzake de ‘Wijziging van de Gemeentewet, de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet gemeenschappelijke regelingen inzake parkeerbelastingen’ wordt uitgelegd waarom het niet wenselijk werd geacht om de zogenoemde ‘fiscalisering van de parkeerboeten’ vorm te geven binnen het destijds geldende juridische kader inzake de heffing van parkeerrechten:13

In januari 1984 is van regeringszijde duidelijk gemaakt, dat de gemeenten ruimte zouden krijgen voor fiscale behandeling van de bedoelde vormen van (wat nu) parkeerovertredingen (zijn). Een en ander zou gerealiseerd kunnen worden binnen het kader van de vigerende wettelijke bepalingen op het terrein van de parkeerrechten. Echter, een arrest van de Hoge Raad [HR 9 mei 1984, nr 22 240, ECLI:NL:HR:1984:BH4806, Belastingblad 1984, p. 311; toevoeging AG] inzake een andere gebruiksretributie, het havengeld, heeft inmiddels een hindernis opgeworpen voor de verdere uitwerking van de fiscaliseringsgedachte zonder wetswijzigingen. In dit arrest besliste de Hoge Raad dat gebruiksretributies zich dienen te richten naar het gebruik dat van de desbetreffende gemeentebezittingen, werken of inrichtingen wordt gemaakt en dat een «schriktarief», zoals dat in de betreffende verordening havengelden was vervat, zich niet richt naar het gebruik. Een bepaling die een dergelijk tarief bevat mist naar het oordeel van de Hoge Raad dan ook verbindende kracht.

Ook de bestaande parkeerrechten zijn als gebruiksretributies aan te merken. Het gegeven, dat de «matige-winstbepaling» op deze rechten niet van toepassing is, doet aan de blokkade die deze uitspraak opwerpt niet af. Een schriktarief zoals voorzien blijft daarmee onmogelijk, aangezien het geen enkele relatie meer met het gebruik legt.

Aangezien het regeringsstandpunt, dat de gemeenten ruimte dienen te krijgen voor fiscale afdoening van wat nu parkeerovertredingen zijn, geen wijziging heeft ondergaan, zijn wij tot de conclusie gekomen dat een oplossing voor de gerezen problematiek dient te worden gezocht in een voorstel tot wijziging van de relevante wetgeving. Aparte codificatie van de parkeerbelasting ligt daarbij uit een oogpunt van wetssystematiek het meest voor de hand. Het voorliggende voorstel van wet strekt daartoe.

In de nu voorgestelde vorm van «fiscalisering» is het niet langer nodig een direkt verband te leggen tussen tarief en gebruik zoals door de Hoge Raad bedoeld. Deze band zou, door de beperkingen die ze aan de hoogte van het maximale (dag)tarief zou stellen, afbreuk doen aan de effectiviteit van de maatregel op de regulering van het parkeren door middel van het prijsmechanisme. In het kader van een strakke parkeerregulering blijkt een schriktarief onontbeerlijk. Het gaat immers niet alleen om het aansporen van de gebruikers van parkeerplaatsen alleen dan een parkeerplaats te bezetten wanneer dat strikt nodig is. Deze beperking van de parkeerdruk in met name de binnensteden wordt nagestreefd met het normale tarief, bij voorbeeld f 2 per uur. Het is ook de bedoeling de gebruikers een stimulans te geven zich te houden aan de tijdsduur waarvoor bepaalde parkeerplaatsen bedoeld zijn. Als de gebruiker zich niet aan die tijdsduur houdt, ontstaat automatisch een betalingsverplichting voor een belasting die vele malen hoger is dan wat hij anders in de meter of automaat had moeten gooien. Dit «schriktarief» heeft dus vooral een regulerend effect via het prijsmechanisme.

De Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 14

4.20

De Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 is een op artikel 243 van de Gemeentewet gebaseerde ministeriële regeling.

4.21

In artikel 1 van de Regeling worden de gemeentelijke belastingen opgesomd waarvoor vrijstelling wordt verleend. De parkeerbelasting wordt niet genoemd. Artikel 1 luidt:

Artikel 1

1. Van de volgende gemeentelijke belastingen wordt in de artikelen 2 tot en met 5 vrijstelling verleend:

a. de onroerende-zaakbelasting ter zake van het gebruik van onroerende zaken;

b. de onroerende-zaakbelasting ter zake van het genot van onroerende zaken krachtens eigendom, bezit of beperkt recht;

c. de belasting ter zake van het gebruik van woon- en bedrijfsruimten, bedoeld in artikel 221, eerste lid, onderdeel a, van de Gemeentewet;

d. de belasting ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van woon- en bedrijfsruimten, bedoeld in artikel 221, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet;

e. de forensenbelasting;

f. de hondenbelasting;

g. de reclamebelasting;

h. de precariobelasting.

(…).

4.22

In de toelichting bij de Regeling staat :

1. Algemeen

De Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 is gebaseerd op artikel 243 Gemeentewet. Dit artikel geeft de ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën de bevoegdheid om nadere regels te geven over vrijstelling van gemeentelijke belastingen wanneer het volkenrecht of het internationale gebruik naar hun oordeel tot zo’n vrijstelling noodzaakt.

Voor de diplomatieke vrijstellingen is met name het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer van belang. De vrijstellingen die gelden voor consulaire vertegenwoordigingen en hun leden, vinden hun grondslag in het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen. Beide verdragen van Wenen geven een minimumniveau van fiscale privileges. Begrippen die in de regeling gebruikt worden, komen overeen met de terminologie van de Weense verdragen.

Naast de diplomatieke en consulaire vrijstellingen noemt de regeling een aantal bijzondere internationale vrijstellingen. Deze vrijstellingen vinden hun grond niet in een rechtstreeks werkende internationale overeenkomst, maar zijn in samenhang met een dergelijke overeenkomst of op grond van internationaal gebruik gerechtvaardigd.

In rechtstreeks werkende internationale overeenkomsten komen bepalingen inzake belastingvrijstellingen voor die eveneens op gemeentelijke belastingen toepasselijk zijn. Het gaat hier om verdragen waarbij Nederland partij is, met name betreffende internationale organisaties, oorlogsbegraafplaatsen, culturele betrekkingen en handelsbetrekkingen. Die bepalingen kunnen ’naar haar inhoud een ieder verbinden’ en hebben dus krachtens artikel 93 Grondwet verbindende kracht na bekendmaking. Dit betekent dat de gemeenten zonder nadere regelgeving deze bepalingen moeten toepassen. Daarom zijn deze vrijstellingen niet in de regeling opgenomen.

(…)

Verder vinden er, in tegenstelling tot voorheen, geen vrijstellingen meer plaats van de leges en van de vermakelijkhedenretributie. Dit komt doordat het hierbij in feite niet gaat om belastingen, maar om heffingen wegens bepaalde verleende diensten. Van zulke heffingen behoeft op grond van de verdragen van Wenen geen vrijstelling plaats te vinden.

(…)

2. Artikelsgewijs

Artikel 1

Dit artikel geeft in het eerste lid een opsomming van de gemeentelijke belastingen waarvan in de volgende artikelen van de regeling vrijstelling wordt verleend. Heffingen wegens bepaalde verleende diensten komen niet voor vrijstelling in aanmerking. Daarom komen bijvoorbeeld de leges, de baatbelasting en de rioolrechten niet in artikel 1, eerste lid, voor. (…).

Jurisprudentie

4.23

Het gerechtshof ’s Gravenhage heeft op 4 april 2000 geoordeeld:15

1. Op xx oktober 1998 om circa 13.35 uur stond belanghebbendes auto (…) met het kenteken CD-00-00, geparkeerd op een parkeerplaats aan de A-straat (voor perceel xx) te [Q] . Deze locatie is aangewezen als een plaats waar tegen betaling van parkeerbelasting mag worden geparkeerd.

2. Bij een controle op voormelde datum, tijdstip en plaats is door een parkeercontroleur geen geldig parkeerbewijs achter de voorruit van de auto aangetroffen. Naar aanleiding hiervan is de onderwerpelijke naheffingsaanslag ten bedrage van f 68 opgelegd.

3. Na een daartegen ingediend bezwaarschrift heeft de inspecteur bij de bestreden uitspraak de naheffingsaanslag gehandhaafd.

4. Het Hof begrijpt het geschil aldus dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat hij vanwege zijn diplomatieke status is vrijgesteld van de onderhavige belasting en dat de naheffingsaanslag derhalve ten onrechte is opgelegd.

(…)

5. Naar 's Hofs oordeel heeft de inspecteur terecht betoogd dat belanghebbende niet is vrijgesteld van de onderhavige parkeerbelasting bij of krachtens de Verdragen van Wenen inzake diplomatiek verkeer (Nederlandse vertaling: Trb. 1962, 159) en inzake consulaire betrekkingen (Nederlandse vertaling: Trb. 1981, 143). Evenmin is belanghebbende van deze belastingen vrijgesteld bij de Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 (Stcrt. 1996, 249). Ook anderszins is niet gebleken dat belanghebbende te dezen aanspraak kan maken op enige vrijstelling.

6. Nu belanghebbende zich uitsluitend op zijn diplomatieke status heeft beroepen en overigens de juistheid van de aanslag niet heeft bestreden dient zijn beroep te worden verworpen.

4.24

De Hoge Raad (burgerlijke kamer) heeft op 1 april 2011 geoordeeld:16

Art. 11 lid 2 Vrouwenverdrag luidt, voor zover thans van belang, als volgt.

"Ten einde discriminatie van vrouwen op grond van huwelijk of moederschap te voorkomen en het daadwerkelijke recht van vrouwen op arbeid te verzekeren, nemen de Staten die partij zijn bij dit Verdrag passende maatregelen om:

(...)

b. verlof wegens bevalling in te voeren met behoud van loon of met vergelijkbare sociale voorzieningen, zonder dat dit leidt tot verlies van de vroegere werkkring, de behaalde anciënniteit of de hun toekomende sociale uitkeringen."

Nu noch uit de tekst, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Vrouwenverdrag valt af te leiden dat de verdragsluitende Staten zijn overeengekomen dat aan art. 11 lid 2, onder b, geen rechtstreekse werking mag worden toegekend, is voor het antwoord op de vraag of die verdragsbepaling rechtstreekse werking heeft, de inhoud van de bepaling beslissend: verplicht deze de Nederlandse wetgever tot het treffen van een nationale regeling met bepaalde inhoud of strekking, of is deze van dien aard dat de bepaling in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht kan functioneren (HR 30 mei 1986, LJN AC9402, NJ 1986/688). Van belang is of een bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door de rechter te worden toegepast.

Het hof heeft terecht overwogen dat in art. 11 lid 2, onder b, niet is voorgeschreven welke modaliteiten een verlof wegens bevalling moet hebben, aangezien omtrent de duur en de vorm van het verlof en omtrent de hoogte van de uitkering in de bepaling niets is geregeld. Het oordeel van het hof dat het resultaat van de te nemen maatregelen in art. 11 lid 2, onder b, onvoldoende nauwkeurig omschreven is en dat deze bepaling derhalve ongeschikt is voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter, is dan ook juist.

4.25

De Hoge Raad (burgerlijke kamer) heeft op 10 oktober 2014 geoordeeld:17

3.5.1

De vraag in hoeverre een verdragsbepaling rechtstreekse werking toekomt in de zin van de art. 93 en 94 Gw, dient te worden beantwoord door uitleg daarvan. Die uitleg moet plaatsvinden aan de hand van de maatstaven van de art. 31-33 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (Trb. 1972, 51, en 1985, 79). Het middel betoogt niet dat het hof bij zijn uitleg van art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag deze maatstaven heeft miskend.

3.5.2

Indien noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat geen rechtstreekse werking van de verdragsbepaling is beoogd, is de inhoud van die bepaling beslissend. Het gaat erom of deze onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast (vgl. HR 1 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3044, NJ 2011/354).

3.5.3

Indien het op grond van een verdragsbepaling in de nationale rechtsorde te bewerkstelligen resultaat onvoorwaardelijk is en voldoende nauwkeurig is omschreven, belet de enkele omstandigheid dat de wetgever of de overheid keuze- of beleidsvrijheid toekomt wat betreft de te nemen maatregelen ter verwezenlijking van dat resultaat, niet dat de bepaling rechtstreekse werking heeft. Of van die werking sprake is, hangt af van het antwoord op de vraag of de bepaling in de context waarin zij wordt ingeroepen, als objectief recht kan functioneren. Anders dan de Staat betoogt, betekent het enkele bestaan van keuze- of beleidsvrijheid dus niet dat geen sprake kan zijn van rechtstreekse werking. (Vgl. HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549, NJ 2010/388 (SGP))

4.26

De rechtbank Den Haag heeft op 17 maart 2016 in een eerdere zaak van belanghebbende over dezelfde kwestie als in de voorliggende zaak (naheffingsaanslag parkeerbelasting en diplomatieke vrijstelling) geoordeeld:18

Is eiser vrijgesteld van parkeerbelasting?

3.8.

Vaststaat dat eiser een ‘national member’ van Eurojust is in de zin van artikel 1, aanhef en letter f, van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006 in samenhang met artikel 2, lid 1, van het Besluit van de Raad. Ingevolge artikel 11, lid 1, aanhef en letter b, van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006 heeft een ‘national member’ recht op de privileges en immuniteiten die overeenkomstig het Verdrag van Wenen worden verleend aan hoofden van diplomatieke zendingen die bij het Koninkrijk der Nederlanden zijn geaccrediteerd.

3.9.

Het Verdrag van Wenen verleent diplomatieke ambtenaren, waaronder ingevolge artikel 1, aanhef en letter e, van dat verdrag ook het hoofd van de zending wordt verstaan, vrijstelling van alle belastingen en rechten, zowel persoonlijke als zakelijke, hetzij landelijke, gewestelijke of gemeentelijke belastingen, met uitzondering van enige hier niet ter zake doende belastingen en rechten.

3.10.

Uit de (…) genoemde bepalingen van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006, het Besluit van de Raad en het Verdrag van Wenen volgt naar het oordeel van de rechtbank dat eiser is vrijgesteld van parkeerbelasting, zijnde een gemeentelijke belasting die niet is uitgezonderd in artikel 34 van het Verdrag van Wenen. Dat het verlenen van een dergelijke vrijstelling in het onderhavige geval strijdig zou zijn met het bepaalde in artikel 18, lid 1, van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006 is gesteld noch gebleken.

3.11.

Aan dit oordeel kan niet afdoen dat in artikel 1 in samenhang met artikel 3, lid 1, van de Regeling 1997 de parkeerbelasting als zodanig niet wordt genoemd. De onder 3.4 genoemde vrijstellingsbepaling van artikel 11 van het Verdrag Nederland-Eurojust 2006 kan immers naar haar inhoud een ieder verbinden en heeft daarmee rechtstreekse werking (zie artikel 93 van de Grondwet), zodat deze ingevolge artikel 94 van de Grondwet voorgaat op de nationale bepalingen in de Gemeentewet en de Regeling 1997. In de toelichting op de Regeling 1997 wordt hier overigens ook nadrukkelijk op gewezen:

“In rechtstreeks werkende internationale overeenkomsten komen bepalingen inzake belastingvrijstellingen voor die eveneens op gemeentelijke belastingen toepasselijk zijn. Het gaat hier om verdragen waarbij Nederland partij is, met name betreffende internationale organisaties, oorlogsbegraafplaatsen, culturele betrekkingen en handelsbetrekkingen.

Die bepalingen kunnen ’naar haar inhoud een ieder verbinden’ en hebben dus krachtens artikel 93 Grondwet verbindende kracht na bekendmaking. Dit betekent dat de gemeenten zonder nadere regelgeving deze bepalingen moeten toepassen. Daarom zijn deze vrijstellingen niet in de regeling opgenomen.”

(…)

Slotsom

3.13.

Gelet op wat hiervoor is overwogen is de onderhavige naheffingsaanslag ten onrechte opgelegd. (…).

Literatuur

4.27

Van der Burg heeft in zijn commentaar op de in onderdeel 4.23 opgenomen uitspraak van het gerechtshof ’s Gravenhage van 4 april 2000 (ECLI:NL:GHSGR:2000:AS3813) geschreven:19

Het was te verwachten dat een belanghebbende zich in het kader van een naheffingsaanslag parkeerbelasting (of een wielklem) eens zou beroepen op zijn diplomatieke status. Dat de parkeerbelastingen hiervoor niet in aanmerking komen, volgt uit de Verdragen van Wenen inzake diplomatiek verkeer en inzake consulaire betrekkingen. Ook in de Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 worden de parkeerbelastingen niet genoemd. Terecht, want de parkeerbelastingen zijn er om te reguleren en hebben een retributiekarakter, zodat een vrijstelling voor diplomaten in dit verband niet past.

4.28

Groenewegen heeft in zijn commentaar op de in onderdeel 4.26 opgenomen uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 maart 2016 (ECL:NL:RBDHA:2016:2859), waarin het ging om een eerdere zaak van belanghebbende over dezelfde kwestie als in de voorliggende zaak (naheffingsaanslag parkeerbelasting en diplomatieke vrijstelling), geschreven:20

Eurojust heeft tot taak de nationale opsporings- en vervolgingsautoriteiten van de lidstaten te verbeteren in de strijd tegen ernstige grensoverschrijdende en georganiseerde misdaad en criminelen snel voor het gerecht te brengen. Het hoofdkantoor van Eurojust staat in [Q] . Belanghebbende valt onder het Verdrag Nederland-Eurojust en claimt om die reden toepassing van het recht op fiscale vrijstellingen overeenkomstig het Verdrag van Wenen. In het Verdrag Nederland-Eurojust wordt naar het Verdrag van Wenen verwezen. Onder de vrijstellingsregeling van het Verdrag van Wenen vallen alle zakelijke en persoonlijke belastingen en rechten die door welke overheidslaag dan ook worden geheven. In art. 34 Verdrag van Wenen worden op deze vrijstellingsregeling uitgezonderd belastingen op onroerende zaken (OZB), omzetbelasting, erf- en schenkbelasting, inkomstenbelasting, belasting op in bedrijven belegd vermogen, heffingen naar aanleiding van dienstverlening en sommige registratie-, griffie- en hypotheekrechten. De parkeerbelastingen – en meer specifiek in dit geval de feitelijke parkeerbelasting – vallen hier niet onder en daarvan moet belanghebbende dus worden vrijgesteld, althans dat was diens stelling. De Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 – waarin de parkeerbelastingen niet zijn opgenomen – kan in dit geval de gemeente geen soelaas bieden. Er zijn drie soorten rechtsgronden waarom een gemeente verplicht is om op basis van die Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 vrijstellingen te verlenen:

1. rechtstreeks werkende bepalingen in door Nederland gesloten internationale overeenkomsten;

2. de algemene vrijstellingsregeling in de diplomatieke sfeer; en

3. vrijstellingen voor aangewezen organisaties, andere mogendheden en personen.

De Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 ziet op de onderdelen 2 en 3. De van belang zijnde rechtstreeks werkende overeenkomsten die onder onderdeel 1 vallen zijn opgenomen in de bijlage bij de Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 en het Verdrag Nederland-Eurojust wordt hierin niet genoemd. Zou het Verdrag Nederland-Eurojust wel in de bijlage bij de Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997 zijn opgenomen dan nog had die – de visie van de rechtbank doortrekkend – moeten wijken. De onderhavige vrijstellingsregeling kan volgens de rechtbank naar haar inhoud een ieder verbinden en dus rechtstreeks worden toegepast. Verdragen binden de Nederlandse Staat waarvan gemeenten deel uitmaken en hebben voorrang op – in dit geval – art. 225 Gemeentewet en ook op de Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 1997.

4.29

Kats heeft de uitspraak van het Hof van het volgende commentaar voorzien:21

De huidige parkeerbelastingen zijn ingevoerd in 1991. Daarvoor waren deze vormgegeven als (parkeer)rechten. Mede als gevolg van allerlei problemen die dit met zich mee bracht zijn de huidige parkeerbelastingen vorm gegeven als algemene zakelijke belastingen met een regulerend karakter. Dit blijkt duidelijk uit de wettekst, waar uitdrukkelijk over belastingen in het kader van de parkeerregulering wordt gesproken, alsmede uit de wetsgeschiedenis. De parkeerbelastingen zijn dan ook bedoeld als inkomstenbron voor de gemeente en de inkomsten vloeien in de algemene middelen. Omdat het belastingen zijn mag een gemeente er ook voor kiezen deze in slechts een gedeelte van de gemeente, bijvoorbeeld alleen het centrum, te heffen en bijvoorbeeld ook een tariefdifferentiatie in te voeren. In die zin zijn de parkeerbelastingen dus echte belastingen.

Wat de naheffingsaanslag betreft, ligt dat iets anders. Met de naheffingsaanslag worden namelijk twee bedragen geheven: de belasting zelf en een kostenbedrag. Hierbij is de belasting zelf wel een inkomstenpost voor de gemeente, maar het kostenbedrag niet. Het kostenbedrag op de naheffingsaanslag dekt namelijk slechts de kosten van het innen van de gederfde inkomsten aan niet betaalde parkeerbelasting.

De heffingsambtenaar betoogt dat belanghebbende geen beroep kan doen op zijn diplomatieke status ten aanzien van de naheffingsaanslag parkeerbelastingen. Dit omdat deze belastingen een heffing zouden zijn wegens een bepaalde verleende dienst. Gelet op de geschiedenis van de parkeerbelastingen en het regulerende karakter wellicht begrijpelijk, echter gelet op de wettekst en wetsgeschiedenis geenszins.

Mogelijk vindt de stelling van de heffingsambtenaar mede zijn oorsprong in de uitspraak Hof Den Haag 4 april 2000, nr. 98/0538, ECLI:NL:GHSGR:2000:AS3813, Belastingblad 2000, p. 939, m.nt. M.P. van der Burg. Daarin oordeelde hetzelfde hof in een vergelijkbare zaak als deze namelijk dat belanghebbende inderdaad geen beroep kon doen op zijn diplomatieke status ten aanzien van een naheffingsaanslag parkeerbelastingen. Dit oordeel was echter nauwelijks gemotiveerd en naar mijn mening had de heffingsambtenaar dan ook beter moeten weten. Tegen deze uitspraak is beroep in cassatie ingesteld.

4.30

Denza heeft geschreven:22

Prior to the Vienna Convention certain broad principles could be deduced from state practice on personal taxation of diplomats, though there was uncertainty about the legal basis and the theoretical justification for these principles. In general diplomats were whether by custom, by specific domestic legislation, or (as in the United Kingdom) by a combination of the two, exempted from taxation. Some writers described this as customary international law, while others said that it was a matter of courtesy or comity only, that it depended on reciprocity or that it followed from the fact that no enforcement measures could be taken if the diplomat declined to pay the tax. (…) Tax privileges were also justified on varying, though not incompatible grounds; (…) first, that they derived from the principle that one sovereign does not tax another; secondly, that it was necessary to enable the diplomat to carry out his duties independently of the receiving State that he should be exempt from tax at least on goods and income connected with his work and residence in that State; and thirdly, that as a matter of administrative convenience — for revenue authorities as well as for diplomatic services — diplomats should be subject on a continuing basis to the tax regime of the sending State rather than to a succession of varying tax regimes in the States where they serve. All of these justifications were and remain sound reasons for tax exemption — and the second and third are helpful in explaining the exceptions to the general rule of exemption.

4.31

Denza heeft ook als volgt geschreven:23

The precise taxes in each State from which diplomats are exempt or not exempt pursuant to the implementation of Article 34 are, of course, very varied. But the exceptions to the general exemption which are listed in Article 34 fall into three broad classes which are justified on different grounds. In applying the provisions of Article 34 — which are of necessity cast in broad terms — to a particular national tax it is often helpful to look to the purpose of the national tax and the reasons for which an exception might be justified.

The first class comprises impositions which may under the relevant national revenue law be taxes, but which in substance are charges for services actually rendered. Examples in this class are road or bridge tolls and dues, charges or rates levied, usually by local authorities, in respect of such matters as water supply, road improvements, and street lighting. In a sense all taxation may be described as a charge for services rendered by the State, and there are considerable differences between States in the detailed application of this principle. But there does from examination of national provisions seem to be broad agreement that diplomats should not be required to contribute to such matters as national defence, public education, social security benefits, or the general expenses of central (…) government. This exception for charges is reflected in Article 34(e) and to some extent in Article 34(f).

The second class of exception comprises indirect taxes, and this is reflected in Article 34(a). The main reason for this exception is the administrative inconvenience of establishing within each State a system for ensuring that diplomats do not pay the tax element of the price of goods or services or that the tax element is refunded to them, and the difficulty of ensuring that such a system is not abused. Arrangements have been made in some States to relieve diplomats from indirect taxes—but these arrangements are normally applicable only to substantial purchases in a context where the receiving State is eager to promote purchase of a local product over the alternative option of duty-free import of a foreign product. As a general rule it has been concluded that the amounts of tax at issue do not justify the administrative complications.

The third class of exception comprises taxes levied on property or activities strictly personal to the diplomat and unrelated to his duties or ordinary living in the receiving State. This exception flows from the functional approach under which privileges are granted ‘not to benefit individuals but to ensure the efficient performance of the functions of diplomatic missions’. (…)

This third exception may be subdivided into three categories, which correspond broadly to the three categories of exception to the general rule of immunity from civil jurisdiction now set out in Article 31.1 of the Convention. The first category consists of taxes on real property held in the receiving State (Article 34(b) corresponding to Article 31.1(a)). The second category comprises inheritance duties (other than duties on property which was in the receiving State solely on account of the presence of the diplomat). This is reflected in Article 34(c) corresponding to Article 31.1(b). The third category consists of taxes on private profit-making activities in the receiving State (Article 34(d) corresponding to Article 31.1(c)).

4.32

Denza heeft verder geschreven:24

The wording of the basic exemption contained in Article 34 is very wide. Although there are several specific exceptions to the exemption, it is probable that in cases of ambiguity, national revenue authorities and courts should in construing them lean in favour of the (…) general exemption. None of the terms used in Article 34 are defined in the Convention, and difficulty is sometimes encountered, given the diversity of national systems of raising revenue, in distinguishing between a tax, a social security contribution, and a charge. The Organization for Economic Co-operation and Development has given the following definition of a tax: ‘The term taxes is confined to compulsory, unrequited payments to general government; unrequited in the sense that benefits provided by government to tax payers are not normally in proportion to their payments.’ Payments for licences required under national law in respect of vehicles, radio and television, dogs, hunting, firearms, and so on are generally regarded as ‘dues and taxes’ within the general exemption. It must be noted that the diplomatic agent is not thereby relieved from the obligation to obtain a licence as required by local laws and regulations, or from demonstrating that he is fit to hold the licence in question.

4.33

En ook:25

The interpretation of these words in regard to property taxes is discussed above, in the context of the identical exception in Article 23 which confers a general exemption on the sending State and the head of the mission from tax in respect of the premises of the mission. At the Vienna Conference, the Austrian representative stated his understanding that this exception included ‘charges for permission to install and operate a wireless or television receiver’. The United Kingdom, however, does not require members of diplomatic missions to purchase television or radio licences. In view of the inviolability of the premises where radios and television sets are operated, it would be impossible to enforce a national requirement to obtain or pay for such licences. Generally speaking, however, as pointed out above, a distinction should be made between a requirement to obtain a licence, which may involve a demonstration of fitness to hold or to operate, and payment for the licence, which is normally regarded as a tax and not as a charge for any ‘specific service rendered’.

One imposition which has caused controversy, particularly in London, are ‘surtaxes’ or ‘charges’ imposed on users of particular kinds of vehicle or on users of specified roads such as motorways or roads in central city areas. Road or bridge tolls, where the proceeds of the toll are used to pay for the past construction or for the future upkeep of a particular road or bridge, would clearly be within the exception. The driver can choose whether to purchase the ‘specific service’ of travel on the restricted road or bridge or to use an alternative route. But in 1985 there was considerable controversy as to whether privileged diplomats were liable to pay a Swiss ‘surtax’ imposed on users of motorways and on heavy vehicles. The Canton of Geneva was unwilling to grant relief, but diplomats collectively refused to pay on the ground that the surtax was not a ‘charge for a specific service rendered’. Under German practice, the exception has been applied only where there is a reasonable relationship between the charge and the value of the service rendered.

The congestion charge imposed and administered by Transport for London is different in a number of respects from a road toll. It is a flat rate imposition on any vehicle driven within the central London congestion charge zone. It applies even where the driving is inadvertent, for example, where the driver approaching the boundary road discovers too late that a right or left turn is prohibited and trespasses within the zone for only a few seconds in order to return lawfully to the boundary road. There are discounts for residents within the zone who have in many cases no real choice as to whether to drive within it, as (p. 304) well as for disabled drivers and drivers of alternative fuel vehicles. The revenue raised by the scheme must be used for improvements to public transport, which may provide an alternative or a benefit for some drivers but not for all who contribute. The primary purpose of the scheme, whose priorities are described in the transport strategy of the Mayor of London published on 10 July 2001, is to deter drivers from using the zone and so reduce congestion. Transport for London take the position that the central London congestion charge is analogous to a road toll or a parking fee and that the ‘specific service rendered’ to those who pay it is a quicker journey by car or better public transport. The UK Government have supported this position, while suggesting that the issue should be resolved between Transport for London and foreign diplomatic missions. In November 2005 the Government told Parliament:

“We informed all missions by Note Verbale in March 2002 of our sustained view that there were no legal grounds to exempt diplomatic missions from payment of the congestion charge. Since then, in formal and informal exchanges, we have informed missions of our view that the congestion charge does not constitute a form of direct taxation under the Vienna Convention, but is a charge analogous to a motorway toll, and that they are expected to pay.”

The US Embassy, supported by a large number of other diplomatic missions, maintains that the congestion charge is not a charge for a specific service rendered and so falls within the general tax exemption granted to diplomatic agents by Article 34 of the Convention. There are a number of reasons justifying the position that the congestion charge in its present form is an imposition from which diplomats should be exempt:

1. On the basis of the Organisation for Economic Co-operation and Development’s definition of a tax as set out above, the charge is ‘unrequited in the sense that benefits provided by government to tax payers are not normally in proportion to their payments’. There is little proportionality in the way that the congestion charge operates—the driver is liable for a flat amount regardless of whether his use of the zone lasts for one minute or for the entire eleven hour period in a day.

2. It is arguable whether any ‘specific service’ is being rendered by Transport for London. Many drivers have no alternative but to use the zone because they live within it or must use it for their work. The ‘service rendered’ in the form of a quicker journey by car has been delivered to only a limited extent and ‘improved’ public transport may in many cases not be a realistic alternative. This is particularly true for diplomats given that they are obliged to work in embassies which in practice must be located in central London and to transact their business with the Foreign and Commonwealth Office which is also located within the zone. For many ambassadors and senior diplomats, travel by public transport is for reasons of security not a realistic alternative. The main purpose of the congestion charge is to regulate driving conduct and choice of vehicle, which is a perfectly proper objective for a tax but not a normal factor in a charge for a service. The basis for the charge as a regulator of conduct has been accentuated by the introduction of discounts for ultra-low emission vehicles.

3. Diplomats are on a general basis not required to pay for police protection either of their premises or their persons. Although it is obvious that diplomats do derive direct (p. 305) benefit from police services, the receiving State is required to provide protection under Articles 22and 29of the Vienna Convention in particular and so the general practice in all countries is to treat embassies and diplomats as exempt from paying for police protection. As explained above in the context of Article 22, this position may be altered by agreement between sending and receiving States, but this does not affect the underlying rule. Diplomats must be accorded freedom of movement and travel within the United Kingdom under Article 26of the Convention, they are required by Article 41to conduct official business with the Foreign and Commonwealth Office, and the location of diplomatic missions in London is in practice controlled under the Diplomatic and Consular Premises Act 1987. The security of diplomats must be protected under Article 29and they must under Article 25be given full facilities for the performance of their functions. By analogy with the position in regard to police protection they should be treated as exempt from payment for driving in central London, a facility which is in practice indispensable for the normal performance of their functions.

The fact that diplomats have apparently paid congestion charges imposed in other cities is not in itself conclusive. Schemes imposed in Singapore, in Trondheim, Norway, and in Melbourne are closer to road tolls. The Trondheim scheme was originally designed to fund construction of ring roads rather than explicitly as a congestion charge. The Melbourne scheme is limited to a specific ‘Citylink’ toll road. Other schemes, apart from those in Singapore, Oslo, and now Stockholm, do not operate in capital cities and so do not pose for diplomats the special problems described above. The London scheme in terms of size and scope is unparalleled elsewhere in the world, and that is why it has become a test case for the distinction between a tax and a charge for a specific service rendered.

When the London congestion charge was originally introduced, most diplomats appear to have accepted, though with some reservation, statements by the UK authorities that they were required to pay it. In 2005, however, when the charge was raised from £5 to £8, the US Government announced that they regarded it as a tax from which their diplomats were exempt and would no longer pay. In a Diplomatic Note of 11 July 2005 to the Foreign and Commonwealth Office, the US Embassy set out the legal reasons for their position. As regards the reliance by the UK Government on Article 34(e) of the Vienna Convention they commented:

“This reliance is misplaced because no specific service is rendered in exchange for payment; the revenue raised is used to provide services to those other than those paying the charge; and the charge bears no reasonable relationship to the cost of the service supposedly rendered to the payer. Like the tax on petrol from which diplomats and diplomatic missions are exempt, the Congestion Charge is a tax imposed to discourage driving and to encourage the use of public transport.”

Germany, following legal analysis in Berlin, followed suit, as did over fifty other diplomatic missions. A number of the other non-payers are States such as Japan and Russia which in all other respects comply with their obligations under the Vienna Convention and have emphasized that their non-compliance in this case is based on legal principle. (…) Russia has stated that it is prepared to engage in a discussion on the matter between diplomatic missions and the FCO based on a strict observance of the Vienna Convention.

In February 2007 the congestion charge area was extended to the west, bringing within the zone a number of embassies previously outside it. At that point a survey showed that about half the embassies in London, including those of France, Russia, Belgium, and Saudi Arabia, said that their diplomats were exempt from the charge. The former Mayor of London Ken Livingstone has accused the recalcitrant embassies of exploiting diplomatic immunity (which is not the case), has stated that the UK Government has the legal right unilaterally to classify the imposition as a ‘charge for a specific service rendered’ (which is a highly dubious proposition), and has described the US Ambassador in London as a ‘chiselling little crook’ (which led to his being reported to the Standards Board for England). In 2012, a biography of Queen Elizabeth revealed that following the presentation of credentials by the new US Ambassador at Buckingham Palace she said that she understood that his position was that the charge was a tax and when he confirmed that, said ‘Well, it is a tax.’

In July 2014 the amount due from diplomatic non-payers was £82 million. So far there is no indication in public of any proposals to submit the dispute to any of the formal settlement procedures available under the Optional Protocol to the Vienna Convention concerning the Compulsory Settlement of Disputes.

4.34

Van der Burg e.a. hebben geschreven:26

Reeds bij eerste lezing van lid 1 (aanhef) van art. 225 Gemeentewet, wordt duidelijk dat de parkeerbelastingen niet in eerste instantie zijn bedoeld als inkomstenbron voor gemeenten, maar ter regulering van het parkeren.

Bij het systeem van de parkeerbelastingen staat de beïnvloeding van gedrag via het prijsmechanisme centraal, uitgaande van budgettaire neutraliteit voor gemeenten. Het systeem van budgettaire neutraliteit houdt in dat gemeenten in staat worden gesteld om niet-betaalde parkeergelden effectief te innen, waarbij de heffingskosten zo worden berekend dat niet meer dan de werkelijke kosten kunnen worden verhaald.

(…)

De parkeerbelastingen kunnen worden omschreven als algemene, zakelijke belastingen. De gemeenten zijn vrij met betrekking tot de besteding van de opbrengst van de belastingen, aangezien de opbrengsten naar de algemene middelen vloeien.

(…).

Hoewel de parkeerbelastingen algemene belastingen zijn, kan niet worden ontkend dat deze trekken vertonen van de rechten. Bij echte belastingen ontbreekt immers de contraprestatie die bij de parkeerbelastingen wel aanwezig is. In deze zin zijn de parkeerbelastingen gegrond op het profijtbeginsel. De belastingplichtige profiteert namelijk van de gemeentelijke parkeerplaats en van een goede parkeerregulering.

5. De diplomatieke status van belanghebbende en de daarop gebaseerde fiscale vrijstellingen

5.1

Belanghebbende is een nationaal lid (‘national member’) van Eurojust in de zin van artikel 2, lid 1, van het Besluit van de Raad27 in samenhang met artikel 1, aanhef en onderdeel f van het Verdrag tussen Nederland en Eurojust.28

5.2

Op grond van artikel 11, lid 1, aanhef en onderdeel b, van het Verdrag tussen Nederland en Eurojust, heeft belanghebbende (als nationaal lid) recht op de privileges en immuniteiten die, overeenkomstig het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, worden verleend aan hoofden van diplomatieke zendingen (‘the privileges and immunities, exemptions and facilities accorded to heads of diplomatic missions (…) in accordance with the Vienna Convention’).

5.3

Op grond van artikel 1, aanhef en onderdeel e, van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer wordt onder een ‘diplomatiek ambtenaar’ verstaan: ‘het hoofd van de zending of een lid van het diplomatieke personeel van de zending’. Belanghebbende kan dus, als ‘hoofd van de zending’, worden aangemerkt als een ‘diplomatiek ambtenaar’ in de zin van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.

5.4

Op grond van artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer is een ‘diplomatiek ambtenaar’ vrijgesteld van alle gemeentelijke belastingen en rechten, met uitzondering van ‘heffingen wegens bepaalde verleende diensten’.

5.5

Dat betekent dat belanghebbende is vrijgesteld van alle gemeentelijke belastingen en rechten, met uitzondering van – voor zover in casu van belang - ‘heffingen wegens bepaalde verleende diensten’ (‘charges levied for specific services rendered’), als bedoeld in artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer.29

6 Beoordeling

6.1

De Rechtbank en het Hof zijn gekomen tot het oordeel dat belanghebbende, zoals hij stelt, op grond van zijn diplomatieke status, is vrijgesteld van parkeerbelasting. Daarom is de onderhavige naheffingsaanslag in de gemeentelijke parkeerbelasting vernietigd.

6.2

In zijn cassatiemiddel neemt het College tot uitgangspunt dat tegenover de betaling van parkeerbelasting een concrete prestatie van de gemeente staat, namelijk het geven van gelegenheid om aldaar te parkeren op gemeentegrond. De parkeerbelasting zou daarmee een retributief karakter hebben.

6.3

Daarvan uitgaande zou de onderhavige naheffingsaanslag in de parkeerbelasting zien op een ‘heffing wegens bepaalde verleende diensten’ waarvoor, ingevolge artikel 34, onderdeel e, van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, geen diplomatieke vrijstelling geldt.

6.4

Het uitgangspunt van een retributief karakter lijkt mij echter niet juist. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het bij de ‘fiscalisering’ van het parkeerbeleid wenselijk werd geacht géén direct verband te leggen tussen tarief en gebruik. Dat is met name zo gedaan om regulering van het parkeren mogelijk te maken tegen (veel) hogere dan kostendekkende tarieven.30 In zoverre is er juist geen retributief karakter.

6.5

De parkeerbelasting heeft met name ook beleidsmatige aspecten binnen het gemeentelijke parkeerbeleid. De doelstelling van de parkeerbelasting is vooral het reguleren van het parkeergedrag op basis van het prijsmechanisme (parkeerregulering).31

6.6

De opbrengst van de parkeerbelasting komt in de algemene middelen van de gemeente en kan vervolgens vrij worden besteed, al dan niet aan met parkeren verband houdende kosten en voorzieningen. De gemeente is dus vrij in de besteding van de opbrengst van de parkeerbelastingen.32

6.7

Weliswaar is het belastbare feit het parkeren op een gemeentelijke parkeerplaats, zodat er een verband is met het profijtbeginsel, maar de parkeerbelastingen blijven algemene, zakelijke belastingen; geen retributies. In zoverre kan een vergelijking worden gemaakt met de hondenbelasting. De wettelijke bevoegdheid tot het heffen van hondenbelasting is mede ingegeven door de kosten die de gemeente moet maken in verband met hondenbezit, maar het blijft een algemene belasting.33

6.8

De naheffingsaanslag lijkt mij niet te brengen onder ‘impositions which may under the relevant national revenue law be taxes, but which in substance are charges for services actually rendered. Examples in this class are road or bridge tolls and dues, charges or rates levied, usually by local authorities, in respect of such matters as water supply, road improvements, and street lighting.’34De parkeerbelasting is, als gezegd, ruimer, beleidsmatiger en algemener in zijn opbrengst dan bijvoorbeeld een simpele tolheffing om over een brug te mogen rijden waarvan de opbrengst moet worden besteed aan financiering en onderhoud van die brug.

6.9

Daar komt nog bij dat bedacht moet worden dat de onderhavige naheffingsaanslag niet alleen de nageheven parkeerbelasting (€ 2,15) omvat, maar ook een flink bedrag aan kosten voor het langs deze weg alsnog innen van de parkeerbelasting (€ 61). Dit laatste bedrag staat in elk geval niet tegenover het recht om ergens betaald geparkeerd te staan.35 Het is ook niet anderszins te zien als een aan belanghebbende verleende dienst.

6.10

Een en ander brengt met zich mee dat de in casu opgelegde naheffingsaanslag in de betaaldparkerenbelasting mijns inziens niet kan worden aangemerkt als een ‘heffing wegens bepaalde verleende diensten’ waarvoor, ingevolge artikel 34, onderdeel e, van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, geen diplomatieke vrijstelling zou gelden.36 Dat betekent dat de naheffingsaanslag in strijd met de geldende diplomatieke vrijstelling is opgelegd.

6.11

Het College heeft er overigens nog over geklaagd37 dat het Hof er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat in de Regeling diplomatieke en internationale vrijstellingen gemeentelijke belastingen 199738 geen vrijstelling is opgenomen voor de parkeerbelasting. Dat is mijns inziens echter niet beslissend, omdat de vrijstellingsbepaling waar belanghebbende zich op beroept – ingevolge artikel 11 van het Verdrag tussen Nederland en Eurojust juncto artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer39 – naar inhoud een ieder kan verbinden en daarmee rechtstreekse werking heeft, zodat die vrijstellingsbepaling, ingevolge de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, prevaleert boven nationale bepalingen in de Gemeentewet of in die Regeling.

6.12

Het voorgaande leidt ertoe dat het middel van het College faalt.

7 Conclusie

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag ongegrond dient te worden verklaard.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal