Terechte aanslagen rioolrecht voor woningcorporatie

1 Inleiding

1.1

Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 17/00071, naar aanleiding van het beroep in cassatie van Stichting [X], belanghebbende, tegen de uitspraak van het Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch (hierna: het Hof) van 30 november 2016.1

1.2

Belanghebbende is een stichting (woningcorporatie) die tot doel heeft het beheren en exploiteren van woningen. Zij is onder meer eigenaar van 97 sociale huurwoningen in de gemeente Someren.

1.3

Het gaat in deze procedure om de stelling van belanghebbende dat de 'Verordening rioolheffing 2013', vastgesteld door de raad van de gemeente Someren bij besluit van 19 december 2012 (hierna: de Verordening), in strijd is met Richtlijn 2000/60/EG van 23 oktober 2000 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: de Kaderrichtlijn), zodat de Verordening buiten toepassing moet blijven en de aan belanghebbende als eigenaar opgelegde, op de Verordening gebaseerde, aanslag rioolheffing 2013 zou moeten worden vernietigd.

1.4

Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat van haar, als eigenaar, geen rioolheffing mag worden geheven, omdat zij geen vervuiler is, maar haar huurders dat zijn. Belanghebbende stelt dat de Verordening, die aanknoopt bij de eigenaar van een perceel dat is aangesloten op de gemeentelijke riolering, in strijd is met de Kaderrichtlijn, in het bijzonder met artikel 9, lid 1 van die richtlijn. Belanghebbende is van mening dat uit het beginsel 'de vervuiler betaalt' volgt dat de rioolheffing moet worden gedragen door haar huurders, omdat de huurders de vervuilers zijn. Hierbij voert belanghebbende aan dat zij de rioolheffing niet aan haar huurders kan doorberekenen, ingevolge de regels die in casu de hoogte van de huur bepalen.

1.5

Op 23 oktober 2000 is de Kaderrichtlijn vastgesteld. De Kaderrichtlijn heeft, blijkens artikel 1 daarvan, tot doel de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater.2

1.6

Met name artikel 9 van de Kaderrichtlijn speelt in casu een rol. Hierin is bepaald dat lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, overeenkomstig met name het beginsel dat ‘de vervuiler betaalt’, terwijl de lidstaten er tegen het jaar 2010 voor zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten.3

1.7

Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kunnen gemeenten, onder de naam rioolheffing, een belasting heffen ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente zijn verbonden aan de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken (hierna: rioolheffing).

1.8

De raad van de gemeente Someren heeft, bij besluit van 19 december 2012, de thans onderwerp van geschil zijnde Verordening vastgesteld.4

1.9

Artikel 3 van de Verordening5 specificeert dat de rioolheffing wordt geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering.

1.10

De belasting wordt blijkens de artikelen 5 en 6 van de Verordening geheven naar een vast bedrag per perceel6, waarbij het tarief voor een perceel dat in hoofdzaak tot woning dient € 127,00 bedraagt, en voor een perceel dat niet in hoofdzaak tot woning dient € 190,40.

1.11

Aan belanghebbende zijn voor het aanslagjaar 2013 ten aanzien van de eerder genoemde 97 woningen aanslagen rioolheffing, van elk € 127, opgelegd (hierna gezamenlijk ook aangeduid als: de aanslag). Het totale bedrag van de aanslag is € 12.319.

1.12

Belanghebbende is in bezwaar gekomen tegen de aanslag, waarna de Heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond heeft verklaard. Belanghebbende heeft daarop beroep ingesteld bij Rechtbank Oost-Brabant (hierna: de Rechtbank).

1.13

De Rechtbank heeft, bij uitspraak van 14 april 2015,7 geoordeeld dat belanghebbende niet wordt gevolgd in haar primaire stelling, dat alleen haar huurders mogen worden betrokken in de rioolheffing, nu artikel 9 van de Kaderrichtlijn belanghebbende niet een voldoende nauwkeurig recht toebedeelt. Voorts valt uit artikel 9 van de Kaderrichtlijn, aldus de Rechtbank, niet op te maken dat zodanige grenzen zijn gesteld aan de beoordelingsruimte van een lidstaat. Dergelijke grenzen zouden voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk moeten zijn aangegeven. Van voldoende specifieke grenzen is hier echter geen sprake. Dat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ wellicht in het kader van andere richtlijnen wel als een ‘harde’ grens moet worden beschouwd, betekent volgens de Rechtbank niet dat die lijn doorgetrokken moet worden naar alle richtlijnen. Ook anderszins zijn naar het oordeel van de Rechtbank, in dit verband, geen duidelijke en onvoorwaardelijke grenzen aan de beoordelingsruimte van de lidstaten gesteld. De Rechtbank heeft het beroep daarom ongegrond verklaard.

1.14

Belanghebbende is tegen deze uitspraak in hoger beroep gekomen bij het Hof. Het Hof heeft belanghebbendes beroep eveneens ongegrond verklaard. Het Hof heeft daartoe, bij uitspraak van 30 november 2016,8 eerst verondersteld dat artikel 9, eerste lid, van de Kaderrichtlijn voldoende nauwkeurig verplichtingen oplegt aan lidstaten en dus rechtstreekse werking heeft, zodat belanghebbende zich in deze procedure rechtstreeks kan beroepen op dat artikel. Het Hof heeft vervolgens overwogen dat, nu de riolering een zogenoemd gemengd stelsel betreft, ook van de kosten van het beheer en het onderhoud van, en van de investering in, het rioolstelsel niet kan worden geschreven dat uit het beginsel 'de vervuiler betaalt' dwingend de conclusie volgt dat deze kosten (in het geheel) niet aan de eigenaar van een perceel kunnen worden toegerekend. Op grond daarvan heeft het Hof geoordeeld dat de stelling van belanghebbende, dat de kosten, waarbij door middel van de rioolheffing terugwinning plaatsvindt, volgens het beginsel 'de vervuiler betaalt' geheel toegerekend moeten worden aan de gebruikers van een perceel en (in het geheel) niet aan de eigenaar van dat perceel, in zoverre geen grondslag heeft.

1.15

Voorts heeft het Hof overwogen dat ‘gelet op de beoordelingsmarge’ die een lidstaat, bij de implementatie en uitvoering van de Kaderrichtlijn heeft, de verfijning die belanghebbende kennelijk voorstaat, namelijk dat met het oog op het beginsel 'de vervuiler betaalt' deze kosten dienen te worden teruggewonnen bij de gebruiker, en niet bij de eigenaar, van een perceel, een verfijning is waartoe, mede gelet op het totale watersysteem waar de rioolheffing deel van uitmaakt, artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn niet dwingt. De stelling van belanghebbende dat het terugwinnen van de kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater van de gebruiker van een perceel bij de eigenaar van dat perceel, aan de gebruiker geen adequate prikkel geeft om zuiniger met water om te gaan, doet daaraan volgens het Hof niet af.

1.16

Tot slot heeft het Hof overwogen dat de stellingen van belanghebbende omtrent het verbruik van water niet kunnen leiden tot de constatering dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel, als bedoeld in het door belanghebbende aangehaalde arrest HvJ 16 juli 2009, 0254/08, Futura Immobiliare, ECLI:EU:C:2009:479, is geschonden. Het Hof is van oordeel, dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij de vaststelling van de tarieven voor woningen (huishoudens) en niet-woningen (bedrijven en landbouw) het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden.

1.17

Bij geschrift van 5 januari 2017 heeft belanghebbende beroep in cassatie ingesteld. In dat kader beroept zij zich op diverse arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie9.

1.18

In cassatie stelt belanghebbende dat sprake is van schending van het recht, in het bijzonder van artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VwEU) en van artikel 9 van de Kaderrichtlijn, en/of verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming nietigheid met zich brengt, doordat het Hof heeft geoordeeld dat de Verordening van de gemeente niet in strijd is met het recht, zulks evenwel ten onrechte, althans op gronden die de beslissing niet kunnen dragen.

1.19

Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend, tevens houdende incidenteel beroep in cassatie.

1.20

Deze conclusie is als volgt opgebouwd:

1 Inleiding

2 De feiten en het geding in feitelijke instanties

A Feiten

B Rechtbank Oost-Brabant

C Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch

3 Het geding in cassatie

A Beroep in cassatie

B Incidenteel beroep in cassatie

4 Wet- en regelgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur 10

A EU-recht I VwEU

B EU-recht I Kaderrichtlijn water

C Wetgeving I Gemeentewet

D Regelgeving I Verordening rioolheffing

E Wetsgeschiedenis I Implementatie Kaderrichtlijn water

F Wetsgeschiedenis I Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken

G Stroomgebiedbeheerplannen

H De gemeentelijke besluitvorming binnen de gemeente Someren

I Jurisprudentie I Hof van Justitie van de Europese Unie

J Jurisprudentie I Hoge Raad

K Jurisprudentie I Feitenrechters

L Literatuur

5 Nationaal recht en unierecht I Analyse

6 De Kaderrichtlijn

A Jurisprudentie HvJ I Kaderrichtlijn

B Overige jurisprudentie HvJ I de vervuiler betaalt

7 De rioolheffing

A Het Nederlandse waterbeheer I nationaal en regionaal (Maas)

B Artikelen 219 en 228a van de Gemeentewet

C Jurisprudentie Hoge Raad inzake rioolrecht/rioolheffing

D Verordening gemeente Someren

8 Beschouwing en beoordeling van de middelen over en weer

A Voorafgaand

B Beroep in cassatie I eerste middelonderdeel

C Beroep in cassatie I tweede middelonderdeel

D Beroep in cassatie I derde middelonderdeel

E Beroep in cassatie I onbehandelde stelling door Hof

F Incidenteel beroep in cassatie

9 Conclusie

2 De feiten en het geding in feitelijke instanties

A. Feiten

2.1

Het Hof heeft het procesverloop en de feiten als volgt vastgesteld:11

1.1.

Aan belanghebbende zijn onder aanslagnummer [001] voor het belastingjaar 2013 97 aanslagen rioolheffing opgelegd van ieder € 127, welke aanslagen in één aanslagbiljet zijn verenigd. Deze aanslagen met in totaal een bedrag van € 12.319 hebben betrekking op de onroerende zaken gelegen aan:

- [a-straat]: 10, 12, 16, 18 en 20;

- [b-straat] 2 tot en met 34 (even nummers);

- [c-straat] 2, 4, 6, 13, 15, 16, 17, 18 en 20;

- [d-straat] 4 tot en met 12 (even nummers);

- [e-straat] 205 tot en met 323 (oneven nummers) te Someren.

(…)

2.1.

Belanghebbende is een woningcorporatie die tot doel heeft het beheren en exploiteren van woningen.

2.2.

De 97 woningen waarop de 97 aanslagen betrekking hebben, zijn sociale huurwoningen met elk verschillende gebruikers. De woningen zijn rijtjeswoningen, met uitzondering van de woningen aan de [e-straat]. Deze laatste woningen zijn appartementen met elk verschillende gebruikers gelegen in twee vleugels van één complex op één kadastraal perceel. Belanghebbende is eigenaar van al deze woningen.

2.3.

De 97 woningen zijn aangesloten op het (gemeentelijke) riool.

2.4.

Artikel 228a van de gemeentewet (tekst 2013) luidt als volgt:

(…)12

2.5.

In de openbare vergadering van 19 december 2012 heeft de raad van de gemeente Someren de 'Verordening rioolheffing 2013' (hierna: de Verordening) vastgesteld.

2.6.

De Verordening luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

(…)13

2.7.

De Verordening is bekend gemaakt op woensdag 9 januari 2013 in het blad ' 't Contact'.

(…)

2.11.

In art. 191, lid 2 Verdrag Werking Europese Unie (hierna: VWEU) is, voor zover te dezen van belang, het volgende bepaald:

(…)14

2.12.

De Richtlijn 2000/60/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: Kaderrichtlijn water) luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt:

(…)15

2.13.

In het stroomgebiedbeheerplan Maas 2009-2015 is, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:

(…)16

2.14.

In het verbreed gemeentelijk rioleringsplan 2013-2017 van de gemeente Someren van 18 juni 2012 is, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:

(…)17

2.15.

Het gemeentelijke rioolstelsel is een zogenoemd gemengd stelsel, inhoudende dat het rioolstelsel niet alleen dient voor de inzameling en het transport van afvalwater, maar ook voor de inzameling en de verwerking van hemelwater. De capaciteit van het rioolstelsel wordt vooral bepaald door de pieken die ontstaan door de afvoer van hemel- en grondwater.

2.2

Over het verloop van het proces vanaf de aanvang van de bezwaarfase tot en met de procedure voorafgaand aan de uitspraak van de Rechtbank, staat in de uitspraak van het Hof:18

Na tegen de 97 aanslagen gemaakte in één geschrift vervatte 97 bezwaren heeft de Heffingsambtenaar bij in één geschrift vervatte 97 uitspraken de bezwaren ongegrond verklaard.

1.2.

Belanghebbende is van deze uitspraken in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 318. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

B. Rechtbank Oost-Brabant

2.3

De Rechtbank heeft, om te komen tot ongegrondverklaring, overwogen:19

8. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, thans Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. De vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, heeft niet tot gevolg dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft: een lidstaat blijft ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest van 11 juli 2002, C-62/00, Marks & Spencer, punten 26-27)20.

9. De rechtbank overweegt dat uit artikel 9, eerste lid, van de KRW slechts de verplichting voortvloeit dat de lidstaten ‘rekening houden’ met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt. Daarnaast dienen de lidstaten er op grond van artikel 9, tweede alinea, aanhef en tweede gedachtestreepje, van de KRW, voor te zorgen dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, ‘een redelijke bijdrage’ leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en ‘rekening houdt’ met het beginsel dat de vervuiler betaalt. De wijze waarop lidstaten invulling dienen te geven aan deze verplichtingen is echter niet nader omschreven in de KRW. In de bewoordingen waarmee deze bepaling een verplichting aan de lidstaten oplegt, kan geen voldoende nauwkeurig bepaald recht worden gelezen waarop eiseres rechtstreeks aanspraak kan maken. In samenhang bezien met artikel 11 van de KRW (waarin is bepaald dat de lidstaten zorg dragen voor het opstellen van een maatregelenprogramma met in ieder geval basismaatregelen, waaronder maatregelen die voor de doeleinden van artikel 9 nodig worden geacht) is aan de lidstaten een ruime mate van beoordelingsvrijheid gegeven maatregelen te ontwikkelen en nader in te vullen, teneinde de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken. Bovendien is aan de lidstaten in het vierde lid van artikel 9 van de KRW een beoordelings- en beleidsvrijheid geboden om af te wijken van wat is gesteld in artikel 9, eerste lid, tweede alinea, waardoor ook daarom in dat artikelonderdeel geen sprake is van een voor de lidstaten onvoorwaardelijk geformuleerde bepaling of een voldoende nauwkeurig bepaalde verplichting. De rechtbank wijst er daarbij op dat de tweede alinea van het eerste lid, waarnaar in het vierde lid wordt verwezen, de gehele passage ‘De lidstaten zorgen ... de vervuiler betaalt.’ omvat, dus beide gedachtestreepjes. Eiseres heeft gesteld dat op grond van het vierde lid van artikel 9 van de KRW afwijking van het eerste lid slechts mogelijk is als dit in het stroomgebiedsbeheersplan is aangegeven. De rechtbank wijst in dit verband echter op het arrest van het Hof van 11 september 2014 (C-525/12, Commissie/ Duitsland)21. Volgens het Hof volgt uit artikel 9, vierde lid, van de KRW dat de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen niet noodzakelijkerwijze impliceren dat de bepalingen van artikel 2, punt 38, sub a, van de KRW aldus moeten worden uitgelegd dat het beginsel van kostenterugwinning voor alle daarin genoemde activiteiten geldt (punt 58). Deze uitleg door het Hof valt niet goed te rijmen met de stelling dat artikel 9 van de KRW onvoorwaardelijk en voldoende precies is om zich te lenen voor rechtstreekse werking. De rechtbank erkent dat het in deze zaak gaat om een waterdienst als genoemd in artikel 2, punt 38, sub b, van de KRW, maar niet valt in te zien waarom deze redenering van het Hof niet ook opgaat voor de waterdiensten die genoemd worden in laatstgenoemde bepaling. Daarbij wijst de rechtbank erop dat de term ‘watergebruik’ die in het vierde lid wordt gebruikt, kennelijk, gelet op artikel 2, punt 39, van de KRW, een ruimere betekenis heeft dan het begrip ‘waterdiensten’.

Het Hof heeft in genoemd arrest voorts overwogen dat de KRW een kaderrichtlijn is, die op de grondslag van artikel 175, eerste lid, van het EG-Verdrag (thans artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) is vastgesteld. Deze richtlijn voorziet in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader voor de bescherming van de wateren en zorgt voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De erin vastgestelde gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader dienen later te worden ontwikkeld door de lidstaten, die een aantal bijzondere maatregelen moeten vaststellen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisering van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water, aldus het Hof (punt 50). De KRW behoort dus tot een type van handelingen die de lidstaten opdragen maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn opdat bepaalde, algemeen geformuleerde en niet-kwantificeerbare doeleinden worden bereikt, waarbij de lidstaten een bepaalde beoordelingsruimte wordt gelaten ten aanzien van de aard van de te nemen maatregelen (Conclusie van Advocaat- Generaal N. Jaäskinen van 22 mei 2014, C-525/12, punt 89).

Dit alles leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres niet wordt gevolgd in haar primaire stelling, omdat artikel 9 van de KRW haar niet een voldoende nauwkeurig recht toebedeelt.

10. Eiseres heeft terecht gesteld dat, ook in het geval artikel 9 van de KRW niet duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is geformuleerd, een particulier in beginsel toch de rechtstreekse werking van dit artikel kan inroepen indien verweerder de beoordelingsruimte die dit artikel biedt, heeft overschreden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de rechtspraak van het Hof in de arresten van 1 februari 19(…)[7]7 (51/76, VNO)22 en van 24 oktober 1996 (C-72/95, Kraaijeveld)23. Het Hof overweegt immers dat een bepaling van Unierecht kan worden ingeroepen voor de nationale rechter, ook als deze een beoordelingsruimte bevat voor de lidstaten. De omstandigheid dat een Unierechtelijke bepaling een dergelijke beoordelingsruimte toekent, sluit voor de rechter de mogelijkheid niet uit om te toetsen of de nationale instanties de grenzen van deze beoordelingsruimte hebben overschreden. De stelling van eiseres leidt echter niet tot het beoogde resultaat.

11. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat uit artikel 9 van de KRW niet valt op te maken dat zodanige grenzen zijn gesteld aan de beoordelingsruimte van een lidstaat. Dergelijke grenzen zouden voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk moeten zijn aangegeven. Van voldoende specifieke grenzen is hier echter geen sprake. Ook in dit verband wijst de rechtbank erop dat met het beginsel dat de vervuiler betaalt ‘rekening moet worden gehouden’. Dat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ wellicht in het kader van andere richtlijnen wel als een ‘harde’ grens moet worden beschouwd, betekent niet dat die lijn doorgetrokken moet worden naar alle richtlijnen. Ook anderszins zijn naar het oordeel van de rechtbank geen duidelijke en onvoorwaardelijke grenzen aan de beoordelingsruimte van de lidstaten in dit verband gesteld.

12. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres ook niet wordt gevolgd in haar subsidiaire stelling dat aan artikel 9 van de KRW rechtstreekse werking toekomt, omdat verweerder de grenzen van de discretionaire beleidsruimte die deze bepaling zou bieden, zou hebben overschreden.

13. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat aan artikel 9 van de KRW geen rechtstreekse werking toekomt, zodat zij de Verordening niet aan deze bepaling kan toetsen.

14. Eiseres voert aan dat de Verordening in strijd is met het Stroomgebiedsbeheersplan Maas. De rechtbank stelt vast dat in het Stroomgebiedsbeheersplan Maas het stroomgebied wordt omschreven, de doelen voor de oppervlakte- en grondwaterlichamen worden aangegeven en de te nemen maatregelen samengevat worden (pagina 7 van dit plan). Dit plan is geen algemeen verbindend voorschrift waaraan de Verordening kan worden getoetst. Deze beroepsgrond slaagt niet.

15. De rechtbank stelt ten slotte vast dat niet in geschil is tussen partijen dat eiseres bij het begin van het belastingjaar in de gemeente Someren 97 percelen in eigendom had en deze percelen (direct of indirect) een aansluiting hebben op het gemeentelijke riool. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder, met inachtneming van wat hiervoor is overwogen, op grond van de Verordening terecht aan eiseres over het belastingjaar 2013 een aanslag rioolheffing met betrekking tot deze 97 percelen heeft opgelegd.

2.4

Groenewegen heeft bij deze uitspraak aangetekend:24

De Kaderrichtlijn Water (KRW) is bedoeld om de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater in Europa op goed niveau te krijgen en te houden en is gebaseerd op art. 175 lid 1 EG-verdrag. De KRW ziet op de gehele waterketen, namelijk de levering van leidingwater en het vervoer en de zuivering van afvalwater. Ingevolge art. 9 KRW dient in de waterketen het kostenterugwinbeginsel te worden toegepast waarbij vanaf 2010 prikkels moesten zijn ingebouwd tot zuiniger gebruik van water. Hieruit volgt dat het kostenterugwinbeginsel niet volledig hoeft te worden toegepast want er hoeft immers slechts rekening te worden gehouden met de kostenterugwinning. Uit de KRW blijkt namelijk niet dat kostenterugwinning voor 100% moet plaatsvinden. Voor wat het vervoer van afvalwater (gemeentelijke taak) betreft voldoet de rioolbestemmingsheffing aan het kostenterugwinbeginsel met dien verstande dat gemeenten ingevolge art. 228a Gemeentewet de vrijheid hebben om bedoelde kosten te verhalen op de eigenaar, op de gebruiker dan wel op beide en ook de vrijheid hebben om een bepaalde heffingsmaatstaf te kiezen (art. 219 Gemeentewet)25. Er wordt slechts dan niet aan het kostenterugwinbeginsel voldaan als er überhaupt geen rioolbestemmingsheffing wordt geheven. Om aan bedoelde prikkel te voldoen kan het niet anders dan dat van de gebruiker wordt geheven en dat wordt geheven naar hoeveelheid ingenomen water. Een eigenaar heeft als zodanig immers geen invloed op de hoeveelheid verbruik van water en een vast bedrag aan rioolbestemmingsheffing heeft überhaupt geen prikkel in zich. Ik heb dit in mijn dissertatie destijds bepleit (Fiscale aspecten gemeentelijke milieutaken, 2009). Dat zou de gemeentelijke vrijheid in de keuze van belastingplichtige en de heffingsmaatstaf op dit punt beperken.

Indien gemeenten bedoelde prikkel niet in de rioolbestemmingsheffing inbouwen zal een rechter richtlijnconform uitleggen als dat mogelijk is. Als dat niet mogelijk is dan zal de KRW rechtstreeks worden toegepast indien bepalingen uit de KRW onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn omschreven. Richtlijnconform uitleggen of rechtstreeks toepassen is echter niet mogelijk aangezien in de KRW geen heffingsmaatstaf wordt voorgeschreven. De enige mogelijkheid is dat de Commissie dan wel het Hof van Justitie de procedure van art. 226 juncto art. 228 EG-verdrag kan volgen. Omdat gemeenten bij de keuze van belastingplichtige en heffingsmaatstaf autonoom zijn zou Nederland op dit punt uiteindelijk kunnen worden veroordeeld tot een dwangsom. Voor het Rijk is er geen bevoegdheid tot preventief ingrijpen, anders dan de mogelijkheid van repressief toezicht door de Kroon indien een belastingverordening in strijd is met het recht; spontane vernietiging. Indien dat niet wordt gedaan dan loopt Nederland en niet de gemeenten het risico van aansprakelijkstelling ook al worden belastingverordeningen door gemeenten vastgesteld. Een lidstaat heeft zich aan de communautaire verdragen verbonden en alleen die kan aansprakelijk worden gesteld. Gemeenten moeten echter ook gemeenschapsrecht toepassen en dit kan theoretisch inhouden dat eventuele financiële gevolgen voor de Nederlandse Staat als gevolg van de niet-naleving door gemeenten door de Nederlandse Staat ten laste worden gebracht van die gemeenten. Althans, dat is (in algemene zin) de mening van de opstellers van de Implementatiewet KRW (Kamerstukken II 2003/04, 28808, 6, p. 41) via art. 6:162 BW (onrechtmatige daad).

2.5

Lindhout heeft geannoteerd:26

In de praktijk wordt de toets met betrekking tot de vraag of sprake is van rechtstreekse werking van richtlijnbepalingen ten onrechte beperkt tot de vraag of de bepalingen van een richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig bepaalde verplichtingen voor de lidstaat in het leven roepen of rechten verlenen waarop een particulier zich kan beroepen (waarbij veelal een referentie naar het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Becker is opgenomen). Als dat niet aan de orde is, is geen sprake van rechtstreekse werking c.q. kan een particulier zich daar niet op beroepen. Dat is een praktische, maar mijns inziens onvolledige en deels onjuiste toepassing van het leerstuk van de directe werking van richtlijnbepalingen. Met deze uitspraak van de rechtbank staat mijns inziens nog steeds niet vast dat artikel 9 KRW geen directe werking zou kunnen hebben.

Vooreerst zij gezegd dat het leerstuk van de directe werking van richtlijnbepalingen er een is die een genuanceerde benadering vraagt. Van belang is dat van rechtstreekse werking pas sprake kan zijn als een lidstaat de richtlijnbepalingen, niet, niet tijdig of onvoldoende heeft geïmplementeerd in nationale wetgeving of deze, indien wel juist geïmplementeerd, niet goed toepast. Dat zal dus eerst vastgesteld moeten worden. De vraag of aan een bepaling directe werking toekomt gaat vervolgens niet zozeer over ‘het toekennen’ van individuele rechten, maar om de vraag of de bepaling in kwestie een rechtsprekende instantie voldoende handvatten biedt om toe te passen in een zaak zonder dat de rechterlijke bevoegdheid verwordt tot een wetgevende. Prechal maakt ter illustratie het onderscheid tussen de mogelijkheid om de richtlijnbepalingen toe te passen op de feiten van een zaak. In dat geval kunnen inderdaad rechten gecreëerd worden. Daarnaast onderscheidt ze de situatie waarin rechtstreekse werking ziet op de beoordeling van de legaliteit van de nationale wetten of individuele beslissingen die daarop gebaseerd worden. Aan de hand van die laatste beoordeling kan een vorm van juridische toetsing plaatsvinden op de wijze van het gebruik door de lidstaten van de grenzen van de beoordelingsruimte die een bepaling laat. En die laatste toets is met name bij de nieuwe generatie milieu-richtlijnen, waarbij veelal in een programmatische aanpak wordt voorzien, een heel belangrijke, ook in het kader van een stuk rechtszekerheid.

De vraag is vervolgens hoe een dergelijke toetsing dient plaats te vinden. Immers, de rechters dienen er voor te waken op de stoel van de wetgever te gaan zitten, in het bijzonder in die gevallen waarin wetgeving ruimte lijkt te laten aan i.c. lidstaten om zelf bepaalde afwegingen en invullingen te geven. Tegelijkertijd is het bestaan van discretionaire ruimte voor lidstaten niet per definitie een dooddoener voor mogelijke directe werking.

Er zijn in dit verband twee elementen in deze uitspraak die aandacht vragen. Ten eerste het oordeel van de rechter dat uit de bewoordingen van artikel 9 lid 1 KRW geen voldoende nauwkeurig bepaald recht voortvloeit, waarbij de rechtbank een link legt naar artikel 11 KRW en steun zoekt in de bewoordingen van de derogatiebepaling in lid 4 van artikel 9 KRW zoals die wordt uitgelegd door het Europese Hof van Justitie in een zaak over het begrip ‘waterdiensten’ (C-525/12). Hoewel artikel 9 KRW brede, soms vage bewoordingen hanteert zoals ‘rekening houden met’ en ‘redelijke bijdrage’ wil dat mijns inziens op zichzelf niet daarom zeggen dat aan de bepaling geen rechtstreekse werking kan toekomen. Ook aan meer vage bewoordingen kan onder omstandigheden directe werking toekomen. De vraag is of er een minimale verplichting kan worden vastgesteld. De door de rechtbank genoemde Hofuitspraak (C-525/12) laat zich echter niet uit over de vraag of de bewoordingen ‘rekening houden met’ en ‘redelijke bijdrage’ voldoende handvatten voor interpretatie en toepassing door een rechtbank laten. Dus om daar nu zo resoluut de afwijzing van directe werking van de bepaling op te baseren is bepaald gedurfd.

(…)

In mijn dissertatie, waarbij ik het vraagstuk van interpretatie van bewoordingen vanuit rechtstheoretisch perspectief benader, duid ik onder andere dat aan de bewoordingen in artikel 9 KRW welzeker, vrij concrete grenzen worden gesteld aan wat lidstaten wel en in ieder geval niet kunnen doen. De lidstaten dienen namelijk — heel concreet — vóór een bepaalde datum (2010) te zorgen dat tenminste drie watergebruikssectoren een redelijke bijdrage leveren in de terugwinning van kosten van waterdiensten. Hierbij moet het niet alleen gaan om financiële kosten, maar expliciet ook om terugwinning van milieukosten en bronkosten. Die specifieke kostensoorten, milieukosten en bronkosten, staan er niet voor niets. Daarmee is het internationale beginsel van internalisering van milieukosten in een Europese rechtsregel verankerd. De drie watergebruikssectoren die daarnaast zijn genoemd, vormen een minimale onderverdeling in gebruikscategorieën. Minimaal drie, dus niet minder. Hoe concreet wil je het hebben als minimumnorm? Het feit dat er een ‘redelijke bijdrage’ wordt genoemd geeft lidstaten weliswaar discretionaire ruimte, maar het is maar de vraag of dat directe werking zou beletten. Immers, dat een bijdrage wordt verplicht is helder als men kijkt naar de bewoordingen van artikel 9 lid 1 KRW. Daarnaast dient het waterprijsbeleid adequate prikkels te bevatten voor efficiënt watergebruik. Hoe concreet wil je het hebben? Of een waterprijsbeleid dat bijvoorbeeld gebaseerd is op de waarde van woningen, zoals bij de rioolheffing veelal het geval is, adequate prikkels voor efficiënt watergebruik zou kunnen leveren is daarbij een reële vraag, met name als het heffingssubject een eigenaar is die feitelijk niet gebruikt. Artikel 9 lid 1 KRW geeft dus wel een verplichting tot kostenterugwinning, maar is tegelijkertijd ook een flexibele bepaling, omdat lidstaten ‘daarbij’, i.e. bij de kostenterugwinning, rekening mogen houden met een aantal gebiedsspecifieke omstandigheden of bijvoorbeeld met sociale of economische factoren (laatste zin lid 1). Dit geeft lidstaten inderdaad de nodige afwegingsruimte hoe kostenterugwinning te effectueren. Maar dat doet niet af aan het uitgangspunt van kostenterugwinning. Ook impliceert ‘daarbij’ dat er niet zomaar op basis van de flexibiliteit die lid 1 biedt afgezien kan worden van kostenterugwinning. En dat laatste is ook logisch, nu artikel 9 ook een derogatieclausule bevat in het vierde lid (waarover hierna).

De rechtbank geeft daarnaast met betrekking tot de verwoording van het vervuiler betaalt beginsel aan dat andere richtlijnen dit beginsel kennelijk stelliger verplicht stellen. De vraag is echter of dat nodig is om te komen tot rechtstreekse werking daar waar referentie aan dit fundamentele rechtsbeginsel concreet en meerdere malen in een (separate) bepaling is opgenomen. Immers, dit beginsel ligt ten grondslag aan alle Europese milieuwetgeving die van de pers rolt. Betekent dit oordeel van de rechtbank dan dat de lidstaten het beginsel als het gaat om kostenterugwinning voor waterdiensten dus mogen negeren als zij dat willen, ongeacht de zeer duidelijke jurisprudentie van het Hof van Justitie waarin duidelijke regels worden gegeven die voortvloeien uit het vervuiler betaalt beginsel? Te denken valt hierbij aan onder meer het uitgangspunt dat diegene die niet vervuilt of niet bijdraagt aan vervuiling niet belast zou moeten worden door toepassing van het vervuiler betaalt beginsel, in tegenstelling tot degene die wel vervuilt en daarvoor ook de daarmee verband houdende lasten behoren te dragen.

(…)

Ten slotte hanteert de rechtbank een voor mij nieuwe maatstaf om een oordeel te geven over de stelling van eiser dat verweerder zijn discretionaire beoordelingsruimte te buiten is gegaan. De rechtbank stelt dat ‘uit artikel 9 niet valt op te maken dat zodanige grenzen zijn gesteld aan de beoordelingsruimte van een lidstaat’ en dat deze ‘grenzen’ bovendien ‘voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk’ moeten zijn aangegeven. Ook hier komt het ‘rekening houden’ met het vervuiler betaalt beginsel weer terug. In feite zegt de rechtbank hier dat zij niet in staat is een legaliteitstoetsing te doen op basis van deze tekst. En dat is wel een belangrijk punt: want de absentie van een rechtstreeks werkende bepaling betekent een groter risico dat er een lacune ontstaat waarbij nationale wetgeving/regelgeving aan elke rechterlijke toets is onttrokken. De stroomgebiedbeheerplannen kunnen immers niet door de bestuursrechter beoordeeld worden. Wat resteert, met de woorden van Van Rijswick en ondergetekende is ‘wat gepruttel in de marge, zoals beroep instellen tegen een nog sporadisch verleende vergunning of tegen een projectplan van de waterbeheerder’.

Ook met deze tweede rechtbankuitspraak over de vraag of artikel 9 KRW directe werking heeft is nog geen definitief oordeel gegeven. Het is dan ook een gemiste kans dat de rechter de optie van prejudiciële vragen stellen heeft laten passeren. Laten we hopen op een nieuwe zaak waarbij aangedrongen wordt op het stellen van verduidelijkingsvragen in een prejudiciële procedure over de mogelijke rechtstreekse werking of de grenzen van de discretionaire beoordelingsruimte die artikel 9 KRW laat.

C. Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch

2.6

Over het procesverloop vanaf het door belanghebbende tegen de uitspraak van de Rechtbank ingestelde hoger beroep, staat in de uitspraak van het Hof:27

1.3.

Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.4.

Belanghebbende heeft schriftelijk gerepliceerd en de Heffingsambtenaar heeft schriftelijk gedupliceerd.

1.5.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 2 september 2016 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord […] belanghebbende, […], alsmede, […] de Heffingsambtenaar[…].

1.6.

Belanghebbende heeft voor de zitting een pleitnota toegezonden aan het Hof en (door tussenkomst van de griffier) aan de wederpartij, welke pleitnota met instemming van partijen wordt geacht ter zitting te zijn voorgedragen. De Heffingsambtenaar heeft te dezer zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij.

1.7.

Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.

1.8.

Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is verzonden.

2.7

Het Hof heeft het geschil als volgt omschreven:

3.1.

Het geschil betreft het antwoord op de navolgende vragen:

I. Dienen de aanslagen te worden vernietigd, omdat de Verordening in strijd is met de Kaderrichtlijn water en/of art. 191, lid 2 VWEU?

(…)

Belanghebbende is van mening dat deze vragen bevestigend moeten worden beantwoord. De Inspecteur is met betrekking tot deze vragen de tegenovergestelde opvatting toegedaan.

(…)

3.3.

Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, tot gegrondverklaring van het bij de Rechtbank ingestelde beroep en tot vernietiging van de uitspraken op de bezwaren en van de aanslagen. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

2.8

Het Hof heeft bij schriftelijke uitspraak van 30 november 201628 belanghebbendes hoger beroep ongegrond verklaard en dusdoende de uitspraak van de Rechtbank bevestigd. Het Hof heeft daartoe overwogen:

4. Gronden

Vraag I

Heffen bij de gebruiker of de eigenaar van een perceel?

4.1.

Belanghebbende stelt, kort samengevat, dat van haar geen rioolheffing mag worden geheven, omdat zij niet de vervuiler is, maar haar huurders. Belanghebbende stelt dat de Verordening, die aanknoopt bij de eigenaar van een perceel dat is aangesloten op de gemeentelijke riolering, in strijd is met de Kaderrichtlijn water, in het bijzonder artikel 9, lid 1 van die Richtlijn. Belanghebbende is, in essentie samengevat, van mening dat uit het beginsel 'de vervuiler betaalt' volgt dat de rioolheffing moet worden gedragen door haar huurders, omdat de huurders de vervuilers zijn en niet zij. Hierbij voert belanghebbende aan dat zij de rioolheffing niet aan de huurders kan en mag doorberekenen ingevolge de regels die de hoogte van de huur bepalen.

4.2.

Het Hof zal bij de beantwoording van vraag I vooronderstellenderwijs met belanghebbende ervan uitgaan dat artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn water voldoende nauwkeurig verplichtingen oplegt aan lidstaten en dus rechtstreekse werking heeft, zodat belanghebbende zich in deze procedure rechtstreeks kan beroepen op voornoemd artikel.

4.3.

Uit hetgeen onder 4.2 vooronderstellenderwijs met belanghebbende is aangenomen volgt dat volgens artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn water:

- de lidstaten rekening moeten houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten;

- de lidstaten bij de terugwinning van de kosten van waterdiensten het beginsel 'de vervuiler betaalt' in acht moeten nemen;

- het waterprijsbeleid van een lidstaat adequate prikkels moet bevatten voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten;

- huishoudens, bedrijven en landbouw een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van de kosten van waterdiensten rekening houdende met het beginsel 'de vervuiler betaalt'.

4.3.

Het Hof stelt voorop, dat de rioolheffing niet alleen dient voor de terugwinning van kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater van de gebruiker van een perceel, maar ook ter zake van de kosten van de inzameling en de verwerking van het hemelwater en van de kosten van het beheer en het onderhoud van, en van de investering in, het rioolstelsel. Ter zake van deze laatste twee kostenposten kan niet, zoals belanghebbende kennelijk doet, zonder meer worden aangenomen dat uit de toepassing van het beginsel 'de vervuiler betaalt' volgt dat deze aan de gebruiker, en niet aan de eigenaar, van een perceel zijn toe te rekenen. In het bijzonder ten aanzien van hemelwater valt eigenlijk geen vervuiler aan te wijzen, zodat uit de toepassing van het beginsel 'de vervuiler betaalt' niet dwingend de conclusie volgt dat de kosten van de inzameling en de verwerking van het hemelwater niet aan de eigenaar van een perceel kunnen worden toegerekend.

4.3.

Nu de riolering een zogenoemd gemengd stelsel betreft, kan ook van de kosten van het beheer en het onderhoud van, en van de investering in, het rioolstelsel niet worden geschreven dat uit het beginsel 'de vervuiler betaalt' dwingend de conclusie volgt dat deze kosten (in het geheel) niet aan de eigenaar van een perceel kunnen worden toegerekend. (Vgl. Hoge Raad 5 maart 1980, 19441, BNB 1980/10329 en Hoge Raad 15 mei 2009, 07/13148, BNB 2009/20830) Hierbij zij opgemerkt dat als de gemeente het hemelwater niet via het riool zou inzamelen en verwerken dit voor de gemeente, en/of de eigenaar van een perceel, kosten zou oproepen voor het beheer van het grondwater, die, gelet op hetgeen is overwogen onder 4.2, evenzeer bij de eigenaar van een perceel zouden kunnen worden teruggewonnen.

4.4.

In zoverre ontbeert de stelling van belanghebbende, dat de kosten, waarbij door middel van de rioolheffing terugwinning plaatsvindt, volgens het beginsel 'de vervuiler betaalt' geheel toegerekend moeten worden aan de gebruikers van een perceel en (in het geheel) niet aan de eigenaar van dat perceel, feitelijke grondslag.

4.5.

Gelet op het vorenoverwogene rest dan de vraag of de omstandigheid dat de kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater van de gebruiker van een perceel worden teruggewonnen bij de eigenaar van dat perceel voldoet aan artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn water. Het Hof is van oordeel dat gelet op de beoordelingsmarge die een lidstaat, bij de implementatie en uitvoering van de Kaderrichtlijn water, heeft dit is toegestaan. De verfijning die belanghebbende kennelijk voorstaat, namelijk dat met het oog op het beginsel 'de vervuiler betaalt' deze kosten dienen te worden teruggewonnen bij de gebruiker, en niet bij de eigenaar, van een perceel is een verfijning waartoe, mede gelet op het totale watersysteem waar de rioolheffing deel van uitmaakt, artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn water naar het oordeel van het Hof niet dwingt (vgl. HvJ 11 september 2014, C-525/12, Commissie-Duitsland, ECLI:EU:C:2014:2202)31. Daarmee faalt ook de stelling van belanghebbende dat in het stroomgebiedbeheerplan Maas 2009-2015 geen op de voet van artikel 9, lid 4 van de Kaderrichtlijn water (gemotiveerde) beslissing is opgenomen om artikel 9, lid 1, tweede alinea van de Kaderrichtlijn water niet toe te passen. De stelling van belanghebbende dat het terugwinnen van de kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater van de gebruiker van een perceel bij de eigenaar van dat perceel die gebruiker geen adequate prikkel geeft om zuiniger met water om te gaan doet aan het vorenstaande niet af. Immers, zoals de Heffingsambtenaar terecht verdedigt, de in artikel 9, lid 1, tweede alinea, eerste gedachtestreepje bedoelde passage ziet op de prijs voor (het gebruik van) water (drinkwater of onttrokken grondwater) en niet op de kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater (nadat het water is gebruikt).

4.6.

Gelet op het vorenoverwogene volgt uit artikel 191, lid 2 VWEU evenmin dwingend de onder 4.5 bedoelde verfijning.

Rioolheffing evenredig verdeeld over watergehruikssectoren woning (huishouden) en niet-woning (bedrijven en landbouw)?

4.7.

Voorts heeft belanghebbende aangevoerd dat het in artikel 6 van de Verordening opgenomen tarief voor woningen (€ 127 per perceel) niet in verhouding staat tot het tarief voor niet- woningen (€ 190,40 per perceel). Belanghebbende verbindt daaraan de conclusie dat:

(a) er geen sprake is van een redelijke bijdrage per watergebruikssector (woning (huishouden) versus niet-woning (bedrijven en landbouw) als bedoeld in artikel 9, lid 1, tweede alinea, tweede gedachtestreepje van Kaderrichtlijn water, en

(b) het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden (vgl. onder meer: HvJ 16 juli 2009, C-254/08, Futura Immobiliare, ECLI:EU:C:2009:47932 en HvJ 18 december 2014, C-551/13,SETAR,ECLI:EU:C:2014:246733).

Belanghebbende betoogt (p. 11, 3.6.12 hoger beroepsschrift) dat het tarief voor niet-woningen slechts ongeveer 50% hoger is dan voor woningen, terwijl een éénpersoonshuishouden op een perceel van 100 m2 veel minder hemel- en afvalwater loost op de gemeentelijke riolering dan een bedrijf met 100 werknemers op een perceel van 5.000 m2 of een landbouwer op een perceel (bespoten) landbouwgrond van 10 hectare. Belanghebbende stelt gemotiveerd dat in een kantoorpand met 100 werknemers meer dan 15 maal zoveel water wordt verbruikt als in een woning met een éénpersoonshuishouden en in een hotel met 100 gasten ruim 250 maal zoveel meer water. Belanghebbende heeft dit betoog verder met voorbeelden onderbouwd (p. 21, 3.8 hoger beroepsschrift) en aldaar gesteld dat de gemeente niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de tarieven zijn vastgesteld.

4.8.

Uit hetgeen is vermeld onder 2.9 volgt dat het tarief, in navolging van de onder 2.10 vermelde bijlage 12, voor niet- woningen op ongeveer 1,5 van dat voor woningen is gesteld met de volgende motivering:

'De opbrengst rioolheffing wordt op basis van de huidige eigenarenheffing naar rato van het aantal woningen en niet-woningen voor 87% opgebracht door de woningen en voor 13% door de niet-woningen.

Wij stellen voor het tarief voor de niet-woningen op 1,5 maal het tarief voor de woningen vast te stellen. Met deze differentiatie wordt rekening gehouden met het feit dat bedrijven en instellingen gemiddeld grotere lozers van afvalwater zijn dan woningen. Echter de lastenverschuiving van woningen (81%) naar niet-woningen (19%) blijft beperkt. '

4.9.

Uit hetgeen is vermeld onder 4.8 volgt dat bij de vaststelling van de tarieven rekening is gehouden met het feit dat bedrijven en instellingen gemiddeld grotere lozers van afvalwater zijn dan woningen en met het voorkomen van een te grote lastenverschuiving tussen woningen en niet-woningen. Gelet op dit laatste heeft de gemeente kennelijk rekening gehouden met de economische effecten van de terugwinning van kosten, hetgeen, gelet op artikel 9, lid 1, derde alinea van Kaderrichtlijn water, behoort tot haar beoordelingsmarge.

4.10.

De omstandigheid dat woningen (huishoudens) veel minder water verbruiken dan niet-woningen (bedrijven en landbouw), welke omstandigheid de gemeente in ogenschouw heeft genomen gelet op hetgeen is vermeld onder het kopje 'uitgangspunten' in de onder 2.10 vermelde bijlage 12, kan niet zonder meer tot de conclusie leiden dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden. Zoals uit vorenbedoelde bijlage 12 volgt worden bij de rioolheffing niet alleen de kosten van de inzameling en het transport van afvalwater teruggewonnen, maar ook de kosten van de inzameling en de verwerking van het hemelwater en de kosten van het beheer en het onderhoud van, en van de investering in, het rioolstelsel. Het verbruik van water is mitsdien niet een goede maatstaf om te beoordelen of de terugwinning van kosten evenredig wordt verdeeld, zoals in het bijzonder ook blijkt bij de landbouw waarover de gemeente vermeldt dat daar het meeste verbruikte water dient voor de drinkvoorziening voor vee (onder het kopje 'uitgangspunten' in de onder 2.10 vermelde bijlage 12).

Hieruit volgt dat de stellingen van belanghebbende omtrent het verbruik van water niet kunnen leiden tot de constatering dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden als bedoeld in het door belanghebbende aangehaalde arrest HvJ 16 juli 2009, 0254/08, Futura Immobiliare, ECLI:EU:C:2009:479. Het Hof is van oordeel, dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij de vaststelling van de tarieven voor woningen (huishoudens) en niet-woningen (bedrijven en landbouw) het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden.

4.11.

Vraag I moet ontkennend worden beantwoord.

2.9

Gramsbergen heeft bij deze uitspraak geannoteerd:34

Eiseres meent, met een beroep op de KRW, dat de rioolheffing moet worden gedragen door de gebruikers, omdat deze de vervuilers zijn en niet de eigenaar(s). Richtlijnen hebben in beginsel rechtstreekse werking, maar daarvoor is het wel noodzakelijk dat de richtlijn voldoende duidelijk en nauwkeurig is en dat de richtlijn rechten toebedeelt aan (rechts)personen. De bepalingen moeten precies zijn geformuleerd en geen afwijkingsmogelijkheden bevatten. Pas wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, zijn overheidsinstanties, inclusief gemeenten, provincies en waterschappen, gebonden de bepalingen toe te passen. Als het nationale recht hiermee in strijd is, moeten zowel overheidsinstanties als rechters de nationale regels buiten toepassing verklaren.

Het Hof lost de kwestie over de rechtstreekse werking handig op door er vooronderstellenderwijs vanuit te gaan dat de KRW voldoende nauwkeurig verplichtingen oplegt aan lidstaten en daarmee rechtstreekse werking heeft, zodat belanghebbende zich in deze procedure rechtstreeks kan beroepen op de richtlijn, om vervolgens te oordelen dat de rioolheffing niet strijdig is met de KRW en/of het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Daarvoor beslist het Hof dat:

 voor de kosten van de inzameling en de verwerking van het hemelwater het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ niet opgaat;

 van de kosten van het beheer en het onderhoud van, en investering in, het rioolstelsel niet kan worden gesteld dat deze (in het geheel) niet aan de eigenaar kunnen worden toegerekend;

 de kosten voor de inzameling en het transport van afvalwater, mede gelet op het totale watersysteem waar de rioolheffing deel van uitmaakt, bij de eigenaar kunnen worden teruggewonnen;

 het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet is geschonden.

2.10

Monsma heeft bij de uitspraak van het Hof geannoteerd:35

Met de analyse en de beslissing van het hof ben ik het geheel eens. Het is aan de gemeente om een keuze te maken ten aanzien van de essentialia van de rioolheffing. Noch de Gemeentewet, noch hoger recht verplichten de gemeente te kiezen voor de gebruiker als belastingplichtige.

Het is, gezien de verschillende taken die met behulp van de rioolheffing worden bekostigd, in mijn visie geenszins logisch om alleen de gebruiker in de rioolheffing te betrekken. Ook de eigenaar profiteert van de rioleringsactiviteiten van de gemeente. Voorts behoeft ook op grond van het beginsel de vervuiler betaalt niet alleen voor de gebruiker als belastingplichtige te worden gekozen. Ook de eigenaar is verantwoordelijk voor de vervuiling die vanuit het perceel plaatsvindt.

2.11

Dinée heeft geannoteerd:36

De afgelopen jaren stond in veel gerechtelijke procedures de vraag centraal of een gemeentelijke verordening rioolheffing in strijd was met de Kaderrichtlijn water, meer in het bijzonder met het kostenterugwinbeginsel dat uit de richtlijn volgt. Op basis van dit beginsel dienen de lidstaten bij de terugwinning van de kosten van waterdiensten het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ in acht te nemen. Meestal werd geoordeeld dat de richtlijn onvoldoende nauwkeurige verplichtingen aan de lidstaten oplegt en aldus geen rechtstreekse werking heeft. Recent nog oordeelde Hof Arnhem-Leeuwarden in gelijke zin (zie Hof Arnhem-Leeuwarden 17 januari 2017, nr. 16/00161, NTFR 2017/380). Interessant is daarom dat in de onderhavige uitspraak het hof ‘vooronderstellenderwijs’ meegaat in de redenering van belanghebbende dat de richtlijn wel voldoende nauwkeurige verplichtingen oplegt en belanghebbende er dus een direct beroep op kan doen. Het hof is echter van oordeel dat deze verplichtingen zien op de prijs van water en niet op de toerekening van de kosten van waterdiensten. Hoewel ik mij afvraag of deze lezing in overeenstemming is met de achterliggende bedoeling van de richtlijn merk ik op dat in deze casus de gemeente Someren één rioolheffing heft, waarmee naast de kosten voor de inzameling en het transport van afvalwater ook de kosten voor de inzameling en de verwerking van het ingezamelde hemelwater en het treffen van maatregelen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand te voorkomen worden gedekt. Omdat ten aanzien van de laatste twee posten geen ‘vervuiler’ is aan te wijzen staat het de gemeente naar mijn mening vrij om deze kosten op uitsluitend de eigenaren te verhalen. Ik ben dan ook benieuwd wat in deze casus het gevolg voor de belastingheffing zou zijn geweest indien de gemeente de kosten voor inzameling en transport van afvalwater niet had mogen verhalen op eigenaren. Hoe dan ook, inmiddels is beroep in cassatie aangetekend tegen de onderhavige uitspraak. Eerder oordeelde de Hoge Raad overigens dat het heffen van rioolheffing (destijds nog rioolrechten) van uitsluitend de eigenaren mogelijk was (zie HR 15 mei 2009, nr. 07/13148, NTFR 2009/1190, met commentaar van Van der Burg)37, echter toen golden de verplichtingen vanuit de Kaderrichtlijn water nog niet. Hopelijk volgt er op dit punt, al dan niet na het stellen van prejudiciële vragen, binnen niet al te lange tijd meer duidelijkheid.

3 Het geding in cassatie

3.1

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze, bij brief van 5 januari 2017, nader gemotiveerd bij schrijven van 17 februari 2017, beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft op 13 april 2017 een verweerschrift ingediend, tevens houdende voorwaardelijk incidenteel beroep in cassatie. Belanghebbende heeft haar zienswijze omtrent het incidenteel beroepschrift in cassatie op 15 mei 2017 naar voren gebracht. Het College heeft op die zienswijze gerepliceerd bij conclusie van repliek van 16 juni 2017. Belanghebbende heeft tot slot op 29 juni 2017 gedupliceerd.

A. Beroep in cassatie

3.2

Belanghebbendes beroepschrift bevat één cassatiemiddel en het verzoek om, indien nodig, belanghebbendes bij het Hof onbehandeld gebleven stellingen in cassatie alsnog te behandelen. Daarnaast bevat het beroepschrift een voorwaardelijk verzoek tot het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ.

3.3

Blijkens de toelichting op het cassatiemiddel bestaat dit middel uit een drietal, in meer of mindere mate samenhangende, middelonderdelen, die ik hierna apart opneem. Het College heeft bij verweerschrift op elk middelonderdeel apart gereageerd. Ik neem, voor het goede overzicht, na het citeren van de desbetreffende middelonderdelen, de relevante onderdelen uit het verweerschrift op.

3.4

Het cassatiemiddel luidt:

Schending van het recht, in het bijzonder artikel 191 VwEU38 en artikel 9 KRW39, en/of verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming nietigheid met zich brengt doordat het Hof heeft geoordeeld dat de Verordening van de gemeente niet in strijd is met het recht, zulks evenwel in verband met het hierna volgende ten onrechte, althans op gronden die de beslissing niet kunnen dragen.

3.5

Het eerste middelonderdeel en de toelichting daarop luiden:

5.1

Vervuiler betaalt beginsel

Het Europese ‘vervuiler betaalt beginsel'

5.1.1

In artikel 191, lid 2 VwEU is vastgelegd dat de Unie en daarmee de lidstaten streven naar een hoog niveau van bescherming van het milieu. Het beleid van de Unie berust volgens dit lid onder meer op het beginsel dat de vervuiler betaalt. Ditzelfde beginsel komt vervolgens terug in vele Europese (kader)richtlijnen waaronder de KRW.

5.1.2

Het Hof overweegt in r.o. 4.3 t/m 4.5 van de bestreden uitspraak dat, met betrekking tot het beginsel dat de vervuiler betaalt, de riolering ook dient voor het afvoeren van hemelwater. Vervolgens overweegt het Hof dat voor hemelwater eigenlijk geen vervuiler kan worden aangewezen en dat het binnen de beoordelingsruimte die artikel 9, lid 1 biedt, ligt dat de gemeente enkel de eigenaar van een perceel in de rioolheffing betrekt. Het oordeel van het Hof bevestigt het standpunt van [X] dat de gebruiker van een perceel dient te worden aangemerkt als de vervuiler voor het afvalwater.

5.1.3

Bovenstaand oordeel van het Hof is allereerst een miskenning van de jurisprudentie van het HvJ EU waarin het Europese beginsel dat de vervuiler betaalt invulling heeft gekregen. Zo is in het arrest Standley40 door het HvJ EU geoordeeld dat een ieder verantwoordelijk is voor zijn eigen vervuiling en niet hoeft te betalen voor de vervuiling van een ander. Dit vloeit volgens het HvJ EU rechtstreeks voort uit het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Het Hof heeft deze jurisprudentie van het HvJ EU miskend door te oordelen dat de gemeente een partij die evident vervuilt, te weten de gebruiker met betrekking tot het afvalwater, buiten de rioolheffing mag laten. Hiermee legt het Hof de eventuele beoordelingsruimte, indien daarvan al sprake is, die artikel 9 KRW de gemeente biedt, gezien de jurisprudentie van het HvJ EU te ruim uit.

KRW ziet niet (primair) op hemelwater

5.1.4

Artikel 2 van de KRW41 bepaalt, zoals hiervoor onder 3.2 vermeld dat waterdiensten alle diensten zijn die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere economische actoren voorzien in (onder andere): installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater, die daarna in oppervlaktewater lozen.

Uit deze bepaling blijkt dat de gemeenschap bij het opstellen van de KRW primair de verzameling en behandeling van afvalwater onder de werking van de richtlijn heeft willen laten vallen.

5.1.5

Op grond van voornoemde definitie van het begrip waterdienst uit artikel 2 van de KRW heeft Nederland de waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' in het leven geroepen. Ondanks het feit dat Nederland in de omschrijving van deze waterdienst het woord hemelwater heeft opgenomen, laat zij voor de economische analyse die op grond van artikel 542 juncto artikel 9 juncto artikel 1143 juncto bijlage III KRW verplicht onderdeel uitmaakt van het stroomgebiedbeheerplan, het hemelwater buiten beschouwing.

In tabel 2-3 van het Stroomgebiedbeheerplan Maas44, dat onderdeel uitmaakt van de economische analyse, is bij de berekening van de kost- en verkoopprijs van de waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' niet het volume van het hemelwater opgenomen. Dit is voor zover van belang ook nimmer betwist door de heffingsambtenaar.

5.1.6

Indien Nederland in de economische analyse van de waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' ook het hemelwater had willen betrekken waren de volumes voor de waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' en de waterdienst 'zuivering afvalwater' niet aan elkaar gelijk geweest. Niet al het water dat in de gemeentelijke riolering komt, waaronder ook sloten en ander gemeentelijk oppervlaktewater vallen, komt immers uit bij de waterzuiveringen.

5.1.7

Het Hof oordeelt dat eigenlijk geen vervuiler is aan te wijzen voor het hemelwater. Dit betekent echter ook dat de gemeenschap bij het opstellen van artikel 9 KRW, waarin tot tweemaal toe is opgenomen dat de kostenterugwinning van waterdiensten moet voldoen aan het principe dat de vervuiler betaalt, hierbij nimmer het oog kan hebben gehad op het hemelwater. Indien geen vervuiler is aan te wijzen is een dergelijke bepaling immers niet zinvol. Voorts zijn ook de overige vereisten aan de kostenterugwinning opgenomen in artikel 9 KRW, zoals adequate prikkels en een redelijke verdeling per watergebruikssector, niet dan wel zeer moeilijk toepasbaar op het hemelwater.

5.1.8

Uit het vorenstaande volgt dat de KRW en daarmee de inhoud van artikel 9 KRW, voor zover de waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' betreft, niet (primair) ziet op het inzamelen en afvoeren van hemelwater. In het oordeel van het Hof wordt dit miskend doordat het Hof, juist door het feit dat ook hemelwater in de riolering stroomt, tot het oordeel komt dat de beoordelingsruimte, voor zover deze er al is, de gemeente vrij laat in het aanwijzen van de vervuiler voor de gehele waterdienst. Dit oordeel is daarmee onjuist althans onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk.

Versterkend (kosten)effect in de waterketen

5.1.9

Vier van de vijf door Nederland aangewezen waterdiensten zien op de waterketen. Van het begin tot het einde van de waterketen zijn dit achtereenvolgens de waterdiensten 'grondwaterbeheer', 'productie en levering van water', 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' en 'zuiveren van afvalwater'.

In de economische analyse van het Stroomgebiedbeheerplan heeft Nederland opgenomen dat haar gehele waterbeheer is gebaseerd op het principe dat de vervuiler betaalt voor waterkwaliteit en de gebruiker voor waterkwantiteit. Daarbij heeft Nederland kennelijk het oog gehad op het versterkende regulerende effect dat kostenterugwinning bij de gebruiker voor de gehele waterketen heeft. Tevens moet in acht worden genomen dat Nederland in het Stroomgebiedbeheerplan Maas geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die wordt geboden in lid 4 van artikel 9 KRW45 om bepaalde vormen van watergebruik uit te zonderen van de kostenterugwinning volgens het principe dat de vervuiler betaalt. Dit is ook niet in geschil tussen partijen.

5.1.11

Gezien het bovenstaande is het oordeel van het Hof dat er op neerkomt dat de kostenterugwinning van de waterdienst ‘Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' niet hoeft plaats te vinden bij de gebruiker, terwijl deze onmiskenbaar onderdeel uitmaakt van het Nederlandse waterbeheer, onjuist althans onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk.

5.1.12

Voorts miskent het oordeel van het Hof dat het HvJ EU in zijn arrest van 1 juli 201546 heeft geoordeeld dat de tekst 'tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedbeheerplan omschreven maatregelenprogramma' in artikel 4, lid 1 KRW47, inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn aldus te handelen. Gezien de inhoud van dit maatregelenprogramma dient de kostenterugwinning van de waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater'. plaats te vinden bij de gebruiker.

Vergelijking zuiveringsheffing

5.1.13

De waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' houdt het meest verband met de waterdienst 'zuiveren van afvalwater'. Dit blijkt onder andere uit het feit dat in de economische analyse in tabel 2-3 van het Stroomgebiedbeheerplan Maas bij de berekening van de kostprijs van beide waterdiensten per m3 door Nederland wordt uitgegaan van exact dezelfde volumes, te weten 483 miljoen m3.

5.1.14

Gezien het Stroomgebiedbeheerplan Maas zien beide waterdiensten op exact dezelfde waterstroom. In de Memorie van Toelichting bij de Wet modernisering waterschapsbestel is de wetgever helder over wie voor deze waterstroom met betrekking tot de zuiveringsheffing de 'vervuiler' is, namelijk de gebruiker van een object. Deze is belastingplichtig voor de zuiveringsheffing.

"De bekostiging van het zuiveringsbeheer is en blijft gebaseerd op het principe 'de vervuiler betaalt'. De kosten van het zuiveringsbeheer worden via de zuiveringsheffing omgeslagen over de huishoudens en bedrijven die afvalwater lozen op de riolering."

5.1.15

Met het oog op voornoemde wetsgeschiedenis en de economische analyse in het Stroomgebiedbeheerplan Maas valt niet in te zien waarom voor de waterdienst ‘Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' een ander dan de gebruiker als vervuiler zou kunnen worden aangemerkt. Een bepaalde waterstroom kent immers maar één en dezelfde vervuiler.

5.1.16

Gezien het vorenstaande is het oordeel van het Hof dat het de gemeente vrij staat om de gebruiker van een perceel buiten de rioolheffing te houden onjuist althans onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk.

5.1.17

[X] verzoekt uw Raad zich tot het HvJ EU te wenden indien uw Raad niet zelfstandig tot het oordeel komt dat de bepaling in de Verordening inzake de belastingplicht strijdig is met het in artikel 191, lid 2 VwEU en artikel 9, lid 1 KRW genoemde beginsel dat de vervuiler betaalt.

3.6

De reactie in het verweer van het College, op het eerste middelonderdeel, luidt:

4. Vervuiler betaalt beginsel

(…)

4.2

Standpunt college Someren

Wij zijn van mening dat het Hof op juiste gronden en voldoende gemotiveerd heeft [geoordeeld] dat de gemeente Someren binnen de beoordelingsmarge van artikel 9 KRW is gebleven door alleen de eigenaar in de rioolheffing te betrokken.

Allereerst zijn wij van mening dat het betoog van belanghebbende, dat een eigenarenheffing in strijd is met het beginsel dat de vervuiler betaalt, gebaseerd is op de gedachte dat de eigenaar van een perceel niet valt aan te merken als "vervuiler" in de zin van de KRW. Het begrip "vervuiler” is in de KRW echter niet nader gedefinieerd. Lidstaten hebben dus een zekere mate van beoordelingsvrijheid om dit begrip af te bakenen, zolang de kosten van waterdiensten maar worden teruggewonnen. De eigenaar kan in dit verband ook als ‘vervuiler' worden beschouwd.

Eigenaren vallen onder de (diverse) watergebruiksectoren en maken gebruik van de, riolering als onderdeel van de waterdienst. Voor zover zij niet zelf als directe vervuiler zijn aan te merken, stellen zij door de verhuur van de woning met een rioolaansluiting anderen in staat om daar gebruik van te maken en te 'vervuilen’. Uw Raad heeft terzake van het rioolrecht beslist dat onder "gebruik" van de riolering mede het genot van de aansluiting voor de eigenaar kan worden begrepen (o.m. HR 5 maart 1980, nr. 19 441, BNB 1980/103)48. Eigenaren maken dus rechtstreeks of indirect gebruik van de riolering en zijn daarmee (ook) aan te merken als "vervuilers". Ook in latere arresten heeft Uw Raad in gelijke zin beslist (zie o.a. HR 24 oktober 1984, nr. 22 429, BNB 1985/58, Belastingblad 1985, blz. 6 (Havelte)49 en HR 12 januari 1994, nr. 29 597, BNB 1994/84, Belastingblad 1994, blz. 270 (Bussum)50).

De rioolheffing kan ook alleen worden geheven van eigenaren van eigendommen die zijn aangesloten op de riolering, hetgeen ook blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de invoering van artikel 228a Gemeentewet (Kamerstukken II, 2005-2006, 30578, nr. 3, blz. 21-22), Daarin is het volgende opgemerkt:

(…)51

Gemeenten mogen aldus de kosten van de riolering verhalen op zowel de eigenaren als de gebruikers.

Op de tweede plaats gaat belanghebbende er aan voorbij dat alle stappen van de watervoorziening in aanmerking moeten worden genomen voor de berekening (en terugwinning) van de kosten. Het begrip "waterdiensten” omvat namelijk de waterketen in haar geheel en dus niet enkel de verzameling van afvalwater en hemelwater. Het voegwoord 'en’ in artikel 2, punt 38, KRW wijst er op dat het tevens gaat om de behandeling (zuivering) van afvalwater (zie ook punt 34 van het betoog van de Duitse regering in de zaak HvJ EU 11 september 2014, zaak C-525/12, Commissie/Duitsland) 52.

Het begrip omvat daarnaast de opslag, behandeling en distributie van oppervlakte en grondwater: Het beginsel van terugwinning van de kosten geldt niet noodzakelijkerwijs voor al deze afzonderlijke activiteiten of onderdelen van de waterdienst, maar in dit verband moeten alle fasen van de watervoorziening in aanmerking worden genomen (zaak C-525/12, Commissie/Duitsland, punten 46 t/m 48 en 58). Het beginsel van terugwinning van kosten moet dus worden toegepast ongeacht het aantal betrokken dienstenleveranciers en de samenstelling van de keten (zie ook de conclusie van de Advocaat-Generaal in voormelde zaak C-525/12, punten 52-55).

De rioolheffing eigenaren moet derhalve niet geïsoleerd, maar in samenhang met (onder meer) de overige waterdiensten worden bezien. Dit betekent dat om na te gaan of het bestaande financieringsstelsel in overeenstemming is met het beginsel dat de vervuiler betaalt, er niet alleen gekeken moet worden naar 1) de kosten voor doelmatig werkende riolering (waaronder bovendien de kosten die verband houden met de verzameling van afvalwater en regenwater), maar ook naar 2) de zuiveringskosten (d.w.z. de kosten die verband houden met de behandeling van dat water), en 3) naar de kosten voor de distributie van (schoon) drinkwater (zijnde de allerlaatste schakel voordat de waterketen bij het gebruik van water begint).

Ook de wetgever zet in de MvT bij de Implementatiewet KRW (TK 2002-2003, 28 808, nr. 3)53. het bestaande Nederlandse financieringsstelsel van het waterbeheer in zijn geheel af tegen het beginsel van kostenterugwinning. De wetgever maakt daarbij geen onderscheid tussen de activiteiten die verband houden met verzameling van afvalwater en activiteiten die verband houden met de behandeling en distributie van water. Dit kan worden afgeleid uit het feit dat de totale lasten van 4 miljard euro waar in de MvT over wordt gesproken zien op de totale lasten van (alle) waterdiensten.

Wat betreft (1) de kosten voor een doelmatig werkende riolering geldt dat inzameling en transport van afvalwater en hemelwater nog steeds via een overwegend gemengd rioolstelsel plaats vindt. Gemeenten hebben dan ook de mogelijkheid om met één heffing te werken, waaruit niet alleen de gemeentelijke waterketen (o.a. het huishoudelijk afvalwater) maar ook de watersysteemkosten (o.a. het regenwater) worden bekostigd. De afvoer van regenwater is (op dit moment) fysiek immers nog in belangrijke mate vervlochten met de waterketen terwijl de capaciteit van de riolering primair is bepaald aan de hand van afvoer van regenwater (de riolering moet de afvoer van een forse regenbui aankunnen; in de afvoer van afvalwater doen zich dergelijke schommelingen in het aanbod niet voor en een fysieke ontvlechting brengt hoge kosten met zich mee, terwijl het hanteren van twee heffingen voor de afzonderlijke functies administratief belastend is, Indien met één heffing wordt gewerkt, kunnen gemeenten er vervolgens voor kiezen deze heffing op te leggen aan uitsluitend de eigenaren.

De kosten voor (2) behandeling van afvalwater (inclusief regenwater) worden in rekening gebracht door het Waterschap. Zij leggen een zuiveringsheffing op voor de kosten van zuivering van afvalwateren leggen deze (uitsluitend) op aan de gebruikers (vervuilers) van bedrijfs- en woonruimten (art. 122d Waterschapswet), Deze kosten houden immers (het meest) verband met de concrete bevuiling van het water door de (feitelijke) gebruikers van het perceel.

Daarnaast (3) betalen de feitelijke gebruikers voor de kosten van de levering van drinkwater. Deze kosten worden in rekening gebracht door drinkwaterbedrijven. Ook kunnen houders van inrichtingen of werken, bestemd tot onttrekking van grondwater, verplicht zijn tot het betalen van een provinciale grondwaterheffing wegens het onttrekken van grondwater (artikel 7.7 van de Waterwet). Als grondslag voor deze bestemmingsheffing geldt de hoeveelheid onttrokken grondwater in kubieke meters.

Aldus is een dekkend systeem opgezet, waarbij de kosten van het gehele systeem evenredig zijn doorberekend aan de meest geëigende categorieën. De kosten drinkwater aan degenen die daadwerkelijk verbruiken (de feitelijke gebruikers van het perceel), zuivering van afvalwater aan degenen die aan de vervuiling bijdragen (de 'echte' vervuilers, zijnde de feitelijke gebruikers van het perceel) en aanleg en onderhoud van het riool, ter afvoering van afval- en regenwater – (mede) ter voorkoming van waterschade – aan diegenen die daar uiteindelijk het meeste profijt van hebben (zijnde de eigenaren van het perceel).

Dit dekkende systeem kan, mede gelet op de ruime beoordelingsmarge, niet geacht worden in strijd te zijn met het beginsel van de vervuiler betaalt, zoals uitgelegd door het HvJ EU in zijn rechtspraak. Deze rechtspraak komt er kort gezegd op neer dat het beginsel dat de vervuiler betaalt een uitdrukking is van het evenredigheidsbeginsel (HvJ EU, zaak C-293/97, Standley e.a. en Metson e.a. , Jurispr. 1999, I-2603, punt 52)54.

Het is aan de nationale rechter om aan de hand van feitelijke en juridische gegevens na te gaan of een specifieke heffing niet tot gevolg heeft dat bepaalde categorieën heffingsplichtigen kosten dienen te dragen die voor die specifieke groep kennelijk onevenredig zijn (zie HvJ EU 16 juli 2009, zaak C-254/08, Futura Immobilaire , Jurispr. 2009, p. I-6995, punt 57)55.

Van een onevenredige heffing is geen sprake. De ratio achter de eigenarenheffing is dat de doorberekening van de kapitaallasten van het riool (inclusief het beheer en het onderhoud) eerder in relatie staan tot de eigenaren dan tot de gebruiker van de onroerende zaak. Aansluiting op het riool verhoogt immers de waarde van het eigendom voor de eigenaar; de eigenaar heeft daar profijt van (HR 5 maart 1980, nr. 19 441, BNB 1980/103)56. Daarnaast wijzen wij op de jurisprudentie van Uw Raad in het kader van de heffing van het rioolrecht waarin is bepaald dat het gemeente vrij staat om alleen eigenaren – en dus niet de gebruikers als belastingplichtige in de heffing van rioolrecht te betrekken. De gemeente mag daarbij alle kosten van de gemeentelijke riolering verhalen op deze categorie van belastingplichtigen. Van schending van het nationale evenredigheidsbeginsel is volgens Uw Raad in dat geval geen sprake (HR 15 mei 2009, nr. 07/13148, BNB 2009/208)57.

De eigenarenheffing heeft eveneens betrekking op de kosten van afvoer van (huishoudelijk) afvalwater. Echter, aangezien de afvoer van regenwater fysiek ook in belangrijke mate is vervlochten met de waterketen, is het niet onredelijk in de heffing geen onderscheid te maken tussen de kosten van de Inzameling van afvalwater enerzijds en de kosten die gepaard gaan met de verzameling van regenwater anderzijds. De KRW verplicht ook niet tot dit onderscheid.

In tegenstelling tot hetgeen belanghebbende aanvoert, heeft het HvJ EU in de Standley-zaak (HvJ EU, zaak C-293/97)58 ook niet geoordeeld dat een ieder verantwoordelijk is voor zijn eigen vervuiling en niet hoeft te betalen voor vervuiling van een ander. Het HvJ EU oordeelde in punt 51 namelijk als volgt:

(…)59

Uit hetgeen hierboven vermeld is, blijkt ons inziens dat ook de eigenaar, mede gelet op het feit dat de riolering eveneens dient voor de afvoer van hemelwater, wel degelijk eveneens heeft bijgedragen aan de lasten die gepaard gaan met de afvoer van hemel- en afvalwater alsmede belang heeft bij de aanleg en het onderhoud van riolering.

Het gaat derhalve de beoordelingsvrijheid van lidstaten (en de (ruime) beoordelingsvrijheid van de gemeentelijke wetgever) niet te buiten om de rioolheffing, waaruit zowel de gemeentelijke waterketen als watersysteemkosten worden bekostigd, vervolgens uitsluitend op te leggen aan eigenaren. Zowel de eigenaar als de feitelijke gebruiker roepen immers lasten op die in de rioolheffing worden betrokken, aangezien met de heffing zowel de lasten van de aanleg en het onderhoud worden gefinancierd als de door het feitelijke gebruik veroorzaakte lasten.

Met de rioolheffing worden bovendien in meer dan bijkomende mate kosten verhaald die gepaard gaan met voorzieningen voor regenwater en grondwaterzorgplichten. En juist deze kosten worden niet veroorzaakt door individueel gebruik. Het zou, omgekeerd, dus juist onevenredig zijn om uitsluitend de (feitelijke) gebruikers op te laten draaien voor alle kosten, waaronder dus ook kosten die het collectief belang dienen, zoals de aanleg van riolering en het inzamelen en verwerken van afvloeiend regenwater. Deze en andere heffingskeuzes zijn weliswaar denkbaar, maar de KRW noch het beginsel dat de vervuiler betaalt verplicht tot het heffen van één bepaalde categorie gebruikers, overeenkomstig één specifieke systematiek.

Bovendien heeft de wetgever zich bij de implementatie van de KRW expliciet de vraag gesteld of het Nederlandse financieringsstelsel van het waterbeheer in overeenstemming is met het kostenterugwinningsbeginsel van de KRW. De wetgever meent dat dit het geval is (TK 2002-2003, 28 808, nr. 3, blz. 17);

(…)60

In een door de regering aan de Tweede Kamer gezonden notitie staat (TK 2003-2004, 28 808, nr. 12, blz. 20):

"De KRW eist dat tegen het jaar 2010 rekening wordt gehouden met het beginsel van terugwinning van kosten van waterdiensten. Ook moet het waterprijsbeleid prikkels bevatten voor een efficiënt gebruik en voor terugwinning van kosten. In Nederland is kostenterugwinning nu al de grondslag voor de financiering van het watergebruik en het waterbeheer. Hierbij vormen de principes «de vervuiler betaalt» of de «gebruiker betaalt» het uitgangspunt. De recente nationale besluitvorming over financiering van het waterbeheer (IBO) is geheel in lijn met de eisen van de KRW. ”

De nationale wetgever heeft dus zowel bij de Implementatiewet als bij de Wet verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken getoetst op eventuele strijdigheid met de KRW. De nationale wetgever acht een rioolheffing van uitsluitend eigenaren blijkbaar in overeenstemming met de KRW.

Ook in het vigerende Stroomgebiedbeheerplan Maas 2009-2016 is aangegeven dat het Nederlandse waterbeheer gebaseerd is op het “beginsel de vervuiler betaalt” en dat de kosten van de waterdiensten grotendeels bij de vervuilers en de gebruikers worden teruggewonnen en dus in overeenstemming zijn met artikel 9 KRW. In dit kader verwijzen wij o.a. naar pagina 39 van het Stroomgebiedbeheerplan, waar de volgende passage is opgenomen:

(…)61

Ter zake van de stelling dat de KRW niet (primair) ziet op hemelwater, merken wij het volgende op. Belanghebbende voert daartoe o.a. aan dat de Gemeenschap bij het opstellen van de KRW primair de verzameling en behandeling van afvalwater onder de werking van de KRW heeft willen brengen en niet het inzamelen en afvoeren van hemelwater. Allereerst miskent belanghebbende dat in de KRW geen definitie van het begrip 'afvalwater' is opgenomen. Hemelwater dat op het aardoppervlak terecht komt en vervolgens via de riolering naar een zuiveringsinstallatie wordt afgevoerd kan in onze optiek ook als afvalwater in de zin van de KRW en artikel 228a Gemeentewet gekwalificeerd worden. Voorzover het hemelwater niet via de riolering wordt afgevoerd, zal dit water zodra aardoppervlak wordt bereikt, te kwalificeren zijn als oppervlaktewater dan wel grondwater in de zin van de KRW. Voorzover belanghebbende betoogt dat de KRW en dan met name artikel 9 van de KRW niet ziet op de inzameling en afvoer van hemelwater, omdat ten aanzien daarvan geen 'vervuiler' is aan te wijzen, is dat oordeel gelet op het voorgaande onjuist. Zulks zou immers impliceren dat het beginsel van kostenterugwinning slechts betrekking zou hebben op een deel van de “waterdienst” rioolheffing (de kosten die verband houden met de afvoer van afvalwater), terwijl expliciet gesteld is dat de KRW van toepassing is op alle waterdiensten (als geheel). Bovendien is in artikel 2.38 van de KRW ook vermeld dat de term "waterdienst" ook ziet op "diensten die voorzien in de onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater”.

Ter zake van de kosten die veroorzaakt worden door het hemelwater dat als afvalwater naar de zuiveringsinstallatie wordt afgevoerd, het hemelwater dat in oppervlaktewater terecht komt, via oppervlaktewater wordt afgevoerd of als grondwater gekwalificeerd kan worden, alsmede de kosten die gepaard gaan met de aanleg, het beheer en het onderhoud van het rioleringsstelsel, heeft het Hof derhalve terecht geoordeeld dat deze niet zonder meer aan de gebruiker en niet aan de eigenaar kunnen worden toegerekend.

In het beroepschrift in cassatie wordt verder nog gesteld dat in tabel 2-3 van het Stroomgebiedbeheerplan Maas 2009-2015 niet het volume van het hemelwater zou zijn opgenomen. Deze stelling wordt echter niet verder onderbouwd. In onze optiek wordt in deze tabel het totaal aantal kubieke meters water dat via de riolering wordt afgevoerd weergegeven en omvat dit aldus ook het gedeelte van het hemelwater dat via de riolering (als afvalwater) wordt afgevoerd naar de zuiveringsinstallatie. Het overige volume van het hemelwater dat bijvoorbeeld via sloten etc. wordt afgevoerd of infiltreert in de grond, kan niet exact bepaald worden en is daardoor niet opgenomen in voornoemde tabel. Dat laat echter onverlet dat de gemeente ook ten aanzien daarvan kosten maakt en dat deze kosten via de rioolheffing moeten worden verhaald.

Mede gelet daarop heeft het hof dan ook terecht geconcludeerd dat ten [eerste] uit heffingsbeginsel "de vervuiler betaalt" niet volgt dat de kosten van de inzameling en verwerking van hemelwater niet aan de eigenaar kunnen worden toegerekend. Het Hof [heeft] haar oordeel ook voldoende gemotiveerd. In dat verband verwijzen wij naar overweging 4.3, waarin overwogen is dat, gelet op het feit dat naast de kosten van het zuiveren van afvalwater ook sprake is van kosten die verband houden met de inzameling en verwerking van hemelwateren de kosten die gepaard met het beheer en onderhoud van het riool, niet kan [worden] aangenomen dat deze aan de gebruiker en niet aan de eigenaar zijn toe te rekenen.

Voor zover belanghebbende beweert dat de KRW en artikel 9 van de KRW niet primair ziet op de waterdienst ‘inzamelen en afvoeren van hemelwater', concluderen wij dat belanghebbende daarmee in feite betoogt dat artikel 9 KRW niet van toepassing is op de waterdienst rioolheffing, Het staat immers vast dat de inzameling en afvoer van hemelwater een gemeentelijke taak betreft, waarvan de lasten middels de rioolheffing (en in het verleden via het rioolrecht) kunnen worden verhaald. De KRW is van toepassing op de waterdienst rioolheffing en daartoe behoort ook de zorgplicht voor de inzameling en afvoer van hemelwater, mede gelet op het feit dat dit water uiteindelijk zodra het aardoppervlak bereikt is, kan worden gekwalificeerd als oppervlakte-, grond- of afvalwater in de zin van de KRW. Het oordeel van het Hof in deze is dan ook, gelet op de gegeven argumentatie van het Hof, juist en ook begrijpelijk en voldoende gemotiveerd.

De door belanghebbende aangevoerde uitspraak van het HvJ EU van 1 juli 201(…)[5] (C‑461/13)62, is in onze optiek niet relevant voor de onderhavige procedure. De uitspraak heeft betrekking op artikel 4 van de KRW, en dan met name de vraag welke de doorslaggevende criteria zijn om te beoordelen of er sprake is van achteruitgang van de toestand van water. Het Europese Hof heeft in deze uitspraak bepaald dat decentrale overheden een vergunning voor een project niet mogen afgeven, wanneer het project de kwaliteit van het water naar beneden kan halen. Het Europese Hof heeft geoordeeld dat er sprake is van een achteruitgang, wanneer tenminste één kwaliteitselement van het oppervlakte- of grondwater een klasse achteruitgaat. Deze kwaliteitselementen zijn te vinden in bijlage V van de KRW en zijn aldus onvoorwaardelijk en nauwkeurig geformuleerd, waardoor deze ook expliciet te toetsen zijn, In dat kader dient het oordeel van het Hof dat de woorden 'ten uitvoer leggen' voor de lidstaten een verplichting inhouden om aldus te handelen ook gezien te worden. Artikel 4 KRW bevat, gelet op de bewoordingen daarvan, een dwingend voorschrift. Artikel 9 van de KRW kent een dergelijke nauwkeurige en onvoorwaardelijke formulering niet en geeft daarmee een ruime beoordelingsmarge aan de lidstaten. Ten aanzien van artikel 9 is veel minder sprake van een dwingend voorschrift en deze bepaling schrijft zeker niet voor dat kostenterugwinning van de rioolheffing dan wel kostenterugwinning van de waterdienst 'inzamelen en afvoer van hemelwater' dient plaats te vinden van de gebruiker. De oordelen van het Hof zijn naar onze mening niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd in het licht van hetgeen het Hof in r.o. 4.3-4.5 heeft opgenomen.

3.7

Het tweede middelonderdeel en de toelichting daarop luiden:

5.2

Adequate prikkels

5.2.1

Het Hof oordeelt in de bestreden uitspraak in r.o. 4.5 dat het vereiste inzake de adequate prikkels zoals opgenomen in lid 1, eerste gedachtestreepje van artikel 9 KRW, slechts ziet op ‘de prijs voor (het gebruik van) water (drinkwater of onttrokken grondwater) en niet op de kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater (nadat het water is gebruikt)'.

5.2.2

Voornoemd oordeel van het Hof dat het vereiste inzake de adequate prikkel niet van toepassing is op de waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater' is onjuist althans onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk.

5.2.3

De tekst van de bepaling geeft geen enkele aanleiding te veronderstellen dat dit vereiste slechts van toepassing is op een beperkt deel van de door de lidstaten aangewezen waterdiensten.

5.2.4

Ook indien het oordeel van het Hof zo moet worden opgevat dat deze van mening is dat het woord 'waterprijsbeleid' enkel ziet op de prijs van drink- en grondwater is dit oordeel onvoldoende gemotiveerd en daarmee onbegrijpelijk. Uit zowel de titel als de inhoud van het door [X] aangeleverde 'Visiedocument waterprijsbeleid 21e eeuw' dat is opgesteld in opdracht van Rijkswaterstaat blijkt dat met de term 'waterprijsbeleid' de prijsstelling/kostendoorberekening van alle door Nederland aangewezen waterdiensten omvat. Voor een andere, enge, uitlegging van het begrip 'waterprijsbeleid' zoals het Hof kennelijk voorstaat bieden de KRW en de stukken van het geding geen enkele grond.

5.2.5

Ook de door Nederland opgestelde stroomgebiedbeheerplannen worden door het oordeel van het Hof miskend. In het van toepassing zijnde Stroomgebiedbeheerplan Maas staat zoals hiervoor onder 3.12 vermeld dat het Nederlandse waterbeheer al decennia lang is gebaseerd op de principes 'de vervuiler betaalt' voor chemische waterkwaliteit en 'de gebruiker betaalt' voor waterkwantiteit. 'De financiering van het waterbeheer en het gevoerde prijsbeleid in Nederland zijn daar dan ook op gebaseerd en kennen waar effectief prijsprikkels ter stimulering van een efficiënt gebruik van water', zo luidt het Stroomgebiedbeheerplan Maas.

5.2.6

Uit de resultaten van voornoemd onderzoek dat in opdracht van Rijkswaterstaat is uitgevoerd en heeft geleid tot het rapport 'Visiedocument waterprijsbeleid 21e eeuw' blijkt dat via adequate prikkels in het prijsbeleid van onder andere de rioolheffing een waterbesparing mogelijk is van 10 tot 20% wanneer de tariefstelling hiervan aan zou sluiten bij het waterverbruik. Met een dergelijke waterbesparing zou tegemoet worden gekomen aan één van de belangrijkste doelstellingen van de KRW, te weten duurzamer gebruik van water.

5.2.7

Voorts miskent het Hof dat onder meer de Europese Commissie in haar beoordeling van de Nederlandse stroomgebiedbeheerplannen aangeeft dat de adequate prikkels per waterdienst dienen te worden beschreven. Lindhout wijst in haar artikel 'Application of the Cost Recovery Principle on Water Services in The Netherlands' tevens op dit beoordelingsrapport van de Europese Commissie waarin staat:

"Information should also be provided on the incentive function of water pricing for all water services, with the aim of ensuring the efficient use of water. "

5.2.8

Het Hof miskent met haar oordeel tevens dat Rijkswaterstaat in haar rapport 'Kostenterugwinning van Waterdiensten in Nederland' waar het Stroomgebiedbeheerplan Maas expliciet naar verwijst ook aangeeft dat het waterprijsbeleid ziet op alle waterdiensten en dat al deze waterdiensten moeten voldoen aan het vereiste dat sprake is van adequate prikkels in het prijsbeleid hiervan:

"Omdat de Kaderrichtlijn Water een duidelijke koppeling legt met het vervuiler/gebruiker betaalt principe, wordt tevens per waterdienst een beschrijving gegeven van de aanbieders en gebruikers. De beschrijving van de kostenterugwinning kan worden gezien als een eerste onderdeel van de analyse van het prijsbeleid. De KRW stelt dat prijsbeleid adequate prikkels moet geven om efficiënt watergebruik te stimuleren. Vandaar dat voor iedere waterdienst wordt beschreven via welk mechanisme de kosten worden teruggewonnen ."

5.2.9

Het standpunt van [X] wordt eveneens ondersteund door Lindhout. Zij schrijft in haar noot bij de uitspraak van Rechtbank Oost-Brabant onder meer:

(…)63

5.2.10

Gezien het bovenstaande ziet het vereiste dat sprake moet zijn van adequate prikkels in het waterprijsbeleid op alle waterdiensten en niet zoals het Hof heeft geoordeeld op een beperkt aantal.

5.2.11

Wellicht ten overvloede merkt [X] op dat tevens in acht moet worden genomen dat Nederland in het Stroomgebiedbeheerplan Maas geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die wordt geboden in lid 4 van artikel 9 KRW om bepaalde vormen van watergebruik uit te zonderen van een waterprijsbeleid met adequate prikkels.

5.2.12

[X] verzoekt uw Raad zich tot het HvJ EU te wenden indien uw Raad niet zelfstandig tot het oordeel komt dat het vereiste dat sprake moet zijn van adequate prikkels in het waterprijsbeleid geldt voor alle waterdiensten waaronder de onderhavige door Nederland aangewezen waterdienst 'Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater'.

3.8

De reactie in het verweer van het College, op het tweede middelonderdeel, luidt:

5. Adequate prikkels

(…)

5.2

Standpunt college Someren

Belanghebbende geeft allereerst een onjuiste uitleg aan het begrip 'adequate prikkels'. Dit begrip moet worden beoordeeld in de context van de terugwinning van de kosten van waterdiensten, waarbij zo min mogelijk bekostiging uit de algemene middelen moet plaatsvinden. Het gaat er vooral om dat de watergebruikssectoren bijdragen aan de kosten van de waterdiensten die zij gebruiken. Door die betaling ontstaat bewustwording en langs die weg wordt invulling gegeven aan het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Artikel 228a Gemw biedt de mogelijkheid tot het vaststellen van een gemeentelijke kostendekkende bestemmingsheffing tot terugwinning van de kosten van waterdiensten geheel in lijn met de gedachte van artikel 9 KRW en in overeenstemming met de daarin geformuleerde beginselen. Artikel 228a Gemw is dus niet in strijd met artikel 9 KRW.

Waar belanghebbende spreekt over adequate prikkels doelt zij op de tweede alinea van artikel 9, lid 1 KRW, en wel het eerste streepje. In haar betoog miskent belanghebbende evenwel dat de verplichting voor de lidstaten om ervoor te zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers (van water), moet worden onderscheiden van de verplichting om (ook) ervoor te zorgen dat de diverse watergebruikssectoren een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van de kosten van waterdiensten conform het beginsel dat de vervuiler betaalt (het tweede streepje van de tweede alinea).

De eerste verplichting ziet dus op de gebruiker en de tweede verplichting ziet op de vervuiler. Dat zijn twee duidelijk te onderscheiden categorieën die in verband moeten worden gezien met verschillende delen van de waterketen. Dat een justitiabele tot beide categorieën kan behoren, doet aan dit onderscheid niet af. De verplichting om een adequate prikkel te introduceren ziet op het waterprijsbeleid, hetgeen betekent dat de prikkel zich dient te richten tot de gebruikers of afnemers van (drink)water (en zij die grondwater aan de bodem onttrekken). Door adequate prikkels te introduceren kan het waterverbruik worden verminderd en worden watervoorraden efficiënt benut.

Volgens de Europese Commissie kunnen lidstaten daarbij bijvoorbeeld gebruik maken van een ”flat rate", mits zij kunnen verantwoorden dat een dergelijk vast tarief een adequate prikkel vormt. Deze verplichting richt zich dus primair tot bijvoorbeeld de drinkwaterleidingbedrijven.

Met de rioolheffingen geven gemeenten uitvoering aan de verplichting tot kostenterugwinning, zoals weergegeven in het tweede streepje van de tweede alinea van artikel 9, lid 1 KRW. Dienaangaande geldt dat 1) de diverse watergebruikssectoren 2) een redelijke bijdrage leveren. De redelijke bijdrage moet gebaseerd zijn op een economische analyse, uitgevoerd volgens bijlage III van de KRW, en moet rekening houden [met] het beginsel van de vervuiler betaalt. Dat de redelijke bijdrage tevens een adequate prikkel zou moeten bevatten, blijkt niet.

Het principe dat het waterprijsbeleid adequate prikkels dient te bevatten ziet dus op het gebruik van de watervoorraden aan het begin van de keten; dus voordat vervuiling plaatsvindt. Het gaat dus met name om prikkels die leiden tot een zuiniger gebruik van waterbronnen. Daaruit blijkt dat niet de rioolheffing (die juist ziet op de terugwinning van de kosten van waterdiensten aan het einde van de keten), maar uitsluitend de tarieven die (aan het begin van de keten) bij de gebruikers in rekening worden gebracht door (bijvoorbeeld) drinkwaterbedrijven voor het voorzien van (schoon) drinkwater aan dit principe zijn onderworpen.

Belanghebbende verwijst in het beroepschrift in cassatie naar de beoordeling van de Europese Commissie van de Nederlandse stroomgebiedbeheerplannen, waarin zou zijn aangegeven dat de adequate prikkels per waterdienst dienen te worden beschreven. In de vertaalde versie van het door belanghebbende aangehaalde werkdocument is de volgende tekst opgenomen:

"De stroomgebiedbeheerplannen beschrijven niet precies per type watergebruik de manier waarop het waterprijsbeleid adequate prikkels voor gebruikers biedt om waterbronnen efficiënter te gebruiken. Er wordt echter vermeld dat de financiering van waterbeheer in Nederland is gebaseerd op de beginselen 'de vervuiler betaalt' en 'de gebruiker betaalt', en er worden prijsprikkels gebruikt om efficiënt watergebruik te stimuleren. De volgende instrumenten waarmee kosten worden teruggewonnen, worden genoemd (in het algemeen): volumetrische belasting, verontreinigingsheffing, lozingsheffing, grondwaterheffing, grondwaterbelasting en overige. De bovengenoemde instrumenten tonen aan dat in Nederland een stimulerend prijsbeleid wordt gevoerd. ” (…)

Wij merken op dat de Commissie met de bovenstaande passage (nogmaals) heeft bevestigd dat er sprake dient te zijn van adequate prikkels om waterbronnen efficiënter te gebruiken. Daarmee wordt benadrukt dat de 'adequate prikkels' in het waterprijsbeleid zien op het gebruik van de watervoorraden aan het begin van de keten (voordat de vervuiling plaatsvindt). Waterbronnen dienen immers efficiënter te worden gebruikt. Daarnaast stelt ook de Commissie dat de instrumenten (waarbij de rioolheffing ook niet genoemd wordt) aantonen dat in Nederland een stimulerend prijsbeleid gevoerd wordt. In het werkdocument wordt gesteld noch geconcludeerd dat niet voldaan is aan het bepaalde in artikel 9 KRW. Voorts blijkt uit het werkdocument voorts ook niet dat de term 'adequate prikkels’ ziet op alle waterdiensten in het algemeen en de rioolheffing in het bijzonder; er dienen adequate prikkels te zijn om waterbronnen efficiënter te gebruiken.

Daarnaast merken wij nog op dat gemeenten een behoorlijke beoordelingsvrijheid hebben om te zorgen voor 'adequate prikkels' in de zin van de KRW, alsmede dat de KRW niet verplicht tot een rioolheffing gebaseerd op (individueel) verbruik. Deze ruime mate van beoordelingsvrijheld blijkt al uit de (letterlijke) tekst van artikel 9 KRW, waarin staat dat lidstaten onder meer de sociale en economische effecten van de terugwinning in acht mogen nemen.

Bovendien vormt de rioolheffing onderdeel van het (in deze subsidiaire benadering ruime) waterprijsbeleid, bestaande uit meerdere prijzen (namelijk ook het drinkwatertarief, de belasting op leidingwater (ex artikelen 13 t/m 15 van de Wet belastingen op milieugrondslag) en de zuiveringsheffing). De riolering vormt slechts een deel van de totale waterketen. Het Nederlandse waterprijsbeleid bevat, gelet op de al genoemde beoordelingsvrijheid, voldoende adequate prikkels om de watervoorraden efficiënt te benutten. Nu de rioolheffing niet de enige maatregel is die krachtens de KRW kan aanzetten tot een zuiniger en voorzichtiger waterbeheer (zie ook het betoog van de Duitse regering in de conclusie van Advocaat-Generaal N. Jaäskinen van 22 mei 2014, zaak C-525/12, Commissie/Duitsland, punt 33, zoals later (in vergelijkbare bewoordingen) bevestigd door het HvJ EU in zijn arrest van 11 september 2014, punt 5564), creëert het gehele systeem van heffingen voldoende bewustwording bij iedere categorie "gebruiker" om tot een efficiënt gebruik van; de watervoorraden/waterbronnen te komen.

Verder is er reeds sprake van een adequate prikkel zodra watergebruiksectoren (waaronder de eigenaren) op enige wijze (financieel) bijdragen aan de kosten van de (diverse onderdelen van de) waterdiensten die zij gebruiken; of dit nu gebeurt door middel van een vast, of variabel bedrag. Uit onderzoek blijkt bovendien dat de prijselasticiteit van water zeer klein is, hetgeen betekent dat een stijging van de prijs niet hoeft te leiden tot een zuiniger waterverbruik. Afhankelijk van de gekozen variabiliteit kan het zelfs zo zijn dat zuiniger waterverbruik leidt tot een toename van de totale kosten voor de gebruiker.

Tenslotte is ook in het "Stroomgebiedbeheerplan Maas 2016-2021" op pagina 66 aangegeven dat prijsprikkels die tot zuinig gebruik moeten leiden niet altijd werken:

(…)65

Voor wat betreft de rioolheffing is aldus zelfs expliciet opgemerkt dat het grootste deel van de kosten te maken heeft met investeringen in infrastructuur en dus niet afhankelijk is van variabele kosten. Dat maakt dit instrument ook minder geschikt voor het hanteren van de door belanghebbende aangevoerde adequate prikkels in het prijsbeleid.

De oordelen van het Hof zijn naar onze mening derhalve niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd in het licht van hetgeen het Hof in ro. 4.5, heeft opgenomen.

3.9

Het derde middelonderdeel en de toelichting daarop luiden:

5.3

Redelijke verdeling Watergebruikssectoren

5.3.1

Het oordeel van het Hof zoals verwoord in r.o. 4.7 t/m 4.10 van de bestreden uitspraak komt er op neer dat de gemeente bij het vaststellen van de tarieven voor de rioolheffing voldoende rekening heeft gehouden met het vereiste van artikel 9, lid 1 KRW dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

5.3.2

Allereerst miskent het Hof met haar oordeel het feit dat bij de redelijke verdeling rekening moet worden gehouden met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Hiervoor onder 5.1 heeft [X] reeds gemotiveerd aangegeven waarom reeds de bepaling inzake de belastingplicht in de Verordening in het geheel geen rekening houdt met dit principe. [X] verwijst hier naar.

5.3.3

Voorts miskent het Hof met haar oordeel in r.o. 4.10 van de bestreden uitspraak, inhoudende dat het verbruik van water geen goede maatstaf is om te beoordelen of de terugwinning van kosten evenredig wordt verdeeld, dat deze verdeling dient te zijn gebaseerd op de economische analyse volgens bijlage III bij de KRW. Deze economische analyse dient plaats te vinden aan de hand van onder meer ramingen van volume, prijzen en kosten voor waterdiensten. Nederland heeft deze economische analyse uitgevoerd en de resultaten daarvan opgenomen in onder meer tabel 2-3 van het Stroomgebiedbeheerplan Maas. In deze analyse is door Nederland voor alle waterdiensten een kost- en verkoopprijs berekend per m3. Het oordeel van het Hof dat het verbruik geen goede maatstaf zou zijn is hiermee niet in lijn. Het enige voorbeeld van het Hof dat pleit tegen een dergelijke maatstaf, het drinkwater voor het vee, maakt dit niet anders. In verordeningen van gemeenten die rioolheffing heffen op grond van het waterverbruik is altijd een bepaling opgenomen dat niet wordt geheven over ingenomen water dat (aantoonbaar) niet is afgevoerd. Ook het argument dat eveneens hemelwater in de riolering terecht komt doet hier niet aan af. Voor een nadere onderbouwing verwijst [X] naar hetgeen hiervoor onder 5.1.4 t/m 5.1.8 is opgenomen inzake de betwisting van deze argumenten.

5.3.4

Het Hof oordeelt tevens dat op grond van het arrest Futura Immobiliare van het HvJ EU66 de vraag moet worden beantwoord of sprake is van schending van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Dit oordeel is in zoverre onbegrijpelijk, dat voor zover bij [X] bekend, met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel wordt bedoeld dat het optreden van de gemeenschap niet verder mag gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken. Deze vraag is in onderhavige casus niet relevant.

5.3.5

Uit het arrest Futura Immobiliare volgt evenwel dat de nationale rechter, in het kader van het beginsel dat de vervuiler betaalt, aan de hand van de hem verstrekte feitelijke en juridische gegevens, moet nagaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalheffing niet tot gevolg heeft dat bepaalde 'houders', kosten dienen te dragen die kennelijk onevenredig zijn aan de hoeveelheid en de aard van de afvalstoffen die zij kunnen produceren.

5.3.6

Het arrest Futura Immobiliare is daarmee in lijn met het eerder door [X] aangehaalde arrest Standley67 uit 1999 waarin het HvJ EU eveneens oordeelt dat het vervuiler betaalt beginsel inhoudt dat een ieder verantwoordelijk is voor zijn eigen vervuiling en niet hoeft te betalen voor de vervuiling van een ander.

5.3.7

Zoals reeds meerdere malen door [X] gemotiveerd is betoogd zijn de kosten die zij draagt voor de inzameling en afvoer van het afvalwater van de onderhavige percelen onevenredig aan de hoeveelheid en de aard van het afvalwater dat zij op die percelen kan produceren. Gezien het feit dat zij de percelen heeft verhuurd is de hoeveelheid afvalwater die zij op die percelen produceert dan wel kan produceren nihil. Dit wordt door het oordeel van het Hof miskend.

5.3.8

Indien [X] toch als vervuiler zou moeten worden aangemerkt in de watergebruikssector huishouden, hetgeen [X] op grond van voornoemde jurisprudentie van het HvJ EU ten zeerste betwist, is eveneens sprake van een onevenredigheid tussen de aan haar doorberekende kosten en de hoeveelheid afvalstoffen die zij als 'huishouden' kan produceren.

5.3.9

In dit kader is het van belang op te merken dat op grond van de jurisprudentie van het HvJ EU, inzake de uitleg van het beginsel dat de vervuiler betaalt, een lidstaat (of een inliggende decentrale overheid) een zekere mate van vrijheid heeft. Een overschrijding van deze vrijheid brengt echter een schending van het gemeenschapsrecht met zich mee. A-G Kokott overweegt daaromtrent in haar conclusie voorafgaand aan het arrest Futura Immobiliare:

"59. Inhoudelijke maatstaf voor de vaststelling van een schending is of de bevoegde instanties de eisen van het beginsel dat de vervuiler betaalt kennelijk miskennen. Een complexe beoordeling kan in de regel enkel in twijfel worden getrokken wanneer daarvoor geen redelijke grondslag valt aan te wijzen. Omdat het echter om de realisering van het beginsel dat de vervuiler betaalt gaat, is niet elke redelijke overweging voldoende; wat telt is of er een redelijk verband bestaat met de bijdrage van de producent van afvalstoffen aan het ontstaan daarvan. "

5.3.10

Het Hof gaat in haar oordeel ten onrechte volledig voorbij aan voornoemde toetsing of er een redelijk verband bestaat tussen de hoogte van de rioolheffing en het ontstaan van afvalwater, ondanks het feit dat het Hof over voldoende informatie beschikt om een dergelijke toets te doen.

5.3.11

Uit deze door [X] overgelegde informatie blijkt dat de gemeente over voldoende gegevens beschikte om een tarief voor de rioolheffing vast te stellen dat een redelijk verband houdt met het ontstaan van afvalwater. Zo was het (gemiddelde) waterverbruik van de percelen bekend bij de gemeente, die deze had ontvangen van Brabant Water. Voorts was zoals eerder aangegeven de economische analyse in het Stroomgebiedbeheerplan Maas bekend. Volgens artikel 9, lid 1, tweede gedachtestreepje KRW dient de redelijke bijdrage van de watergebruikssectoren in ieder geval op dit laatste gegeven te zijn gebaseerd.

5.3.12

In plaats van het tarief voor de rioolheffing daarop te baseren heeft de gemeente een niet nader onderbouwd en daarmee willekeurig tarief vastgesteld voor de rioolheffing. De gemeente heeft daarmee het beginsel dat de vervuiler betaalt miskend.

5.3.13

Gezien het bovenstaande is het oordeel van het Hof in strijd met het EU-recht en daarmee onjuist althans onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk.

5.3.14

Wellicht ten overvloede merkt [X] op dat tevens in acht moet worden genomen dat Nederland in het Stroomgebiedbeheerplan Maas geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die wordt geboden in lid 4 van artikel 9 KRW om bepaalde vormen van watergebruik uit te zonderen van een redelijke bijdrage aan de terugwinning van kosten van de diverse watergebruikssectoren.

5.3.15

[X] verzoekt uw Raad zich tot het HvJ EU te wenden indien uw Raad niet zelfstandig tot het oordeel komt dat met de tariefstelling van de rioolheffing van de gemeente de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, geen redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

3.10

De reactie in het verweer van het College, op het derde middelonderdeel, luidt:

6. Redelijke verdeling Watergebruikssectoren

(…)

6.2

Standpunt college Someren

Ten aanzien van deze stelling; verwijzen wij Uw Raad, wellicht ten overvloede, naar de eerder vermelde passage uit de MvT bij de implementatiewet KRW (TK 2002-2003, 28 808, nr. 3, blz. 17), waarin het volgende vermeld:

(…)68

De Nederlandse wetgever was aldus bij de implementatie van de KRW van mening dat de lasten gedragen worden door de huishoudens, bedrijven en landbouw. Daarmee heeft de wetgever duidelijk aangegeven dat sprake was van een redelijke bijdrage van de diverse watergebruikssectoren.

In paragraaf 2.3. van het Stroomgebiedbeheerplan Maas 2009-2015 is na de door belanghebbende aangehaalde analyse in tabel 2-3 het volgende opgemerkt:

"Alles overziend is de Nederlandse regering van mening dat binnen het bestaande institutionele stelsel de gebruikers van waterdiensten een adequate bijdrage leveren aan de kosten van de productie van de productie van de waterdiensten. Doordat de kosten voor de additionele krw-maatregelen gekoppeld worden aan bestaande waterdiensten en de kostenterugwinningstructuur, is er ook sprake van een adequate bijdrage van de verschillende sectoren in de terugwinning van de kosten voor het voorgenomen maatregelenpakket. " (…)

De opstellers van het vigerende Stroomgebiedbeheerplan zijn aldus ook van mening dat met de kostenterugwinning van de bestaande wederdiensten (en dus ook de waterdienst rioolheffing) sprake is van een adequate bijdrage van de verschillende sectoren.

Belanghebbende stelt dat het Hof met haar oordeel in 4.10 dat het verbruik van water geen goede maatstaf is om te oordelen of de terugwinning van kosten evenredig worden verdeeld, miskend heeft dat deze verdeling gebaseerd dient te zijn op de economische analyse volgens bijlage III bij de KRW, Belanghebbende verwijst in de onderdelen 5.3.4 tot en met 5.3.13 van het beroepschrift in cassatie steeds naar de kosten die zij draagt voor de inzameling en de afvoer van afvalwater en stelt dat sprake is van onevenredigheid ten opzichte van de hoeveelheid en aard van het afvalwater dat zij op die percelen produceren.

Belanghebbende miskent daarmee echter dat de kosten die gepaard gaan met de rioolheffing niet alleen betrekking hebben op kosten die verband houden met de afvoer van afvalwater via de gemeentelijke riolering. Naast deze kosten zijn er ook zoals het Hof terecht geoordeeld heeft, kosten die verband houden met de inzameling en afvoer van hemelwater dat niet via de gemeentelijke riolering naar een zuiveringsinstallatie wordt afgevoerd, alsmede de kosten die verband houden met het beheer en onderhoud van, en van de investeringen in, het rioolstelsel. Daarom oordeelde het Hof ook terecht en op juiste gronden dat het verbruik van water geen goede maatstaf is om te beoordelen of de terugwinning van kosten evenredig wordt verdeeld.

De gemeente Someren heeft uiteindelijk ervoor gekozen om de kosten die gepaard gaan met de rioolheffing te verhalen op de eigenaar en daarbij gebruik te maken van vaste tarieven. Daarbij is wel differentiatie opgenomen tussen woningen en niet-woningen, waarbij niet woningen een hoger bedrag betalen dan woningen. Dit is in overeenstemming met de bedoelingen van de wetgever en is ook mogelijk op basis van vaste jurisprudentie (zie o.a. HR 9 maart 1994, nr. 28 934, BNB 1994/140, Belastingblad 1994, blz. 339)69. Niet valt in te zien op welke wijze de gekozen tariefstelling kan leiden tot de conclusie dat sprake is ven een willekeurig tarief, dan welk kan leiden tot miskenning van het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De oordelen van het Hof zijn naar onze mening dan ook niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd in het licht van hetgeen het Hof in r.o. 4.7-4,19 heeft opgenomen.

3.11

Belanghebbendes (volledigheidshalve) voorwaardelijke verzoek tot het alsnog behandelen van de bij het Hof onbehandeld gebleven stelling, alsmede de toelichting daarop, luiden:

6 Rechtstreekse werking artikel 9 KRW

6.1

Het Hof heeft geen oordeel gegeven omtrent de vraag of artikel 9 KRW rechtstreekse werking heeft. Het Hof gaat bij zijn oordeel onder 4.2 slechts vooronderstellerderwijs uit van de rechtstreekse werking van artikel 9 KRW.

6.2

Gezien vorenstaande toelichting op het cassatiemiddel en de conclusie die hieruit volgt, dat sprake is van strijd met artikel 9 KRW, zal de vraag of sprake is van rechtstreekse werking in de onderhavige cassatieprocedure respectievelijk prejudiciële procedure alsnog dienen te worden beantwoord.

6.3

Uw Raad heeft in onder meer zijn arrest inzake het Nederlandse rookverbod in kleine café70 bepaald wanneer sprake is van rechtstreekse werking. In voornoemd arrest overweegt uw Raad dat de vraag in hoeverre aan een verdragsbepaling rechtstreekse werking toekomt dient te worden beantwoord door de uitleg daarvan. Indien noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat geen rechtstreekse werking van de verdragsbepaling is beoogd, is de inhoud van die bepaling beslissend. Het gaat er volgens Uw Raad om of deze onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast. Indien het op grond van een verdragsbepaling in de nationale rechtsorde te bewerkstelligen resultaat onvoorwaardelijk is en voldoende nauwkeurig is omschreven, belet de enkele omstandigheid dat de wetgever of de overheid keuze- of beleidsvrijheid toekomt wat betreft de te nemen maatregelen ter verwezenlijking van dat resultaat, niet dat de bepaling rechtstreekse werking heeft. Of van die werking sprake is, hangt gelezen voornoemd arrest, af van het antwoord op de vraag of de bepaling in de context waarin zij wordt ingeroepen, als objectief recht kan functioneren.

6.4

Noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 9 KRW volgt dat geen rechtstreekse werking van deze richtlijnbepaling is beoogd. De inhoud van artikel 9 KRW is voorts onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig om als objectief recht te worden toegepast. De bestreden uitspraak van het Hof is hiervan reeds het bewijs. Het Hof is immers in staat geweest de inhoud van de bepaling toe te passen op de onderhavige casus, daargelaten dat het Hof uiteindelijk tot een onjuiste conclusie komt. Daarmee is sprake van rechtstreekse werking.

6.5

Dit standpunt wordt onder meer ondersteund door Jans (…). Volgens hem zou voornoemd arrest van uw Raad moeten betekenen dat aan artikel 9 KRW rechtstreekse werking toekomt. Ook Lindhout (…) vindt getuige haar noot bij de uitspraak van Rechtbank Oost-Brabant dat artikel 9 KRW voldoende concrete grenzen stelt om rechtstreeks te werken.

6.6

[X] verzoekt uw Raad zich tot het HvJ EU te wenden indien uw Raad niet zelfstandig tot het oordeel komt dat sprake is van rechtstreekse werking van artikel 9 KRW.

3.12

De reactie in het verweer van het College, op bovenstaand verzoek, luidt:

7. Rechtstreekse werking?

(…)

7.2

Standpunt college Someren (en zonodig incidenteel beroep in cassatie)

Wij zijn van mening dat het Hof door aan te geven dat het ‘veronderstellenderwijs’ ervan uitgaat dat artikel 9 KRW rechtstreekse werking heeft, wel degelijk een (rechts)oordeel heeft gegeven, namelijk dat artikel 9 KRW rechtstreekse werking heeft. Wij zijn het niet eens met dat oordeel, doch omdat het Hof vervolgens concludeert dat de vrijheid die de gemeenteraad heeft, niet wordt overschreden, hebben wij geen cassatie ingesteld tegen dit oordeel. Nu belanghebbende met deze grief komt geven wij hieronder ons standpunt weer over de vraag of de KRW op dit punt rechtstreekse werking heeft of niet.

Omdat uw Raad naar wij aannemen ook ambtshalve zal oordelen omtrent de vraag of artikel 9 KRW rechtstreekse werking heeft, achten wij een incidenteel beroep in cassatie niet noodzakelijk. Voor het geval u dat wel nodig acht, verzoeken wij u ons standpunt in dit kader als incidenteel beroep in cassatie te beschouwen.

3.13

Belanghebbendes voorwaardelijke verzoek tot het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ luidt:

4.1

In de onderhavige procedure heeft [X] zowel Rechtbank Oost-Brabant als het Hof verzocht prejudiciële vragen te stellen aan het HvJ EU inzake de uitlegging van het EU-recht, in het bijzonder aangaande artikel 9 KRW. Beide gerechtelijke instanties zijn aan het verzoek van [X] voorbij gegaan.

4.2

Artikel 267 VwEU bepaalt dat indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, deze instantie gehouden is zich te wenden tot het HvJ EU. In Nederlandse fiscale procedures is dit uw Raad.

4.3

Uw Raad kan hier volgens vaste jurisprudentie van het HvJ EU slechts van afzien indien sprake is van een acte claire dan wel een acte éclairé. Van beide is in het onderhavige geval geen sprake.

4.4

[X] verzoekt uw Raad hierbij dan ook zich te wenden tot het HvJ EU indien uw Raad niet zelfstandig tot het oordeel komt dat sprake is van strijd met het recht van de Europese Unie (…)

B. Incidenteel beroep in cassatie

3.14

Het in het incidenteel beroep in cassatie door het College voorgestelde middel luidt:

Voor het geval u tot het oordeel komt dat de KRW geen rechtstreekse werking heeft dan wel zich niet richt tot gemeentelijke overheden, kunt u het beroep van belanghebbende op die grond al afwijzen. Wij verwijzen naar de uitspraak van Hof Arnhem-Leeuwarden van 16 februari 2016 (nr.12/00124, ECLI:NL:GHARL:2016:1154) waarin het Hof het volgende oordeelt:

(…)71

Hieronder gaan wij in op de vraag van de rechtstreekse werking. Een bepaling van een richtlijn heeft rechtstreekse werking indien deze bepaling voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is. Dan kunnen particulieren zich op die bepalingen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is. Een bepaling is 'onvoorwaardelijk’ als voor de toepassing ervan geen nadere Europese of nationale uitvoeringsregels nodig zijn. Van ’voldoende nauwkeurigheid' is sprake als een bepaling zo precies is geformuleerd, dat zij de lidstaten geen beleidskeuzes laat bij de omzetting en toepassing ervan.

Lidstaten hoeven niets meer te doen dan "rekening te houden" met het (algemeen geformuleerde) beginsel van 'terugwinning van de kosten van waterdiensten’, overeenkomstig het beginsel dat 'de vervuiler betaalt'. Lidstaten moeten daarnaast zorg dragen dat het waterprijsbeleid "adequate prikkels" bevat voor de gebruiker om de watervoorraden efficiënt te benutten en dat de diverse watergebruiksectoren, waaronder In ieder geval huishoudens, bedrijven en landbouw, daarvoor "redelijke bijdrage" leveren. In zoverre vereist de KRW in onze optiek geen concreet en duidelijk resultaat.

De wijze waarop lidstaten invulling dienen te geven aan deze beginselen is daarnaast niet nader in de KRW omschreven. Zo wordt er bijvoorbeeld geen expliciete heffingsmaatstaf of (categorie) belastingplichtige(n) voorgeschreven; zie ter vergelijking HvJ EU 16 juli 2009, zaak C-254/08, Futura Immobilaire, Jurispr, 2009, p. I-6995, punt 5572. Hierin oordeelde het HvJ EU dat lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikking met betrekking tot de vaststelling van de berekeningswijze van een stedelijk afvalheffing (zie ook dr. G. Groenewegen, Fiscale aspecten gemeentelijke milieutaken, SDU uitgevers, Amersfoort 2009, p 40).

Het HvJ EU heeft dit bevestigd, hetgeen ook blijkt uit de navolgende passages in uitspraak van 11 september 2014 (zaak 0525/12, Commissie/Duitsland):

(…)73

Het HvJ EU heeft met deze uitspraak en gelet op de hierboven weergegeven passages in onze optiek duidelijk aangegeven op welke wijze men het in artikel 9 van de KRW neergelegde beginsel van terugwinning van kosten interpreteert. Kostenterugwinning voor waterdiensten is een (vrijwillig) instrument dat door lidstaten kan worden ingezet. Of en de wijze waarop men kostenterugwinning als maatregel op alle waterdiensten zal toepassen, is een beslissing die bij de lidmaten zelf gelegen is. Een verplichting is er volgens het Hof niet, zodat ook niet kan worden gesteld dat het beginsel van kostenterugwinning binnen de rioolheffing dient te worden toegepast in de zin dat sprake is van een verplichting om de heffing op te leggen aan de gebruikers en te baseren op het waterverbruik.

Dat is ook niet onbegrijpelijk, nu de begrippen "gebruiker” of "vervuiler" ook niet nader in de KRW zijn gedefinieerd. Evenmin wordt in de KRW nauwkeurig en voldoende duidelijk beschreven wanneer of op welke manier het waterprijsbeleid "adequate prikkels" bevat.

Een en ander zal, aan de hand van maatregelenprogramma's in de zin van artikel 11 KRW, moeten worden uitgewerkt in aanvullende nationale maatregelen, waarbij de lidstaten een ruime mate van beoordelingsvrijheid hebben om deze maatregel nader In te vullen en te concretiseren. Zo kunnen lidstaten zelf de vorm en de middelen kiezen ter verwezenlijking van de (algemeen geformuleerde) doelstelling van terugwinning van de kosten van waterdiensten. Lidstaten mogen bij deze keuze (in ieder geval) sociale, economische en milieueffecten van de terugwinning, alsmede geografische en klimatologische omstandigheden in acht nemen (artikel 4 KRW).

Het HvJ EU heeft reeds bevestigd dat de meeste bepalingen van de KRW bepalingen zijn waarbij van de lidstaten wordt geëist maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om te waarborgen dat bepaalde – soms algemeen geformuleerde – doelstellingen worden bereikt, en waarbij aan deze lidstaten een bepaalde beoordelingsruimte wordt gelaten ter zake van de aard van de te nemen maatregelen.

3.15

Belanghebbende heeft als volgt gereageerd op het incidentele middel in cassatie:

2.1

De uitspraak van Hof Arnhem-Leeuwarden74 waar de gemeente naar verwijst gaat enkel om de vraag of artikel 228a Gemeentewet in strijd is met artikel 9 KRW. Daargelaten dat [X] betwist dat het oordeel van het Hof op dat punt juist is, geeft het Hof in haar uitspraak geen oordeel omtrent de vraag of de betreffende Verordening rioolheffing strijdig is met artikel 9 KRW. De tekst van artikel 228a van de Gemeentewet geeft gemeenten volop de ruimte om een rioolheffing vast te stellen die voldoet aan alle vereisten van artikel 9 KRW. Dat wil zeggen een rioolheffing geheven van de gebruiker waarbij sprake is van een adequate prikkel en een redelijke verdeling onder de verschillende watergebruikssectoren. Het bewijs dat artikel 228a Gemeentewet aan een dergelijke heffing niet in de weg staat wordt reeds gegeven door het zeer grote aantal gemeenten dat wel op deze wijze heft.

Voor het antwoord op de vraag of de Verordening rioolheffing van de gemeente in strijd is met artikel 9 KRW heeft voornoemde uitspraak van het Hof geen betekenis.

[X] wijst voorts nog op hetgeen zij onder 3.4.7 van haar beroepschrift in hoger beroep heeft opgemerkt aangaande de verplichting van decentrale overheden om te voldoen aan het Unierecht:

"Decentrale overheden zelf zijn verantwoordelijk voor juiste toepassing van het Europese recht – dat is niet uitsluitend de verantwoordelijkheid van de nationale wetgever. Met name in het geval van richtlijnen worden decentrale overheden vaak met hun eigen verantwoordelijkheid voor naleving geconfronteerd.

(...)

Maar als bijvoorbeeld Europese richtlijnen niet tijdig, geheel of correct zijn omgezet in nationale wetgeving, dan zijn gemeenten, provincies en waterschappen vervolgens zelf verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van de richtlijnen. Dit in tegenstelling tot wat decentrale overheden vaak denken. " (…)

2.2

De gemeente gaat bij haar betoog dat geen sprake zou zijn van rechtstreekse werking van artikel 9 KRW volledig voorbij aan het door [X] aangehaalde arrest van uw Raad inzake het Nederlandse rookverbod in kleine cafés.75 [X] acht dit opmerkelijk gezien het feit dat dit een helder arrest is van uw Raad en in de literatuur door bijvoorbeeld Jans dit arrest als uitgangspunt wordt genomen bij de vraag of een richtlijnbepaling rechtstreekse werking heeft.

2.3

Daarnaast stelt de gemeente dat aan de hand van de tekst van artikel 9 KRW zou moeten worden geconcludeerd dat geen sprake kan zijn van rechtstreekse werking nu de woorden "rekening te houden met" in deze tekst voorkomen. Dit zou onvoldoende concreet zijn voor rechtstreekse werking. [X] betwist dit en sluit zich omtrent dit punt volledig aan bij hetgeen Lindhout hieromtrent heeft opgemerkt naar aanleiding van de uitspraak van Rechtbank Oost-Brabant in eerste aanleg:

(…)76

2.4

De gemeente meent ook uit de zaak Commissie/Duitsland77 af te kunnen leiden dat artikel 9 KRW niet rechtstreeks werkt. Hierin werd echter de vraag beantwoord of Duitsland een bepaalde "dienst" terecht niet had aangewezen als waterdienst en buiten de toepassing van artikel 9 van de KRW had gelaten. In onderhavige procedure is dit niet aan de orde. Partijen zijn immers beide van mening dat de rioolheffing een waterdienst is in de zin van de KRW.

Voorts betrof het in de zaak Commissie/Duitsland een dienst in de zin van artikel 2, punt 38, sub a, van de KRW in plaats van een dienst in de zin van sub b zoals onderhavige rioolheffing. De in sub b opgenomen diensten kwalificeren zich namelijk sowieso als waterdienst volgens het Hof.

Getuige het hiervoor opgenomen commentaar van Lindhout bij de uitspraak van Rechtbank Oost-Brabant is ook zij van mening dat aan de hand van de zaak Commissie/Duitsland niet kan worden geconcludeerd dat artikel 9 KRW niet rechtstreeks werkt.

2.5

Ook inzake hetgeen de gemeente schrijft omtrent haar standpunt dat artikel 9 geen voldoende nauwkeurig bepaald recht toebedeelt aan particulieren sluit [X] zich aan bij hetgeen Lindhout in de eerste alinea van het hiervoor opgenomen commentaar opmerkt. De vraag of een bepaling directe werking toekomt gaat niet zozeer over "het toekennen" van individuele rechten, maar om de vraag of de bepaling in kwestie een rechtsprekende instantie voldoende handvatten biedt om toe te passen in een zaak zonder dat de rechterlijke bevoegdheid verwordt tot een wetgevende. Hiermee sluit het commentaar van Lindhout aan op voornoemd arrest van uw Raad inzake het rookverbod in kleine cafés en hetgeen Jans hieromtrent heeft overwogen.

2.6

De gemeente begint in haar incidenteel beroep in cassatie terecht over de maatregelenprogramma's die door de Lidstaten moeten worden opgesteld op grond van de KRW. Deze maatregelenprogramma's die door Nederland zijn opgenomen in de stroomgebiedbeheerplannen bevatten tevens de maatregelen met betrekking tot artikel 9 KRW. Op grond van het eerder door [X] aangehaalde arrest van het HvJ EU78 inzake het uitdiepen van de Wezer moeten deze stroomgebiedbeheerplannen verplicht ten uitvoer worden gebracht. Zo ook de maatregelen met betrekking tot artikel 9 KRW.

2.7

Zoals eerder in de procedure uitvoerig besproken door [X] is de bevoegdheid om op grond van lid 4 van artikel 9 KRW af te wijken van lid 1 en 2 gebonden aan een gemotiveerd besluit hiertoe in het stroomgebiedbeheerplan. Naast het feit dat Nederland hier geen gebruik van heeft gemaakt en hiermee dus lid 1 en 2 onverkort van toepassing heeft verklaard op de door haar aangewezen waterdiensten, ziet [X] niet waarom dit vierde lid in de weg zou staan aan rechtstreekse werking van artikel 9.

2.8

De opmerking van de gemeente inzake het arrest Futura Immobiliare79 kan haar eveneens niet baten nu dit arrest juist aantoont dat ondanks dat sprake is van een ruime beoordelingsbevoegheid deze bevoegdheid wel grenzen kent. Met betrekking tot artikel 9 KRW zijn deze grenzen overschreden.

2.9

[X] ziet overigens niet hoe de opmerking van de gemeente dat artikel 4 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen onvoldoende nauwkeurig zou zijn haar standpunt onderbouwt dat de zij haar beoordelingsbevoegdheid van artikel 9 niet zou hebben overschreden. Het betreft hier twee verschillende doorwerkingsmechanismen door de gemeente door elkaar gehaald worden.

4 Wet- en regelgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur

A. EU-recht I VwEU

4.1

Artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het VEU), luidt:

Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.

4.2

In het artikel 191, tweede lid, van het VwEU staat:80

De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. (...)

4.3

In artikel 267 van het VwEU staat:

Het Hof van Justitie van de Europese Unie is bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing, een uitspraak te doen

a. over de uitlegging van de Verdragen,

b. over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen, de organen of de instanties van de Unie.

Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen voor een rechterlijke instantie van een der lidstaten, kan deze instantie, indien zij een beslissing op dit punt noodzakelijk acht voor het wijzen van haar vonnis, het Hof verzoeken over deze vraag een uitspraak te doen.

Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is deze instantie gehouden zich tot het Hof te wenden.

Indien een dergelijke vraag wordt opgeworpen in een bij een nationale rechterlijke instantie aanhangige zaak betreffende een gedetineerde persoon, doet het Hof zo spoedig mogelijk uitspraak.

B. EU-recht I Kaderrichtlijn water

4.4

In de preambule van de Kaderrichtlijn staat, voor zover hier van belang:81

(25) Gemeenschappelijke definities van de toestand van het water in kwalitatief opzicht en – wanneer dit voor de bescherming van het milieu dienstig is – in kwantitatief opzicht dienen te worden vastgesteld. Milieudoelstellingen dienen te worden bepaald om te garanderen dat in de gehele Gemeenschap een goede oppervlakte- en grondwatertoestand wordt bereikt en dat op Gemeenschapsniveau verslechtering van de watertoestand wordt voorkomen.

(26) De lidstaten moeten ten minste naar een goede watertoestand streven en daarbij de nodige maatregelen binnen geïntegreerde maatregelenprogramma's vaststellen en uitvoeren, rekening houdend met de bestaande communautaire vereisten. (...)

(30) Ten behoeve van een volledige en consequente uitvoering van deze richtlijn, moeten termijnen eventueel verlengd worden op basis van passende, duidelijke en transparante criteria en door de lidstaten in het stroomgebiedbeheerplan worden gemotiveerd.

(...)

(36) Er moet een onderzoek worden verricht naar de kenmerken van een stroomgebied en naar de effecten van menselijke activiteiten, en er moet een economische analyse van het watergebruik worden gemaakt. De lidstaten in de gehele Gemeenschap moeten op systematische en vergelijkbare wijze toezien op de ontwikkeling van de watertoestand. Deze informatie is nodig om de lidstaten een deugdelijke basis te geven voor de opstelling van maatregelenprogramma's waarmee het doel van deze richtlijn kan worden bereikt.

(...)

4.5

In artikel 1 van de Kaderrichtlijn is, voor zover in casu van belang, bepaald:

Doel

Het doel van deze richtlijn is de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee:

a) aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd;

b) duurzaam gebruik van water wordt bevorderd, op basis van bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn;

c) verhoogde bescherming en verbetering van het aquatische milieu worden beoogd, onder andere door specifieke maatregelen voor de progressieve vermindering van lozingen, emissies en verliezen van prioritaire stoffen en door het stopzetten of geleidelijk beëindigen van lozingen, emissies of verliezen van prioritaire gevaarlijke stoffen;

d) wordt gezorgd voor de progressieve vermindering van de verontreiniging van grondwater en verdere verontreiniging hiervan wordt voorkomen;

e) wordt bijgedragen tot afzwakking van de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte,

en dat zodoende bijdraagt tot

- de beschikbaarheid van voldoende oppervlaktewater en grondwater van goede kwaliteit voor een duurzaam, evenwichtig en billijk gebruik van water;

- een significante vermindering van de verontreiniging van het grondwater;

- de bescherming van territoriale en mariene wateren;

- het bereiken van de doelstellingen van de relevante internationale overeenkomsten, (...)

4.6

Artikel 2 van de Kaderrichtlijn luidt, voor zover thans van belang, als volgt:

Definities

Voor de doeleinden van deze richtlijn gelden de volgende definities:

1. "oppervlaktewater": binnenwateren, met uitzondering van grondwater; overgangswater en kustwateren en, voorzover het de chemische toestand betreft, ook territoriale wateren;

2. "grondwater": al het water dat zich onder het bodemoppervlak in de verzadigde zone bevindt en dat in direct contact met de bodem of ondergrond staat;

(...)

13. "stroomgebied": een gebied vanwaar al het over het oppervlak lopende water via een reeks stromen, rivieren en eventueel meren door één riviermond, estuarium of delta in zee stroomt;

(…)

15. "stroomgebiedsdistrict": het gebied van land en zee, gevormd door één of meer aan elkaar grenzende stroomgebieden met de bijbehorende grond- en kustwateren, dat overeenkomstig artikel 3, lid 1, als de voornaamste eenheid voor stroomgebiedsbeheer is omschreven;

(…)

34. "milieudoelstellingen": de in artikel 4 vervatte doelstellingen;

(...)

38. "waterdiensten": alle diensten die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere economische actoren voorzien in:

a) onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater;

b) installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater, die daarna in oppervlaktewater lozen;

39. "watergebruik": waterdiensten, alsmede elke andere overeenkomstig artikel 5 en bijlage II geïdentificeerde activiteit met significante gevolgen voor de toestand van water.

Deze definitie geldt voor de doeleinden van artikel 1 en voor de economische analyse overeenkomstig artikel 5 en bijlage III, onder b);

4.7

Artikel 3 van de Kaderrichtlijn luidt, voor zover thans van belang, als volgt:

Coördinatie van administratieve regelingen binnen de stroomgebiedsdistricten

1. De lidstaten bepalen de afzonderlijke stroomgebieden op hun nationale grondgebied en wijzen die voor de doeleinden van deze richtlijn aan afzonderlijke stroomgebiedsdistricten toe. Kleine stroomgebieden mogen worden samengevoegd met grotere of met aangrenzende kleine stroomgebieden om, waar zulks dienstig is, één stroomgebiedsdistrict te vormen. Grondwater dat niet volledig een bepaald stroomgebied volgt, wordt bepaald en toegewezen aan het dichtstbijgelegen of het meest geschikte stroomgebiedsdistrict. Kustwateren worden bepaald en aan het dichtstbijgelegen of het (de) meest geschikte stroomgebiedsdistrict(en) toegewezen.

2. De lidstaten zorgen voor de passende administratieve regelingen, met inbegrip van de aanwijzing van de passende bevoegde autoriteit, voor de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn binnen ieder stroomgebiedsdistrict op hun grondgebied.

(...)

4. De lidstaten zorgen ervoor dat de voorschriften van deze richtlijn voor het bereiken van de krachtens artikel 4 vastgestelde milieudoelstellingen, en in het bijzonder alle maatregelenprogramma's, worden gecoördineerd voor het gehele stroomgebiedsdistrict.

(...)

4.8

In artikel 4 van de Kaderrichtlijn is (onder meer) bepaald:

Milieudoelstellingen

1. Bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma:

a) voor oppervlaktewateren

i) leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8;

ii) beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten alle oppervlaktewateren, onder voorbehoud van punt iii) voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;

iii) beschermen en verbeteren de lidstaten alle kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;

iv) leggen de lidstaten overeenkomstig artikel 16, leden 1 en 8, de nodige maatregelen ten uitvoer, met de bedoeling de verontreiniging door prioritaire stoffen geleidelijk te verminderen en emissies, lozingen en verliezen van stoffen stop te zetten of geleidelijk te beëindigen, onverminderd de voor de betrokken partijen relevante internationale overeenkomsten van artikel 1;

onverminderd de voor de betrokken partijen relevante internationale overeenkomsten van artikel 1;

b) voor grondwater

i) leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer met de bedoeling de inbreng van verontreinigende stoffen in het grondwater te voorkomen of te beperken en de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen te voorkomen onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dit artikel, en onder voorbehoud van de toepassing van artikel 11, lid 3, onder j);

ii) beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten alle grondwaterlichamen en zorgen voor een evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van grondwater, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede grondwatertoestand overeenkomstig de bepalingen van bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen overeenkomstig lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dit artikel en onder voorbehoud van toepassing van artikel 11, lid 3, onder j);

iii) leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer om elke significante en aanhoudende stijgende tendens van de concentratie van een verontreinigende stof ten gevolge van menselijke activiteiten om te buigen, teneinde de grondwaterverontreiniging geleidelijk te verminderen.

Maatregelen gericht op de ombuiging van de stijgende tendens worden ten uitvoer gelegd overeenkomstig artikel 17, leden 2, 4 en 5, waarbij rekening wordt gehouden met de van toepassing zijnde normen van de relevante communautaire wetgeving, onder voorbehoud van toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dit artikel;

(…)

4.9

Artikel 5 van de Kaderrichtlijn luidt, voor zover thans van belang, als volgt:

Kenmerken van het stroomgebiedsdistrict, beoordeling van de milieueffecten van menselijke activiteiten en economische analyse van het watergebruik

1. Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict

- een analyse van de kenmerken ervan,

- een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en op het grondwater, en

- een economische analyse van het watergebruik

worden uitgevoerd overeenkomstig de technische specificaties van de bijlagen II en III en dat zij uiterlijk vier jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn voltooid zijn.

(...)

4.10

Artikel 9 van de Kaderrichtlijn luidt, voor zover nu van belang, als volgt:

Kostenterugwinning voor waterdiensten

1. De lidstaten houden rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De lidstaten zorgen er tegen het jaar 2010 voor:

- dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van deze richtlijn;

- dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

De lidstaten kunnen daarbij de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de terugwinning alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden in acht nemen.

2. De lidstaten rapporteren in de stroomgebiedsbeheersplannen over de voorgenomen stappen voor de uitvoering van lid 1 die ertoe bijdragen dat de milieudoelstellingen van deze richtlijn bereikt worden, en over het aandeel dat de verschillende vormen van watergebruik leveren aan de terugwinning van de kosten van waterdiensten.

3. Geen enkele bepaling van dit artikel belet de financiering van bepaalde preventieve of herstelmaatregelen om de doelstellingen van deze richtlijn te bereiken.

4. De lidstaten maken geen inbreuk op deze richtlijn wanneer zij in overeenstemming met gevestigde gebruiken beslissen de bepalingen van lid 1, tweede alinea, en ook de desbetreffende bepalingen van lid 2, voor een bepaalde vorm van watergebruik niet toe te passen, indien dit het doel van deze richtlijn en het bereiken daarvan niet in het gedrang brengt. De lidstaten motiveren in de stroomgebiedsbeheersplannen waarom zij lid 1, tweede alinea, niet onverkort toepassen.

(...)

4.11

Artikel 11 van de Kaderrichtlijn luidt, voor zover thans van belang, als volgt:

Maatregelenprogramma

1. Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening is gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. Deze maatregelenprogramma's kunnen verwijzen naar maatregelen die voortvloeien uit de nationale wetgeving en op geheel het grondgebied van een lidstaat betrekking hebben. Een lidstaat kan zo nodig maatregelen nemen die op alle stroomgebiedsdistricten en/of de op zijn grondgebied gelegen delen van internationale stroomgebiedsdistricten van toepassing zijn.

2. Elk maatregelenprogramma omvat de in lid 3 genoemde "basismaatregelen" en, waar nodig, "aanvullende maatregelen".

3. "Basismaatregelen" zijn de minimumvereisten waaraan moet worden voldaan en omvatten:

(...)

b) maatregelen die voor de doeleinden van artikel 9 nodig worden geacht;

c) maatregelen om duurzaam en efficiënt watergebruik te bevorderen teneinde te voorkomen dat de in artikel 4 genoemde doelstellingen niet worden bereikt;

4.12

Artikel 13, eerste lid, van de Kaderrichtlijn bepaalt:

Stroomgebiedsbeheersplannen

1. De lidstaten zorgen ervoor dat voor elk volledig op hun grondgebied liggend stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedsbeheersplan wordt opgesteld.

4.13

Artikel 15, eerste lid, van de Kaderrichtlijn vergt:

Rapportering

1. De lidstaten zenden de Commissie en eventuele andere betrokken lidstaten afschriften van de stroomgebiedsbeheersplannen en alle latere bijgestelde versies binnen drie maanden na publicatie daarvan toe:

a) voor volledig op het grondgebied van een lidstaat liggende stroomgebiedsdistricten, alle stroomgebiedsbeheersplannen die het nationale grondgebied bestrijken en overeenkomstig artikel 13 zijn gepubliceerd;

(…)

4.14

Artikel 26 van de Kaderrichtlijn verduidelijkt:

Adressaten

Deze richtlijn is gericht tot de lidstaten.

C. Wetgeving I Gemeentewet

4.15

Artikel 219 van de Gemeentewet luidt:

1. Behalve de gemeentelijke belastingen waarvan de heffing krachtens andere wetten dan deze geschiedt, worden geen andere belastingen geheven dan die bedoeld in de tweede en derde paragraaf van dit hoofdstuk.

2. Behoudens het bepaalde in andere wetten dan deze en in de tweede en derde paragraaf van dit hoofdstuk kunnen de gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven, met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen.

4.16

Artikel 228a van de Gemeentewet luidde in 2013 als volgt:

1. Onder de naam rioolheffing kan een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:

a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en

b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

2. Ter zake van de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, kunnen twee afzonderlijke belastingen worden geheven.

3. Onder de kosten, bedoeld in het eerste lid, wordt mede verstaan de omzetbelasting die als gevolg van de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit dat fonds.

D. Regelgeving I Verordening rioolheffing

4.17

In artikel 1 van de gemeentelijke Verordening 2013 is bepaald:

Begripsomschrijvingen

Deze verordening verstaat onder:

a. perceel: een roerende of onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan dan wel een samenstel ervan conform de afbakening op grond van de Wet waardering onroerende zaken;

b. gemeentelijke riolering: een voorziening of combinatie van voorzieningen voor inzameling, verwerking, zuivering of transport van afvalwater, hemelwater of grondwater, in eigendom, in beheer of in onderhoud bij de gemeente;

c. water: huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater, hemelwater of grondwater.

4.18

Artikel 2:

Aard van de belasting

Onder de naam rioolheffing wordt een directe belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:

a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en

b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

4.19

Artikel 3:

Belastbaar feit en belastingplicht

1. De belasting wordt geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering;

2. Met betrekking tot de belasting wordt, ingeval het perceel een onroerende zaak is, als genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht aangemerkt degene die bij het begin van het belastingjaar als zodanig in de kadastrale registratie is vermeld, tenzij blijkt dat hij op dat tijdstip geen genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht is.

4.20

Artikel 5:

Maatstaf van heffing

De belasting wordt geheven naar een vast bedrag per perceel.

4.21

Artikel 6:

Belastingtarieven

1. De belasting bedraagt per perceel per jaar

a. dat in hoofdzaak tot woning dient € 127,00

b. dat niet in hoofdzaak tot woning dient € 190,40

2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid, bedraagt de belasting voor een perceel met een bruto vloeroppervlak van minder dan 40m2per jaar € 31,70.

E. Wetsgeschiedenis I Implementatie Kaderrichtlijn

4.22

De implementatie van de Kaderrichtlijn is voor het eerst verwerkt in het voorstel tot ‘Wijziging van de Wet op de waterhuishouding en de Wet milieubeheer ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327) (Implementatiewet EG-kaderrichtlijn water)’. In de memorie van toelichting staat, ter toelichting op de Kaderrichtlijn, onder meer:82

2.2.

Hoofdlijnen inhoud kaderrichtlijn

Artikel 1: Hoofddoelstelling

(…)

Deze doelstelling komt in belangrijke mate overeen met de strekking van het in ons land gevoerde integrale waterbeleid, waarbij de relaties tussen waterkwantiteits- en waterkwaliteitsaspecten van zowel het oppervlaktewater als het grondwater de aandacht krijgen. De waterkwaliteit is niet beperkt tot chemische aspecten, maar heeft in de kaderrichtlijn uitdrukkelijk mede een ecologische dimensie. Het waterkwantiteitsaspect en met name het aspect van tegengaan van overstromingen is in de instrumenten van de kaderrichtlijn veel minder specifiek uitgewerkt dan de waterkwaliteit. Artikel 175, tweede lid, van het EG-verdrag, dat daarvoor de grondslag zou bieden, bepaalt dat de Raad alleen met eenparigheid van stemmen besluiten kan aannemen over kwantitatief waterbeheer. De Commissie achtte in dit licht voorstellen over specifieke waterkwantiteitsmaatregelen niet haalbaar.

(…)

Artikel 4. Milieudoelstellingen

Artikel 4, eerste lid, van de kaderrichtlijn houdt de verplichting in om uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding een goede toestand van alle oppervlaktewaterlichamen en alle grondwaterlichamen te bereiken en voor wateren die vallen onder de aanduiding van beschermde gebieden bovendien te voldoen aan alle specifieke normen en doelstellingen van de EG-regelingen die betrekking hebben op die gebieden.

(…)

Op grond van de bewoordingen en de totstandkomingsgeschiedenis van de verschillende onderdelen van artikel 4, eerste lid, kunnen de algemene doelstellingen voor oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen worden aangeduid als inspanningsverplichtingen en de richtlijndoelstellingen voor beschermde gebieden als resultaatsverplichtingen.

(…) EG-richtlijnen zijn verbindend ten aanzien van het bereiken van het in die richtlijnen voorgeschreven resultaat. Wat dat resultaat inhoudt moet per geval worden afgeleid uit doel en bewoordingen van de richtlijn. Indien men – zoals hierboven voor enkele bepalingen is gedaan – een verplichting interpreteert als inspanningsverplichting, doet dit er niet aan af dat ook ter uitvoering van een zodanige verplichting het beleid met behulp van de nodige maatregelen moet worden gericht op het verwerkelijken van de doelstelling op het aangegeven tijdstip. Dit is een eerste relativering. Voorshands zal het in de praktijk dus niet uitmaken hoe de verplichting precies moet worden gekwalificeerd. Pas bij het naderen van het streefjaar 2015 zal voor waterlichamen c.q. beschermde gebieden waar blijkens monitoring de doelstelling duidelijk niet zal worden gehaald, bij een resultaatsverplichting klemmend de noodzaak naar voren komen om aanvullende maatregelen te treffen. Wat dit betreft is er echter een tweede relativering. De doelstellingen moeten blijkens de aanhef van artikel 4, eerste lid, door middel van het maatregelenprogramma worden gerealiseerd; de maatregelen uit dat programma behoeven eerst ultimo 2012 operationeel te zijn (zie hierna bij de weergave van artikel 11). Aangezien verbetering van waterkwaliteit, zeker in de brede betekenis van de kaderrichtlijn, een proces van lange adem is, zal dit in veel gevallen betekenen dat de betrokken lidstaat zich genoodzaakt ziet de uitzonderingsbepaling van artikel 4, vierde lid, in te roepen en de termijn te verlengen. Ook een resultaatskarakter is in dit kader dus niet onvoorwaardelijk.

(…)

Artikel 9. Kostenterugwinning

De lidstaten houden ingevolge artikel 9 rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt. De lidstaten zorgen er, op basis van de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III, tegen het jaar 2010 voor dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten. De lidstaten kunnen daarbij rekening houden met de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de terugwinning alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden.

(…)

Artikel 11. Programma van maatregelen

Artikel 11 verplicht elke lidstaat om een programma van maatregelen op te stellen voor elk op zijn grondgebied gelegen stroomgebieddistrict of deel van een internationaal stroomgebieddistrict. Deze maatregelenprogramma's worden opgesteld om de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. Artikel 11, derde lid, noemt een aantal basismaatregelen die verplicht moeten worden opgenomen in het maatregelenprogramma. Kort weergegeven gaat het om maatregelen:

(…)

b. ten behoeve van de terugwinning van kosten van waterdiensten;

c. om duurzaam en efficiënt watergebruik te bevorderen;

(…)

Artikel 13. Stroomgebiedbeheersplan

De lidstaten zijn verplicht voor elk stroomgebieddistrict een stroomgebiedsbeheersplan op te stellen. In geval van een internationaal stroomgebieddistrict moeten de betrokken lidstaten streven naar een gezamenlijk stroomgebiedsbeheersplan. Indien dit niet mogelijk blijkt, moeten de lidstaten voor hun nationale deel van het internationale stroomgebieddistrict een stroomgebiedsbeheersplan opstellen.

In een zodanig plan moet ingevolge bijlage VII op hoofdlijnen worden gerapporteerd over de uitvoering van alle verplichtingen van de lidstaten. Een beredeneerde samenvatting van het maatregelenprogramma maakt onder andere deel uit van het plan. De stroomgebiedsbeheersplannen worden eveneens uiterlijk 9 jaar na inwerkingtreding van de richtlijn gepubliceerd en zesjaarlijks geactualiseerd.

(…)

2.3.

Het belang van de kaderrichtlijn

(…) De kaderrichtlijn brengt daarnaast als nieuw element de stroomgebiedbenadering. Het stroomgebied is een passend kader voor waterbeheer: de beweging van het water wordt immers niet beperkt door bestuurlijke grenzen van nationale of internationale aard. De met de waterbeweging gepaard gaande kwaliteits- en kwantiteitsproblemen vergen dan ook een grensoverschrijdende aanpak die volledige stroomgebieden omvat. Dit was totnogtoe nauwelijks verdisconteerd in EG-richtlijnen. De aanpak van problemen op het gebied van waterkwantiteit en de beperking van de gevolgen van overstromingen is niet ver uitgewerkt, maar de kaderrichtlijn schept hiervoor met de stroomgebiedsgewijze planning wel een organisatorische infrastructuur.

4.23

In deze memorie van toelichting is ook ingegaan op de financiering en kostenterugwinning ten aanzien van de in de Kaderrichtlijn te onderscheiden waterdiensten. Daar staat onder meer:83

3.4.1.

Analyse van het watergebruik

Artikel 5 verplicht de lidstaten onder andere om voor elk stroomgebieddistrict of op hun grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebieddistrict een economische analyse van het watergebruik uit te voeren. Een samenvatting hiervan dient in de stroomgebiedbeheersplannen te worden opgenomen.

Over de vereiste economische analyse die uiterlijk eind 2004 gereed dient te zijn, valt in het kort nog het volgende op te merken. Bijlage III bij de richtlijn geeft aan waaruit deze economische analyse moet bestaan. De analyse dient voldoende informatie te bevatten voor:

a. de relevante berekeningen die nodig zijn om overeenkomstig artikel 9 rekening te houden met het beginsel van de terugwinning van de kosten voor waterdiensten, gelet op lange-termijnvoorspellingen van aanbod en vraag naar water in het stroomgebieddistrict en, waar nodig:

– ramingen van volume, prijzen en kosten voor waterdiensten; en

– ramingen van relevante investeringen, inclusief voorspellingen voor dergelijke investeringen;

b. een oordeel over de meest kosteneffectieve combinatie van maatregelen op het gebied van watergebruik die moeten worden opgenomen in het programma van maatregelen overeenkomstig artikel 11, gebaseerd op ramingen van de potentiële kosten van dergelijke maatregelen.

De indruk is gewettigd dat de beoogde kwantitatieve gegevens ten aanzien van de terugwinning van de kosten voor waterdiensten reeds goeddeels voorhanden zijn. Het beoogde oordeel over de meeste kosteneffectieve combinatie van maatregelen zal daarentegen waarschijnlijk meer werk met zich brengen. In Europees verband vindt momenteel nader beraad plaats over de wijze waarop deze economische analyse gestalte zou kunnen krijgen.

3.4.2.

Terugwinning van kosten voor waterdiensten

Artikel 9 verplicht de lidstaten er toe om rekening te houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten. Ook van de uitvoering van deze verplichting dient in de stroomgebiedbeheersplannen verslag te worden gedaan. Het beginsel van de kostenterugwinning van waterdiensten, dat tegen 2010 ingevoerd dient te zijn, is in artikel 9 van de richtlijn als volgt uitgewerkt. In de eerste plaats moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het waterprijsbeleid «adequate prikkels» bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten. Hiermee wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van de richtlijn. In de tweede plaats geldt het beginsel van de kostenterugwinning van waterdiensten, waarbij rekening moet worden gehouden met het beginsel «de vervuiler betaalt». De kostenterugwinning is gekoppeld aan de diverse economische sectoren die ten minste onderverdeeld moeten worden in huishoudens, bedrijven en landbouw. Deze economische sectoren zullen elk een «redelijke bijdrage» moeten leveren aan de kostenterugwinning. Gezien deze terminologie behoeft van een volledige kostenterugwinning derhalve geen sprake te zijn. Dit laatste neemt niet weg dat de Commissie veel waarde hecht aan de kostenterugwinning van waterdiensten, hetgeen onder meer mag blijken uit haar mededeling van 26 juli 2000 over waterprijsbeleid.

Voor het beginsel van de kostenterugwinning is uiteraard van belang wat onder het begrip «waterdiensten» moet worden verstaan. Gezien de in artikel 2, onder 38, van de richtlijn opgenomen definitie moet dit begrip ruim worden uitgelegd. Zo moet hierbij in ieder geval worden gedacht aan onttrekking en opstuwing alsmede de opslag, behandeling en distributie van oppervlaktewater of grondwater. Ook moet hierbij met name worden gedacht aan het functioneren van de communale rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi's), waarop het afvalwater van huishoudens en bedrijven gezuiverd wordt, inclusief de lozing van het effluent van deze rwzi's. Aangezien ook gesproken wordt over de «verzameling» van afvalwater zal de (gemeentelijke) riolering eveneens tot het begrip «waterdienst» gerekend moeten worden. Dit geldt evenzeer voor de drinkwatervoorziening, aangezien grondwater of oppervlaktewater daarvoor de noodzakelijke grondstof is. Tenslotte bestaan er argumenten om ook het waterkwantiteitsbeheer als een «waterdienst» te beschouwen. Juist met het oog op bepaalde economische activiteiten (landbouw, scheepvaart) wordt oppervlaktewater immers opgestuwd en soms over grote afstanden «gedistribueerd». Uitgaande van deze omschrijving van het begrip«waterdiensten» moeten als «kosten» van deze waterdiensten de desbetreffende uitgaven worden aangemerkt die door de overheid (dan wel private ondernemingen die bepaalde taken van de overheid toebedeeld hebben gekregen) moeten worden gemaakt. Deze kosten laten zich onderscheiden in bijvoorbeeld de kosten van aanleg, beheer en onderhoud van riolering, rwzi's en het waterleidingnet. De kaderrichtlijn beoogt in beginsel te bewerkstelligen dat deze kosten niet langer via de algemene middelen van de overheid worden bekostigd, maar via specifieke belastingen dan wel prijzen worden doorberekend aan de verschillende economische sectoren, waarbij huishoudens, bedrijven en de landbouw apart worden genoemd.

Wanneer het bestaande Nederlandse financieringsstelsel van het waterbeheer wordt afgezet tegen het beginsel van de kostenterugwinning, kan worden vastgesteld dat de betreffende waterdiensten reeds in belangrijke mate via specifieke belastingen en prijzen voor «gebruikers» worden gefinancierd. Enerzijds is daarbij sprake van de beoogde adequate prikkels, kostenterugwinning en het beginsel «de vervuiler betaalt», anderzijds worden de lasten (thans circa 4 miljard euro per jaar) met name gedragen door de huishoudens, bedrijven en landbouw. In die zin is er dus geen aanleiding om het bestaande financieringsstelsel ingrijpend te wijzigen. (…)

F. Wetsgeschiedenis I Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken

4.24

In de memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel strekkende tot ‘Wijziging van de Gemeentewet, de Wet op de waterhuishouding en de Wet milieubeheer in verband met de introductie van zorgplichten van gemeenten voor het afvloeiend hemelwater en het grondwater, alsmede verduidelijking van de zorgplicht voor het afvalwater, en aanpassing van het bijbehorende bekostigingsinstrument (verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken)’, welk voorstel mede heeft geleid tot het huidige artikel 228a van de Gemeentewet, staat over het doel van dat wetsvoorstel onder meer:84

§ 2. Doel van het wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel beoogt een aantal wettelijke voorzieningen te creëren, waarmee tevens tegemoet wordt gekomen aan de aanbevelingen genoemd in paragraaf 1. Daarmee wordt een adequate aanpak van de stedelijke wateropgave gewaarborgd.

Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in:

(…)

3. Het creëren van een heffingsbevoegdheid in de Gemeentewet, die de gemeenten, beter dan het thans in die wet opgenomen rioolrecht, in staat moet stellen de kosten te verhalen die gepaard gaan met de gemeentelijke wateropgave. Het voorstel tot aanpassing is aangekondigd in een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 28 september 2004 naar aanleiding van de in de Tweede Kamer aangenomen motie Van der Staaij en Geluk.

4.25

In diezelfde memorie van toelichting staat, samenvattend, over de wijze waarop op dat moment de zorgplicht c.q. verantwoordelijkheden waren verdeeld respectievelijk toebedeeld ten aanzien van watertaken, in het algemeen, in het stedelijk gebied en over de voorgenomen verdeling en toebedeling dienaangaande:85

Conclusie taken en verantwoordelijkheden

Op grond van het hierboven weergegeven overzicht aan taken en verantwoordelijkheden kan worden geconstateerd dat er al veel is geregeld, met name waar het de bestemmings- en de inrichtingsfase betreft. Zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke partijen hebben eigen taken en verantwoordelijkheden. Dat neemt niet weg dat er nog een aantal leemten en onduidelijkheden bestaat:

 Vooralsnog is er, met betrekking tot de beheersfase, geen wettelijke publiekrechtelijke zorgplicht om grondwaterproblemen in stedelijk gebied aan te pakken.

 Voor het aanpakken van deze problemen bestaat geen adequaat financieel instrumentarium. In het verleden is geprobeerd met bestuurlijke afspraken een oplossing te vinden voor de grondwaterproblemen in stedelijk gebied. Volgens deze afspraken zouden de gemeenten zorgen voor de ontwatering van het stedelijk gebied en de waterschappen voor de afwatering. In de praktijk waren daarmee de problemen echter niet opgelost. Hierbij heeft het gebrek aan een adequaat bekostigingsinstrument een rol gespeeld.

 Het gemeentelijke rioleringsplan kent op dit moment een te beperkte invulling voor de opgaven waarvoor de gemeenten staan.

 De thans in de Wm opgenomen zorgplicht voor de inzameling en transport van afvalwater kan worden geïnterpreteerd alsof hemelwater altijd als afvalwater zou moeten worden ingezameld en naar de RWZI zou moeten worden afgevoerd. Daardoor is er geen duidelijkheid over de ontvangstplicht van gemeenten voor afvloeiend hemelwater van particulier terrein en de afbakening daarvan met de eigen verantwoordelijkheid van de particuliere eigenaar en over de verantwoordelijkheden met betrekking tot de verdere verwerking van afvloeiend hemelwater.

 De gemeentelijke rioleringszorgplicht en het bijbehorende financieringsinstrument zien alleen op de toepassing van rioleringsstelsels, en bieden geen ruimte voor toepassing van andere systemen (zoals installaties voor de individuele behandeling van afvalwater, verder afgekort als IBA’s).

Met de voorgenomen verankering van een gemeentelijke zorgplicht voor grondwater, een «verbreed rioleringsplan», een «verbrede rioleringszorg», een van de afvalwaterzorgplicht afgesplitste «hemelwaterzorgplicht», de aanpassingen in de afvalwaterwetgeving en een bijbehorend bekostigingsinstrumentarium wordt de bestaande wettelijke leemte gevuld en wordt de onduidelijkheid weggenomen. Voor de burger wordt het daarmee onder andere veel duidelijker wat hij wel en niet van de overheid kan verwachten in geval van grondwaterproblemen.

(…) in lijn met de in de Rijksvisie Waterketen geformuleerde uitgangspunten wordt bij het vaststellen van de verschillende zorgplichten uitgegaan van de scheiding tussen waterketen en watersysteem. De zorgplicht voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater wordt binnen deze systematiek als onderdeel van de waterketen beschouwd. De zorgplicht voor het beheer van afvloeiend hemelwater wordt gerekend tot het watersysteembeheer. Dit onderscheid is logischerwijze ook als leidraad gehanteerd bij de wettelijke verankering van de zorgplichten. De zorgplicht voor de inzameling en het transport van het stedelijk afvalwater wordt in de Wm geregeld, terwijl de hemelwaterzorgplicht (alsook de «grondwaterzorgplicht») wordt vastgelegd in de Wwh.

4.26

Over de zorgplicht inzake afvalwater staat:86

algemeen

Artikel 10.33 van de Wm bevat een gemeentelijke zorgplicht voor inzameling en transport van afvalwater die is opgenomen ter implementatie van de richtlijn stedelijk afvalwater.

(…)

De thans in de Wm opgenomen zorgplicht wordt met onderhavig wetsvoorstel toegespitst op de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater. Daaronder wordt verstaan afvalwater dat overwegend afkomstig is van de menselijke stofwisseling en van huishoudelijke werkzaamheden, al dan niet gemengd met andere afvalwaterstromen. Op deze gemeentelijke zorgplicht sluit vervolgens de zorgplicht van de waterschappen aan om het afvalwater te zuiveren (vgl. art. 15a Wvo).

(…)

Met het voorliggende wetsvoorstel wordt de zorgplicht voor de inzameling en het transport van afvalwater in artikel 10.33 Wm beperkt tot stedelijk afvalwater en tevens zodanig aangepast, dat deze voldoet aan de behoefte die in de praktijk bestaat. Met de zorgplicht wordt duidelijk tot uitdrukking gebracht, dat de gemeente ook op een andere wijze dan door middel van aanleg van een klassiek rioolstelsel aan de zorgplicht voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater kan voldoen.

(…)

De betrokkenheid van de provincie en het waterschap is mede van belang met het oog op de keuze van de in te zetten zuiveringstechnische voorzieningen. De keuze daarvan vindt immers plaats in het kader van het uitwerken van de integrale planmatige aanpak. Uiteindelijk gaat het er om dat er in het buitengebied oplossingen voor het huishoudelijk afvalwater worden gerealiseerd die vanuit het oogpunt van milieu en volksgezondheid adequaat zijn en die geen onnodige maatschappelijke kosten met zich meebrengen.

(…)

De mogelijkheid voor een gemeente om in onderling overleg met een waterschap afspraken te maken over de uitvoering van bepaalde taken of onderdelen daarvan, evenals over het kostenverhaal in dat geval, blijft met de voorgestelde wetstekst bestaan. De gemeente blijft echter wel de verantwoordelijke instantie voor het instellen van de heffing zoals genoemd in het voorgestelde artikel 228a van de Gemeentewet (zie hiervoor verder paragraaf 8).

4.27

Over de zorgplicht inzake hemelwater staat:87

Algemeen

In de huidige situatie vindt afvoer van hemelwater veelal plaats gezamenlijk met huishoudelijk en bedrijfsafvalwater. Deze wijze van afvoer heeft echter enkele nadelen. De hoeveelheid water die ingezameld, getransporteerd en gezuiverd moet worden neemt door het aandeel regenwater aanzienlijk toe. Dit brengt extra kosten met zich mee, terwijl het uit milieuhygiënisch oogpunt onnodig is om het regenwater op deze wijze te behandelen.

(…)

reikwijdte zorgplicht

(…) De zorgplicht omvat in beginsel dan ook niet meer dan het door de gemeente aanbieden van een voorziening, waarin het hemelwater geloosd kan worden. (…)

nieuwe zorgplicht

(….)

Uiteindelijk wordt de keuze voor de wijze van omgaan met afvloeiend hemelwater op lokaal niveau bepaald als resultaat van een integrale afweging. Indien uit de afweging naar voren komt dat gescheiden afvoer van hemelwater de voorkeur verdient, kan dit geschieden door middel van een hemelwaterriool, als onderdeel van een gescheiden of verbeterd gescheiden rioolstelsel. Maar ook bovengrondse afvoer is mogelijk. (…)

De nieuwe wettelijke taak heeft het karakter van een zorgplicht, die zoveel mogelijk moet worden nagekomen. De woorden «zoveel mogelijk» duiden erop dat er van een inspanningsverplichting sprake is. Een zorgplicht geeft tevens aan dat gemeenten bij de uitvoering van hun taak de nodige beleidsvrijheid hebben die aanpak te kiezen die gelet op de lokale omstandigheden doelmatig is.

4.28

Over de transformering van het rioolrecht naar een rioolheffing, ter bekostiging van gemeentelijke watertaken, staat:88

In het NBW is in artikel 18, tweede lid, aangekondigd dat het Rijk in samenspraak met het Interprovinciaal Overleg (hierna: IPO), VNG en UvW zorg zal dragen «voor een wijze van bekostiging en financiering waarbij rekening wordt gehouden met de wateropgave voor het regionale watersysteem, en waarbij onder andere gedacht wordt aan de invoering van een watersysteemheffing, zuiveringsheffing en voor de stedelijke opgave aan het aanpassen van de rioolheffing». (…)

kosten gemeentelijke wateropgaven

(…) De kosten van de stedelijke watertaken zullen stijgen door de te treffen maatregelen. Op dit moment kunnen de gemeenten alleen de kosten ter zake van de taken met betrekking tot het afvalwater (huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater, en ander water zover dit afgevoerd wordt samen met het afvalwater door middel van het riool) rechtstreeks uit een heffing bekostigen. Het gaat dan om het rioolrecht. Dit is een retributie gebaseerd op artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Gemeentewet. (…)

De gemeenten hebben beleidsvrijheid in de keuze van het bekostigingsinstrument voor de riolering. In 2005 werd de riolering op de navolgende wijze bekostigd:

 ca. 41% van de bevolking woont in een gemeente waar alleen een gebruikerstarief voor het rioolrecht wordt gehanteerd;

 ca. 35% van de bevolking woont in gemeenten waar alleen een eigenarentarief voor het rioolrecht wordt gehanteerd;

 ca. 17% van de bevolking woont in gemeenten waar zowel een eigenaren- als gebruikerstarief voor het rioolrecht wordt gehanteerd;

 ca. 6% van de bevolking betaalt geen rioolrecht.

(…)

Het retributiekarakter van het rioolrecht impliceert dat de dienst die een gemeente levert gekoppeld moet kunnen worden aan het individuele profijt van de burger. Een gemeente moet echter ook maatregelen kunnen nemen die het collectief belang dienen zoals het inzamelen en verwerken van afvloeiend hemelwater en het treffen van maatregelen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming. De gemeente heeft op dit moment bijvoorbeeld voor het anders omgaan met afvloeiend hemelwater en de verwerking van ingezameld grondwater geen adequaat bekostigingsinstrumentarium beschikbaar. Een verbrede financieringsstructuur voor de gemeentelijke wateropgaven is daarom noodzakelijk.

Dit wetsvoorstel bevat daarom ook een voorstel tot het creëren van een nieuwe rioolheffing in een nieuw, in de Gemeentewet in te voegen, artikel 228a, uit de opbrengst waarvan de in dit wetsvoorstel bedoelde taken kunnen worden bekostigd. Uiteraard met de kanttekening dat de heffing dus maximaal kostendekkend mag zijn. De nieuwe rioolheffing treedt in de plaats van het huidige rioolrecht. De gemeenten krijgen er per saldo dus geen extra heffing bij; het huidige bekostigingsinstrument wordt aangepast aan de bredere taakinvulling.

Waar het huidige rioolrecht een retributiekarakter heeft voor de bekostiging van door de gemeente te verlenen diensten of het gebruik van gemeentelijke voorzieningen, heeft deze nieuwe gemeentelijke heffing het karakter van een bestemmingsheffing waarmee kosten kunnen worden verhaald om collectieve maatregelen te treffen die de gemeente noodzakelijk acht voor een doelmatig werkende riolering en overige maatregelen ten aanzien van hemelwater en grondwater. Het uitgangspunt van de nieuwe heffing is om gemeenten in staat te stellen de kosten te verhalen die gepaard gaan met de gemeentelijke wateropgave.

Eén of twee heffingen

In het kabinetsstandpunt IBO «Bekostiging van het regionale waterbeheer» is gesteld «dat er vanwege het verschil in rationaliteit voor de financiering van het waterbeheer een onderscheid dient te worden gemaakt tussen watersysteem en waterketen en dat het wenselijk is dit onderscheid in de praktijk te effectueren. Daarom zal het beleid gericht zijn op het nastreven van financiële ontvlechting van de waterketen en het watersysteem.» Het kabinet stelt echter ook dat «de kosten gemoeid met regenwaterafvoer (...) hierbij een apart punt (vormen) omdat de afvoer van regenwater op dit moment ook fysiek nog in belangrijke mate vervlochten is met de waterketen. Fysieke ontvlechting brengt hoge kosten met zich en het zal nog vele jaren duren voordat het einddoel bereikt is. In de overgangsfase, waarbij er sprake is van een afnemende fysieke vervlechting, zullen de mogelijkheden van financiële ontvlechting in overleg met de betrokken partijen nader worden geëxploreerd.»

In lijn met dat kabinetsstandpunt gaat het onderhavige wetsvoorstel uit van een onderscheid tussen de waterketen en het watersysteem (artikel 228a, eerste lid, onderdelen a en b, Gemeentewet). Het wetsvoorstel biedt de gemeente daarbij een keuze tussen één of twee heffingen. Deze keuze heeft de volgende achtergrond: voor de bekostiging van de riolering hanteert circa 75% van de gemeenten thans slechts een gebruikers- of een eigenarenheffing (zie ook hierboven, onder het hoofd «kosten gemeentelijke wateropgaven). Deze keuze ligt voor de hand omdat inzameling en transport van huishoudelijk en bedrijfsafvalwater, hemelwater en grondwater nog steeds via een overwegend gemengd rioolstelsel plaats vindt. Het wetsvoorstel biedt de gemeente de mogelijkheid om ook in de toekomst uitgaande van de huidige praktijk met één heffing te blijven werken, waaruit zowel de gemeentelijke waterketen als watersysteemkosten worden bekostigd. Daarnaast beoogt dit wetsvoorstel geen wijziging te brengen in de praktijk dat gemeenten zowel gebruikers als eigenaren dan wel slechts één van beide categorieën als belastingplichtigen voor de heffing aanwijzen.

(…)

Zoals hiervoor reeds aangegeven is de fysieke scheiding van de waterketen en het watersysteem een geleidelijk proces dat vele jaren zal duren. Het wetsvoorstel laat het aan de gemeente over of en wanneer in dit geleidelijke traject gekozen wordt voor de financiële ontvlechting van de waterketen en het watersysteem in twee heffingen. Hierbij wordt tevens aan de gemeentelijke afweging overgelaten, hoe deze ontvlechting in een specifiek geval wordt vormgegeven. Het in detail uitwerken hoe de ontvlechting moet geschieden zou geen recht doen aan de veelheid van situaties die in het geleidelijke proces van fysieke ontvlechting in de praktijk zullen voorkomen en zou daarnaast kunnen leiden tot onbedoelde lastenverschuivingen.

belastingplichtige en heffingsgrondslag

(…) Concreet betekent dit dat gemeenten, net zoals bij het huidige rioolrecht, door middel van een eigen belastingverordening de heffing nader vormgeven. Het bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf etcetera wordt aldus overgelaten aan het lokale bestuur. (…)

In de modelverordening van de VNG zal een aantal mogelijkheden van de heffingsmaatstaven die in de praktijk zijn getoetst worden uitgewerkt. Te denken valt aan:

 vast bedrag per eigendom;

 bedrag afhankelijk van waterverbruik;

 bedrag afhankelijk van de grootte van een huishouden;

 vast bedrag vermeerderd met een toeslag voor hoeveelheid waterverbruik;

 bedrag afhankelijk van lengte van het riool langs het perceel;

 bedrag afhankelijk van het verharde oppervlak van een perceel, etc.

Bij de keuze voor enerzijds een heffing voor het watersysteemdeel en anderzijds een heffing voor het waterketendeel is een combinatie van bovengenoemde opties mogelijk. Hierbij zijn gemeenten vrij in de keuze van de belastingplichtige. Ook heeft een gemeente de mogelijkheid het tarief te differentiëren naar de aard van het eigendom dat op de riolering is aangesloten, bijvoorbeeld differentiatie tussen niet-woningen en woningen.

(…)

bekostiging van taken

De gemeentelijke watertaken die uit de heffing bekostigd mogen worden, zijn de taken die betrekking hebben op:

 de inzameling, berging en transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater en op de zuivering van huishoudelijk afvalwater door middel van kleinere individuele installaties voor de behandeling van afvalwater (IBA);

 de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater: de inzameling, berging, transport, nuttige toepassing of al dan niet na zuivering brengen in het oppervlaktewater of op of in de bodem van afvloeiend hemelwater; en

 het treffen van maatregelen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming: de inzameling, berging, transport, nuttige toepassing of terugbrengen in het oppervlaktewater of op of in de bodem van grondwater, alsmede verbetering van de waterdoorlaatbaarheid van de bodemtoplaag of hydrologische compartimentering van de bodem.

4.29

Over het beheer en de gewenste behandeling van afvalwater staat:89

Net als bij beheer van vaste en vloeibare afvalstoffen zijn bij beheer van afvalwater meerdere opties beschikbaar, die verschillende gevolgen voor het milieu hebben. Ook bij afvalwater is het belang van de bescherming van het milieu het beste gediend bij preventie, zowel wat betreft het ontstaan van afvalwater als de mate van verontreiniging daarvan en bij hergebruik. Als ondanks preventie en hergebruik afvoer van afvalwater nodig is, doet zich vervolgens de vraag voor of het afvalwater – na eventuele voorzuivering – naar een zuiveringstechnisch werk moet worden afgevoerd of – al dan niet na zuivering – direct in het oppervlaktewater of op of in de bodem moet worden gebracht.

(…)

Net als de voorkeursvolgorde voor het beheer van afvalstoffen, is de voorkeursvolgorde voor het beheer van afvalwater evenmin een dogma. De voorkeursvolgorde is voor het bestuursorgaan taakstellend van aard. Indien daartoe argumenten aanwezig zijn, kan van deze volgorde worden afgeweken. De uiteindelijke afweging zal lokaal moeten worden gemaakt, waarbij doelmatigheid van de oplossing centraal moet staan. De aandacht voor preventie en, waar ontstaan van afvalwater niet kan worden voorkomen, het kiezen van de juiste verwijderingsroute is daarbij niet alleen in het belang van de bescherming van het milieu tegen verontreiniging, maar veelal ook met het oog op beperking van de maatschappelijke kosten die verbonden zijn aan het door de gemeenten inzamelen en transporteren van afvalwater, het door waterschappen zuiveren van stedelijk afvalwater en het beheer van grondwater en oppervlaktewater. Zo maakt het bij de bron gescheiden houden van verschillende afvalwaterstromen het ook mogelijk om ze, waar dat doelmatig is, ook verder gescheiden te houden, hetgeen een kostenbesparing kan opleveren.

4.30

Tot slot staat over het huidige artikel 228a van de Gemeentewet:90

Het voorgestelde artikel 228a van de Gemeentewet biedt de grondslag voor de nieuwe rioolheffing. De kosten die nu worden verhaald door middel van de rioolrechten, op basis van artikel 229 Gemeentewet, zijn ruwweg dezelfde als die welke in het voorliggende artikel genoemd worden in onderdeel a. Daaronder worden mede gerekend de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de aanleg en het beheer van andere systemen dan het openbaar riool ten behoeve van de taken genoemd onder letter a. Het gaat blijkens de aanhef van het eerste lid om kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de genoemde taken. Bij de kosten die verbonden zijn aan de zuivering van huishoudelijk afvalwater gaat het uitsluitend om kosten die de gemeente maakt, met name dus verwerking van afvalwater via andere systemen dan het riool. De kosten die waterschappen maken worden door de waterschappen verhaald door middel van de verontreinigingsheffing. De kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, zijn kosten die voortvloeien uit de zorgplichten die zijn genoemd in de voorgestelde artikelen 9a en 9b van de Wet op de waterhuishouding. De terminologie in artikel 228a is daarop afgestemd. De betreffende kosten kunnen op dit moment slechts ten dele verhaald worden door toepassing van artikel 229 van de Gemeentewet.

Anders dan bij rechten op grond van artikel 229 van de Gemeentewet gaat het hier niet om een retributie, maar, evenals bij de baatbelasting, om een bestemmingsheffing. Het is daarmee een belasting in de zin van artikel 216 van de Gemeentewet. In de naamgeving is aansluiting gezocht bij de terminologie die gebruikelijk is bij milieuheffingen, zoals bijvoorbeeld de afvalstoffenheffing (artikel 15.33 van de Wm). Omdat het een bestemmingsheffing is hoeft in de relatie met de belastingplichtige geen sprake te zijn van een rechtstreekse tegenprestatie in de vorm van een verleende dienst of een voorziening waarvan de belastingplichtige gebruik maakt. Evenals bij de baatbelasting is een overeenkomst met de rechten op grond van artikel 229 wel dat de opbrengst niet hoger mag zijn dan de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de taken die in artikel 228a, eerste lid, worden genoemd. Aan het tarief van de belasting zal dus ook een goede raming van de kosten ten grondslag moeten liggen. In paragraaf 8 van het algemeen deel van deze toelichting is nader ingegaan op de vraag welke kosten langs deze weg verhaald kunnen worden.

De gemeente is vrij in het kiezen van een heffingsgrondslag en het bepalen van de categorie belastingplichtigen aan wie de heffing zal worden opgelegd. Het eerste lid van artikel 228a spreekt van een enkele belasting, maar ter bestrijding van twee categorieën kosten. Op grond van het tweede lid kan echter ook gekozen worden voor twee belastingen, waarbij de kosten, bedoeld in onderdeel a, worden verhaald op een andere categorie belastingplichtigen dan de kosten, bedoeld in onderdeel b. Daarbij zouden dan verschillende heffingsgrondslagen gekozen kunnen worden. Uiteraard zal ook het tarief dan verschillend zijn.

Het gaat hier in feite om een splitsing tussen het waterketengedeelte en het watersysteemgedeelte van de gemeentelijke taken. In het algemeen deel is daar al op ingegaan (zie paragraaf 8, onder het hoofd «een of twee heffingen»). Gemeenten zijn door deze keuzemogelijkheden optimaal in staat zelf te beslissen over de verdeling van de belastingdruk. Ook kan bij die afweging een rol spelen dat de gemeente een mogelijke verschuiving in de belastingdruk als gevolg van deze nieuwe belasting in eerste instantie zoveel mogelijk wil beperken. Indien de gemeente kiest voor twee belastingen zal, net als bij het huidige rioolrecht, de verdeling van de totale kosten over de beide belastingen door de gemeente controleerbaar vastgelegd dienen te worden. Op deze wijze wordt duidelijk dat dezelfde kosten niet tweemaal in de belasting worden betrokken.

G. Stroomgebiedbeheerplannen

4.31

In het stroomgebiedbeheerplan Maas 2009-2015 staat, voor zover in cassatie relevant:91

In de KRW staat dat om duurzaam watergebruik te stimuleren de lidstaten ervoor moeten zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels geeft aan gebruikers om water efficiënt te gebruiken. Daarnaast moet door de verschillende watergebruiksectoren (minimaal uitgesplitst naar landbouw, industrie en huishoudens) een redelijke bijdrage worden geleverd in de terugwinning van de kosten van waterdiensten. Hieronder wordt beschreven welke waterdiensten in Nederland worden onderscheiden en wordt het huidige niveau van kostenterugwinning gepresenteerd.

Nederland heeft onderscheid gemaakt in de volgende vijf waterdiensten:

1. Productie en levering van water;

2. Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater;

3. Zuiveren van afvalwater;

4. Grondwaterbeheer;

5. Regionaal watersysteembeheer.

Een toelichting:

1 Productie en levering van water

De waterdienst betreft de onttrekking en eventueel bereiding van oppervlaktewater, grondwater en effluent en/of transporteren en leveren van drink-, proces- en koelwater aan bedrijven, de landbouw en huishoudens. De belangrijkste leveranciers zijn drinkwaterbedrijven, bedrijven en de landbouw. De laatste twee categorieën leveren meestal aan zichzelf (eigen dienstverlening).

2 Inzamelen en afvoer van hemel- en afvalwater

De gemeenten zijn ervoor verantwoordelijk dat door middel van de aanleg en het beheer van een fysieke infrastructuur van met name riolerings-, infiltratie en drainagevoorzieningen het hemel- en afvalwater wordt opgevangen en afgevoerd. Zij dienen dit zodanig te doen dat wateroverlast (kwantitatief) en vervuiling van grond- en oppervlaktewater (kwalitatief) wordt voorkomen. Als gebruikers worden onderscheiden bedrijven, huishoudens en landbouw.

3 Zuiveren van afvalwater

Via aanleg, overname, verbetering, beheer, onderhoud en bediening van zuiveringstechnische werken (transportgemalen en -leidingen, zuiverings- en slibverwerkingsinstallaties) ervoor zorgen dat het aangeboden afvalwater wordt gezuiverd en binnen de daarvoor geldende wettelijke eisen op het oppervlaktewater wordt geloosd. Waterschappen zijn een belangrijke leverancier van deze dienst. Bedrijven en landbouw leveren deze dienst ook, maar zuiveren in dat geval meestal hun eigen afvalwater. Een belangrijke gebruikersgroep is huishoudens.

4 Grondwaterbeheer

Betreft het kwantitatieve beheer van het diepe grondwater. Dit omvat de vergunningverlening en handhaving rond grote onttrekkingen. Belangrijke gebruikers zijn waterbedrijven die water onttrekken voor de bereiding van drinkwater en bedrijven die water onttrekken voor proces- en koelwaterdoeleinden. Ook de landbouw is een gebruiker. De provincie is verantwoordelijk voor het kwantitatieve beheer van het diepe grondwater.

5 Regionaal watersysteembeheer

Betreft het beheren, onderhouden en bedienen van de regionale infrastructuur gericht op het waterbeheer in het beheergebied met als doel wateroverlast en -tekort te voorkomen. Omvat tevens alle activiteiten die gericht zijn op het bereiken en zo goed mogelijk handhaven van de kwaliteit van het regionale oppervlaktewater, met uitzondering van het zuiveren van afvalwater.

Omdat het voor de verandering in de waterkwaliteit die kan optreden als gevolg van de waterdienst niets uitmaakt of een overheid de waterdienst levert of dat gebruikers de waterdienst aan zichzelf leveren (eigen dienstverlening), wordt eigen dienstverlening gezien als onderdeel van de waterdiensten.

Bij het bepalen van het niveau van kostenterugwinning (KTW) van waterdiensten is rekening gehouden met milieukosten. Dit zijn de kosten die worden gemaakt om milieuschade te voorkomen.

Verder zijn de gebruikers van de waterdienst uitgesplitst in bedrijven, huishoudens, landbouw en natuur.

Het Nederlandse waterbeheer is al decennia lang gebaseerd op de principes ‘de vervuiler betaalt’ voor chemische waterkwaliteit en ‘de gebruiker betaalt’ voor waterkwantiteit. De financiering van het waterbeheer en het gevoerde prijsbeleid in Nederland zijn daar dan ook op gebaseerd en kennen waar effectief prijsprikkels ter stimulering van een efficiënt gebruik van water. Hierover is uitvoerig gerapporteerd in het rapport ‘Kostenterugwinning waterdiensten in Nederland’. De kosten van de in Nederland onderscheiden waterdiensten worden grotendeels bij de vervuilers dan wel de gebruikers teruggewonnen en zijn in overeenstemming met het in artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn Water genoemde criterium.

Uit een overzicht van de kostenterugwinning per waterdienst (tabel 2-2) blijkt dat van de vijf onderscheiden waterdiensten er twee zijn die geen volledige kostenterugwinningspercentage van 100% hebben. De eerste betreft ‘Inzameling en afvoer van hemelwater en afvalwater’ en heeft een kostenterugwinningspercentage van 95%. De kosten voor deze waterdienst (investeringen en beheer en onderhoud van de riolering) worden voor het grootste gedeelte (minimaal 95%) teruggewonnen door middel van het rioolrecht. Het overige deel van het geld wordt verkregen door middel van de Onroerende Zaakbelasting (OZB), die door de gemeenten wordt geïnd van eigenaars en gebruikers van onroerende zaken. De OZB-inkomsten vallen onder de algemene middelen van de gemeenten. De actoren die gebruik maken van de riolering betalen op deze wijze ook aan

de riolering. Het KTW-percentage is de afgelopen jaren toegenomen van 80 naar 95% ten gevolge van de verdere stijging van het aantal gemeenten dat rioolrecht heeft ingesteld.

4.32

In het stroomgebiedbeheerplan Maas 2009-2015 is een tabel opgenomen, waarin de omvang van de kost- en verkoopprijs van de vier te onderscheiden waterdiensten in het Nederlandse Maasstroomgebied, is samengevat:92

4.33

In het stroomgebiedbeheerplan Maas 2016-2021 staat:93

6.4

Kostenterugwinning van waterdiensten

(…)

Artikel 9, lid 1, KRW noemt ook milieukosten en kosten van de hulpbronnen. Een groot deel van de kosten van de waterdiensten wordt gemaakt ter bescherming van het milieu en kunnen daarom worden gezien als milieukosten. Doordat deze kosten onderdeel uitmaken van de bestaande heffingen, gaat het hier om geïnternaliseerde milieukosten. De kosten van de aanvullende maatregelen kunnen worden gezien als het nog niet geïnternaliseerde deel van de milieukosten. Op het moment dat de maatregelen worden getroffen, worden de kosten die de verschillende partijen maken op de gebruikelijke manier doorberekend in de lasten die verschillende gebruikers betalen. En daarmee zullen ook deze milieukosten uiteindelijk worden geïnternaliseerd. Doordat het watersysteembeheer onder normale omstandigheden ervoor zorgt dat er voldoende water beschikbaar is voor de verschillende gebruiksfuncties is er in Nederland is geen sprake van significante schaarste op grote schaal. Om deze reden worden de hulpbronkosten verwaarloosbaar geacht en niet verder uitgewerkt.

Naast het terugwinnen van gemaakte kosten kan financiering van het waterbeheer ook worden gebruikt om prikkels te geven om duurzaam om te gaan met water. Een voorbeeld hiervan is het beprijzen van drinkwater. Door per m3 watergebruik te betalen bestaat een prikkel om zuinig om te gaan met water. Prijsprikkels werken echter niet overal. Zo zal een doorsnee gezin de aanwezigheid van werkgelegenheid sterker laten doorwegen in de beslissing waar men wil wonen, dan de kosten voor watersysteembeheer, ook al zijn deze kosten door het moeten leegpompen van diepe polders in de Randstad duidelijk hoger dan op de hoge zandgronden in het oosten van het land. Evenmin wordt men voor het minder vaak naar de wc gaan beloond met een verlaging van de rioolheffing. Dit laatste heeft te maken met het feit dat het grootste deel van de kosten te maken hebben met investeringen in de infrastructuur en niet afhankelijk is van variabele kosten. De mogelijkheden om via prijsprikkels bewustwording en duurzaam gebruik van water te bevorderen worden nader onderzocht naar aanleiding van een studie van de OECD.

(…)

6.5

Kosten en baten

De totale kosten van het waterbeheer door publieke organisaties, inclusief drinkwaterbedrijven, in Nederland bedragen € 6,67 mld Euro per jaar (…). Hiervoor dragen waterschappen 42%, drinkwaterbedrijven 21%, gemeenten 20%, het ministerie van Infrastructuur en Milieu 15% en provincies 2%. Wanneer hier de eigen dienstverlening, voornamelijk door industrie en landbouw (bijvoorbeeld voor de winning van water, zuivering, drainage en opslag van water), wordt opgeteld, bedraagt het totaal iets meer dan € 7,5 mld. Daarnaast wordt € ,3 mld besteed aan vaarwegbeheer. Samen is dit is ruim 1% van het BBP (…).

De kosten voor het waterkwaliteitsbeheer worden sterk bepaald door de gehanteerde definitie (bereiding van drinkwater, waterzuivering, afvoer via riolering). De gebiedsgerichte KRW maatregelen maken een klein onderdeel uit van kosten van het waterbeheer (ongeveer 5%) en uitvoering van de KRW draagt dan ook zeer gering bij aan de ontwikkeling van de lasten. De toekomstige kostenstijging is vooral te verwachten door vervanging van riolering en extra investeringen voor waterveiligheid. Van de totale wateruitgaven van een huishouden (ongeveer € 600 per jaar) gaat ongeveer 5 - 10% naar gebiedsgerichte KRW maatregelen (…). Dit bedrag is vergelijkbaar met schapingen van de betalingsbereidheid van burgers voor verbetering van de waterkwaliteit (…).

De drinkwatersector schat dat er over heel Nederland in de periode 2015 - 2021 jaarlijks € 35 miljoen extra kosten gemaakt moeten worden door drinkwaterbedrijven bovenop de huidige zuiveringsinspanningen om de toenemende verontreiniging met (nieuwe) chemische stoffen uit drinkwater te houden (…). Er is echter geen sprake van stijging van de tarieven, doordat deze extra kosten worden opgevangen door besparingen elders in de productie van drinkwater.

(…)

Waterbeheer in Nederland staat voor een complexe en unieke uitdaging om te kunnen leven in een land dat grotendeels bestaat uit polders en deels onder zeeniveau. Mede hierdoor wordt het waterbeheer in Nederland al decennia lang (en deels noodgedwongen) integraal beschouwd. Hierdoor is het lastig om een precieze uitsplitsing te geven van hoeveel baat ieder van de gebruikers heeft bij bepaalde elementen van het waterbeheer. Zo is waterpeilbeheer – met de daarvoor noodzakelijke aan- en afvoer van water – van belang voor zowel huiseigenaren (voorkomen paalrot), landbouw (irrigatie, drainage), natuur (bestrijding van verdroging), industrie (koel- en proceswater) en recreatie (pleziervaart). Het is niet goed mogelijk om op basis van kwantitatieve informatie aan te tonen of ieder van deze belanghebbenden precies betaalt naar rato van het belang dat ze hebben bij (in dit voorbeeld) waterpeilbeheer. De beslissing over wat een adequate bijdrage is van de verschillende gebruikers is daarom het resultaat van een politieke afweging op regionaal niveau, waarbij belang-betaling-zeggenschap een leidend principe is.

H. De gemeentelijke besluitvorming binnen de gemeente Someren

4.34

In het raadsvoorstel van 20 november 2008 tot wijziging van onder meer de Verordening rioolaansluitrecht 2008 staat, voor zover in cassatie relevant:94

Heffingssystematiek

Het kabinet beoogt geen wijziging in het heffingssysteem dat gemeenten al gebruiken voor het rioolrecht. Gemeenten blijven vrij in de keuze van de belastingplichtige (eigenaar of gebruiker) en de maatstaf (berekening) van de heffing.

Zoals in de programmabegroting 2009 is aangegeven, dient het huidige heffingssysteem onderzocht te worden. Dit om meer aan te sluiten bij het principe "De vervuiler betaalt". De notitie over de heffingssystematiek bij de rioolheffing is opgenomen als bijlage 12.95

Uit deze notitie blijkt dat een keuze voor een gebruikersheffing niet logisch is. Het heffen op basis van de gebruiker leidt namelijk tot hogere perceptiekosten dan bij heffing van de eigenaar. Voor de burgers betekent heffing van de gebruiker dat circa 1400 huishoudens (huurwoningen) geconfronteerd worden met een jaarlijkse lastenverzwaring. Daarnaast wordt bij heffing van de gebruiker op basis van waterverbruik geen rekening gehouden met het kostenverhaal ten aanzien van hemel- en grondwater.

Om toch enigszins tegemoet te komen aan het principe van "de vervuiler betaalt" stellen wij voor de tariefstructuur voor de eigenarenheffing aan te passen en het tarief voor niet-woningen hoger vast te stellen dan het tarief van woningen. Tariefdifferentiatie is volgens de Wet materiële belastingbepalingen toegestaan. Gemeenten dienen bij het bepalen van de heffingsmaatstaf het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen.

Voor de bepaling of een object een woning of een niet- woning is, wordt aangesloten bij de criteria die daarvoor gehanteerd worden bij de onroerende zaakbelastingen.

(...)

Tarief

De te realiseren opbrengst is gebaseerd op basis van het in december 2007 door de raad vastgestelde Gemeentelijk rioleringsplan 2008-2012 (GRP).

De opbrengst rioolheffing wordt op basis van de huidige eigenarenheffing naar rato van het aantal woningen en niet-woningen voor 87% opgebracht door de woningen en voor 13% door de niet-woningen.

Wij stellen voor het tarief voor de niet-woningen op 1,5 maal het tarief voor de woningen vast te stellen. Met deze differentiatie wordt rekening gehouden met het feit dat bedrijven en instellingen gemiddeld grotere lozers van afvalwater zijn dan woningen. Echter de lastenverschuiving van woningen (81%) naar niet-woningen (19%) blijft beperkt.

4.35

In de hierboven genoemde bijlage 12 staat onder meer het volgende:96

Probleemstelling

Tot op heden zijn de rioolrechten geheven van de eigenaar van een aangesloten perceel/pand. Om meer aan te sluiten bij het principe "De vervuiler betaalt" dient onderzocht te worden, of het wenselijk is om het heffingssysteem te wijzigen in een gebruikersheffing, waarbij geheven wordt op basis van werkelijk verbruik.

(...)

Voordelen:

- Heffing van de gebruiker op basis van waterverbruik sluit aan bij de gedachte "de vervuiler betaalt". Degene die meer water verbruikt krijgt een hogere aanslag rioolheffing. Dit betreft voornamelijk instellingen/bedrijven waar meer mensen aanwezig zijn, zoals bejaardenhuizen, scholen, horeca en bedrijven waar meer mensen werken.

Nadelen:

- Circa 1400 huishoudens (huurders) worden in de heffing betrokken en geconfronteerd met een jaarlijke lastenverzwaring.

- Er moet rekening worden gehouden met kwijtschelding en leegstand.

- De heffingsgrondslag is gebaseerd op de hoeveelheid afgenomen water van Brabant Water. Daardoor wordt de kwaliteit van de heffing van de rioolheffing afhankelijk van de volledigheid en juistheid van de administratie van een derde.

- Het waterverbruik/ de hoeveelheid afgevoerd water van agrarische bedrijven moet geïnventariseerd worden, in verband met verbruik als drinkwater voor vee.

- Heffing op basis van waterverbruik houdt geen rekening met hoeveelheden afgevoerd hemelwater en grondwaterproblematiek en de daarmee gepaarde kosten.

- Volgens de Coelo atlas van de lokale lasten 2008 is het watergebruik minder gevoelig voor prijsprikkels dan het afvalaanbod bij DIFTAR (afvalstoffenheffing). De prijs voor water bestaat namelijk niet alleen uit de rioolheffing, maar ook uit de prijs van het drinkwater zelf, grondwaterbelasting en leidingwaterbelasting.

(…)

Voorstel tariefstructuur

Op grond van voorgaande is een keuze voor een gebruikersheffing niet logisch. Om toch enigszins tegemoet te komen aan het principe van "de vervuiler betaalt" kan de tariefstructuur voor de eigenarenheffing aangepast worden en kan het tarief voor niet-woningen hoger worden vastgesteld dan het tarief van woningen.

Tariefdifferentiatie is volgens de Wet materiële belastingbepalingen toegestaan. Gemeenten dienen bij het bepalen van de heffingsmaatstaf het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen. Het gelijkheidsbeginsel gaat ervan uit dat degenen die in een gelijke positie verkeren ook op gelijke wijze behandeld worden. De evenredigheidstheorie, vertaald naar de gemeentelijke belastingheffing, gaat ervan uit dat een ieder bijdraagt in de kosten van de gemeentelijke dienstverlening naar rato van de mate waarin daarvan profijt wordt getrokken.

4.36

In het verbreed gemeentelijk rioleringsplan 2013-2017 van de gemeente Someren van 18 juni 2012 is vermeld:97

Afvalwaterzorgplicht

De afvalwaterzorgplicht is grotendeels een voortzetting van het beleid zoals dat vroeger gold. Voor de afvalwaterzorgplicht streeft de gemeente Someren in haar gebied een duurzame en doelmatige inzameling en transport van afvalwater na tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten. De gemeente Someren streeft een structurele en regelmatige wijze van inspecteren, meten en inventariseren na.

De gemeente is begonnen met het opstellen van meerjarenplanningen. Daarnaast wordt er niet alleen steeds meer gebruik gemaakt van de hedendaagse (computer) technieken om de benodigde kennis van het rioolstelsel te vergaren en vast te leggen, maar worden er steeds meer manieren gezocht en gevonden om in de toekomst met minder inspanning tot dezelfde resultaten te komen. Op deze wijze is het mogelijk om op een efficiënte wijze de verworven kennis te waarborgen en toe te passen. De continuïteit van een goed beheer wordt hierdoor beter mogelijk gemaakt.

Vervanging van riolering biedt mogelijkheden om anders om te gaan met het afvalwatersysteem en over te gaan tot ontvlechting van afvalwater en hemelwater (aanleg 2 stelsels). De gemeente wil dit soort projecten actief aangrijpen. Ook bij herontwikkelingsprojecten wil de gemeente nadrukkelijk meedenken en de mogelijkheden tot ontvlechting van hemelwater en afvalwater actief onderzoeken.

Hemelwaterzorgplicht

De taakopvatting voor de hemelwaterzorgplicht komt overeen met de taakopvatting voor de afvalwaterzorgplicht, echter de gemeentelijke beleidsvrijheid is bij de hemelwaterzorgplicht beduidend groter dan bij de afvalwaterzorgplicht. Voor de hemelwaterzorgplicht streeft de gemeente Someren in haar gebied een duurzame en doelmatige inzameling en afvoer van hemelwater na voor zover burgers en bedrijven zich daar redelijkerwijs niet van kunnen ontdoen tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten. Het belangrijkste aandachtspunt in het gemeentelijk hemelwaterbeleid is het actief benutten van kansen om hemelwater van afvalwater te ontvlechten bij onder andere uitbreidingen, inbreidingen, wijkrenovatieprojecten, vervangingsprojecten en wegenprojecten.

(...)

[p. 1:] INLEIDING

1.1

Water in Someren

Inleiding

De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) stelt dat waterlichamen in 2015 in een goede toestand [Hof: moeten] verkeren. In het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW), het Nationaal Bestuursakkoord Water Actueel en het Nationale Waterplan (de opvolger van de nota waterhuishouding), is de nationale doorvertaling geregeld. De uitwerking van de wateropgaven waar de gemeente Someren voor staat zijn in eerste instantie op hoofdlijnen uitgewerkt in het waterplan (2005) en daarna in het kader van het gebiedsproces als uitvloeisel van het Nationaal Bestuursakkoord Water Actueel en het Nationale Waterplan. Tevens zijn de wateropgaven in het kader van het dossier doelmatigheid in het licht van het bestuursakkoord water 2011 geplaatst.

Het watersysteem en de waterketen dienen, mede vanuit Europese en nationale wet- en regelgeving, steeds meer integraal te worden benaderd. Een voorbeeld hiervan is de verbreding van de gemeentelijke watertaken. Betrof het voorheen 'slechts' de zorg voor het afvalwater (puur onderdeel van de waterketen), sinds 1 januari 2008 dient de gemeente tevens zorg te dragen voor afvloeiend hemelwater en grondwater (onderdelen van het watersysteem).

Voorheen dienden rioolstelsels hoofdzakelijk het doel van het verbeteren van de volksgezondheid en het voorkomen van emissies naar de omgeving. Door de integratie met andere watertaken dient tegenwoordig ook aandacht te worden gegeven aan thema's als wateroverlast als gevolg van klimaatverandering, grondwateroverlast en ontvlechting van schone en verontreinigde waterstromen zodanig dat een gezond en duurzaam watersysteem niet onder druk komt te staan. Afvalwater-, hemelwater- en ontwateringstelsels in de gemeente Someren zijn daarbij middelen in de voortdurende opgave om het bebouwde stedelijke gebied en de natuurlijke omgeving op elkaar af te stemmen.

Het voorliggende verbrede GRP geeft invulling aan en vertolkt het beleid van de gemeente Someren voor de afvalwaterzorgplicht, de hemelwaterzorgplicht en de grondwaterzorgplicht en draagt als zodanig, en in samenhang met andere gemeentelijke plannen, bij aan de waterbrede opgaven waar de gemeente voor staat. In dit vGRP zijn tevens activiteiten opgenomen uit het waterplan Someren voor zover deze verband houden met de wettelijke zorgplichten.

(...)

1.2

Gemeentelijke zorgplichten

(...)

Openbare vuilwaterstelsels

Een openbaar vuilwaterriool is een voorziening in beheer bij de gemeente voor het inzamelen en transporteren van stedelijk afvalwater; dat wil zeggen het afvalwater geproduceerd door huishoudens en al het water dat hier mee gemengd is zoals bedrijfsafvalwater en afvloeiend hemelwater. Onder het openbare vuilwaterstelsel vallen gemengde riolen, dwa-riolen, drukriolering en (vrijwel) alle transportleidingen.

(...)

Openbare hemelwaterstelsels

Openbare (gemeentelijk) hemelwaterstelsels zijn voorzieningen voor de inzameling, transport en verwerking van uitsluitend afvloeiend hemelwater. Daaronder vallen onder andere hemelwaterriolen, infiltratievoorzieningen, doorlatende verharding, wadi's en retentievijvers.

Openbare ontwateringsvoorzieningen

Ontwateringstelsels zijn voorzieningen waarmee (structurele) grondwateroverlast wordt voorkomen. Onder openbare ontwateringsvoorzieningen vallen bijvoorbeeld oppervlaktewateren, en drainagenetwerken.

Drainagenetwerken kunnen ook omgekeerd werken en in droge tijden water aanvoeren om grondwaterstanden op peil te houden. Ontwateringsvoorzieningen hebben een sterke samenhang met (primaire) afwateringsvoorzieningen (zoals greppels, sloten, watergangen, kanalen en vijvers).

(...)

Rioleringsvervangingsprojecten inclusief het afkoppelen van hemelwater worden gedekt vanuit de rioolheffing. De kosten van het opbreken en herstellen van verhardingen voor zover noodzakelijk in het betreffende project worden meegenomen in deze projecten uitgaande van herstel van de oude situatie. Het herinrichten van straten bij rioolvervanging anders dan het terugbrengen van de oude situatie kan, als dat meerkosten oplevert, vanwege de aard van de rioolheffing (doelheffing) niet uit de rioolheffing worden gefinancierd.

(...)

[p.58 :] In bijlage 6 zijn de verschillende lasten ten behoeve van het kostendekkingsplan voor dit vGRP opgenomen waarbij een doorkijk is gemaakt tot 2042. De volgende lastensoorten zijn in bijlage 6 onderscheiden:

 exploitatielasten in verband met het beheer en onderhoud van het rioolstelsel, hierbij is een indeling gemaakt naar de drie zorgplichten en naar lasten voor overkoepelende activiteiten;

 lasten in verband met nieuwe investeringen voor instandhouding en verbetering van het rioolstelsel en uitvoering van de nieuwe zorgplichten.

4.37

In het raadsvoorstel van 21 november 2012 tot vaststelling van de Verordening staat onder meer:98

Rioolheffing

Tariefstelling

Met de rioolheffing worden de kosten die de gemeente maakt voor de uitvoering van de zorgplichten voor afvalwater en voor hemel- en grondwater verhaald. Deze heffing mag hooguit kostendekkend zijn. De rioolheffing wordt geheven van de eigenaar van een perceel dat op 1 januari direct of indirect is aangesloten de gemeentelijke riolering. De tarieven zijn gedifferentieerd naar woning, niet-woning en een "kwart"-tarief voor objecten met een vloeroppervlak dat kleiner is dan 40 m2.

Begin 2008 is de Wet op de gemeentelijke watertaken vastgesteld waarin de verbreding van de watertaken verplicht is gesteld. Met de invoering van de rioolheffing kunnen de gemeentelijke zorgtaken voor vuilwater, regenwater en grondwater bekostigd worden. In het nieuw opgestelde v-GRP heeft de gemeente de kosten voor zowel afvalwater als voor regenwater en grondwater inzichtelijk gemaakt.

In het v-GRP is een kostendekkingsberekening weergegeven waarbij een tarief voor woningen van € 126,00, voor niet- woningen van € 189,00 en een kwart-tarief van € 31,50 wordt gehanteerd. Deze berekening is echter nog gemaakt op basis van het Btw-tarief van 19%. Met ingang van 1 oktober 2012 bedraagt het Btw-tarief 21%. De Btw die voor compensatie via het BCF in aanmerking komt, werkt niet door in de voorzieningen riolering. Indien de wijziging van het Btw-tarief niet zou worden meegenomen in de tariefsberekening, zou de rioolheffing niet meer kostendekkend zijn. De voorgestelde tarieven rioolheffing 2013 zijn daarom nu bepaald op basis van het Btw-tarief van 21%.

I. Jurisprudentie I Hof van Justitie van de Europese Unie

4.38

Reeds op 5 februari 1963 heeft het HvJ geoordeeld:99

Overwegende dat het oogmerk van het E.E.G.-Verdrag, namelijk de instelling van een gemeenschappelijke markt wier werkzaamheid de ingezetenen der Gemeenschap rechtstreeks betreft, meebrengt dat dit Verdrag meer is dan een overeenkomst welke slechts wederzijdse verplichtingen tussen de verdragsluitende mogendheden schept;

dat deze opvatting wordt bevestigd door de preambule van het Verdrag, die zich over de regeringen heen richt tot de volken en wel zeer duidelijk door het in leven roepen van organen, bekleed met soevereine rechten welker uitoefening zowel de Lid-Staten als hun burgers raakt;

dat het overigens de aandacht verdient dat de ingezetenen der in de Gemeenschap verenigde Staten door middel van het Europese Parlement en het Economisch en Sociaal Comité geroepen zijn mede te werken aan de arbeid dezer Gemeenschap;

dat bovendien de opdracht aan het Hof van Justitie, om door middel van artikel 177 de eenheid in de uitlegging van het Verdrag door de nationale gerechten te verzekeren, bewijst dat de Staten ervan uit zijn gegaan, dat de gelding van het gemeenschapsrecht door hun ingezetenen voor deze gerechten kan worden ingeroepen;

dat uit deze omstandigheden moet worden afgeleid, dat de Gemeenschap in het volkenrecht een nieuwe rechtsorde vormt ten bate waarvan de Staten, zij het op een beperkt terrein, hun soevereiniteit hebben begrensd en waarbinnen niet slechts deze Lid-Staten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn;

dat het gemeenschapsrecht derhalve, evenzeer als het, onafhankelijk van de wetgeving der Lid-Staten, ten laste van particulieren verplichtingen in het leven roept, ook geëigend is rechten te scheppen welke zij uit eigen hoofde kunnen geldig maken;

dat deze laatste niet slechts ontstaan door uitdrukkelijke toekenning vanwege het Verdrag, maar evenzeer als weerslag van de duidelijke verplichtingen welke het Verdrag zowel aan particulieren, als aan de Lid-Staten en de gemeenschappelijke instellingen oplegt;

Overwegende dat, ten aanzien van de inhoud van het Verdrag omtrent in- en uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking, op de voorgrond moet worden geplaatst dat artikel 9, hetwelk de Gemeenschap grondvest op een douane-unie, een algeheel verbod daarvan behelst als een van de wezenlijke grondregels van zulk een unie;

dat deze bepaling, welke het gedeelte van het Verdrag ter omschrijving van de grondslagen der Gemeenschap inleidt, nader wordt uitgewerkt en toegepast door artikel 12;

Overwegende dat de tekst van artikel 12 een duidelijk en onvoorwaardelijk verbod bevat, derhalve een verplichting niet om iets te doen, doch om iets na te laten;

dat deze verplichting door de Staten met geen enkel voorbehoud is voorzien, waardoor zijn werking afhankelijk zou worden gesteld van nadere bepalingen van nationaal recht;

dat dit verbod er zich krachtens zijn aard geheel toe leent onmiddellijk effect te verlangen in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en hun justitiabelen;

Overwegende dat de naleving van artikel 12 geen wettelijke tussenkomst der Staten behoeft;

dat de omstandigheid dat deze bepaling de Lid-Staten aanduidt als onderwerp van de verplichting zich te onthouden, niet meebrengt dat hun ingezetenen daaraan geen rechten zouden kunnen ontlenen;

Overwegende dat voorts het argument, dat de drie Regeringen welke het Hof in hun memories met opmerkingen hebben gediend, aan de artikelen 169 en 170 van het Verdrag ontlenen, onjuist is;

dat immers de omstandigheid, dat het Verdrag bij bovengenoemde bepalingen de Commissie en de Lid-Staten het recht geeft om een staat, welke zijn verplichtingen niet is nagekomen, voor het Hof te dagen, geenszins meebrengt dat particulieren in voorkomende

gevallen deze zelfde verplichtingen niet voor de nationale rechter zouden kunnen inroepen, evenmin als het feit, dat het Verdrag aan de Commissie middelen in de hand geeft om de nakoming van aan het bedrijfsleven opgelegde verplichtingen te verzekeren, de mogelijkheid

uitsluit dat in gedingen tussen particulieren voor de nationale rechter over de schending van deze verplichtingen wordt geklaagd;

dat een beperking der waarborgen tegen schending van artikel 12 enkel tot de procedures der artikelen 169 en 170 elke onmiddellijke rechtsbescherming van de eigen aanspraken der ingezetenen zou uitsluiten;

dat een beroep op deze artikelen, wanneer het plaats heeft na de tenuitvoerlegging van nationale beslissingen gedaan in strijd met de voorschriften van het Verdrag, wellicht de gewenste uitwerking zou missen;

dat de waakzaamheid der belanghebbenden op de verzekering van hun rechten een doelmatige controle verschaft, die zich paart aan het toezicht dat de artikelen 169 en 170 aan de Commissie en de Lid-Staten opdragen;

Overwegende dat uit het voorgaande volgt, dat naar de geest, de inhoud en de bewoordingen van het Verdrag artikel 12 in die zin moet worden uitgelegd, dat het directe werking heeft en rechten schept welker handhaving aan de nationale rechters kan worden gevraagd;

4.39

Op 15 juli 1964 heeft het HvJ geoordeeld:100

Overwegende dat de voorrang van het gemeenschapsrecht wordt bevestigd door artikel 189, bepalend dat de verordeningen verbindend zijn en rechtstreeks toepasselijk in elk van de Lid-Staten;

dat deze bepaling, die zonder enig voorbehoud is neergeschreven, van iedere betekenis zou zijn ontbloot indien een Staat de gevolgen ervan eenzijdig zou kunnen te niet doen door een wettelijk voorschrift uit te vaardigen, dat boven de gemeenschapsbepalingen uit zou gaan;

Overwegende dat uit het bovenstaande volgt dat het verdragsrecht, dat uit een autonome bron voortvloeit, op grond van zijn bijzonder karakter niet door enig voorschrift van nationaal recht opzij kan worden gezet, zonder zijn gemeenschapsrechtelijk karakter te verliezen en zonder dat de rechtsgrond van de Gemeenschap zelf daardoor wordt aangetast;

dat, waar de Lid-Staten de rechten en plichten die uit de Verdragsbepalingen voortvloeien aan de rechtsorde van de Gemeenschap hebben overgedragen, dit impliceert dat hun souvereine rechten definitief zijn beperkt, zodat latere eenzijdig afgekondigde wettelijke voorschriften, die tegen het stelsel van de Gemeenschap ingaan, iedere werking ontberen;

4.40

Op 6 oktober 1970 heeft het HvJ geoordeeld:101

5. Overwegende evenwel, dat wanneer krachtens de voorschriften van artikel 189 verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en mitsdien naar hun aard tot directe gevolgen kunnen leiden, zulks niet wil zeggen dat andere groepen handelingen als in dit artikel bedoeld nimmer analoge gevolgen teweeg kunnen brengen;

dat met name het voorschrift volgens hetwelk beschikkingen in al haar onderdelen verbindend zijn voor degenen tot wie zij uitdrukkelijk zijn gericht, de vraag wettigt of de uit een beschikking voortvloeiende verplichting alleen door de instellingen van de Gemeenschap jegens deze adressaat kan worden ingeroepen dan wel eventueel ook door ieder bij haar nakoming belanghebbend persoon;

dat het met de dwingende werking, zoals die in artikel 189 aan de beschikking wordt toegekend, onverenigbaar ware indien men in beginsel zou uitsluiten dat een daarbij opgelegde verplichting kan worden ingeroepen door personen op wie zij betrekking heeft;

dat met name in gevallen waarin de gezagsorganen van de Gemeenschap een Lid-Staat of alle Lid-Staten bij beschikking zouden hebben verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect van zodanige handeling zou worden verzwakt wanneer de justitiabelen in deze Staat zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop niet als element van het gemeenschapsrecht acht zouden mogen slaan;

dat de werking ener beschikking weliswaar niet-identiek kan zijn aan die van het voorschrift ener verordening, doch dit verschil niet wegneemt dat het uiteindelijk resultaat, te weten het aan de justitiabelen toekomende recht daarop in rechte een beroep te doen, hetzelfde kan zijn als dat waartoe een rechtstreeks toepasselijke bepaling ener verordening leidt;

4.41

Op 4 december 1974 heeft het HvJ als volgt overwogen:102

12. Overwegende evenwel, dat wanneer krachtens de voorschriften van artikel 189 verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en mitsdien naar hun aard tot directe gevolgen kunnen leiden, zulks niet wil zeggen dat andere groepen handelingen als in dit artikel bedoeld nimmer analoge gevolgen teweeg kunnen brengen;

dat het met de dwingende werking, die in artikel 189 aan de richtlijn wordt toegekend, onverenigbaar ware indien men in beginsel zou uitsluiten dat een daarbij opgelegde verplichting kan worden ingeroepen door personen op wie zij betrekking heeft;

dat met name in gevallen waarin de gezagsorganen van de Gemeenschap de Lid-Staten bij richtlijn hebben verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect van zodanige handeling zou worden verzwakt wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop niet als element van het gemeenschapsrecht acht zouden mogen slaan;

dat artikel 177, waarin aan de nationale rechterlijke instanties wordt toegestaan zich tot het Hof te wenden inzake de geldigheid en de uitlegging van alle handelingen der instellingen, zonder onderscheid, voorts impliceert dat die handelingen door justitiabelen bij genoemde rechterlijke instanties mogen worden ingeroepen;

dat in ieder afzonderlijk geval moet worden onderzocht, of aard, opzet en bewoordingen van het betrokken voorschrift medebrengen dat het in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en particulieren tot directe gevolgen kan leiden;

4.42

Op 1 februari 1977 heeft het HvJ prejudiciële vragen (over toepassing van de tweede richtlijn BTW) van de Hoge Raad beantwoord. In casu heeft de Rechtbank naar dat arrest verwezen.103 Het HvJ heeft overwogen:104

14. Overwegende dat de door iedere afzonderlijke onderneming al naar gelang van haar eigen bedrijfsbelangen toegepaste boekhoudings- en afschrijvingsmethoden echter geen beslissend criterium kunnen opleveren ter bepaling van het litigieuze begrip, in geval dit wordt gebezigd in het raam van een belastingstelsel dat in beginsel uitgaat van de gelijkheid van fiscale behandeling der ondernemingen;

15. dat daarentegen wel beslissend zijn de duurzaamheid van het gebruik en de bij de bedrijfsvoering op dit gebied normaliter gevolgde wijze van afschrijving;

16. dat de tweede richtlijn ten deze niet alle gegevens bevat voor een uniforme en nauwkeurige omschrijving van de eisen waaraan op het punt van de duurzaamheid en waarde en van de toe te passen afschrijvingsregels moet zijn voldaan om een goed te kunnen aanmerken als investeringsgoed in de zin van de betrokken bepaling;

17. dat de Lid-Staten derhalve met betrekking tot deze eisen een zekere beoordelingsruimte genieten, al zullen zij het bestaan van een wezenlijk verschil tussen investeringsgoederen en de andere goederen die bij het beheer en de dagelijkse activiteit der ondernemingen worden gebruikt hebben te erkennen;

(…)

20. Overwegende dat deze vraag het algemeen probleem van het rechtskarakter der bepalingen van een overeenkomstig artikel 189 EEG-Verdrag gegeven richtlijn aan de orde stelt;

21. dat het Hof ten deze reeds heeft uitgesproken, laatstelijk bij arrest van 4 december 1974 in de zaak 41/74 (Jurispr. 1974, blz. 1337), dat wanneer krachtens de voorschriften van artikel 189 verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en mitsdien naar hun aard directe werking kunnen hebben, daaruit niet volgt dat andere groepen handelingen als in dit artikel bedoeld nimmer analoge werking kunnen hebben;

22. dat het met de dwingende werking, die in artikel 189 aan de richtlijn wordt toegekend, onverenigbaar ware principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting kan worden ingeroepen door betroffen personen;

23. dat met name in gevallen waarin het gemeenschapsgezag de Lid-Staten bij richtlijn heeft verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect van zodanige handeling zou worden verzwakt, wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop geen acht zouden mogen slaan als op een element van het gemeenschapsrecht;

24. dat dit vooral geldt wanneer de justitiabele zich voor de nationale rechter op een bepaling van een richtlijn beroept ten einde door deze te doen nagaan of de bevoegde nationale autoriteiten bij de uitoefening van de hun gelaten vrijheid ten aanzien van de vorm en middelen ter uitvoering van de richtlijn, binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsgrenzen zijn gebleven;

4.43

Bij arrest van 6 oktober 1982 heeft het HvJ overwogen:105

5. Voor de oplossing van dit probleem dient rekening te worden gehouden met het stelsel van artikel 177, dat het Hof van Justitie de bevoegdheid verleent uitspraak te doen over, onder meer, de uitlegging van het Verdrag en van de door de instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen.

6. Ingevolge de tweede alinea van dit artikel kan elke rechterlijke instantie van een Lid-Staat, indien zij een beslissing over een uitleggingsvraag noodzakelijk acht voor het wijzen van haar vonnis, het Hof van Justitie verzoeken over deze vraag een uitspraak te doen. Volgens de derde alinea is, wanneer een uitleggingsvraag wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, deze instantie gehouden zich tot het Hof van Justitie te wenden.

7. Deze verwijzingsverplichting moet worden gezien in het kader van de samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties — in hun hoedanigheid van rechters belast met de toepassing van het gemeenschapsrecht — en het Hof van Justitie, ter verzekering van de juiste toepassing en de eenvormige uitlegging van het gemeenschapsrecht in alle Lid-Staten. De derde alinea van artikel 177 beoogt inzonderheid te voorkomen dat in de Gemeenschap uiteenlopende rechtspraak over vragen van gemeenschapsrecht ontstaat. De draagwijdte van deze verplichting moet bijgevolg aan deze doelstellingen worden getoetst, rekening houdend met de respectieve bevoegdheden van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof van Justitie wanneer een dergelijke uitleggingsvraag wordt opgeworpen in de zin van artikel 177.

8. In dit verband moet worden gepreciseerd, wat naar gemeenschapsrecht is te verstaan onder de zinsnede „wanneer een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen", ten einde vast te stellen onder welke voorwaarden een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, gehouden is zich tot het Hof van Justitie te wenden.

9. In de eerste plaats zij erop gewezen, dat artikel 177 geen rechtsmiddel is ten behoeve van de partijen in een bij de nationale rechter aanhangig geschil. Het enkele feit dat een partij stelt dat het geschil een vraag van uitlegging van het gemeenschapsrecht doet rijzen, is voor de betrokken rechter dus geen dwingende reden om aan te nemen dat er „een vraag is opgeworpen" in de zin van artikel 177. Het staat integendeel aan de rechter zich in voorkomend geval ambtshalve tot het Hof te wenden.

10. In de tweede plaats volgt uit het verband tussen de tweede en de derde alinea van artikel 177, dat de in de derde alinea bedoelde rechterlijke instanties over dezelfde beoordelingsbevoegdheid beschikken als elke andere nationale rechterlijke instantie bij de vraag of een beslissing op een punt van gemeenschapsrecht noodzakelijk is voor het wijzen van hun vonnis. Zij zijn derhalve niet gehouden een voor hen opgeworpen vraag van uitlegging van het gemeenschapsrecht te verwijzen wanneer die vraag niet ter zake dienend is, dat wil zeggen wanneer het antwoord erop, hoe het ook luidt, geen invloed kan hebben op de oplossing van het geschil.

11. Stellen zij daarentegen vast, dat een beroep op het gemeenschapsrecht noodzakelijk is voor de oplossing van het bij hen aanhangige geschil, dan legt artikel 177 hun de verplichting op elke uitleggingsvraag die zich voordoet, aan het Hof van Justitie voor te leggen.

12. De Corte Suprema di Cassazione wenst met haar vraag te vernemen of onder bepaalde omstandigheden de verplichting van artikel 177, derde alinea, niettemin grenzen kent.

13. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het Hof in zijn arrest van 27 maart 1963 (gevoegde zaken 28-30/62, Da Costa en Schaake, Jurispr. 1963, blz. 67) heeft overwogen „dat artikel 177, laatste alinea, de nationale rechterlijke instanties … waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hogere voorziening, zonder enige beperking de verplichting oplegt om zich met vragen van uitlegging tot het Hof te wenden zodra zulk een vraag voor hen wordt opgeworpen, doch dat moet worden toegegeven dat het gezag van een door het Hof reeds krachtens artikel 177 gegeven uitlegging deze verplichting van haar grond kan beroven en derhalve van haar inhoud kan ontdoen; dat dit met name het geval is, wanneer de opgeworpen vraag zakelijk gelijk is aan een vraag welke reeds in een gelijksoortig geval voorwerp van een prejudiciële beslissing is geweest".

14. De verplichting van artikel 177, derde alinea, kan zijn absoluut karakter ook verliezen wanneer er al een vaste rechtspraak van het Hof bestaat over het punt waarop het geding betrekking heeft; daarbij is niet van belang, welke de aard was van de procedures die aanleiding tot die rechtspraak hebben gegeven, en evenmin dat de vraagpunten in geschil niet volstrekt identiek zijn.

15. Het spreekt evenwel vanzelf, dat het in al die gevallen de nationale rechterlijke instanties, daaronder begrepen die bedoeld in de derde alinea van artikel 177, volledig blijft vrijstaan zich tot het Hof te wenden indien zij dit wenselijk achten.

16. Tenslotte kan de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident zijn, dat redelijkerwijze geen twijfel kan bestaan omtrent de wijze waarop de gestelde vraag moet worden opgelost. Alvorens tot het besluit te komen dat dit het geval is, dient de nationale rechter ervan overtuigd te zijn dat die oplossing even evident zou zijn voor de rechterlijke instanties van de andere Lid-Staten en voor het Hof van Justitie. Enkel wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, kan de nationale rechter ervan afzien de vraag aan het Hof voor te leggen, en ze op eigen verantwoordelijkheid oplossen.

17. Bij de vraag of zich een dergelijk geval voordoet, moet echter rekening worden gehouden met de kenmerken van het gemeenschapsrecht en de bijzondere moeilijkheden bij de uitlegging ervan,

18. Vooreerst moet in aanmerking worden genomen, dat de teksten van gemeenschapsrecht in verscheidene talen zijn opgesteld en dat de verschillende taalversies gelijkelijk authentiek zijn; de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht vereist dan ook een vergelijking van de verschillende taalversies.

19. Voorts zij opgemerkt dat, zelfs wanneer de taalversies volledig overeenstemmen, het gemeenschapsrecht een eigen terminologie bezigt. Bovendien hebben de rechtsbegrippen in het gemeenschapsrecht niet noodzakelijkerwijs dezelfde inhoud als in de verschillende nationale rechtsstelsels.

20. Tenslotte moet elke bepaling van gemeenschapsrecht in haar context worden geplaatst en worden uitgelegd in het licht van dit recht in zijn geheel, zijn doelstellingen en zijn ontwikkelingsstand op het ogenblik waarop de betrokken bepaling moet worden toegepast.

4.44

In een arrest van het HvJ van 9 februari 1982 staat:106

14. In het arrest van 31 maart 1981 (zaak 96/80, Jenkins, Jurispr. 1981, blz 911, r.o. 17) overwoog het Hof, dat artikel 119 EEG-Verdrag rechtstreeks van toepassing is op alle vormen van discriminatie die reeds als zodanig zijn te herkennen met behulp van de in genoemd artikel vermelde criteria „gelijke arbeid" en „gelijke beloning", zonder dat nationale of communautaire maatregelen nodig zijn om die criteria met het oog op hun toepassing nader te omschrijven.

15. Wanneer de nationale rechter in staat is, met behulp van de criteria „gelijke arbeid" en „gelijke beloning" en zonder dat communautaire of nationale maatregelen terzake bestaan, vast te stellen dat toekenning van speciale reisfaciliteiten uitsluitend aan gepensioneerde mannelijke werknemers discriminatie naar geslacht inhoudt, is artikel 119 EEG-Verdrag rechtstreeks op een dergelijke situatie van toepassing.

4.45

In een arrest van het HvJ van 15 juli 1982 staat:107

24. Hierover zij opgemerkt, dat steeds wanneer een richtlijn op de juiste wijze is uitgevoerd, de werking ervan de burgers bereikt via de door de betrokken Lid-Staat genomen uitvoeringsmaatregelen.

25. Blijkens de verwijzingsbeschikking is in de Bondsrepubliek Duitsland een wettelijke bepaling ter uitvoering van artikel 5, lid 2, van richtlijn nr. 69/335, vastgesteld. Voorts heeft het Finanzgericht Hamburg in zijn verwijzingsbeschikking' overwogen dat die bepaling overeenkomstig de richtlijn moet worden uitgelegd, daar de Duitse wetgever de richtlijn in het Duitse recht heeft willen opnemen.

26. Mitsdien kan de werking van de richtlijn de burgers bereiken via de door de betrokken Lid-Staat genomen uitvoeringsmaatregelen. Het is derhalve niet nodig in te gaan op de vraag of artikel 5, lid 2, voldoet aan de vereisten waaraan, zo de richtlijn niet juist zou zijn uitgevoerd, moet zijn voldaan wil de burger zich voor de nationale rechter erop kunnen beroepen.

4.46

Bij arrest van 10 april 1984 heeft het HvJ onder meer als volgt overwogen:108

25. Voor het Hof is uitvoerig gedebatteerd over de aard van de sanctie die in de Bondsrepubliek Duitsland op discriminatie bij de toegang tot het arbeidsproces is gesteld, en inzonderheid over de vraag of paragraaf 611a, lid 2, BGB de door het gemene recht geboden mogelijkheden van schadevergoeding uitsluit. Ter terechtzitting heeft de Duitse regering te dezen betoogd, dat genoemde bepaling de toepassing van de algemene regels inzake schadevergoeding niet noodzakelijkerwijze uitsluit. Het staat aan de nationale rechter, over deze vraag van uitlegging van zijn nationaal recht te beslissen.

26. Wel moet worden gepreciseerd, dat de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting der Lid-Staten om het daarmee beoogde doel te verwezenlijken, alsook de verplichting der Lid-Staten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag, om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de Lid-Staten gelden, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties. Daaruit volgt, dat de nationale rechter bij de toepassing van nationaal recht, en met name van de bepalingen van een speciaal ter uitvoering van richtlijn nr. 76/207 vastgestelde wet, dit nationale recht moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het in artikel 189, derde alinea, bedoelde resultaat te bereiken.

4.47

Bij arrest van 20 september 1988 heeft het HvJ overwogen:109

22. Luidens artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag is een richtlijn voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is, verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat. Artikel 5 EEG-Verdrag legt de Lid-Staten de verplichting op om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen, welke geschikt zijn om de nakoming van de uit het EEG-Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Uit de dwingende werking die een richtlijn krachtens artikel 189, derde alinea, heeft en uit de samenwerkingsverplichting van artikel 5 volgt, dat de Lid-Staat tot welke een richtlijn is gericht, zich niet kan onttrekken aan de verplichtingen die de richtlijn hem oplegt.

23. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen bepalingen van een richtlijn, die naar hun inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, worden ingeroepen tegen een staat die de richtlijn binnen de gestelde termijn niet of niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet. In een dergelijk geval is de nationale rechter verplicht de bepalingen van de richtlijn te laten prevaleren boven de daarmee in strijd zijnde nationale bepalingen (zie het arrest van 5 april 1979, Ratti).

24. Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat het recht van een justitiabele van de Gemeenschap om zich tegenover een Lid-Staat die een richtlijn niet of niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet, te beroepen op een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepaling van die richtlijn, zijn grondslag vindt in artikel 189, derde alinea, juncto artikel 5 EEG-Verdrag.

4.48

Bij arrest van 13 november 1990 heeft het HvJ het volgende overwogen:110

8. Zoals het Hof in het arrest van 10 april 1984 (zaak 14/83, Von Colson en Kamann, Jurispr. 1984, blz. 1891, r. o. 26) heeft verklaard, geldt de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting der Lid-Staten om het daarmee beoogde doel te verwezenlijken, alsook de verplichting krachtens artikel 5 EEG-Verdrag, om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de Lid-Staten, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties. Bij de toepassing van het nationale recht, ongeacht of het daarbij gaat om bepalingen die dateren van eerdere of latere datum dan de richtlijn, moet de nationale rechter dit zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, ten einde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag te voldoen.

4.49

Op 3 december 1992 heeft het HvJ geoordeeld:111

11. Vastgesteld zij, dat de termijn voor omzetting van richtlijn 80/987 eerst op 23 oktober 1983 afliep en dat zowel de insolventverklaringen als de beëindigingen van de arbeidsverhouding in de zaken ten principale hebben plaatsgevonden op data vóór afloop van die termijn.

12. Bijgevolg kunnen de werknemers zich niet op de bepalingen van de richtlijn beroepen om de toepassing van bepalingen van de nationale wet te ontgaan.

13. Immers, alleen wanneer een Lid-Staat een richtlijn bij afloop van de voor haar tenuitvoerlegging vastgestelde termijn niet naar behoren heeft uitgevoerd, kunnen particulieren, volgens de rechtspraak van het Hof, onder bepaalde voorwaarden voor de nationale rechterlijke instanties rechten doen gelden die zij rechtstreeks aan de bepalingen van de richtlijn ontlenen.

4.50

Op 24 oktober 1996 heeft het HvJ prejudiciële vragen (‘over de uitlegging van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40) en over de verplichting van een nationale rechter om de eerbiediging te verzekeren van een richtlijn met rechtstreekse werking die door een particulier evenwel niet is ingeroepen’) van de Raad van State beantwoord. De Rechtbank heeft in casu naar dat arrest verwezen.112 Het HvJ heeft overwogen:113

55. De verplichting van een Lid-Staat om alle maatregelen te treffen die nodig zijn om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, is een dwingende verplichting die wordt opgelegd door artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag, alsmede door de richtlijn zelf (zie in die zin arresten van 1 februari 1977, zaak 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Jurispr. 1977, blz. 113, r. o. 22, en 26 februari 1986, zaak 152/84, Marshall, Jurispr. 1986, blz. 723, r. o. 48). Deze verplichting om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen geldt voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de Lid-Staten en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties (zie in die zin arrest van 13 november 1990, zaak C-106/89, Marleasing, Jurispr. 1990, blz. I-4135, r. o. 8).

56. Aangaande het recht van een particulier om zich op een richtlijn te beroepen en van een nationale rechter om daarmee rekening te houden, heeft het Hof reeds verklaard dat het met de dwingende werking die in artikel 189 aan de richtlijn wordt toegekend, onverenigbaar ware principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting kan worden ingeroepen door betroffen personen. Met name in gevallen waarin het gemeenschapsgezag de Lid-Staten bij richtlijn heeft verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, zou het nuttig effect van zodanige handeling worden verzwakt, wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop geen acht zouden mogen slaan als op een element van het gemeenschapsrecht, teneinde na te gaan of de nationale wetgever bij de uitoefening van de hem gelaten vrijheid ten aanzien van de vorm en middelen ter uitvoering van de richtlijn, binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsgrenzen is gebleven (zie arrest Verbond van Nederlandse Ondernemingen, reeds aangehaald, r. o. 22-24).

57. Indien de rechter ingevolge het nationale recht verplicht is, ambtshalve de aan een interne regel van dwingende aard ontleende rechtsgronden in het geding te brengen, die niet door partijen zijn aangevoerd, geldt diezelfde verplichting eveneens wanneer het dwingende regels van gemeenschapsrecht betreft (zie met name arrest van 14 december 1995, gevoegde zaken C-430/93 en C-431/93, Van Schijndel en Van Veen, Jurispr. 1995, blz. I-4705, r. o. 13).

58. Hetzelfde geldt indien het nationale recht de rechter de mogelijkheid geeft, de dwingende rechtsregel ambtshalve toe te passen. Het staat immers aan de nationale rechter om ingevolge het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde samenwerkingsbeginsel de rechtsbescherming te verzekeren welke voor de justitiabelen voortvloeit uit de rechtstreekse werking van gemeenschapsrechtelijke bepalingen (zie met name arrest van 19 juni 1990, zaak C-213/89, Factortame e. a. , Jurispr. 1990, blz. I - 2433, r. o. 19, en arrest Van Schijndel en Van Veen, reeds aangehaald, r. o. 14).

59. De omstandigheid dat in casu de Lid-Staten krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de richtlijn over een beoordelingsmarge beschikken, sluit voor de rechter evenwel niet de mogelijkheid uit om te toetsen of de nationale instanties de grenzen van deze beoordelingsmarge niet hebben overschreden (zie met name arrest Verbond van Nederlandse Ondernemingen, reeds aangehaald, r. o. 27-29).

60. Indien bijgevolg de rechter krachtens het nationale recht de verplichting of de mogelijkheid heeft om ambtshalve de aan een interne regel van dwingende aard ontleende rechtsgronden in het geding te brengen, die niet door partijen zijn aangevoerd, dient hij binnen het kader van zijn bevoegdheid ambtshalve te onderzoeken, of de wetgevende of de bestuurlijke autoriteiten van de Lid-Staat binnen de grenzen van de bij de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de richtlijn vastgestelde beoordelingsmarge zijn gebleven, en daarmee rekening te houden bij het onderzoek van het beroep tot nietigverklaring.

61. Wanneer de grenzen van deze beoordelingsmarge zijn overschreden en de nationale bepalingen, wat dit betreft, derhalve buiten toepassing moeten worden gelaten, dienen de instanties van de Lid-Staat binnen het kader van hun bevoegdheden alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen, die nodig zijn om te verzekeren dat de projecten worden onderzocht om vast te stellen of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en, indien dit het geval is, aan een milieu-effectbeoordeling worden onderworpen.

4.51

Bij arrest van 4 december 1997 heeft het HvJ overwogen:114

42. Na de omzetting van de richtlijn kan door particulieren slechts met vrucht beroep worden gedaan op de in geding zijnde bepalingen van de richtlijn, indien de nationale omzettingsmaatregelen niet correct of toereikend zijn, gelet op de richtlijn.

43. Dienaangaande merken het Landschaftsverband, de Duitse regering en de Commissie op, dat de Duitse wetgever voor de in artikel 2, lid 2, sub c-ii, van de richtlijn bedoelde mogelijkheid heeft gekozen, door de werkgever te verplichten, „de benaming of de algemene omschrijving van de door de werknemer te vervullen functie" schriftelijk mee te delen.

44. Volgens de tweede keuzemogelijkheid van artikel 2, lid 2, sub c, van de richtlijn is de werkgever verplicht, de werknemer in kennis te stellen van de beknopte kenmerken of omschrijving van de arbeid. De benaming van werkzaamheden kan als zodanig niet in alle gevallen als een —zij het ook beknopt— kenmerk of omschrijving van de door de werknemer verrichte arbeid worden aangemerkt.

45. Derhalve kunnen particulieren ook nadat de omzettingswet in werking is getreden, zich voor de nationale rechter rechtstreeks op artikel 2, lid 2, sub c-ii, van de richtlijn beroepen.

4.52

Bij arrest van 29 april 1999 heeft het HvJ, voor zover thans nog van belang in cassatie, in het kader van Richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen,115 geoordeeld inzake de veronderstelde strijdigheid van (een bepaalde uitwerking van) die richtlijn met achtereenvolgens het beginsel dat de vervuiler betaalt en/of het evenredigheidsbeginsel. Het HvJ heeft dienaangaande geoordeeld:116

51. Met betrekking tot het beginsel dat de vervuiler betaalt, kan worden volstaan met de vaststelling, dat de richtlijn niet inhoudt, dat de landbouwers lasten moeten dragen voor het wegwerken van een verontreiniging waaraan zij niet hebben bijgedragen.

52. Zoals in de punten 46 en 48 van dit arrest is opgemerkt, staat het aan de lidstaten om bij de uitvoering van de richtlijn rekening te houden met de andere bronnen van verontreiniging en, met in aanmerkingneming van de omstandigheden, de landbouwers geen onnodige lasten in verband met het wegwerken van de verontreiniging te laten dragen. Zo bezien, lijkt het beginsel dat de vervuiler betaalt, de uitdrukking te zijn van het evenredigheidsbeginsel waaromtrent het Hof zijn standpunt reeds heeft bepaald (punten 46 en 50 van dit arrest).

53. Hetzelfde geldt voor de schending van het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, daar de redenering van verzoekers in het hoofdgeding samenvalt met hun redenering aangaande de schending van het evenredigheidsbeginsel.

4.53

Bij arrest van 26 september 2000 heeft het HvJ overwogen:117

40. Indien een dergelijke toepassing in overeenstemming met het gemeenschapsrecht onmogelijk is, is de nationale rechter verplicht het gemeenschapsrecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, daarbij zo nodig alle bepalingen buiten toepassing latend indien de toepassing daarvan in het betrokken geval tot een met het gemeenschapsrecht strijdig resultaat zou leiden (zie, in die zin, arrest van 21 mei 1987, Albako, 249/85, Jurispr. blz. 2345, punten 13 e.v.).

4.54

Op 11 juli 2002 heeft het HvJ, in een zaak betreffende de weigering van teruggaaf, buiten de Britse verjaringstermijn van drie jaar, van in strijd met Unierecht door de Britse belastingdienst geheven BTW, onder meer als volgt geoordeeld:118

24. Dienaangaande zij er om te beginnen aan herinnerd, dat de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting der lidstaten om het daarmee beoogde resultaat te bereiken, alsook de verplichting krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG)119 om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de lidstaten geldt, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties (zie inzonderheid arrest van 26 september 1996, Arcaro, C-168/95, Jurispr. blz. I-4705, punt 41). Bij de toepassing van het nationale recht moet de nationale rechter dit derhalve zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het ermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag (thans artikel 249, derde alinea, EG) te voldoen (zie inzonderheid arresten van 13 november 1990, Marleasing, C-106/89, Jurispr. blz. I-4135, punt 8, en 16 december 1993, Wagner Miret, C-334/92, Jurispr. blz. I-6911, punt 20).

25. Volgens vaste rechtspraak kunnen particulieren bovendien in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, zich voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de staat, wanneer deze hetzij heeft verzuimd de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan (zie inzonderheid arresten van 19 januari 1982, Becker, 8/81, Jurispr. blz. 53, punt 25; 22 juni 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Jurispr. blz. 1839, punt 29, en 1 juni 1999, Kortas, C-319/97, Jurispr. blz. I-3143, punt 21).

26 Ten slotte volgt uit vaste rechtspraak, dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren (zie in die zin met name arresten van 9 september 1999, Commissie/Duitsland, C-217/97, Jurispr. blz. I-5087, punt 31, en 16 november 2000, Commissie/Griekenland, C-214/98, Jurispr. blz. I-9601, punt 49).

27. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt.

28. Zoals de advocaat-generaal in punt 40 van zijn conclusie stelt, zou het onverenigbaar zijn met de communautaire rechtsorde wanneer particulieren zich op een richtlijn konden beroepen wanneer deze onjuist is uitgevoerd, maar niet wanneer de nationale autoriteiten bij de toepassing van de nationale maatregelen ter uitvoering van de richtlijn de bepalingen daarvan schenden.

4.55

Bij arrest van 16 juni 2005 heeft het HvJ overwogen:120

47. De verplichting van de nationale rechter om de inhoud van een kaderbesluit te betrekken bij de uitlegging van de relevante bepalingen van zijn nationale recht houdt daar op, waar het nationale recht niet zodanig kan worden toegepast dat het tot een resultaat leidt dat verenigbaar is met het door dit kaderbesluit beoogde resultaat. Met andere woorden, het beginsel van conforme uitlegging kan niet als grondslag dienen voor een uitlegging contra legem van het nationale recht. Dit beginsel vereist echter wél, dat de nationale rechter in voorkomend geval het nationale recht in zijn geheel beziet om te beoordelen of het zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een met het kaderbesluit strijdig resultaat leidt.

48. Zoals de advocaat-generaal in punt 40 van haar conclusie heeft opgemerkt, is een uitlegging van het nationale recht in overeenstemming met het kaderbesluit niet kennelijk onmogelijk in het hoofdgeding. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan, of een conforme uitlegging van zijn nationale recht in casu mogelijk is.

4.56

Op 16 juli 2009 heeft het HvJ zich uitgelaten in een zaak betreffende artikel 15, onder a, van de Richtlijn 2006/12/EG121 betreffende afvalstoffen. Het HvJ heeft zich daar onder meer gebogen over de vraag of verdeling van kosten voor afvalverwijdering, als niet op basis van daadwerkelijke afvalproductie, verenigbaar is met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Het HvJ heeft overwogen:122

46. Wat de financiering van de kosten voor het beheer en de verwijdering van stedelijk afval betreft, dienen de lidstaten, aangezien er sprake is van een dienst die collectief ten behoeve van een geheel van „houders” wordt verricht, er overeenkomstig artikel 15, sub a, van richtlijn 2006/12 voor te zorgen dat, in beginsel, alle gebruikers van die dienst, in hun hoedanigheid van „houders” in de zin van artikel 1 van deze richtlijn, collectief de totale kosten dragen voor de verwijdering van die afvalstoffen.

47. De lidstaten waarvoor richtlijn 2006/12 is bestemd, zijn weliswaar gebonden aan dit te bereiken resultaat wat het dragen van de kosten van de afvalstoffenverwijdering betreft, maar overeenkomstig artikel 249 EG zijn zij bevoegd de vorm en de middelen te kiezen om dat resultaat te bereiken (zie arrest Commune de Mesquer, reeds aangehaald, punt 80).

48. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, bestaat er in de huidige stand van het gemeenschapsrecht geen op de grondslag van artikel 175 EG vastgestelde regeling die de lidstaten een welbepaalde methode oplegt voor de financiering van de kosten verbonden aan de verwijdering van stedelijk afval, zodat die financiering naar believen van de betrokken lidstaat door middel van een heffing, een retributie of op gelijk welke andere wijze kan worden verzekerd.

49. Er zij evenwel in de eerste plaats op gewezen dat, zoals de advocaat-generaal in punt 40 van haar conclusie heeft opgemerkt, het vaak moeilijk en zelfs duur is om precies vast te stellen hoeveel stedelijk afval iedere „houder” afgeeft.

50. In die omstandigheden kan het gebruik van criteria die enerzijds zijn gebaseerd op de capaciteit van de „houders” om afval te produceren, berekend op basis van de oppervlakte van de door hen gebruikte onroerende goederen en van de bestemming van die goederen en/of, anderzijds, op de aard van de geproduceerde afvalstoffen, het mogelijk maken de kosten voor de verwijdering van die afvalstoffen te berekenen en deze te verdelen onder de verschillende „houders”, aangezien die twee parameters het bedrag van die kosten direct beïnvloeden.

51. Vanuit die optiek kan een nationale regeling die ter financiering van het beheer en de verwijdering van stedelijk afval voorziet in een heffing die is berekend op basis van een raming van de geproduceerde hoeveelheid afvalstoffen, en niet op basis van de hoeveelheid afvalstoffen die daadwerkelijk is geproduceerd en afgegeven, in de huidige stand van het gemeenschapsrecht niet worden geacht in strijd te zijn met artikel 15, sub a, van richtlijn 2006/12.

52. In de tweede plaats staat het beginsel „de vervuiler betaalt” er niet aan in de weg dat de lidstaten, op basis van een indeling in categorieën gebruikers naargelang hun respectieve capaciteit om stedelijk afval te produceren, de bijdrage van elk van die categorieën aanpassen aan de totale financieringsnoden van het beheer‑ en verwijderingssysteem voor stedelijk afval.

(…)

57. Gelet op een en ander moet op de vraag worden geantwoord dat artikel 15, sub a, van richtlijn 2006/12 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling in de huidige stand van het gemeenschapsrecht niet in de weg staat aan een nationale regeling die ter financiering van het beheer en de verwijdering van stedelijk afval voorziet in een heffing die wordt berekend op basis van een raming van de door de gebruikers van die dienst geproduceerde hoeveelheid afval, en niet op basis van de daadwerkelijk door hen geproduceerde en afgegeven hoeveelheid afval. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om aan de hand van de hem verstrekte feitelijke en juridische gegevens na te gaan, of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalheffing niet tot gevolg heeft dat bepaalde „houders”, in casu hotels, kosten dienen te dragen die kennelijk onevenredig zijn aan de hoeveelheid en de aard van de afvalstoffen die zij kunnen produceren.

4.57

Op 11 september 2014 heeft het HvJ geoordeeld in een zaak betreffende de Kaderrichtlijn. In deze infractieprocedure stelde de Europese Commissie dat Duitsland, door haar (veronderstelde) restrictieve uitlegging van het in artikel 2, punt 38, van de Kaderrichtlijn123 neergelegde begrip „waterdiensten” geen juiste toepassing had gegeven aan artikel 9 van de Kaderrichtlijn124. Het HvJ heeft als volgt, voor zover thans nog van belang, overwogen:125

43. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan en met het Unierecht in zijn geheel, aangezien de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling ook relevante gegevens voor de uitlegging ervan kan bevatten (zie met name arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44. In casu volgt uit de bewoordingen van artikel 9 van richtlijn 2000/60 dat de lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt. De lidstaten dienen er onder meer voor te zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van richtlijn 2000/60. Artikel 2, punt 38, van deze richtlijn definieert het begrip „waterdiensten” als alle diensten die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere economische actoren voorzien in, enerzijds, onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater en, anderzijds, installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater die daarna in oppervlaktewater lozen.

45. Op basis van deze bepalingen alleen, die het begrip „diensten” niet definiëren, kan niet meteen worden vastgesteld of de Uniewetgever, zoals de Commissie in wezen stelt, beoogde het beginsel van de kostenterugwinning voor waterdiensten toe te passen op alle diensten die een in artikel 2, punt 38, sub a, van richtlijn 2000/60 genoemde activiteit betreffen, naast de in punt 38, sub b, vermelde behandeling van afvalwater, dan wel enkel, zoals de Bondsrepubliek Duitsland aanvoert, enerzijds op de diensten die verband houden met de watervoorziening, waarbij alle fasen van deze activiteit zoals die in het betrokken punt 38, sub a, zijn opgesomd, in aanmerking moeten worden genomen en, anderzijds, op de diensten die verband houden met de activiteiten voor waterzuivering in de zin van ditzelfde punt, sub b.

46. In de eerste plaats moeten derhalve de context en de algemene opzet van de betrokken bepalingen worden onderzocht teneinde na te gaan of, zoals de Commissie in wezen stelt, een prijszetting van de kosten moet worden vastgesteld voor alle activiteiten van onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater.

47. Uit de ontwerpteksten van richtlijn 2000/60, zoals deze door de advocaat-generaal in de punten 68 en 69 van zijn conclusie zijn samengevat126, blijkt allereerst dat de Uniewetgever het enerzijds aan de lidstaten heeft overgelaten om op basis van een economische analyse de maatregelen voor de uitvoering van het beginsel van de kostenterugwinning te bepalen, en hij anderzijds de prijszetting van de kosten voorstond zonder deze verplicht te stellen voor alle diensten die verband houden met het gebruik van water, aangezien er dienaangaande zeer verschillende praktijken tussen de lidstaten bestonden, met name wat de prijszetting voor watervoorziening en de behandeling van het afvalwater betreft.

48. Voorts legt richtlijn 2000/60, door in artikel 9 te verlangen dat de lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten en zij ervoor zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van deze richtlijn, als zodanig geen algemene verplichting op van een prijszetting voor alle diensten die verband houden met het gebruik van water.

49. In de tweede plaats dient bijgevolg de draagwijdte van deze bepalingen te worden beoordeeld tegen de achtergrond van de door richtlijn 2000/60 nagestreefde doelstellingen.

50. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat richtlijn 2000/60 een kaderrichtlijn is die op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192 VWEU) is vastgesteld. Deze richtlijn voorziet in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader voor de bescherming van de wateren en zorgt voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De erin vastgestelde gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader dienen later te worden ontwikkeld door de lidstaten, die een aantal bijzondere maatregelen moeten vaststellen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisering van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water (arrest Commissie/Luxemburg, C‑32/05, EU:C:2006:749, punt 41).

51. Zoals uit punt 19 van de considerans van richtlijn 2000/60 blijkt, beoogt deze richtlijn het aquatische milieu in de Unie in stand te houden en te verbeteren. Deze doelstelling betreft in de eerste plaats de kwaliteit van de betrokken wateren. Beheersing van de beschikbare hoeveelheid is een bijkomend element bij het garanderen van een goede waterkwaliteit en derhalve dienen ook maatregelen betreffende de kwantitatieve aspecten te worden getroffen met het oog op de doelstelling om een goede waterkwaliteit te waarborgen.

52. Gelet op de vaststelling dat in de Unie dienaangaande uiteenlopende situaties en behoeften bestaan die een verschillende aanpak vergen, heeft de Uniewetgever, zoals met name uit punt 13 van de considerans van richtlijn 2000/60 blijkt, verlangd dat bij de planning en de uitvoering van maatregelen met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in het stroomgebied rekening wordt gehouden met deze diversiteit en dat besluiten worden genomen zo dicht mogelijk bij de plaats waar het water is aangetast of wordt gebruikt. Onverminderd het belang van het waterprijsbeleid en van het beginsel dat de vervuiler betaalt, zoals deze door deze richtlijn opnieuw zijn bevestigd, moet dan ook voorrang worden gegeven aan maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen, via de opstelling van aan de regionale en lokale omstandigheden aangepaste maatregelenprogramma’s.

53. Zoals de advocaat-generaal met name in punt 72 van zijn conclusie127 heeft aangegeven, is richtlijn 2000/60 in hoofdzaak gebaseerd op de beginselen van een beheer per stroomgebied, het bepalen van doelstellingen per „waterlichaam”, het opstellen van een planning en programmatie en een economische analyse van de regelingen voor de prijszetting van het water, alsook de verplichting om rekening te houden met de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de kostenterugwinning alsmede om de geografische en de klimatologische omstandigheden van het betrokken gebied of de betrokken gebieden in acht te nemen.

54. In die context bepaalt artikel 11 van richtlijn 2000/60 dat elke lidstaat er zorg voor draagt dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening wordt gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 van deze richtlijn voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. Volgens lid 3, sub b, van artikel 11 behoren de maatregelen betreffende de kostenterugwinning voor waterdiensten tot de minimumvereisten die een dergelijk programma moet bevatten.

55. Bijgevolg vormen de maatregelen betreffende de kostenterugwinning voor waterdiensten één van de instrumenten waarover de lidstaten beschikken voor een kwalitatief hoogstaand waterbeheer met het oog op een efficiënt gebruik van de watervoorraden.

56. Het is juist dat de verschillende in artikel 2, punt 38, van richtlijn 2000/60 opgesomde activiteiten, onder meer onttrekking en opstuwing, effecten kunnen sorteren voor de toestand van de waterlichamen en daardoor de verwezenlijking van de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen mogelijkerwijs in gevaar kunnen brengen, zoals de Commissie terecht aanvoert, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat het ontbreken van een prijszetting voor die activiteiten de verwezenlijking van deze doelstellingen in alle gevallen noodzakelijkerwijs schaadt.

57. Artikel 9, lid 4, van richtlijn 2000/60 bepaalt in dit verband dat het de lidstaten onder bepaalde voorwaarden is toegestaan om de kostenterugwinning voor een bepaalde vorm van watergebruik niet toe te passen, indien dit het doel van deze richtlijn en het bereiken daarvan niet in gevaar brengt.

58. Hieruit volgt dat de door richtlijn 2000/60 nagestreefde doelstellingen niet noodzakelijkerwijs impliceren dat de bepalingen van artikel 2, punt 38, sub a, van deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat het beginsel van kostenterugwinning voor alle daarin genoemde activiteiten geldt, zoals de Commissie in wezen stelt.

59. In die omstandigheden kan op basis van het eventuele feit dat de Bondsrepubliek Duitsland een aantal van deze activiteiten niet aan dit beginsel onderwerpt, op zich – los van elk ander verwijt – niet worden vastgesteld dat deze lidstaat de krachtens de artikelen 2, punt 38, en 9 van richtlijn 2000/60 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

60. Gelet op alle voorgaande overwegingen dient het beroep van de Commissie te worden verworpen.

4.58

De onderdelen van de conclusie van A-G Jaäskinen, waarnaar het HvJ in bovenstaande gedeeltelijk geciteerd arrest in de overwegingen 47 en 53 heeft verwezen, luiden als volgt:128

68. De Raad van de Europese Unie heeft die benadering129 daarentegen verworpen in het gemeenschappelijk standpunt en heeft benadrukt dat het de lidstaten zijn die op basis van een economische analyse de maatregelen voor de uitvoering van het beginsel van de terugwinning moeten bepalen.

69. De KRW staat dus de prijszetting van de kosten voor, zonder het beginsel van de volledige kostenterugwinning verplicht te stellen, met uitzondering van de waterdiensten in de zin van diensten die de watervoorziening en de behandeling van het afvalwater omvatten. Deze uitlegging wordt eveneens bevestigd door het verslag over de gemeenschappelijke ontwerptekst van het bemiddelingscomité waaruit volgt dat het wel degelijk de prijszetting van deze twee vormen van watergebruik is die in de onderhandelingen centraal stond.

(…)

72. De grote beginselen van de KRW zijn: een beheer per stroomgebied, het bepalen van doelstellingen per „waterlichaam”, een planning en een programmatie met een specifieke werkmethode en termijnen, een economische analyse van de regelingen voor de prijszetting van het water en het meerekenen van de milieukosten, en de raadpleging van het publiek om de transparantie van het waterbeleid te versterken.

4.59

Van Rijswick en Lindhout hebben bij deze uitspraak van het HvJ als volgt geannoteerd:130

Wat kunnen we uit dit arrest afleiden?

Lidstaten die een zeer beperkt prijsbeleid voorstaan zullen blij zijn met het arrest. Ook Nederland, dat een zeer ver doorgevoerd systeem van kostenterugwinning heeft (…) kan opgelucht ademhalen. We doen het goed wat betreft de kostenterugwinning en hebben niets meer te vrezen. Tegelijkertijd verwacht het Planbureau voor de Leefomgeving dat het aantal oppervlaktewateren dat in 2027 aan de doelstellingen van de KRW voldoet, tussen de 5 en 40% zal liggen (…)

Eigenlijk geeft het arrest met name een belangrijk inzicht in de mogelijke werking van de programmatische aanpak, zoals we die niet alleen kennen in het waterbeheer, maar ook breed toepasbaar willen maken in de aanstaande Omgevingswet. Adaptief beheer heet dat en het is veelbelovend, omdat het in theorie een prachtige balans biedt tussen flexibiliteit en beleidsvrijheid enerzijds en een sterke focus op het bereiken van doelstellingen anderzijds. Afhankelijk van de doelstellingen en de huidige situatie van waterlichamen en stroomgebieden neemt een lidstaat die maatregelen die naar haar oordeel leiden tot het bereiken van de doelstellingen. (…)

Uit het arrest blijkt dat de Commissie – de waakhond van het Unierecht – een hond zonder tanden is wat betreft de kostenterugwinningsverplichting. Wil de Commissie aantonen dat een lidstaat zijn verplichtingen onvoldoende nakomt dan zal zij moeten bewijzen dat – in deze casus – het niet bereiken van de doelstellingen komt door het onvoldoende terugwinnen van de kosten van waterdiensten. Dat is praktisch onmogelijk zoals het Hof zelf eigenlijk ook al aangeeft. Hetzelfde zal gelden voor de andere maatregelen uit het maatregelenprogramma. Het zal nooit door het onvoldoende inzetten van één bepaalde maatregel komen dat niet aan de doelstellingen wordt voldaan. Handhaving door de Commissie is daarmee een doodlopende weg. Tenzij…

(…) Meer duidelijkheid valt te verwachten in zaak C-461/13 (de Wezer-zaak, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. tegen Bundesrepublik Deutschland)131, waarbij het gaat om een verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing over de betekenis van artikel 4 KRW en waarbij de conclusie van Advocaat-Generaal N. Jääskinen op 23 oktober 2014 is verschenen. De A-G maakt duidelijk hoe belangrijk het arrest van het Hof in deze zaak zal worden: “de onderhavige zaak [brengt] een confrontatie aan het licht tussen twee volledig tegenstrijdige visies op de KRW. De eerste benadering kan als minimalistisch worden aangemerkt, in de zin dat de KRW daarin wordt gereduceerd tot een instrument voor de planning van het waterbeheer op macroniveau. Een tweede benadering, eveneens de onze, gaat ervan uit dat de KRW een nieuwe methode voor waterbeheer vormt, die niet slechts het planniveau regelt maar eveneens de uitvoering van de bindende milieudoelstellingen, die zich vertaalt in het vaststellen van concrete maatregelen, gericht op waarborging van een goede toestand van de wateren en voorkoming van een verslechtering daarvan.”

Leest men onderhavig arrest van het Hof dan lijkt het vooralsnog of het Hof de minimalistische benadering kiest: (…)

Er zitten overigens nog wel vijftig tinten grijs tussen een kader met gemeenschappelijke beginselen enerzijds en volledige harmonisatie anderzijds (vergelijk bijv. C-195/12, Industrie du bois de Voelsalm & Cie (IBV) SA). De A-G stelt in haar conclusie bij de Wezer-zaak dat “moet worden vastgesteld dat de KRW weliswaar geen volledige harmonisatie bewerkstelligt, maar evenmin beperkt blijft tot een uitsluitend ‘programmatische benadering’, die aan de lidstaten een grote discretionaire bevoegdheid zou overlaten wat beleidskeuzes en beoogde of vast te stellen maatregelen betreft” en concludeert dat “Artikel 4, lid 1, sub a i, van [de KRW ](…) moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten, behoudens een krachtens de van toepassing zijnde bepalingen van het Unierecht toegestane uitzondering, gehouden zijn om goedkeuring te onthouden aan een project indien het hetzij een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan veroorzaken, hetzij het bereiken van een goede toestand van oppervlaktewaterlichamen of een goede chemische toestand van oppervlaktewaterlichamen op de in genoemde richtlijn bepaalde datum in gevaar kan brengen.” en “Het begrip ‘achteruitgang van de toestand’ in artikel 4, lid 1, sub a i, van [de KRW] moet aldus worden uitgelegd dat het ziet op nadelige veranderingen met betrekking tot een stof of kwaliteitselement aan de hand waarvan de ecologische toestand wordt beoordeeld in de zin van bijlage V bij de genoemde richtlijn, zonder dat deze nadelige verandering noodzakelijkerwijs hoeft te leiden tot een verandering van klasse in de zin van de genoemde bijlage. Een dergelijke verandering van klasse kan niettemin het gevolg daarvan zijn, indien de waarde van de stof of het kwaliteitselement onder het niveau van de actuele klasse daalt.”

4.60

Op 18 december 2014 heeft het HvJ geoordeeld in een zaak betreffende artikel 15 van de Richtlijn 2008/98/EG,132 betreffende afvalstoffen. Het HvJ heeft zich in deze zaak beraden over de vraag of in die specifieke zaak de voornoemde richtlijn directe werking had. Het HvJ heeft overwogen:133

41. Wat in de tweede plaats de vraag betreft of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 de lidstaten de verplichting oplegt om te voorzien in de mogelijkheid voor een eerste afvalproducent of een houder van afvalstoffen om deze afvalstoffen zelf te verwijderen teneinde te worden vrijgesteld van betaling van een gemeentelijke heffing op afvalverwijdering, zij erop gewezen dat uit de bewoordingen van die bepaling duidelijk blijkt dat zij de lidstaten niet verplicht om in die mogelijkheid te voorzien.

42. In artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 staat immers te lezen dat de lidstaten de maatregelen nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de eerste afvalproducent of de andere houder van afvalstoffen zelf de afvalverwerking verricht, die verwerking laat verrichten door een handelaar, een inrichting of een onderneming die afvalverwerkingshandelingen verricht, of daartoe regelingen laat treffen door een publieke of private inzamelaar van afvalstoffen, met inachtneming van de artikelen 4 en 13 van deze richtlijn.

43. Artikel 15, lid 1, biedt de lidstaten dus verschillende keuzemogelijkheden en, anders dan SETAR betoogt, mag de verwijzing naar de artikelen 4 en 13 van richtlijn 2008/98 niet aldus worden uitgelegd dat zij de op die manier aan de lidstaten verleende beoordelingsmarge beperkt waardoor zij zouden worden verplicht om de eerste afvalproducent of de houder van afvalstoffen het recht toe te kennen om die afvalstoffen zelf te verwerken om zo te worden vrijgesteld van de verplichting om bij te dragen aan de financiering van het door de openbare diensten ingestelde afvalbeheersysteem.

44. Meer specifiek kan uit artikel 4, lid 1, van richtlijn 2008/98, dat voorziet in een afvalhiërarchie die bij wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen moet worden gevolgd, niet worden opgemaakt dat voorrang moet worden gegeven aan een stelsel dat afvalproducenten toestaat om hun afvalstoffen zelf te verwijderen. Integendeel, verwijdering van afvalstoffen neemt in die hiërarchie slechts de laatste plaats in.

45. Overigens kan er enkel wanneer artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 aldus wordt uitgelegd dat deze bepaling de lidstaten een ruime beoordelingsmarge verleent en hen niet verplicht om de eerste afvalproducent of de houder van afvalstoffen toe te staan om die afvalstoffen zelf te verwijderen, naar behoren rekening worden gehouden met de in punt 41 van de considerans van richtlijn 2008/98 vermelde omstandigheid dat die lidstaten verschillende benaderingen hebben voor het inzamelen van afval en met het feit dat hun inzamelsystemen aanmerkelijk verschillen.

46. Die uitlegging vindt bovendien steun in artikel 14 van richtlijn 2008/98, dat betrekking heeft op de verdeling van de kosten van afvalbeheer. Dit artikel, dat in wezen overeenkomt met artikel 15 van richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB L 114, blz. 9), in de plaats waarvan het is gekomen, verplicht de lidstaten immers om te bepalen dat de kosten van het afvalbeheersysteem door alle afvalproducenten en houders van afvalstoffen worden gedragen (zie in die zin arrest Futura Immobiliare e.a., C‑254/08, EU:C:2009:479, punt 46). De door SETAR voorgestane uitlegging zou die bepaling echter elke nuttige werking ontnemen, aangezien zij tot gevolg zou hebben dat de producenten of houders van afvalstoffen zich zouden kunnen onttrekken aan de financiering van het afvalbeheersysteem dat de lidstaten moeten invoeren.

47. In dit verband zij in herinnering gebracht dat bij ontbreken van een Unierechtelijke regeling die de lidstaten een welbepaalde methode oplegt voor de financiering van de kosten verbonden aan afvalbeheer, die financiering naar believen van de betrokken lidstaat door middel van een heffing, een retributie of op gelijk welke andere wijze kan worden verzekerd, en dat een nationale regeling die ter financiering van het beheer van een dergelijk systeem bijvoorbeeld voorziet in een heffing die is berekend op basis van een raming van de geproduceerde hoeveelheid afvalstoffen, en niet op basis van de hoeveelheid afvalstoffen die daadwerkelijk is geproduceerd en afgegeven, niet kan worden geacht in strijd te zijn met richtlijn 2008/98 (zie in die zin, wat richtlijn 2006/12 betreft, arrest Futura Immobiliare e.a., EU:C:2009:479, punten 52‑54).

48. Hoewel het juist is dat de bevoegde nationale autoriteiten op het betrokken gebied bijgevolg over een ruime beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de vaststelling van de berekeningswijze van een heffing als die in het hoofdgeding, mag de aldus bepaalde heffing echter niet verder gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken (zie in die zin arrest Futura Immobiliare e.a., EU:C:2009:479, punt 55).

49. In casu staat het dus aan de verwijzende rechter om op basis van de hem meegedeelde gegevens, feitelijk en rechtens, na te gaan of de TARSU niet ertoe leidt dat aan een eerste afvalproducent of een houder van afvalstoffen die de afvalstoffen zelf verwijdert, zoals SETAR, kosten worden aangerekend die kennelijk buiten verhouding staan tot de hoeveelheden of de aard van de afvalstoffen die zijn geproduceerd en/of zijn ingevoerd in het afvalbeheersysteem.

50. Bijgevolg moet op het tweede deel van de vraag worden geantwoord dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98, gelezen in samenhang met de artikelen 4 en 13 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die niet voorziet in de mogelijkheid voor een eerste afvalproducent of een houder van afvalstoffen om deze afvalstoffen zelf te verwijderen teneinde te worden vrijgesteld van betaling van een gemeentelijke heffing op afvalverwijdering, voor zover deze heffing in overeenstemming is met de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.

4.61

Op 1 juli 2015 heeft het HvJ geoordeeld in een andere zaak over de Kaderrichtlijn. In die zaak was onder meer de reikwijdte van de verplichtingen voortvloeiende uit artikel 4, eerste lid, onder a, i tot en met iii, van de Kaderrichtlijn onderwerp van geschil. Het HvJ heeft, voor zover thans in cassatie van belang, als volgt geoordeeld:134

30. Bij de vaststelling van de draagwijdte van die bepalingen moet volgens vaste rechtspraak van het Hof rekening worden gehouden met zowel de bewoordingen als de context ervan alsook met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaken (zie met name arresten Lundberg, C‑317/12, EU:C:2013:631, punt 19; SFIR e.a., C‑187/12–C‑189/12, EU:C:2013:737, punt 24, en Bouman, C‑114/13, EU:C:2015:81, punt 31) en, in casu, de ontstaansgeschiedenis van die regeling.

31. De bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland en de Nederlandse regering hebben gesteld, pleiten ervoor dat deze bepaling een dwingend voorschrift behelst, ertoe strekkende dat „de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer [leggen] ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlakte[water]lichamen”. De woorden „ten uitvoer leggen” houden voor de lidstaten de verplichting in om aldus te handelen.

32. In navolging van de verwijzende rechter moet de goedkeuring voor een specifiek project worden opgevat als een dergelijke tenuitvoerlegging.

33. Bovendien is het volgens artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/60 „[b]ij de tenuitvoerlegging van het in het [beheersplan] omschreven maatregelenprogramma” dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen ter verwezenlijking van de doelstellingen van voorkoming van achteruitgang, behoud en verbetering van de toestand van oppervlaktewaterlichamen. Het gebruik van de woorden „bij de tenuitvoerlegging” bevestigt dat die bepaling aldus dient te worden uitgelegd dat zij verplichtingen behelst die de bevoegde autoriteiten moeten nakomen bij de goedkeuring van specifieke projecten in het kader van de juridische regeling inzake waterbescherming.

34. Voorts is richtlijn 2000/60 een kaderrichtlijn met als rechtsgrondslag artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU). De richtlijn stelt gemeenschappelijke beginselen en een algemeen actiekader voor waterbescherming vast en zorgt voor de coördinatie, de integratie en – op langere termijn – de ontwikkeling van de algemene beginselen en structuren voor de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader die in de richtlijn worden vastgesteld, moeten daarna verder worden ontwikkeld door de lidstaten door middel van specifieke maatregelen die worden genomen binnen de in die richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisatie van de regelingen van de lidstaten inzake water (arresten Commissie/Luxemburg, C‑32/05, EU:C:2006:749, punt 41, en Commissie/Duitsland, C‑525/12, EU:C:2014:2202, punt 50).

35. Overweging 25 van die richtlijn bevestigt dat milieudoelstellingen dienen te worden bepaald om een goede toestand van het oppervlakte‑ en grondwater in de gehele Unie te waarborgen en achteruitgang van de watertoestand op het niveau van de Unie te voorkomen.

36. Richtlijn 2000/60 heeft volgens artikel 1, onder a), ervan tot doel een kader vast te stellen voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee aquatische ecosystemen en terrestrische ecosystemen die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd.

37. De uiteindelijke doelstelling van richtlijn 2000/60 is dus om door een gecoördineerd optreden tegen 2015 een „goede toestand” van alle oppervlaktewateren in de Unie te bereiken.

38. De milieudoelstellingen die de lidstaten moeten bereiken, worden gepreciseerd in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/60.

39. In die bepaling worden twee afzonderlijke doelstellingen voorgeschreven, die evenwel nauw met elkaar verbonden zijn. Ten eerste leggen de lidstaten op grond van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen (verplichting om achteruitgang te voorkomen). Ten tweede beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten op grond van artikel 4, lid 1, onder a), ii) en iii), alle oppervlaktewaterlichamen teneinde uiterlijk eind 2015 een goede toestand te bereiken (verbeteringsverplichting).

(…)

41. Zowel de verbeteringsverplichting als de verplichting om achteruitgang van de toestand van waterlichamen te voorkomen strekken tot verwezenlijking van de door de Uniewetgever nagestreefde kwaliteitsdoelstellingen, namelijk behoud of herstel van een goede toestand, een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van de oppervlaktewateren.

42. Om te waarborgen dat de lidstaten de bovengenoemde milieudoelstellingen verwezenlijken, bevat richtlijn 2000/60 een reeks bepalingen – met name de artikelen 3, 5, 8, 11 en 13 van die richtlijn alsook de bepalingen van bijlage V ervan –, waarbij, zoals de advocaat-generaal in de punten 43 tot en met 52 van zijn conclusie heeft opgemerkt, een ingewikkelde procedure is ingevoerd die bestaat uit meerdere in detail geregelde fasen, teneinde de lidstaten in staat te stellen de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen op basis van de bijzonderheden en kenmerken van de waterlichamen op hun grondgebied.

43. Deze elementen bevestigen de uitlegging dat artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/60 niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheersplanning formuleert, maar, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, rechtsgevolgen sorteert in iedere fase van de procedure die door die richtlijn wordt voorgeschreven.

44. Het stelsel van afwijkingen van artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60, waarvan de toepassingsvoorwaarden door verweerster in het hoofdgeding zijn onderzocht maar niet het voorwerp vormen van de vragen van de verwijzende rechter, bevestigt eveneens de uitlegging dat de voorkoming van achteruitgang van de toestand van waterlichamen een dwingend karakter heeft.

4.62

Op 7 december 2016 heeft het HvJ over de uitleg van artikel 9 van de Kaderrichtlijn geoordeeld:135

18. Zoals reeds door het Hof in herinnering is gebracht, is richtlijn 2000/60 een kaderrichtlijn die op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192 VWEU) is vastgesteld. De richtlijn stelt gemeenschappelijke beginselen en een algemeen actiekader voor waterbescherming vast en zorgt voor de coördinatie, de integratie en – op langere termijn – de ontwikkeling van de algemene beginselen en structuren voor de bescherming en het ecologisch duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De in deze richtlijn vastgestelde gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader moeten later verder worden ontwikkeld door de lidstaten, die een aantal bijzondere maatregelen dienen te nemen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisatie van de regelingen van de lidstaten inzake water (zie met name arresten van 30 november 2006, Commissie/Luxemburg, C‑32/05, EU:C:2006:749, punt 41, en 11 september 2014, Commissie/Duitsland, C‑525/12, EU:C:2014:2202, punt 50).

19. Blijkens overweging 19 van richtlijn 2000/60 beoogt deze richtlijn het aquatische milieu in de Unie in stand te houden en te verbeteren. Deze doelstelling betreft in de eerste plaats de kwaliteit van de betrokken wateren. Beheersing van de beschikbare hoeveelheid is een bijkomend element bij het garanderen van een goede waterkwaliteit, en derhalve dienen ook maatregelen betreffende de kwantitatieve aspecten te worden getroffen met het oog op de doelstelling om een goede waterkwaliteit te waarborgen.

20. In dat verband bepaalt artikel 9 van richtlijn 2000/60 dat de lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III bij die richtlijn en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt. De lidstaten dienen er onder meer voor te zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van richtlijn 2000/60.

21. De middelen voor het bereiken van het gestelde doel dat ervoor wordt gezorgd dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, worden aldus aan het oordeel van de lidstaten overgelaten. In die context kan niet worden betwist dat de vaststelling van de prijs van waterdiensten op basis van het werkelijke waterverbruik een van de middelen vormt die gebruikers ertoe kunnen aanzetten de watervoorraden efficiënt te benutten.

22. Om te voldoen aan de door het Unierecht opgelegde verplichting van kostenterugwinning voor waterdiensten beschikken de lidstaten evenwel over de mogelijkheid om voor de vaststelling van de waterprijs andere regels vast te stellen, die het met name mogelijk maken de kosten te verhalen die de watervoorzieningsdiensten dragen om aan de gebruikers water in toereikende hoeveelheden en van toereikende kwaliteit ter beschikking te stellen, ongeacht hun werkelijke verbruik van dat water.

23. Voor zover zij de in punt 20 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte verplichting nakomen om de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, terug te winnen, mogen de lidstaten immers – in het kader van de beoordelingsvrijheid die hun door richtlijn 2000/60, die niet voorziet in een specifiek tariferingssysteem, wordt gelaten – tussen verschillende tariferingssystemen die kiezen welke het best aan hun eigen situatie zijn aangepast.

24. Dienaangaande blijkt noch uit artikel 9 van richtlijn 2000/60 noch uit enige andere bepaling van deze richtlijn dat de Uniewetgever heeft willen uitsluiten dat de lidstaten een waterprijsbeleid vaststellen dat gebaseerd is op een aan de gebruikers berekende waterprijs die een variabel gedeelte omvat dat verband houdt met de werkelijk verbruikte hoeveelheid water en een vast gedeelte dat daarvan losstaat.

J. Jurisprudentie I Hoge Raad

4.63

Op 5 maart 1980 heeft de Hoge Raad geoordeeld:136

dat de in de artikelen 2, 5 en 6 van de Verordening vervatte regeling van het rioolrecht in het kort hierop neerkomt, dat met betrekking tot een op de gemeentelijke riolering aangesloten onroerend goed jaarlijks van de eigenaar een vast recht van f 49 en van de gebruiker een van de hoeveelheid door middel van de riolering afgevoerd afvalwater en/of faecale stoffen afhankelijk recht wordt geheven;

dat, anders dan het Hof heeft geoordeeld, deze regeling, voor wat betreft het van de eigenaar geheven recht, niet in strijd komt met het karakter van de Verordening;

dat dit karakter blijkt uit artikel 1 van de Verordening, volgens hetwelk onder de naam ,,rioolrecht' een recht wordt geheven ter zake van ,,het gebruik overeenkomstig de bestemming van de gemeentelijke riolering'';

dat onder zodanig ,,gebruik' – welke term moet worden opgevat in de daaraan in artikel 277, lid 1, letter b, 1e, van de gemeentewet toekomende betekenis – mede valt te begrijpen het door de artikelen 5, lid 1, en 6, lid 1, in de heffing betrokken genot dat de eigenaar van een onroerend goed ontleent aan de aanwezigheid van een aansluiting op de gemeentelijke riolering doordat die aansluiting de gebruikswaarde van zijn onroerend goed verhoogt;

4.64

Op 24 oktober 1984 heeft de Hoge Raad geoordeeld:137

Ingevolge artikel 1, lid 1, van de Verordening wordt het rioolrecht geheven ter zake van het gebruik van de gemeentelijke riolering voor de afvoer van afvalwater, afkomstig van de daarop aangesloten gebouwde eigendommen. De heffing steunt derhalve op artikel 277, lid 1, letter b, onder 1e, van de gemeentewet.

Anders dan belanghebbende meent is het met laatstgenoemd artikel niet onverenigbaar dat van de eigenaar van een gebouwd eigendom een rioolaansluitrecht wordt geheven. Onder gebruik in de zin van die bepaling is immers mede te verstaan het genot dat de eigenaar van een gebouwd eigendom ontleent aan de aanwezigheid van een aansluiting op de gemeentelijke riolering doordat die aansluiting de gebruikswaarde van zijn eigendom verhoogt. Uit de samenhangt tussen artikel 1 en de leden 1 en 2 van artikel 3 van de Verordening blijkt echter, dat de gemeentelijke wetgever de zakelijk gerechtigde niet in de heffing heeft betrokken ter zake van het gebruik in evenvermelde zin, maar ter zake van de hoeveelheid in het belastingjaar afgevoerd afvalwater. Een dergelijke, op de hoeveelheid afgevoerd afvalwater gebaseerde heffing past alleen voor diegenen die de op de riolering aangesloten gebouwde eigendommen ook feitelijk gebruiken. De in de Verordening thans gerealiseerde heffing van zakelijk gerechtigden is in strijd met artikel 277, lid 1, letter b, onder 1e, van de gemeentewet, zodat aan die Verordening verbindende kracht moet worden ontzegd.

4.65

Bij arrest van 12 januari 1994 heeft de Hoge Raad overwogen:138

3.4.

Gelet op de op de overige klachten gegeven toelichting ziet belanghebbende kennelijk eraan voorbij dat het bij de onderhavige rechten om twee van elkaar te onderscheiden heffingen gaat, waaraan niet afdoet dat de gemeentelijke wetgever deze in één verordening heeft geregeld. Anders dan belanghebbende bedoelt te stellen, brengt noch de tekst van artikel 277, eerste lid, letter b, 1e, van de gemeentewet noch de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling noch de strekking daarvan mee dat van een genothebbende krachtens zakelijk recht van een onroerende zaak die niet tevens feitelijk gebruiker van die zaak is, niet ter zake van het hebben van een aansluiting op de gemeentelijke riolering een in die wetsbepaling bedoeld recht mag worden geheven indien uit een wettelijke regeling zoals de Huurprijzenwet woonruimte, waarop belanghebbende zich voor haar standpunt beroept, volgt dat de betrokken zakelijk gerechtigde het van hem geheven rioolrecht niet aan de feitelijke gebruiker kan doorberekenen.

4.66

Bij arrest van 9 maart 1994 heeft de Hoge Raad geoordeeld:139

3.4.

Niettemin kan de gegrondheid van onderdeel I van het middel niet tot cassatie leiden. Bij het aanbrengen van de differentiatie in het tarief voor de rioolaansluitingsretributie is de Gemeente kennelijk ervan uitgegaan dat de eigenaar van een bedrijfspand in het algemeen in grotere mate voordeel geniet van een aansluiting op de riolering dan de eigenaar van een op de riolering aangesloten woning. Een differentiatie gegrond op deze zienswijze - van welke zienswijze niet kan worden gezegd dat de ervaring anders leert - en van een orde van grootte als is neergelegd in het eerste en derde lid van artikel 5 van de Verordening, leidt niet tot een met het karakter van de onderwerpelijke retributie strijdige belastingheffing.

4.67

Bij arrest van 2003, het zogenoemde Waterpakt-arrest, heeft de Hoge Raad onder meer geoordeeld:140

3.4

Bij de beoordeling van het hiertegen gerichte middel moet het volgende worden vooropgesteld.

a. Het oordeel van het Hof dat implementatie van de Nitraatrichtlijn uitsluitend mogelijk is door middel van formele wetgeving – wijziging van de Meststoffenwet dan wel totstandbrenging van andere formele wetgeving – is in cassatie niet bestreden, zodat hiervan moet worden uitgegaan.

b. Het Hof heeft zijn oordeel of het nalaten van de Staat als onrechtmatig moet worden aangemerkt, aangehouden totdat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak zal hebben gedaan in de inbreukprocedure.

Dit een en ander betekent dat in cassatie de vraag moet worden beantwoord of, ook ingeval het niet tot stand brengen van wetgeving ter implementatie van een richtlijn onrechtmatig is, het Nederlandse recht eraan in de weg staat dat de rechter de Staat een bevel geeft wetgeving in formele zin tot stand te brengen teneinde de onrechtmatige toestand op te heffen. Zo deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, moet vervolgens de vraag onder ogen worden gezien of het EG-recht tot een andere beslissing noopt.

3.5

Wetten in formele zin worden ingevolge art. 81 Gr.w vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal, waarbij de vraag of, wanneer en in welke vorm een wet tot stand zal komen, moet worden beantwoord op grond van politieke besluitvorming en afweging van de erbij betrokken belangen. De evenzeer op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen brengt mee dat de rechter niet vermag in te grijpen in die procedure van politieke besluitvorming. Dit een en ander is niet anders ingeval het met deze wetgeving te bereiken resultaat en de termijn waarbinnen het resultaat moet zijn bereikt, vast liggen op grond van een Europese richtlijn. Ook ingeval de wetgever heeft nagelaten binnen de implementatietermijn van een richtlijn wetgeving vast te stellen om het vereiste resultaat te bereiken, en indien moet worden aangenomen dat de Staat daarmee onrechtmatig handelt, kan de rechter niet een bevel geven binnen een door hem te bepalen termijn alsnog die wetgeving vast te stellen. Ook dan geldt nog steeds dat de vraag of wetgeving tot stand moet worden gebracht en zo ja welke inhoud deze moet hebben, noopt tot een afweging van vele belangen, ook van niet bij een procedure als de onderhavige betrokken partijen, en een politieke beoordeling vergt, waarin de rechter niet kan treden. Evenzeer is het een kwestie van politieke beoordeling of de Staat, wanneer niet, niet tijdig of niet op de juiste wijze formele wetgeving is tot stand gebracht ter implementatie van een richtlijn, het wil laten aankomen op een eventuele inbreukprocedure.

Aan het voorgaande doet niet af dat degene die verplicht is een onrechtmatige toestand op te heffen, daartoe op grond van art. 3:296 BW door de rechter kan worden veroordeeld, en dat deze bepaling ook dit geval bestrijkt indien ervan wordt uitgegaan dat de Staat verplicht is de onrechtmatige toestand op te heffen, die is ontstaan door zijn nalaten de Nitraatrichtlijn te implementeren. Dit artikel voorziet immers ook erin dat onder meer uit de wet en uit de aard van de verplichting anders kan voortvloeien. Aangenomen moet worden dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, deze uitzondering van toepassing is.

Voor de beoordeling van de hiervoor in 3.4 bedoelde vraag is evenmin van belang dat de rechter formele wetgeving, als zij eenmaal is tot stand gekomen, op grond van art. 94 Gr.w buiten toepassing moet laten, voor zover zij in strijd is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het buiten toepassing laten van formele wetgeving op deze grond heeft een ander karakter dan een bevel wetgeving tot stand te brengen: het buiten toepassing laten geldt immers alleen jegens de eiser(s) in de procedure en het heeft niet ten gevolge dat de desbetreffende regel wordt gewijzigd of ingetrokken, terwijl met een bevel formele wetgeving tot stand te brengen wordt beoogd een algemeen, ook voor anderen dan de procespartijen geldende regeling in het leven te roepen.

Ten slotte verdient nog opmerking dat ook zonder dat voor de rechter de mogelijkheid bestaat een bevel te geven tot vaststelling van wetgeving in formele zin, degenen te wier bescherming een richtlijn strekt niet iedere rechtsbescherming missen, ingeval de Staat nalaat binnen de gestelde termijn wetgeving tot stand te brengen om het met de richtlijn te bereiken resultaat te verwezenlijken.

In dat geval is de rechter immers gehouden tot richtlijnconforme interpretatie van bestaande wetgeving, terwijl voorts de Staat onder omstandigheden tot schadevergoeding kan zijn gehouden. Indien de richtlijn directe werking heeft – waartoe onder meer is vereist dat de richtlijn een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig omschreven verplichting aan de lidstaten oplegt en als zodanig aan de burgers rechten jegens de Staat toekent – kunnen de burgers bovendien daarop een beroep doen en daarin rechtsbescherming vinden.

3.6

Ten aanzien van de vraag of het EG-recht noopt tot een andere beslissing is in de eerste plaats van belang dat volgens het arrest van het HvJEG van 19 november 1991, Jur. 1991 blz. I-5357, NJ 1994, 2 (Francovich), 'de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheden belast is met de toepassing van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen, de volle werking van die bepalingen dient te verzekeren en de daarin aan particulieren toegekende rechten moet beschermen'. Aangenomen moet worden dat de taak van de rechter de volle werking van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen te verzekeren, te dezen slechts kan worden vervuld binnen het kader van de voor hem bestaande bevoegdheden, en dat deze bevoegdheden worden bepaald door het nationale recht (vgl. HvJEG 14 december 1995, Jur. 1995, blz. I-4705, NJ 1997, 116 (Van Schijndel)). Uit hetgeen hiervoor in 3.5 is overwogen, volgt dat de rechter naar Nederlands recht niet bevoegd is de wetgever te bevelen formele wetgeving tot stand te brengen.

Opmerking verdient voorts dat volgens art. 228 EG het Hof van Justitie wel kan vaststellen dat een Staat een krachtens het Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen, in welk geval deze Staat gehouden is de maatregelen te nemen ter uitvoering van het arrest van het Hof, maar dat in dit artikel niet aan het Hof de bevoegdheid is gegeven een Staat te bevelen formele wetgeving tot stand te brengen. Ook in het licht hiervan kan niet worden aangenomen dat het EG-recht ertoe noopt de Nederlandse rechter de specifieke bevoegdheid toe te kennen de Staat een bevel te geven formele wetgeving vast te stellen, ofschoon deze bevoegdheid hem naar Nederlands recht niet toekomt en zij door het EG-Verdrag ook niet aan de Europese rechter is toegekend.

Dit een en ander leidt tot de slotsom dat redelijkerwijs buiten twijfel is dat in het EG-recht geen grond kan worden gevonden voor een andere beslissing.

4.68

Bij arrest van 10 augustus 2007 heeft de Hoge Raad overwogen:141

3.4 (…)

Dit brengt mee dat de nationale rechter bij de uitlegging en toepassing van het nationale recht ervan moet uitgaan dat de staat de bedoeling heeft gehad ten volle uitvoering te geven aan de uit de betrokken richtlijn voortvloeiende verplichtingen (HvJ EG 16 december 1993, Wagner Miret, C-334/92, Jurispr. blz. I-06 911).

Evenbedoelde verplichting kan mitsdien niet afstuiten op het resultaat van een wetshistorische uitlegging van de betrokken nationale bepaling, indien de bewoordingen van die bepaling een uitlegging toelaten die deze bepaling in overeenstemming doet zijn met de richtlijn. Het beginsel van de rechtszekerheid verlangt in dat geval niet dat de justitiabele die reden vindt zich nader te oriënteren omtrent de betekenis en reikwijdte van de wettelijke bepaling, met voorbijgaan aan het bepaalde in artikel 249 EG moet kunnen afgaan op uitsluitend de gevolgtrekkingen die hij meent te kunnen baseren op toelichtingen en uitlatingen die zijn gegeven of gedaan in het proces van het tot stand brengen van de wettelijke regeling. Dit is slechts anders indien in zulke toelichtingen of uitlatingen ondubbelzinnig uitdrukking is gegeven aan de welbewuste bedoeling om de nationale regeling te doen afwijken van hetgeen waartoe de richtlijn zou verplichten of de vrijheid zou laten.

4.69

Bij arrest van 15 mei 2009 heeft de Hoge Raad overwogen:142

3.3.1.

Zoals ook tijdens de parlementaire behandeling is opgemerkt, kunnen gemeenten op grond van artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en blz. 77-78).

3.3.2.

Naar middel 4 erkent, staat het een gemeente vrij om alleen de zakelijk gerechtigden – en dus niet de gebruikers – als belastingplichtigen in de heffing van rioolrecht te betrekken. Het middel betoogt echter dat de gemeente in een dergelijk geval geen hoger bedrag aan kosten mag verhalen dan redelijkerwijs aan de belastingplichtige eigenaren kan worden toegerekend. Dit betoog faalt. Ingeval een gemeente, zoals in het onderhavige geval, één rioolgebruiksretributie heft, mag zij alle aan de aanleg, het onderhoud en het gebruik van het riool verbonden kosten verhalen op de in de verordening aangewezen categorie van belastingplichtigen. Dat tarieven van een gebruiksretributie zich zouden moeten richten naar het gebruik dat wordt gemaakt van gemeentebezittingen en dat het karakter van de retributie uitsluitend een differentiatie in het tarief zou toelaten naar de grootte van het voordeel, gelegen in de vergroting van de gebruiksmogelijkheden, vindt geen steun in de tekst van de wet en is in strijd met de bedoeling van de wetgever (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 77).

3.3.3.

Ook hoeft de toegepaste heffingsmaatstaf bij een gebruiksretributie als de onderhavige niet gerelateerd te zijn aan de hoeveelheid afvalwater die vanuit de eigendommen wordt geloosd of aan de omvang van de daardoor in individuele gevallen opgeroepen kosten. Zoals uit het onder 3.3.1 overwogene volgt, verplicht de Gemeentewet daar niet toe.

4.70

De Hoge Raad heeft op 10 oktober 2014 geoordeeld:143

3.5.1

De vraag in hoeverre een verdragsbepaling rechtstreekse werking toekomt in de zin van de art. 93 en 94 Gw, dient te worden beantwoord door uitleg daarvan. Die uitleg moet plaatsvinden aan de hand van de maatstaven van de art. 31-33 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (Trb. 1972, 51, en 1985, 79). Het middel betoogt niet dat het hof bij zijn uitleg van art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag deze maatstaven heeft miskend.

3.5.2

Indien noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat geen rechtstreekse werking van de verdragsbepaling is beoogd, is de inhoud van die bepaling beslissend. Het gaat erom of deze onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast (vgl. HR 1 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3044, NJ 2011/354).

3.5.3

Indien het op grond van een verdragsbepaling in de nationale rechtsorde te bewerkstelligen resultaat onvoorwaardelijk is en voldoende nauwkeurig is omschreven, belet de enkele omstandigheid dat de wetgever of de overheid keuze- of beleidsvrijheid toekomt wat betreft de te nemen maatregelen ter verwezenlijking van dat resultaat, niet dat de bepaling rechtstreekse werking heeft. Of van die werking sprake is, hangt af van het antwoord op de vraag of de bepaling in de context waarin zij wordt ingeroepen, als objectief recht kan functioneren. Anders dan de Staat betoogt, betekent het enkele bestaan van keuze- of beleidsvrijheid dus niet dat geen sprake kan zijn van rechtstreekse werking. (Vgl. HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549, NJ 2010/388 (SGP)).

(…)

3.6.4

Het hof heeft mitsdien terecht voor recht verklaard dat de uitzondering voor kleine cafés onverbindend is.

4.71

Op 4 november 2016 heeft de Hoge Raad geoordeeld:144

2.4.2.

Verder moet worden vooropgesteld dat artikel 228a van de Gemeentewet aan gemeenten de ruimte biedt om de rioolheffing met een zekere ruwheid vorm te geven. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, weergegeven in de onderdelen 4.10 tot en met 4.12 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, is aan de gemeenten namelijk een grote vrijheid verleend bij die vormgeving. Die vrijheid betreft “(h)et bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf etcetera”.

2.4.3.

Zo hoeft de heffingsmaatstaf bij een heffing als de onderhavige niet gerelateerd te zijn aan de hoeveelheid afvalwater die vanuit de percelen wordt geloosd of aan de omvang van de daardoor in individuele gevallen opgeroepen kosten (vgl. HR 15 mei 2009, nr. 07/13148, ECLI:NL:HR:2009:BD5477, BNB 2009/208). Evenmin behoeft de gemeente onderscheid te maken naar de waarde van de onroerende zaak. Het staat een gemeente eveneens vrij om, zoals de gemeente Steenwijkerland hier heeft gedaan, eigenaren van onroerende zaken in de onderhavige rioolheffing te betrekken naar een vast bedrag per perceel. Daarmee blijft de gemeente binnen de haar door de wetgever verleende vrijheid, en maakt zij evenmin inbreuk op het verbod van discriminatie uit artikel 1 van de Grondwet. Aldus kan worden aanvaard dat van de eigenaar van een grote onroerende zaak eenzelfde bedrag wordt geheven als van de eigenaar van een kleine onroerende zaak.

K. Jurisprudentie I Feitenrechters

4.72

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft bij uitspraak van 16 februari 2016, inzake de verenigbaarheid van artikel 228a van de Gemeentewet met Kaderrichtlijn, geoordeeld:145

4.2

Naar het oordeel van het Hof kan, anders dan belanghebbende meent, niet worden gezegd dat artikel 228a, van de Gw een bepaling is die in strijd is met enige bepaling van de Krw. Immers, de Krw verbiedt invoering of instandhouding van een rioolheffing zoals bedoeld in artikel 228a, van de Gw niet. De door belanghebbende ingenomen stellingen kunnen, wat daar verder van zij, hooguit leiden tot de conclusie dat de verplichtingen die voor Nederland voortvloeien uit de Krw niet correct zijn geïmplementeerd. Deze conclusie zou, zo deze al juist zou zijn, niet tot gevolg hebben dat artikel 228a, van de Gw verbindende kracht zou ontberen. Een andersluidend oordeel, inhoudende dat aan artikel 228a, van de Gw verbindende kracht moet worden ontzegd, zou ook niet een (betere) implementatie van de Krw bewerkstelligen. De Rechtbank heeft naar het oordeel van het Hof dan ook terecht geoordeeld dat een rechtstreeks beroep op artikel 9, van de Krw niet mogelijk is, aangezien de bewoordingen waarmee dit artikel verplichtingen oplegt aan de lidstaten een zodanige beoordelings- en beleidsvrijheid ten aanzien van de uitvoering daarvan kennen, dat geen sprake is van een voldoende nauwkeurig bepaalde verplichting.

4.73

Groenewegen heeft bij deze uitspraak geannoteerd:146

Kostenterugwinning en reguleren liggen desondanks toch tegelijkertijd mede aan de Kaderrichtlijn Water EU (KRW) ten grondslag. De KRW eist in art. 9 dat bij kostenverhaal van waterdiensten met het beginsel de vervuiler betaalt (kostenterugwinning) rekening dient te worden gehouden en dat daarbij mede een prikkel tot zuiniger verbruik van water moet zijn ingebouwd. Als dus een prikkel tot zuiniger verbruik van water moet worden ingebouwd bij de rioolheffing(en) dan ligt het voor de hand dat een (afzonderlijke) waterketenrioolheffing (art. 228a lid 1 onderdeel a Gemeentewet) zich verplicht zal moeten richten naar de hoeveelheid ingenomen water (de aanwezigheid van een watermeter is hiervoor een voorwaarde) en dus verplicht moet worden geheven van de gebruiker. Dat heeft belanghebbende dan ook in deze procedure terecht bepleit.

Eventuele regulering kan dus alleen zien op kostenverhaal waarbij van de gebruiker wordt geheven ook als een gecombineerde heffing (ter zake van waterketen- en watersysteemtaken) wordt geheven. Bij een afzonderlijke watersysteemheffing is een dergelijke heffingsmaatstaf niet opportuun, zeker niet als van de eigenaar wordt geheven. De hoeveelheid hemelwater heeft niets van doen met de hoeveelheid ingenomen water (waarop regulering moet zien) en een eigenaar heeft al helemaal geen invloed op de door de gebruiker ingenomen hoeveelheid water. Bij een gecombineerde van de eigenaar geheven heffing is een dergelijke heffingsmaatstaf om die reden eveneens niet opportuun.

De onderhavige gemeente voldoet dus niet aan KRW want er wordt niet van de gebruiker geheven en er wordt ook niet geheven naar de hoeveelheid ingenomen water. Is dat een probleem? Europese richtlijnen werken in tegenstelling tot Europese verordeningen niet rechtstreeks doch moeten worden omgezet in nationaal recht. Veel Europese milieurichtlijnen worden in Nederland geïmplementeerd via de bestaande regelgeving zoals de Wet milieubeheer en in dit geval de Gemeentewet. De verhouding Rijk/gemeenten is in beginsel een nationale aangelegenheid waarop het gemeenschapsrecht als zodanig niet ziet, maar het gemeenschapsrecht werkt wel door naar gemeenten. Gemeenten maken onderdeel uit van de Lidstaat en zijn dus ook gebonden aan het beginsel van gemeenschapstrouw. Lidstaten hebben dus de vrijheid om gemeenschapsrecht bijvoorbeeld via regelgeving van en door gemeenten te implementeren, maar blijven wel verantwoordelijk voor de nakoming van gemeenschapsverplichtingen en kunnen daarop worden aangesproken. Bij niet of onjuist aangepaste wetgeving zal die wetgeving via richtlijnconforme interpretatie (doel en bewoordingen) worden toegepast als dat mogelijk is (Zaak C-106/89 (Marleasing)147). Indien richtlijnconforme interpretatie niet mogelijk is dan kan de betrokken richtlijn eventueel direct worden toegepast (Zaken 80/86, C-6 en 9/90 (Francovich en Bonifaci), C-46/93 en C-48/93 (Brasserie du Pêcheur)). Dit is slechts onder omstandigheden mogelijk:

1. de omzetting van de richtlijn is incorrect (zaak 8/81, Becker);

2. de richtlijnbepaling is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig (zaak 9/70, Grad)148; en

3. de omzettingstermijn is verstreken (zaak 148/78, Ratti).

Indien bovenstaande niet mogelijk is, kan schadeplicht voor de Lidstaat ontstaan indien een belanghebbende schade heeft geleden en bepaalde rechten van belanghebbenden (particulieren) onvoorwaardelijk en nauwkeurig in de richtlijn zijn omschreven (Zaken C-6 en 9/90 (Francovich en Bonifaci)).

Het hof laat in het midden of al dan niet aan de KRW wordt voldaan en of aan toepassing van de verordening verbindende kracht moet worden ontzegt omdat dit geen (betere) toepassing van de KRW tot gevolg zou hebben. Van rechtstreekse werking is volgens het hof geen sprake en dat is gezien het bovenstaande een terechte conclusie (zie in gelijke zin ook mijn dissertatie ‘Fiscale aspecten gemeentelijke milieutaken’, p. 36 e.v., 2009). In de KRW is immers niet een heffingsmaatstaf – en dan dus ook een daarmee corresponderende tariefstelling – voorgeschreven.

4.74

De Redactie van de Vakstudie-Nieuws heeft bij deze uitspraak aangetekend:149

Het hof leest in art. 9 lid 1 KRW geen verbod op (invoering of instandhouding van) een rioolheffing als bedoeld in art. 228a Gemw. Ook als Nederland de bepalingen uit de kaderrichtlijn niet juist in de nationale wetgeving zou hebben geïmplementeerd – het hof laat in het midden of dit het geval is – zou dat niet kunnen leiden tot onverbindendverklaring150 van art. 228a Gemw. Een individuele belastingplichtige kan volgens het hof in een nationale belastingprocedure niet met succes een beroep doen op art. 9 lid 1 KRW. Daarvoor zijn de verplichtingen die dit artikellid aan de lidstaten oplegt volgens het hof te vaag. De lidstaten hebben bij de uitvoering van de verplichtingen uit art. 9 lid 1 KRW namelijk een zodanige beoordelings- en beleidsvrijheid dat geen sprake is van een voldoende nauwkeurig bepaalde verplichting, aldus het hof. Eerder oordeelde ook Rechtbank Oost-Brabant al dat de verplichtingen in de KRW niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig omschreven zijn en zich daardoor niet lenen om rechtstreeks door te werken in de Nederlandse rioolheffing (Rechtbank Oost-Brabant 14 april 2015, nr. 14/1839, V-N Vandaag 2015/883 inzake een rioolheffing van eigenaren). Zie ook G. Groenewegen, Fiscale aspecten van gemeentelijke milieutaken, Den Haag: SDU 2009. Er zijn echter ook andere geluiden te horen. Zo betoogt P.E. Lindhout (AB 2015/211) in reactie op de uitspraak van Rechtbank Oost-Brabant dat art. 9 KRW op onderdelen wel degelijk voldoende concreet is om rechtstreekse werking te hebben. Dit geldt volgens haar bijvoorbeeld voor de verplichting voor lidstaten om ervoor te zorgen dat (uiterlijk in 2010) het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor efficiënt waterverbruik. Lindhout stelt vervolgens de (retorische) vraag of een rioolheffing geheven van eigenaren over de WOZ-waarde van een woning aan deze verplichting kan bijdragen. Het is wachten op een oordeel van de Hoge Raad (en wellicht het Hof van Justitie EU) over hoe de gemeentelijke autonomie zich verhoudt tot deze EU-richtlijn. Nu echter in de onderhavige procedure geen beroep in cassatie is ingesteld, zal het nog wel even duren voordat de Hoge Raad zich hierover kan en zal uitspreken.

4.75

Kats heeft bij de uitspraak van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden als volgt geannoteerd:151

Zo’n vier jaar heeft het hof gedaan om tot onderhavige uitspraak te komen. De reden van deze vertraging is niet uit de uitspraak op te maken. Over het belangrijkste geschilpunt, de vermeende strijd met art. 9 KRW is het hof kort. Misschien wel te kort, want haar oordeel, dat met betrekking tot art. 9 KRW de lidstaten een zodanige beoordelings- en beleidsvrijheid hebben, dat geen sprake is van een voldoende nauwkeurig bepaalde verplichting, heeft eerder al tot kritiek geleid bij deskundigen op dit gebied. Dat oordeel is namelijk hetzelfde als waar Rechtbank Oost-Brabant vorig jaar april toe kwam (14 april 2015, nr. 14/1839). Lindhout, die recent promoveerde op het onderwerp van terugwinning van kosten van waterdiensten in Europa, was buitengewoon kritisch ten aanzien van de uitspraak van de rechtbank (AB 2015/211). Zij acht, in tegenstelling tot de rechtbank en het hof, art. 9 KRW op een aantal punten zeer concreet. Dit leidt ertoe, naar haar mening, dat de bepaling rechtstreekse werking zou kunnen hebben. Jans is, getuige zijn ‘redactionele signalen’ in SEW (SEW 2015/06/196320), dezelfde mening toegedaan als Lindhout. Jans haalt daarbij de toets aan die de Hoge Raad heeft gegeven in zijn arrest inzake het rookverbod in kleine cafés (10 april 2014, nr. 13/02931). Deze toets houdt in dat, om te bepalen of een richtlijnbepaling rechtstreekse werking toekomt, moet worden gekeken of ‘de norm in staat is, in de context waarin zij wordt ingeroepen, als objectief recht te functioneren’. Met andere woorden ‘kan de rechter in het concrete geval iets met deze norm ter beslechting van het voor hem liggende geschil?’. Ik vraag mij sterk af of deze toetsing in het onderhavige geval wel heeft plaatsgevonden. Wellicht is het de beste optie om, wanneer deze vraag nogmaals aan de rechter wordt voorgelegd, het HvJ in een prejudiciële procedure te vragen zijn licht hier over te laten schijnen.

L. Literatuur

4.76

Lenaerts en Van Nuffel hebben geschreven:152

660. Sinds het Van Geld & Loos-arrest van 1963 is duidelijk dat particulieren uit het gemeenschapsrecht rechtstreeks rechten kunnen putten. In dit arrest beantwoordde het Hof van Justitie een prejudiciële vraag van de Nederlandse Tariefcommissie, of particulieren aan artikel 12 EEG-Verdrag door de rechter te handhaven rechten ontlenen. Het Hof overwoog dat “ter vaststelling of de bepalingen van een internationaal verdrag zodanige strekking hebben moet worden gelet op de geest, de inhoud en de bewoordingen daarvan”. Uit de bijzondere aard van de communautaire rechtsorde leidde het Hof af dat het gemeenschapsrecht “geëigend is rechten te scheppen welke [particulieren] kunnen geldig maken” (…). Na onderzoek van de inhoud en de bewoordingen van artikel 12 EEG-Verdrag erkende het Hof de rechtstreekse werking van het in dit artikel neergelegde verbod voor de lidstaten om de invoerrechten of heffingen van gelijke werking die zij in hun onderlinge handelsbetrekkingen toepassen, te verhogen.

661. Het beslissende criterium om te bepalen of een norm al dan niet rechtstreekse werking geniet is de inhoud van de norm. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof dient een norm om rechtstreekse werking te bezitten “duidelijk en onvoorwaardelijk zijn en niet afhankelijk van een discretionaire uitvoeringsmaatregel”. Ofschoon het Hof de criteria niet steeds op dezelfde manier formuleert, duiden zij op een norm die geen verdere uitvoering (met een zeker beoordelingsmarge) door communautaire of nationale overheden behoeft om het gewild effect op nuttige wijze te bereiken. De standstill-bepaling van artikel 12 EEG-Verdrag was een duidelijk voorbeeld van een norm die de lidstaten geen enkele beleidsvrijheid toekent. Een norm die de overheid tot handelen verplicht verleent particulieren geen voor de nationale rechter af te dwingen rechten indien de overheid over een discretionaire bevoegdheid beschikt.

Het Van Geld & Loos-arrest toont reeds aan dat het een norm niet aan duidelijkheid ontbreekt enkel en alleen omdat de nationale rechter een prejudiciële vraag over de uitlegging van die norm noodzakelijk acht. Van rechtstreekse werking is immers sprake zodra de rechter in staat is om zonder verdere uitvoeringsmaatregelen een voor het concrete geval dienstige uitlegging aan te reiken, waardoor particulieren hun aan de norm ontleende rechten kunnen afdwingen. In het Van Gend & Loos-arrest gaf het Hof aan dat een ongeoorloofde verhoging van het tarief “evenzeer kan voortkomen uit een nieuwe opstelling van het tarief, welke de indeling van bepaalde producten in een hoger belaste tariefpost meebrengt, als uit een eigenlijk gezegde verhoging van het tarief”. Deze uitlegging liet de Nederlandse rechter toe het verbod van artikel 12 EEG-Verdrag ten voordele van een onderneming toe te passen. Zo ook staat aan de rechtstreekse werking van artikel 39 EEG-Verdrag (vrij verkeer van werknemers) niet in de weg, dat lid 3 van dit artikel een voorbehoud maakt inzake de beperkingen die om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid zijn gerechtvaardigd, omdat “de toepassing van dit voorbehoud […] vatbaar is voor rechterlijke toetsing”.

(…)

663. Naast de bepalingen van de Gemeenschapsverdragen kunnen ook normen vervat in handelingen van de gemeenschapsinstellingen door particulieren worden ingeroepen. In beginsel hangt rechtstreekse werking van dergelijke normen af van dezelfde inhoudelijke criteria als deze die gelden met betrekking tot Verdragsbepalingen. Ten aanzien van Internationale overeenkomsten gesloten door de Gemeenschap moet evenwel steeds worden nagegaan of de mogelijke rechtstreekse werking van hun bepalingen strookt met de geest, de opzet of de bewoordingen van de overeenkomst. Verordeningen zijn volgens artikel 249 EG-Verdrag “rechtstreeks toepasselijk” en binden dus zonder enige omzetting allen die er in de rechtsorde van een lidstaat materieel door worden getroffen. Wanneer een bepaling uit een verordening rechtstreekse werking bezit, kan een particulier zich daarom ook tegenover andere particulieren daarop beroepen. Deze horizontale rechtstreekse werking is uitgesloten voor bepalingen uit richtlijnen, die, als zij aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking voldoen, enkel verplichtingen kunnen inhouden ten laste van overheidsorganen. Om de rechtstreekse werking van een norm te duiden, maakt het Hof van Justitie soms door elkaar gebruik van de termen rechtstreekse toepasselijkheid en rechtstreekse werking.

4.77

Lenaerts en Van Nuffel hebben daarnaast geschreven:153

732. Doordat zij de keuze van “vorm en middelen” aan de lidstaten overlaat, wordt een richtlijn in beginsel gekenmerkt door enige marge waarbinnen bevoegde nationale instanties een eigen beoordeling kunnen uitvoeren. Toch bevatten richtlijnen vaak duidelijk en onvoorwaardelijke bepalingen die geen verdere uitvoeringsmaatregelen (met beleidskeuzen) behoeven. Wanneer een lidstaat nalaat een richtlijn om te zetten in nationaal recht of wanneer de omzetting niet in overeenstemming is met de richtlijn, erkent het Hof van Justitie dat een particulier niettemin rechten kan putten uit de bepalingen van de richtlijn die voldoen aan de inhoudelijke voorwaarden waaronder Verdragsbepalingen rechtstreekse werking bezitten (…). Zo kon een kredietbemiddelaar zich tegenover de Duitse belastingadministratie beroepen op een belastingvrijstelling waarin de Zesde BTW-harmonisatierichtlijn voorzag, ofschoon die richtlijn in Duitsland nog niet was omgezet. Om de rechtstreekse werking van een bepaling uit een richtlijn te erkennen, voegt de rechtspraak aan de genoemde inhoudelijke voorwaarden twee voorwaarden toe: (1) de in de richtlijn gestelde omzettingstermijn moet verlopen zijn en de particulier moet de bepalingen inroepen ten aanzien van een overheidsorgaan.

733. (1) Een richtlijn kan geen rechtstreekse werking teweegbrengen zolang de in de richtlijn gestelde termijn waarbinnen haar bepalingen in de nationale rechtsorde moeten worden ingevoerd, nog niet is verstreken. Een dergelijke werking ontstaat slechts aan het einde van de gestelde termijn, zo de lidstaat dan in gebreke is gebleven. Soms bevat de richtlijn niet enkel een datum waartegen de lidstaten hun nationale bepalingen moeten wijzigen, maar tevens een datum vanaf wanneer de gewijzigde bepalingen moeten worden toegepast. Dan kan de richtlijn vóór de tweede datum geen verplichtingen doen ontstaan die de nationale rechterlijke instanties moeten afdwingen. Zodra het interne recht aan de richtlijn uitvoering verleent, bereikt de richtlijn de particulieren via de door de lidstaat genomen omzettingsmaatregelen en is een rechtstreeks beroep op haar bepalingen overbodig tenzij de omzettingsmaatregelen niet correct of toereikend zijn. Een rechtstreeks beroep op de bepalingen van een richtlijn staat tevens open wanneer de nationale maatregelen die de richtlijn naar behoren omzetten niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt.

734. (2) Uit rechtstreeks werkende bepalingen van een richtlijn kan een particulier enkel rechten putten ten laste van een staat die hetzij verzuimt de richtlijn binnen de gestelde termijn om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze doet. Het Hof oordeelt dat “een lidstaat die de door de richtlijn voorgeschreven uitvoeringsmaatregelen niet tijdig heeft getroffen, het feit dat hij de op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, niet aan justitiabelen [kan] tegenwerpen”. Die rechtspraak strekt ertoe te voorkomen “dat de staat voordeel heeft bij zijn miskenning van het gemeenschapsrecht” en vormt aldus een uitdrukking van het beginsel “nemo auditur turpitudinem suam allegans ” uit de continentale rechtstelsels of het estoppel -beginsel uit de common law .

4.78

Hartkamp heeft uiteen gezet:154

De verplichting tot richtlijnconforme interpretatie laat zich gelet op de rechtspraak van het Hof (Pfeiffer, C-397-403/01; Pupino, C-105/03; Adeneler, C-212/04) als volgt omschrijven:

a. de nationale rechter moet bij de toepassing van het nationale recht dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan art. 288 , derde alinea, VWEU te voldoen;

b. deze verplichting geldt voor het gehele nationale recht (dus ook ten aanzien van wetsbepalingen die dateren van vóór het tot stand komen van de richtlijn), maar in het bijzonder voor een speciaal ter omzetting van een richtlijn vastgestelde nationale regeling;

c. de rechter dient ervan uit te gaan dat de wetgever met een zodanige nationale uitvoeringsregeling de bedoeling heeft gehad ten volle uitvoering te geven aan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen;

d. de rechter moet gebruikmaken van alle uitlegmethoden die hem naar nationaal recht ter beschikking staan, inclusief restrictieve uitleg en uitleg die in staat is een conflict tussen de uit te leggen wetsbepaling en een andere wettelijke regeling op te lossen;

Bij het ‘zoveel mogelijk’ van de regel onder a heeft het Hof beslist dat de verplichting wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht, en dat het beginsel van conforme uitleg niet kan dienen als grondslag voor een uitleg contra legem van het nationale recht. Dit laatste wordt echter gerelativeerd door de regel onder d. Zie uitvoerig hierover WISSINK , p. 175 e.v.

(…)

De regel onder c houdt in dat uitlatingen in de parlementaire geschiedenis van de implementatiewet die zouden kunnen wijzen op de bedoeling van de wetgever de richtlijn niet correct te implementeren, moeten worden genegeerd (zie arrest Björnekulla, C-371/02, punt 13).

4.79

Schippers en Geerdink hebben geschreven:155

In Nederland worden de publieke taken voor het waterbeheer uitgevoerd door rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. De uitvoering van de KRW is daarmee in beginsel een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Zo kent het stroomgebied Maas maar liefst 130 verantwoordelijke nationale waterbeheerders. De regie daarover wordt gevoerd door het Projectbureau KRW Maas dat op zijn beurt – uiteindelijk – valt onder een Regionaal Bestuurlijk Overleg Maas (RBO-Maas). Samengevat komt het hierop neer dat de KRW onderscheid maakt naar een goede chemische toestand (voor oppervlaktewater en voor grondwater), een goede ecologische toestand (alleen voor oppervlaktewater), een goed ecologisch potentieel (alleen voor oppervlaktewater) en een goede kwantitatieve toestand (alleen voor grondwater). Bijlage V bevat onder meer voor alle typen oppervlaktewateren kwaliteitselementen en normatieve definities voor de klasse-indeling van de ecologische toestand (zeer goed, goed, matig), de procedure voor de vaststelling van chemische kwaliteitsnormen voor oppervlaktewater (het gaat daar om zogenoemde niet-prioritaire stoffen), de definitie van de kwantitatieve toestand en de goede chemische toestand van grondwater. Verder bevat bijlage V zowel voor oppervlaktewater als voor grondwater allerhande bepalingen over monitoring. In de twee dochterrichtlijnen worden de kwaliteitsnormen verder uitgewerkt. Voor oppervlaktewater gebeurt dat in de nog komende Richtlijn prioritaire stoffen en voor grondwater in de nieuwe Grondwaterrichtlijn.

De KRW zegt het niet met zoveel woorden maar in de literatuur wordt – op basis van jurisprudentie van het Hof van Justitie (Commissie vs Luxemburg) – aangenomen dat de ultieme doelstelling van de 'goede toestand' moet worden uitgemerkt in milieukwaliteitseisen en daarmee gelden als resultaatsverplichting.

Volgens het Hof moeten duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerde milieudoelstellingen en waterkwaliteitseisen van de KRW als resultaatsverbintenissen worden aangemerkt.

Maar of je de milieudoelstellingen van art. 4 KRW in combinatie met bijlage V nu echt duidelijk en ondubbelzinnig mag noemen? Daar valt nog over te twisten.

Om een goede toestand te bereiken kent de KRW een breed scala aan instrumenten, variërend van verboden, kwaliteitseisen, emissiegrenswaarden, vergunningen, plannen, financiële bepalingen, etc. Bepaalde instrumenten zijn verplicht, andere kunnen facultatief worden ingezet. Er is daarmee voor de lidstaten betrekkelijk veel vrijheid in de wijze waarop de 'goede toestand' kan worden bereikt. Het einddoel is echter des te harder: een goede toestand van alle wateren in de Europese Gemeenschap in 2015!

4.80

Schippers en Geerdink hebben geschreven:156

5 Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken

Door de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken (hierna: de Wet verankering) zijn gemeenten meer dan voorheen belast met het grondwaterbeheer in stedelijk gebied. (…)

6 Zorgplicht voor afvalwater

Zo is de bestaande zorgplicht voor afvalwater (art. 10.33 WMB) verduidelijkt. De op grond daarvan al bestaande zorgplicht voor afvloeiend hemelwater is daarvan afgesplitst en ondergebracht in de WWH. Hemelwater wordt immers niet gezien als een afvalstof maar is verbonden met watersystemen in de zin van de WWH. Voorts is aan de WMB een nieuwe zorgplicht voor stedelijk afvalwater toegevoegd. Dit alles zal hierna worden toegelicht.

Sinds 1 januari 2008 rust op gemeenten een zorgplicht voor de inzameling (door middel van een openbaar vuilwaterriool) en het transport (naar een zuiveringstechnisch werk) van stedelijk afvalwater ( art. 10.33 lid 1 WMB). Het begrip stedelijk afvalwater wordt gedefinieerd in art. 1.1 lid 1 WMB. Het gaat om huishoudelijk afvalwater, of een mengsel, te weten huishoudelijk afvalwater vermengd met andere soorten water zoals (bedrijfs)afvalwater, afvloeiend hemelwater of grondwater. Met deze wijziging is duidelijk gemaakt dat schone waterstromen sec niet op de riolering thuis horen en bij voorkeur op een ander wijze moeten worden verwerkt. In plaats van een openbaar vuilwaterriool kan voor de afvoer van stedelijk afvalwater ook gebruik worden gemaakt van andere systemen, als met die systemen maar eenzelfde graad van milieubescherming wordt bereikt. Dat zal overigens in het gemeentelijk rioleringsplan moeten worden toegelicht. Wanneer inzameling en transport van stedelijk afvalwater in delen van het buitengebied niet doelmatig zijn, kan een gemeente de provincie vragen om ontheffing te verlenen van de zorgplicht. Daarmee wordt aangesloten bij de reeds bestaande praktijk.

7 Zorgplicht voor hemelwater

Nieuw bij hemelwater is dat degene bij wie dat water ontstaat (bijvoorbeeld de eigenaar van een perceel) daar primair voor verantwoordelijk is (art. 9a lid 1 WWH). Deze dient in beginsel te zorgen voor afvoer van hemelwater op of in de bodem of in het oppervlaktewater. Alleen wanneer dat in redelijkheid niet kan worden gevergd draagt de gemeente zorg voor een doelmatige inzameling daarvan en bestaat er dus een ontvangstplicht. In het gemeentelijk rioleringsplan zal duidelijk gemaakt moeten worden welke maatregelen van een eigenaar van een perceel worden verwacht en wat de gemeente zelf zal doen. Ook zal daarin moeten worden aangegeven hoe zal worden omgegaan met van een openbaar terrein afvloeiend hemelwater. Vervolgens is het aan de gemeente om te bepalen wat zij met het ingezamelde hemelwater gaat doen (art. 9a lid 2 WWH). De wetgever denkt hierbij bijvoorbeeld aan nuttige toepassingen zoals bestrijding van verdroging of aanvulling van het grondwaterniveau op plaatsen waar houten funderingspalen niet (meer) onder water staan.

(…)

9 Rioleringsplan

(…)

Omdat de extra watertaken tot meer kosten zullen leiden is voorzien in de bekostiging daarvan via een nieuwe rioolheffing (art. 228a Gemw).

(…)

18 Financiële bepalingen, handhaving en rechtsbescherming

De bepalingen over de verontreinigingsheffing zijn te vinden in hoofdstuk 7 van de Ww. De thans in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en Grondwaterwet geregelde verontreinigingsheffing en grondwaterheffing worden gecontinueerd, waarbij voor wat betreft de verontreinigingsheffing, wordt aangesloten bij de nieuwe bekostigingssystematiek van het regionale waterbeer neergelegd in de Wet modernisering waterschapsbestel. De heffing voor verschillende lozingen kan door het Rijk (art. 7.2, 7.3 en 7.7 tot en met 7.10 Ww) of het waterschap (art. 7.2 en 7.3 Ww) worden geheven. Ondanks het feit dat provincies geen (grondwater)beheerder zijn (dat zijn het Rijk en de waterschappen), kunnen provinciale staten wel grondwaterheffingen heffen (art. 7.4 Ww) en gemeenten niet. Dit laatste lijkt op het eerste gezicht opmerkelijk aangezien gemeenten, die evenmin waterbeheerder zijn, wel een zorgplicht hebben om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen. Echter, de kosten van deze watertaak kunnen gemeenten bekostigen uit de rioolheffing ex art. 228a Gemw. Art. 7.11 Ww bevat een algemene regeling voor nadeelcompensatie, die de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat en de schadevergoeding die thans in de verschillende wetten op het gebied van water zijn te vinden, zal vervangen. Hoofdstuk 8 bevat de handhavingsbepalingen. Wat betreft de handhaafbaarheid van de voorschriften zijn er geen wezenlijke veranderingen doorgevoerd.

4.81

Duijkersloot, Ortlep, Verhoeven en Widdershoven hebben geschreven:157

Recente rechtspraak over de kaderrichtlijn water laat overigens zien dat de juridische betekenis van de daarin opgenomen bepalingen varieert. In HvJ EU 11 september 2014, nr. C-525-12, AB 2015/98, m.nt. Van Rijswick & Lindhout, stelt het Hof dat Duitsland art. 9 van de Kaderrichtlijn water, betreffende de kostenterugwinning van waterdiensten, niet incorrect heeft omgezet. Uit de argumentatie van het Hof kan men opmaken dat de verplichtingen van dat artikel nauwelijks bindend zijn. Zie uitvoerig P.E. Lindhout, A. Carette & P. de Smed, ‘Kostenterugwinning van waterdiensten in woelig water: bedenkingen bij het arrest C-525/12 van het Hof van Justitie beschouwd in Nederlands en Vlaams perspectief’, M en R 2015/31, afl. 3, p. 137-148. In HvJ EU 1 juli 2015, nr. C-461/13 (Wezer), AB 2015/262, m.nt. Van Rijswick, bepaalt het Hof dat de lidstaten op grond van art. 4 van de Kaderrichtlijn water in beginsel toestemming voor een project moeten weigeren als dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen of het bereiken van een goede toestand, respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water in gevaar brengt. Deze bepaling is derhalve wel degelijk bindend.

4.82

Lindhout, Carett en De Smedt hebben geschreven:158

In deze uitspraak159 wordt kostenterugwinning voor waterdiensten, zoals neergelegd in de KRW, nagenoeg gereduceerd tot een vrijwillig instrument dat door de lidstaten kan worden ingezet. Ook als de doelstellingen van de richtlijn niet worden behaald, brengt dat niet automatisch mee dat dit het gevolg is van een tekort aan beprijzing van water. In dit licht verschraalt de vraag naar de strekking van het begrip waterdienst, nu dit begrip niet bepalend meer is voor de afbakening van het toepassingsgebied van het principe van kostenterugwinning. Dat is meteen ook de reden waarom het Hof nergens in het arrest duidelijk maakt wat nu precies waterdiensten zijn, al was de vraag naar de precieze inhoud van het begrip wel een centraal punt in de dagvaarding, in het verweer van Duitsland en in het verslag van de advocaat-generaal.

(…) Er zijn verschillende argumenten die een meer verplichtend karakter van de kostenterugwinningsbepaling steunen.

(…)

2.3.2

Een meer verplichtend karakter van de bepaling staat niet haaks op het feit dat deze bepaling is opgenomen in een kaderrichtlijn.

Het Hof overweegt dat het karakter van een ‘kader’richtlijn meebrengt dat de richtlijn niet een volledige harmonisatie beoogt van de regels van de lidstaten op het gebied van water, maar vooral voorziet in gemeenschappelijke beginselen en een algemeen actiekader. Hij stelt dat de gemeenschappelijke beginselen en het actiekader later dienen te worden ontwikkeld door de lidstaten. Maar leidt dit noodzakelijkerwijs tot de conclusie dat gebruik van kostenterugwinning voor het behalen van milieudoelen volledig aan de discretionaire beoordelingsvrijheid van de lidstaten wordt overgelaten? Die conclusie geeft onzes inziens onvoldoende rekenschap van de separate positie die het kostenterugwinningsbeginsel in de KRW heeft gekregen. Is het niet zo dat juist kostenterugwinning als (wellicht eerste) gemeenschappelijk beginsel is neergelegd in de KRW? Kostenterugwinning, inclusief internalisering van milieukosten is immers een van de beleidsprincipes van goed waterbeheer. Economisering van milieumaatregelen en –besluitvorming is reeds sinds de jaren 70 in EU milieubeleid verankerd en internalisatie van milieukosten is al sinds lange tijd een internationaal milieubeginsel. Het Hof bevestigt dat principe echter niet.

(…)

2.3.4

Kostenterugwinning als basismaatregel

Artikel 11 KRW verplicht de lidstaten tot het maken van een maatregelenprogramma per stroomgebiedsdistrict, welk programma rekening dient te houden met de resultaten van de economische analyse als bedoeld in artikel 5 KRW, een en ander om de milieudoelstellingen in artikel 4 KRW te behalen. Dit programma van maatregelen bevat de zogenaamde basismaatregelen. Een daarvan betreft ‘maatregelen die voor de doeleinden van artikel 9 nodig worden geacht’. Deze maatregelen zijn dan ook niet vrijwillig, maar verplicht. Het gebruik van economische instrumenten is in de KRW opgenomen in de lijst van ‘aanvullende maatregelen’. Economische of fiscale maatregelen worden als aanvullende maatregel expliciet benoemd in Bijlage VI, onderdeel B. Deze maatregelen zijn vrijwillig. Nu het Hof in haar uitspraak de toepassing van kostenterugwinning kennelijk tot de discretionaire beoordelingsvrijheid van de lidstaten rekent, rijst de vraag waarom kostenterugwinning dan afzonderlijk is opgenomen in de KRW als een verplicht te nemen basismaatregel. In die optiek lijkt het onderscheid tussen basismaatregelen en aanvullende maatregelen, als het gaat om economische instrumenten, te worden tenietgedaan. Men zou zelfs kunnen stellen dat het Hof daarmee de tekst van de KRW zelf miskent.

2.3.5

Een meer verplichtend karakter van kostenterugwinning is verenigbaar met de discretionaire beoordelingsruimte van de lidstaten die maatwerk toelaat.

De vaststelling dat in de Unie dienaangaande onderscheiden situaties en behoeften bestaan die een verschillende aanpak vergen, vormt het leidmotief van het Hof om de kostenterugwinning over te laten aan de vrije beslissing van de lidstaten via de opstelling van aan regionale en lokale omstandigheden aangepaste maatregelenprogramma’s (overweging 52).

De vraag is of de uitleg van het Hof, die kostenterugwinning tot de volledige discretionaire bevoegdheid van de lidstaten terugvoert, de enige plausibele uitleg is die recht doet aan de bewoordingen, de context en de totstandkomingsgeschiedenis van de bepaling in kwestie. In dat verband zij opgemerkt dat de kostenterugwinningsbepaling de lidstaten voldoende ruimte biedt om specifieke omstandigheden binnen het stroomgebiedsdistrict te laten meewegen bij het toepassen van kostenterugwinning. Het artikel bepaalt daartoe:

“De lidstaten kunnen daarbij de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de terugwinning alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden in acht nemen.”

‘Daarbij in acht nemen’ slaat onzes inziens op het terugwinnen van de kosten en het opnemen van adequate prikkels voor een efficiënt watergebruik in het beleid. Nu de lidstaten expliciet kunnen rekening houden met lokale omstandigheden, is een meer verplichtende benadering van artikel 9 KRW beter, meer in lijn liggend met de tekst van de KRW zelf en de doelen die het beoogt te bereiken, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de context of dat andere bepalingen in het gedrang komen.

Een dergelijke zienswijze lijkt ons ook best aan te sluiten bij de geldende interpretatieleer. Indien verschillende interpretaties van een bepaling in het EU-recht mogelijk zijn, dient de voorkeur gegeven te worden aan die interpretatie die de effectiviteit van de bepaling het minst beknot. Een meer striktere benadering van artikel 9 KRW, zoals hoger voorgestaan, behoudt het effet utile van de bepaling, zonder de contextuele grenzen te buiten te gaan.

2.3.6

Kostenterugwinning gereduceerd tot een administratieve rapportagelast?

Tot slot dient opmerkt dat nu het Hof van Justitie de kostenterugwinningsbepaling op deze manier interpreteert, hij niet alleen het verschil in positie van kostenterugwinning als basismaatregel en andere economische instrumenten als aanvullende maatregel miskent, maar hij ook de draagwijdte van de (uitgebreide en gedetailleerde) kostenterugwinningsbepaling effectief tot de ‘verplichting om erover te rapporteren’ beperkt. Het Hof reduceert de effectiviteit van de kostenterugwinningsbepaling tot een administratieve last. Dit oordeel klemt des te meer als men bedenkt dat er nauwelijks een sanctie mogelijk lijkt op de niet-toepassing van kostenterugwinning (en daarmee internalisatie van milieu- en bronkosten) in een programmatische aanpak, omdat het Hof duidelijk laat weten dat het niet behalen van de milieudoelen niet behoeft te resulteren in een noodzaak van prijszetting. Juist daarom had het op de weg gelegen dit eerste gemeenschappelijke beginsel meer body te geven door het een meer dwingend, verplichtend karakter te geven.

5 Nationaal recht en Unierecht I Analyse 160

5.1

Ik zou willen beginnen met enkele, materiële en formele, inleidende opmerkingen over de verhouding tussen nationaal recht en Unierecht.

5.2

Artikel 4 van het VwEU bevat het zogenoemde ‘beginsel van loyale samenwerking’. Op grond van dit beginsel zijn lidstaten gehouden ‘alle algemene en bijzondere maatregelen [te treffen] die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren’, terwijl zij ‘zich [onthouden] van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen’.161

5.3

Dat beginsel is tot uitdrukking gekomen in het arrest Van Gend en Loos van het HvJ van 5 februari 1964, waarin het HvJ heeft geoordeeld ‘dat de Gemeenschap in het volkenrecht een nieuwe rechtsorde vormt ten bate waarvan de Staten, zij het op een beperkt terrein, hun soevereiniteit hebben begrensd (…) waarbinnen niet slechts deze Lid-Staten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn’.162

5.4

Dat heeft het HvJ in diezelfde zaak tot het oordeel geleid dat het gemeenschapsrecht derhalve, evenzeer als het, onafhankelijk van de wetgeving der Lid-Staten, ten laste van particulieren verplichtingen in het leven roept, ook geëigend is rechten te scheppen welke zij uit eigen hoofde kunnen geldig maken (hierna ook wel genoemd: rechtstreekse werking).

5.5

De rechtstreekse werking van verordeningen vindt zijn grond, blijkens het arrest Costa/E.N.E.L. van het HvJ van 15 juli 1964, in het uitgangspunt dat de lidstaten ‘rechten en plichten die uit de Verdragsbepalingen voortvloeien aan de rechtsorde van de Gemeenschap hebben overgedragen’, wat ‘impliceert dat hun souvereine rechten definitief zijn beperkt, zodat latere eenzijdig afgekondigde wettelijke voorschriften, die tegen het stelsel van de Gemeenschap ingaan, iedere werking ontberen’.163

5.6

Uit het arrest Grad van het HvJ van 6 oktober 1970 blijkt dat een dergelijke rechtstreekse werking niet slechts geldt voor verordeningen. Het HvJ heeft in dat arrest geëxpliciteerd ‘dat met name in gevallen waarin de gezagsorganen van de Gemeenschap een Lid-Staat of alle Lid-Staten bij beschikking zouden hebben verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect van zodanige handeling zou worden verzwakt wanneer de justitiabelen in deze Staat zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop niet als element van het gemeenschapsrecht acht zouden mogen slaan’.164 Daarnaast heeft het HvJ in een arrest van 20 september 1988 tot uitdrukking gebracht dat ‘een richtlijn voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is, verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat’.165

5.7

Indien geroepen tot waarborging van de rechten van justitiabelen, die zich beroepen op rechtstreekse werking van een richtlijn van Europese instellingen, dienen de rechterlijke instanties ‘in ieder afzonderlijk geval (…) [te onderzoeken], of aard, opzet en bewoordingen van het betrokken voorschrift medebrengen dat het in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en particulieren tot directe gevolgen kan leiden’.166

5.8

Daarbij merk ik op dat uit het arrest van het HvJ van 15 juli 1982 volgt ‘dat steeds wanneer een richtlijn op de juiste wijze is uitgevoerd, de werking ervan de burgers bereikt via de door de betrokken Lid-Staat genomen uitvoeringsmaatregelen’, in welk geval ‘het (…) niet nodig [is] in te gaan op de vraag [of een richtlijnbepaling], voldoet aan de vereisten waaraan, zo de richtlijn niet juist zou zijn uitgevoerd, moet zijn voldaan wil de burger zich voor de nationale rechter erop kunnen beroepen.167

5.9

Het beginsel van loyale samenwerking, dat als uitgangspunt ook geldt voor een nationale rechterlijke instantie,168 impliceert dat deze instantie ‘bij de toepassing van nationaal recht (…) dit nationale recht moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn (…)’.169 Een dergelijke conforme uitlegging kan echter ‘niet als grondslag dienen voor een uitlegging contra legem van het nationale recht. Dit beginsel vereist echter wél, dat de nationale rechter in voorkomend geval het nationale recht in zijn geheel beziet om te beoordelen of het zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een met het [EU-regeling] strijdig resultaat leidt’.170

5.10

De nationale rechter is, indien ‘bepalingen van een richtlijn, (…) naar hun inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn’171 en ‘een staat (…) de richtlijn binnen de gestelde termijn172 niet of niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet’173, ‘verplicht de bepalingen van de richtlijn te laten prevaleren boven de daarmee in strijd zijnde nationale bepalingen’.174

5.11

Indien aan de lidstaten de vrijheid is gelaten ‘ten aanzien van de vorm en middelen ter uitvoering van de richtlijn’, dan is het aan de nationale rechter om te toetsen of de ‘bevoegde autoriteiten bij de uitoefening van de hun gelaten vrijheid (…) binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsgrenzen zijn gebleven’.175

5.12

Uit het arrest van het HvJ van 26 december 2000 blijkt dat indien ‘toepassing in overeenstemming met het gemeenschapsrecht onmogelijk is, (…) de nationale rechter verplicht [is] het gemeenschapsrecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, daarbij zo nodig alle bepalingen buiten toepassing latend indien de toepassing daarvan in het betrokken geval tot een met het gemeenschapsrecht strijdig resultaat zou leiden’.176

5.13

Wanneer door de lidstaten de grenzen van een ‘beoordelingsmarge zijn overschreden en de nationale bepalingen, wat dit betreft, derhalve buiten toepassing moeten worden gelaten, dienen de instanties [waaronder de rechterlijke, toelichting A-G] van de Lid‑Staat binnen het kader van hun bevoegdheden alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen, die nodig zijn om te verzekeren dat’177 de doelen van de richtlijn worden verwezenlijkt.

5.14

De Hoge Raad der Nederlanden heeft de volgende uitgangspunten geformuleerd voor de nationale verplichting om uitvoering te geven aan de inhoud van een richtlijn:178

Evenbedoelde verplichting kan (…) niet afstuiten op het resultaat van een wetshistorische uitlegging van de betrokken nationale bepaling, indien de bewoordingen van die bepaling een uitlegging toelaten die deze bepaling in overeenstemming doet zijn met de richtlijn. Het beginsel van de rechtszekerheid verlangt in dat geval niet dat de justitiabele die reden vindt zich nader te oriënteren omtrent de betekenis en reikwijdte van de wettelijke bepaling, met voorbijgaan aan het bepaalde in artikel 249 EG moet kunnen afgaan op uitsluitend de gevolgtrekkingen die hij meent te kunnen baseren op toelichtingen en uitlatingen die zijn gegeven of gedaan in het proces van het tot stand brengen van de wettelijke regeling. Dit is slechts anders indien in zulke toelichtingen of uitlatingen ondubbelzinnig uitdrukking is gegeven aan de welbewuste bedoeling om de nationale regeling te doen afwijken van hetgeen waartoe de richtlijn zou verplichten of de vrijheid zou laten.

5.15

Indien zou komen vast te staan dat ‘het niet tot stand brengen van wetgeving ter implementatie van een richtlijn onrechtmatig is’, rijst de vraag of het aan de Nederlandse rechter zou zijn om adequate wetgeving te van de wetgever te verlangen. Dat is niet het geval. De Hoge Raad heeft in het zogenoemde Waterpakt-arrest geoordeeld ‘dat de rechter niet vermag in te grijpen in die procedure van politieke besluitvorming’, dat ‘dit een en ander (…) niet anders [is] ingeval het met deze wetgeving te bereiken resultaat en de termijn waarbinnen het resultaat moet zijn bereikt, vast liggen op grond van een Europese richtlijn’, en dat, ook ingeval ‘moet worden aangenomen dat de Staat daarmee onrechtmatig handelt, (…) de rechter niet een bevel [kan] geven binnen een door hem te bepalen termijn alsnog die wetgeving vast te stellen’.179

5.16

Bij de toetsing op overeenstemming van nationaal recht met gemeenschapsrecht is van belang ‘dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan en met het Unierecht in zijn geheel, aangezien de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling ook relevante gegevens voor de uitlegging ervan kan bevatten’.180

5.17

Bij de interpretatie van Unierecht is voorts het volgende van belang. Het stelsel van artikel 267 van het VwEU verleent het HvJ de bevoegdheid uitspraak te doen over, kort gezegd, de juiste interpretatie van Unierecht. ‘Ingevolge de tweede alinea van dit artikel kan elke rechterlijke instantie van een Lid-Staat, indien zij een beslissing over een uitleggingsvraag noodzakelijk acht voor het wijzen van haar vonnis, het Hof van Justitie verzoeken over deze vraag een uitspraak te doen. Volgens de derde alinea is, wanneer een uitleggingsvraag wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, deze instantie gehouden zich tot het Hof van Justitie te wenden’.181

5.18

De hoogste rechterlijke instanties der lidstaten zijn echter niet gehouden om ‘een voor hen opgeworpen vraag van uitlegging van het gemeenschapsrecht te verwijzen wanneer die vraag niet ter zake dienend is, dat wil zeggen wanneer het antwoord erop, hoe het ook luidt, geen invloed kan hebben op de oplossing van het geschil’.182

5.19

Indien een dergelijke vraag wel ter zake dienend is in hiervoor bedoelde zin, dan kent de verplichting om prejudiciële vragen aan het HvJ te stellen twee uitzonderingen. Ten eerste kan het stellen van vragen achterwege blijven indien ‘de opgeworpen vraag zakelijk gelijk is aan een vraag welke reeds in een gelijksoortig geval voorwerp van een prejudiciële beslissing is geweest’ dan wel ‘wanneer er al een vaste rechtspraak van het Hof bestaat over het punt waarop het geding betrekking heeft’.183 Het betreft dan een zogenoemde acte éclairé .

5.20

Ten tweede behoeven geen prejudiciële vragen te worden gesteld indien ‘de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident [is], dat redelijkerwijze geen twijfel kan bestaan omtrent de wijze waarop de gestelde vraag moet worden opgelost’.184 Dan is sprake van een zogenoemde acte clair .

5.21

Tot zover de inleidende opmerkingen, waarnaar hierna kan worden verwezen.

6 De Kaderrichtlijn

A. Jurisprudentie HvJ I Kaderrichtlijn

6.1

Het HvJ heeft zich inmiddels een aantal keer uitgelaten over interpretatie van diverse bepalingen van de, thans onderwerp van geschil zijnde, Kaderrichtlijn.

6.2

De Kaderrichtlijn, aldus het HvJ, ‘voorziet in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader voor de bescherming van de wateren en zorgt voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie’, zodanig afgebakend dat ‘de richtlijn (…) evenwel geen volledige harmonisering [beoogt] van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water’.185

6.3

De Kaderrichtlijn heeft, volgens het HvJ, blijkens artikel 1186 en onderdeel 25 van de considerans187 van de Kaderrichtlijn ‘uiteindelijk’ tot doel ‘om door een gecoördineerd optreden tegen 2015 een „goede toestand” van alle oppervlaktewateren in de Unie te bereiken’.188 Daarbij is door het HvJ de context van de bepaling, bestaande uit de rechtsgrondslag in artikel 192, eerste lid, van het VwEU mede in ogenschouw genomen.

6.4

Volgens het HvJ is bij deze doelstelling ‘beheersing van de beschikbare hoeveelheid (…) een bijkomend element bij het garanderen van een goede waterkwaliteit en derhalve dienen ook maatregelen betreffende de kwantitatieve aspecten te worden getroffen met het oog op de doelstelling om een goede waterkwaliteit te waarborgen’.189

6.5

De bij de door het HvJ benadrukte doelstelling (zie hiervoor in 6.2) behorende ‘milieudoelstellingen die de lidstaten moeten bereiken, worden gepreciseerd in artikel 4, lid 1, van’190 de Kaderrichtlijn. Volgens het HvJ volgen uit die bepaling twee ‘tot verwezenlijking van de door de Uniewetgever nagestreefde kwaliteitsdoelstellingen, namelijk behoud of herstel van een goede toestand, een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van de oppervlaktewateren’191, strekkende afzonderlijke doelstellingen. Het gaat zowel om de verplichting de achteruitgang van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen, als om de verplichting uiterlijk eind 2015 een goede toestand te bereiken van alle oppervlaktewaterlichamen.192

6.6

Het HvJ heeft, indachtig het voorgaande, benadrukt dat ‘artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/60 niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheersplanning formuleert,193 maar, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, rechtsgevolgen sorteert in iedere fase van de procedure die door die richtlijn wordt voorgeschreven’,194 culminerend in de conclusie ’dat de voorkoming van achteruitgang van de toestand van waterlichamen een dwingend karakter heeft’.195

6.7

Het HvJ heeft gerestricteerd dat de met de Kaderrichtlijn ‘nagestreefde doelstellingen niet noodzakelijkerwijs impliceren dat de bepalingen van artikel 2, punt 38, sub a,196 van deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat het beginsel van kostenterugwinning voor alle daarin genoemde activiteiten geldt’.197

6.8

Voorts heeft het HvJ geformuleerd dat ‘richtlijn 2000/60, door in artikel 9198 te verlangen dat de lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten en [dat] zij ervoor zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten199 (…) als zodanig geen algemene verplichting op[legt] van een prijszetting voor alle diensten die verband houden met het gebruik van water’.200

6.9

Dienaangaande heeft het HvJ in een arrest van 7 december 2016 nader gespecificeerd dat, ter verwezenlijking van ‘het gestelde doel dat ervoor wordt gezorgd dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten (…) de vaststelling van de prijs van waterdiensten op basis van het werkelijke waterverbruik één van de middelen vormt die gebruikers ertoe kunnen aanzetten de watervoorraden efficiënt te benutten’.201

6.10

Daarbij heeft het HvJ echter de kanttekening geplaatst dat lidstaten ‘om te voldoen aan de (…) verplichting van kostenterugwinning voor waterdiensten (…) andere regels vast (…) [mogen] stellen, die het met name mogelijk maken de kosten te verhalen die de watervoorzieningsdiensten dragen om aan de gebruikers water in toereikende hoeveelheden en van toereikende kwaliteit ter beschikking te stellen, ongeacht hun werkelijke verbruik van water’. Immers, indien en voor zover de lidstaten rekening houden met het beginsel van kostenterugwinning van de kosten van waterdiensten, mogen zij ‘– in het kader van de beoordelingsvrijheid die hun door richtlijn 2000/60, die niet voorziet in een specifiek tariferingssysteem, wordt gelaten – tussen verschillende tariferingssystemen die kiezen welke het best aan hun eigen situatie202 zijn aangepast’.203

6.11

Eén en ander heeft het HvJ tot de slotsom geleid dat nergens uit blijkt dat de ‘Uniewetgever heeft willen uitsluiten dat de lidstaten een waterprijsbeleid vaststellen dat is gebaseerd op een aan de gebruikers berekende waterprijs die een variabel gedeelte omvat dat verband houdt met de werkelijk verbruikte hoeveelheid water en een vast gedeelte dat daarvan losstaat’.204

B. Overige jurisprudentie HvJ I de vervuiler betaalt

6.12

Bij arrest van 29 april 1999 heeft het HvJ zich, in het kader van een andere waterrichtlijn, uitgelaten over het, eveneens in artikel 9 van de Kaderrichtlijn opgenomen ‘de vervuiler betaalt’-beginsel. Uit dat arrest volgt dat, in ieder geval binnen de context van die specifieke richtlijn, dit beginsel ‘niet inhoudt, dat de landbouwers lasten moeten dragen voor het wegwerken van een verontreiniging waaraan zij niet hebben bijgedragen’. Het gaat erom, zo heeft het HvJ daarbij verduidelijkt, ‘de landbouwers geen onnodige lasten in verband van de verontreiniging te laten dragen. Zo bezien, lijkt het beginsel dat de vervuiler betaalt, de uitdrukking te zijn van het evenredigheidsbeginsel (…)’.205

6.13

Uit het arrest Futura, welk arrest is gewezen binnen de context van de zogenoemde afvalstoffenrichtlijn, blijkt mijns inziens daarenboven dat het ‘de vervuiler betaalt’-beginsel niet slechts kan inhouden het onverkort, naar rato van werkelijk gebruik of verbruik, verhalen van kosten op individuele vervuilers. Het HvJ heeft aldaar immers overwogen dat dit beginsel er niet aan in de weg staat ‘dat de lidstaten, op basis van een indeling in categorieën gebruikers naargelang hun respectieve capaciteit om stedelijk afval te produceren, de bijdrage van elk van die categorieën aanpassen aan de totale financieringsnoden van het beheer‑ en verwijderingssysteem voor stedelijk afval’.206

6.14

Overigens zij opgemerkt dat dit arrest nog ‘aan de verwijzende rechter [overlaat] om aan de hand van de hem verstrekte feitelijke en juridische gegevens na te gaan, of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalheffing niet tot gevolg heeft dat bepaalde „houders”, in casu hotels, kosten dienen te dragen die kennelijk onevenredig zijn aan de hoeveelheid en de aard van de afvalstoffen die zij kunnen produceren’.

7 De rioolheffing

A. Het Nederlandse waterbeheer I nationaal en regionaal (Maas)

7.1

Bij het voorstel tot wijziging van een aantal wetten, ter implementatie van de thans onderwerp van geschil zijnde Kaderrichtlijn, is door de Nederlandse regering aandacht besteed aan het Nederlandse zogenoemde ‘integrale waterbeleid, waarbij de relaties tussen waterkwantiteits- en waterkwaliteitsaspecten van zowel het oppervlaktewater als het grondwater de aandacht krijgen’,207 alsmede aan het ter zake relevante financieringsstelsel.208

7.2

Het laatste element, het financieringsstelsel, is met name aan de orde gekomen in het kader van de uit artikel 9 van de Kaderrichtlijn voortvloeiende verplichtingen op het terrein van de ‘terugwinning van de kosten van waterdiensten’. Dienaangaande heeft de Nederlandse regering allereerst kenbaar gemaakt dat in diens visie ‘de (gemeentelijke) riolering eveneens tot het begrip «waterdienst» gerekend moet (…) worden’.209

7.3

Daarvan, tijdens de parlementaire behandeling, uitgaande, ‘moeten als «kosten» van deze waterdiensten de desbetreffende uitgaven worden aangemerkt die door de overheid (…) moeten worden gemaakt’. Die kosten omvatten onder meer ‘de kosten van aanleg, beheer en onderhoud van riolering (…)’.210

7.4

Volgens de Nederlandse regering is hier het doel van de Kaderrichtlijn om ‘te bewerkstelligen dat deze kosten niet langer via de algemene middelen van de overheid worden bekostigd, maar via specifieke belastingen dan wel prijzen worden doorberekend aan de verschillende economische sectoren (…)’.211

7.5

Blijkens de stroomgebiedbeheerplannen Maas 2009-2015212 en 2016-2021213 gaat het bij het Nederlandse waterbeheer om vijf soorten diensten, te weten: de productie en levering van water, het inzamelen en afvoeren van hemel- en afvalwater, het zuiveren van afvalwater, grondwaterbeheer en het regionaal watersysteembeheer. Daarbij ‘kan worden vastgesteld dat de betreffende waterdiensten reeds in belangrijke mate via specifieke belastingen en prijzen voor «gebruikers» worden gefinancierd. Enerzijds is daarbij sprake van de beoogde adequate prikkels, kostenterugwinning en het beginsel «de vervuiler betaalt», anderzijds worden de lasten (thans circa 4 miljard euro per jaar) met name gedragen door de huishoudens, bedrijven en landbouw. In die zin is er dus geen aanleiding om het bestaande financieringsstelsel ingrijpend te wijzigen’.214

7.6

Het bovenstaande is benadrukt in de stroomgebiedbeheerplannen Maas (2009-2015 en 2016-2021). Daarin staat dat het Nederlandse waterbeheer ‘al decennia lang [is] gebaseerd op de principes ‘de vervuiler betaalt’ voor chemische waterkwaliteit en ‘de gebruiker betaalt’ voor waterkwantiteit. De financiering van het waterbeheer en het gevoerde prijsbeleid in Nederland zijn daar dan ook op gebaseerd en kennen waar effectief prijsprikkels ter stimulering van een efficiënt gebruik van water’. ‘De kosten van de in Nederland onderscheiden waterdiensten worden grotendeels bij de vervuilers dan wel de gebruikers teruggewonnen en zijn in overeenstemming met het in artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn Water genoemde criterium’.215

7.7

Blijkens het Stoomgebiedbeheerplan 2009-2015 heeft ‘de waterdienst ‘‘Inzameling en afvoer van hemelwater en afvalwater” (…) een kostenterugwinningspercentage van 95%. De kosten voor deze waterdienst (investeringen en beheer en onderhoud van de riolering) worden voor het grootste gedeelte (minimaal 95%) teruggewonnen door middel van het rioolrecht. Het overige deel van het geld wordt verkregen door middel van de Onroerende Zaakbelasting (OZB), die door de gemeenten wordt geïnd van eigenaars en gebruikers van onroerende zaken. De actoren die gebruik maken van de riolering betalen op deze wijze ook aan de riolering’.

7.8

Blijkens het stroomgebiedbeheersplan Maas 2016-2021 is het echter lastig om ten aanzien van voornoemde actoren, vanwege het feit dat het waterbeheer in ‘Nederland al decennia lang (en deels noodgedwongen) integraal [wordt] beschouwd (…) om een precieze uitsplitsing te geven van hoeveel baat ieder (…) heeft bij bepaalde elementen van het waterbeheer’.216 Het is derhalve niet, zo blijkt uit voornoemd beheerplan, ‘goed mogelijk om op basis van kwantitatieve informatie aan te tonen of ieder van deze belanghebbenden precies betaalt naar rato van het belang dat ze hebben bij (…) water(…)beheer. De beslissing over wat een adequate bijdrage is van de verschillende gebruikers is daarom het resultaat van een politieke afweging op regionaal niveau’.217

7.9

Tot slot wordt in het stroomgebiedbeheersplan Maas 2016-2021 benadrukt dat prijsprikkels, bedoeld om zuinig om te gaan met water, niet overal werken. Zo wordt men bijvoorbeeld, zo staat in het beheerplan, niet ‘voor het minder vaak naar de wc gaan beloond met een verlaging van de rioolheffing. Dit laatste heeft te maken met het feit dat het grootste deel van de kosten te maken hebben met investeringen in de infrastructuur en niet afhankelijk is van variabele kosten’.218

B. Artikelen 219 en 228a van de Gemeentewet

7.10

Niettegenstaande de hierboven aangehaalde eerdere overtuiging van de Nederlandse regering, dat geen aanleiding bestond om het bestaande financieringsstelsel ingrijpend te wijzigen, is per 1 januari 2008 het tot op dat moment geldende rioolrecht, een retributie, vervangen door de huidige in artikel 228a van de Gemeentewet219 neergelegde rioolheffing, een bestemmingsheffing.

7.11

Op grond van laatstgenoemd artikel kunnen gemeenten, onder de naam ‘rioolheffing’, een belasting heffen ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

7.12

Het belangrijkste doel van de vervanging van het rioolrecht door de rioolheffing, als onderdeel van een wetgevingspakket in het kader van een bredere heroriëntatie op de Nederlandse waterhuishouding en het Nederlandse milieubeheer, was ‘het creëren van een heffingsbevoegdheid in de Gemeentewet, die de gemeenten, beter dan het thans in die wet opgenomen rioolrecht, in staat moet stellen de kosten te verhalen die gepaard gaan met de gemeentelijke wateropgave’.220

7.13

Bij het verhalen van die kosten is, zo blijkt mij uit de memorie van toelichting bij voornoemd wetgevingspakket, het op dat moment nieuwe karakter van de rioolheffing, als bestemmingsheffing in plaats van als retributie, van belang. Zo staat in die memorie:221

Het retributiekarakter van het rioolrecht impliceert dat de dienst die een gemeente levert gekoppeld moet kunnen worden aan het individuele profijt van de burger. Een gemeente moet echter ook maatregelen kunnen nemen die het collectief belang dienen zoals het inzamelen en verwerken van afvloeiend hemelwater en het treffen van maatregelen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming. (…)

Dit wetsvoorstel bevat daarom ook een voorstel tot het creëren van een nieuwe rioolheffing in een nieuw, in de Gemeentewet in te voegen, artikel 228a, uit de opbrengst waarvan de in dit wetsvoorstel bedoelde taken kunnen worden bekostigd. Uiteraard met de kanttekening dat de heffing dus maximaal kostendekkend mag zijn. (…)

Waar het huidige rioolrecht een retributiekarakter heeft voor de bekostiging van door de gemeente te verlenen diensten of het gebruik van gemeentelijke voorzieningen, heeft deze nieuwe gemeentelijke heffing het karakter van een bestemmingsheffing waarmee kosten kunnen worden verhaald om collectieve maatregelen te treffen die de gemeente noodzakelijk acht voor een doelmatig werkende riolering en overige maatregelen ten aanzien van hemelwater en grondwater. (…)

7.14

Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet staat het een gemeente vrij om te kiezen voor één of twee heffingen. ‘Deze keuze heeft de volgende achtergrond: voor de bekostiging van de riolering hanteert circa 75% van de gemeenten thans slechts een gebruikers- of een eigenarenheffing (…). Deze keuze ligt voor de hand omdat inzameling en transport van huishoudelijk en bedrijfsafvalwater, hemelwater en grondwater nog steeds via een overwegend gemengd rioolstelsel plaatsvindt. Het wetsvoorstel biedt de gemeente de mogelijkheid om ook in de toekomst uitgaande van de huidige praktijk met één heffing te blijven werken, waaruit zowel de gemeentelijke waterketen-222 als watersysteemkosten223 worden bekostigd’.224 Dat deze praktijk, van een ‘gemengde’ heffing, gedurende enige tijd, voor wat betreft de wetgever, kan blijven bestaan, blijkt uit het navolgende citaat uit de parlementaire behandeling:225

Zoals hiervoor reeds aangegeven is de fysieke scheiding van de waterketen en het watersysteem een geleidelijk proces dat vele jaren zal duren. Het wetsvoorstel laat het aan de gemeente over of en wanneer in dit geleidelijke traject gekozen wordt voor de financiële ontvlechting van de waterketen en het watersysteem in twee heffingen. Hierbij wordt tevens aan de gemeentelijke afweging overgelaten, hoe deze ontvlechting in een specifiek geval wordt vormgegeven. Het in detail uitwerken hoe de ontvlechting moet geschieden zou geen recht doen aan de veelheid van situaties die in het geleidelijke proces van fysieke ontvlechting in de praktijk zullen voorkomen en zou daarnaast kunnen leiden tot onbedoelde lastenverschuivingen.

7.15

Het is gemeenten, krachtens artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet overigens toegestaan de gemeentelijke belastingen, waaronder de thans bestreden rioolheffing, te heffen ‘naar in de belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven, met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen’.226 Dit artikel komt ter zake van de rioolheffing volgens de wetgever als volgt tot uitdrukking:227

In de modelverordening van de VNG zal een aantal mogelijkheden van de heffingsmaatstaven die in de praktijk zijn getoetst worden uitgewerkt. Te denken valt aan:

 vast bedrag per eigendom;

 bedrag afhankelijk van waterverbruik;

 bedrag afhankelijk van de grootte van een huishouden;

 vast bedrag vermeerderd met een toeslag voor hoeveelheid waterverbruik;

 bedrag afhankelijk van lengte van het riool langs het perceel;

 bedrag afhankelijk van het verharde oppervlak van een perceel, etc.

Bij de keuze voor enerzijds een heffing voor het watersysteemdeel en anderzijds een heffing voor het waterketendeel is een combinatie van bovengenoemde opties mogelijk. Hierbij zijn gemeenten vrij in de keuze van de belastingplichtige. Ook heeft een gemeente de mogelijkheid het tarief te differentiëren naar de aard van het eigendom dat op de riolering is aangesloten, bijvoorbeeld differentiatie tussen niet-woningen en woningen.

C. Jurisprudentie Hoge Raad inzake rioolrecht/rioolheffing

7.16

Zowel de heffingsmaatstaf als de tarifering van het rioolrecht c.q. de rioolheffing, zijn in het verleden onderwerp van juridisch geschil geweest.

7.17

Zo heeft de Hoge Raad reeds op 4 maart 1980 geoordeeld dat onder ‘het gebruik overeenkomstig de bestemming van de gemeentelijke riolering’, zoals bedoeld in artikel 277 van de gemeentewet (oud), welk artikel de grondslag bevatte voor het op gemeentelijk niveau heffen van rioolrecht, ‘mede valt te begrijpen het (…) genot dat de eigenaar van een onroerend goed ontleent aan de aanwezigheid van een aansluiting op de gemeentelijke riolering doordat die aansluiting de gebruikswaarde van zijn onroerend goed verhoogt’.228

7.18

Op 24 oktober 1984 heeft de Hoge Raad, eveneens onder vigeur van het eerder genoemde artikel 277 van de Gemeentewet (oud), genuanceerd dat een ‘op de hoeveelheid afgevoerd afvalwater gebaseerde heffing (…) alleen [past] voor diegenen die de op de riolering aangesloten gebouwde eigendommen ook feitelijk gebruiken’.229

7.19

Het heffen van rioolrecht van de eigenaar van een onroerende zaak, terwijl die onroerende zaak aan een derde partij was verhuurd, is door de Hoge Raad beoordeeld als niet strijdig met artikel 277 van de Gemeentewet (oud). De Hoge Raad heeft dienaangaande geoordeeld dat ‘noch de tekst van artikel 277 (…) noch de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling noch de strekking daarvan mee[brengt] dat van een genothebbende krachtens zakelijk recht van een onroerende zaak die niet tevens feitelijk gebruiker van die zaak is, niet ter zake van het hebben van een aansluiting op de gemeentelijke riolering een in die wetsbepaling bedoeld recht mag worden geheven indien uit een wettelijke regeling (…) volgt dat de betrokken zakelijk gerechtigde het van hem geheven rioolrecht niet aan de feitelijke gebruiker kan doorberekenen’.230

7.20

Dat gemeenten ook vrij zijn het tarief van het rioolrecht te differentiëren naar categorieën van eigenaren, blijkt uit een arrest van de Hoge Raad van 9 maart 1994, waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat een ‘differentiatie in het tarief voor de rioolaansluitingsretributie (…) gegrond op deze zienswijze [toelichting A-G: dat de eigenaar van een bedrijfspand in het algemeen in grotere mate voordeel geniet van een aansluiting op de riolering dan de eigenaar van een op de riolering aangesloten woning] – van welke zienswijze niet kan worden gezegd dat de ervaring anders leert – (…) niet [leidt] tot een met het karakter van de onderwerpelijke retributie strijdige belastingheffing’.231

7.21

Het komt mij voor dat een en ander is blijven gelden ten aanzien van de huidige rioolheffing, nu in de parlementaire behandeling bij het introduceren van artikel 228a van de Gemeentewet is geëxpliciteerd dat niet is beoogd ‘wijziging te brengen in de praktijk dat gemeenten zowel gebruikers als eigenaren dan wel slechts één van beide categorieën als belastingplichtigen voor de heffing aanwijzen’.232

7.22

Zie daarover het arrest van de Hoge Raad van 4 november 2016, waaruit blijkt dat de heffingsmaatstaf van de rioolheffing ‘niet gerelateerd [behoeft] te zijn aan de hoeveelheid afvalwater die vanuit de percelen wordt geloosd of aan de omvang van de daardoor in individuele gevallen opgeroepen kosten’. ‘Evenmin behoeft de gemeente onderscheid te maken naar de waarde van de onroerende zaak’. Het staat aldus aan een ‘gemeente vrij (…) eigenaren van onroerende zaken in de onderhavige rioolheffing te betrekken naar een vast bedrag per perceel’.233

D. Verordening gemeente Someren

7.23

De raad van de gemeente Someren heeft van de mogelijkheid tot het instellen van een rioolheffing gebruik gemaakt door het vaststellen van de onderhavige Verordening.234

7.24

Op grond van artikel 2 van de Verordening235 wordt in de gemeente Someren een directe belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.236

7.25

In artikel 3 van de Verordening237 staat dat belastingplichtig is, voor de rioolheffing, ‘degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering’.

7.26

De gemeentelijke riolering is gedefinieerd als ‘een voorziening of combinatie van voorzieningen voor inzameling, verwerking, zuivering of transport van afvalwater, hemelwater of grondwater, in eigendom, in beheer of in onderhoud bij de gemeente’. In casu gaat het dus om een gemengd rioolsysteem.238

7.27

In 2008 is door de gemeente Someren het op dat moment geldende heffingssysteem van het rioolrecht onderzocht, ‘dit om meer aan te sluiten bij het principe “de vervuiler betaalt”’.239 In dat kader is bezien het eventueel overgaan op heffing van de (feitelijk) gebruiker. Immers, ‘heffing van de gebruiker op basis van waterverbruik sluit aan bij de gedachte "de vervuiler betaalt". Degene die meer water verbruikt krijgt een hogere aanslag rioolheffing. Dit betreft voornamelijk instellingen/bedrijven waar meer mensen aanwezig zijn, zoals bejaardenhuizen, scholen, horeca en bedrijven waar meer mensen werken’.240 In het onderzoek is echter geconcludeerd ‘dat een keuze voor een gebruikersheffing niet logisch is. Het heffen op basis van de gebruiker leidt namelijk tot hogere perceptiekosten dan bij heffing van de eigenaar’,241 terwijl voorts ‘heffing op basis van waterverbruik (…) geen rekening [houdt] met hoeveelheden afgevoerd hemelwater en grondwaterproblematiek en de daarmee gepaarde kosten’. Ik merk daarbij op dat dit laatste inherent is aan een gemengd rioolsysteem.

7.28

Overigens blijkt uit het verbreed gemeentelijk rioleringsplan 2013-2017 dat de gemeente Someren voornemens is het gemengde rioolsysteem op termijn te gaan ontvlechten. Zo staat in dat plan: ‘Het belangrijkste aandachtspunt in het gemeentelijk hemelwaterbeleid is het actief benutten van kansen om hemelwater van afvalwater te ontvlechten bij onder andere uitbreidingen, inbreidingen, wijkrenovatieprojecten, vervangingsprojecten en wegenprojecten’.242

7.29 ‘

‘Om toch enigszins tegemoet te komen aan het principe van "de vervuiler betaalt"’, bevatte datzelfde onderzoek uit 2008 het voorstel ‘de tariefstructuur voor de eigenarenheffing aan te passen en het tarief voor niet-woningen hoger vast te stellen dan het tarief van woningen’ alsmede om het ‘tarief voor de niet-woningen op 1,5 maal het tarief voor de woningen vast te stellen. Met deze differentiatie wordt rekening gehouden met het feit dat bedrijven en instellingen gemiddeld grotere lozers van afvalwater zijn dan woningen’.243

7.30

Een en ander heeft tot gevolg gehad dat de rioolheffing in casu wordt geheven naar een vast bedrag per perceel,244 waarbij het tarief voor een perceel dat in hoofdzaak tot woning dient € 127,00 bedraagt, en voor een perceel dat niet in hoofdzaak tot woning dient € 190,40.245

8 Beschouwing en beoordeling van de middelen over en weer

A. Voorafgaand

8.1

Alvorens in te gaan op belanghebbendes individuele middelonderdelen, maak ik enkele inleidende opmerkingen om, zo gezegd, het kader van het cassatieberoep te bepalen.

8.2

Aan belanghebbende is op grond van de Verordening, als eigenaar van diverse verhuurde onroerende zaken, een aanslag rioolheffing 2013 opgelegd naar het tarief voor woningen. De totale aanslag bedraagt € 12.319.246

8.3

Belanghebbende doet in deze procedure beroep op het Unierecht, meer in het bijzonder de Kaderrichtlijn, om, naar ik begrijp, te bereiken dat de Verordening buiten toepassing blijft. Aldus zou de grondslag aan de onderhavige aanslag komen te ontvallen.

8.4

Belanghebbende verzet zich ertegen dat zij als eigenaar, ondanks dat zij feitelijk geen gebruik maakt van de woningen en in zoverre niet van het rioolstelsel, is aangeslagen in de rioolheffing. Ook stelt zij dat nu het belastingtarief niet varieert naar rato van het werkelijke gebruik van de riolering, dit ook strijdigheid oplevert met de Kaderrichtlijn.247

8.5

Op grond van Europese jurisprudentie is de nationale rechter, indien vragen van Unierecht aan de orde zijn, gehouden om bij de toepassing van nationaal recht dit nationale recht uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van het ter zake relevante Unierecht. Deze Unierecht-conforme uitleg van nationaal recht vindt zijn grens in een uitleg contra legem , waarbij de nationale rechter wel is gehouden in voorkomend geval het nationale recht in zijn geheel te bezien om te beoordelen of het zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een met het Unierecht strijdig resultaat leidt.248

8.6

De wettelijke bevoegdheid om een gemeentelijke rioolheffing, zoals de onderhavige, in te stellen is gegrond op artikel 228a van de Gemeentewet, waarbij artikel 219 van de Gemeentewet in acht moet worden genomen.249

8.7

De Gemeente is hier, op grond van het vorenstaande, naar mijn mening met het vaststellen van de Verordening gebleven binnen de (vrij ruime) delegatiegrondslag welke de Gemeentewet hier biedt.250

8.8

Daarmee wordt toegekomen aan de vraag of artikel 228a van de Gemeentewet, als bezien in zijn wettelijke context en praktische effecten, in strijd te achten is met de Kaderrichtlijn.

8.9

Ik merk op dat de strekking van de Kaderrichtlijn is om te voorzien in een kader, als in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader, ter bescherming van wateren. Het streven is te zorgen voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. Het gaat om nagestreefde kwaliteitsdoelstellingen, namelijk behoud of herstel van een goede toestand, een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van de oppervlaktewateren. In de Kaderrichtlijn zijn twee verplichtingen geformuleerd. Ten eerste de verplichting om de achteruitgang van alle oppervlaktewaterlichamen te voorkomen en ten tweede de verplichting om uiterlijk eind 2015 een goede toestand te bereiken van alle oppervlaktewaterlichamen. Deze verplichtingen hebben volgens het HvJ een dwingend karakter.251

8.10

Uit de rechtspraak van het HvJ heb ik begrepen dat alle specifieke bepalingen uit de Kaderrichtlijn moeten worden gelezen en geïnterpreteerd in het licht van de genoemde doelstellingen.252 Voor zover de lidstaten in hun wetgeving blijven binnen de in de Kaderrichtlijn gestelde kaders, zijn zij in principe vrij in het kiezen van de middelen ter realisatie van de in de Kaderrichtlijn geformuleerde doelstellingen.253

8.11

De onderhavige rioolheffing strekt ertoe financiële middelen te verwerven ter bestrijding van de kosten die voor de Gemeente verbonden zijn aan de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.254

8.12

Die doelstellingen passen mijns inziens binnen die van de Kaderrichtlijn. Het op nationaal niveau daartoe genereren van financiële middelen, past daarmee in principe eveneens binnen de Kaderrichtlijn.255

8.13

Zo beschouwd zie ik hier voor de Hoge Raad geen aanleiding om artikel 228a van de Gemeentewet in strijd te achten met de Kaderrichtlijn.256

8.14

Ook vraag ik mij af of het volgen van het standpunt van belanghebbende, als leidende tot het vernietiging van de aan haar opgelegde aanslag en terugbetaling van € 12.319, iets zou kunnen bijdragen aan realisering van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn. Mij lijkt dat dit niet het geval is.257

8.15

Overigens zou het wel zo kunnen zijn dat de doelstellingen van de Kaderrichtlijn beter kunnen worden gediend door de totstandbrenging van gescheiden rioolstelsels met daarbij heffingen welke beter aansluiten bij het feitelijke gebruik.258 Dat betekent echter niet dat de onderhavige heffing, als ziende op een gemengd rioolstelsel, onacceptabel is, waar mijns inziens niet te ontkennen valt dat ook eigenaren van panden en woningen eigen belangen hebben bij een goed functionerend rioolstelsel.259

8.16

Op een en ander stuit belanghebbendes middel mijns inziens al af. Ik zie geen aanleiding tot het stellen van enige prejudiciële vraag aan het HvJ.260

8.17

Volledigheidshalve ga ik hieronder nog in op de afzonderlijke middelonderdelen.

B. Beroep in cassatie I eerste middelonderdeel

8.18

Het eerste middelonderdeel behelst dat de bepaling in de Verordening inzake de belastingplicht,261 als leidend tot heffing van eigenaren die zelf niet feitelijk gebruik maken van de riolering, strijdig is met het in artikel 191, lid 2 VwEU en artikel 9, eerste lid van de Kaderrichtlijn262 genoemde beginsel “de vervuiler betaalt”.

8.19

Het door belanghebbende met dit middelonderdeel bestreden oordeel luidt:263

4.5. (…)

Het Hof is van oordeel dat gelet op de beoordelingsmarge die een lidstaat, bij de implementatie en uitvoering van de Kaderrichtlijn water, heeft dit is toegestaan. De verfijning die belanghebbende kennelijk voorstaat, namelijk dat met het oog op het beginsel 'de vervuiler betaalt' deze kosten dienen te worden teruggewonnen bij de gebruiker, en niet bij de eigenaar, van een perceel is een verfijning waartoe, mede gelet op het totale watersysteem waar de rioolheffing deel van uitmaakt, artikel 9, lid 1 van de Kaderrichtlijn water naar het oordeel van het Hof niet dwingt (vgl. HvJ 11 september 2014, C-525/12, Commissie-Duitsland, ECLI:EU:C:2014:2202). Daarmee faalt ook de stelling van belanghebbende dat in het stroomgebiedbeheerplan Maas 2009-2015 geen op de voet van artikel 9, lid 4 van de Kaderrichtlijn water (gemotiveerde) beslissing is opgenomen om artikel 9, lid 1, tweede alinea van de Kaderrichtlijn water niet toe te passen. (…)

8.20

Het HvJ heeft zich in een aantal procedures uitgelaten over het “de vervuiler betaalt”-beginsel, met name bij de uitleg van bepalingen in andere (milieu)richtlijnen.264Lindhout heeft betoogd dat de toepassing van dit beginsel in deze richtlijnen ook kan worden toegepast op de thans onderwerp van geschil zijnde Kaderrichtlijn.265

8.21

Op basis van die jurisprudentie ben ik gekomen tot de conclusie dat het de lidstaten vrij staat diverse methodieken te hanteren om te bereiken dat wordt voldaan aan het “de-vervuiler-betaalt”-beginsel (dat als uitvloeisel van het evenredigheidsbeginsel beoogt te bewerkstelligen dat niemand wordt gedwongen kosten te dragen voor verontreiniging van een ander).266

8.22

Van een methodiek waarbij wordt uitgegaan van de verontreinigingscapaciteit van categorieën van vervuilers, kan volgens mij blijkens de jurisprudentie van het HvJ niet worden gezegd dat die strijdig is met het ‘de vervuiler betaalt’-beginsel.267

8.23

De Gemeente heeft er namelijk in casu voor gekozen om de categorie ‘eigenaren’ te belasten vanwege het feit dat hun bezittingen aangesloten zijn op het rioolstelsel, waarmee hun verontreinigingscapaciteit is gegeven.268 Daarbij is, bij het bepalen van de hoogte van de tarieven, rekening gehouden met het feit dat de verontreinigingscapaciteit van bedrijven en instellingen, als grote lozers, groter is dan die van huishoudens.269 Een en ander lijkt mij aanvaardbaar.270

8.24

Nu over het voorgaande afdoende heldere rechtspraak van het HvJ voorhanden is, meen ik dat het hier een acte éclairé betreft,271 zodat geen prejudiciële vragen behoeven te worden gesteld aan het HvJ.

8.25

Aldus faalt het eerste middelonderdeel.

C. Beroep in cassatie I tweede middelonderdeel

8.26

Belanghebbendes tweede middelonderdeel behelst het betoog dat het Hof onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk, heeft geoordeeld dat het in artikel 9 van de Kaderrichtlijn opgenomen vereiste dat ‘het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van de Kaderrichtlijn’272, niet van toepassing is op de waterdienst ‘inzamelen en afvoeren van hemel- en afvalwater’.273

8.27

Het door belanghebbende met dit middelonderdeel bestreden oordeel luidt:274

4.5. (…)

De stelling van belanghebbende dat het terugwinnen van de kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater van de gebruiker van een perceel bij de eigenaar van dat perceel die gebruiker geen adequate prikkel geeft om zuiniger met water om te gaan doet aan het vorenstaande niet af. Immers, zoals de Heffingsambtenaar terecht verdedigt, de in artikel 9, lid 1, tweede alinea, eerste gedachtestreepje bedoelde passage ziet op de prijs voor (het gebruik van) water (drinkwater of onttrokken grondwater) en niet op de kosten ter zake van de inzameling en het transport van afvalwater (nadat het water is gebruikt).

8.28

Belanghebbendes klacht betekent kennelijk dat ook wordt geklaagd over de hantering, in de artikelen 5 en 6 van de Verordening, van vaste tarieven. Ik begrijp dat belanghebbende van mening is dat een tariefstelling moet aansluiten bij de mate van gebruik van de riolering. Alleen zó zou sprake kunnen zijn van ‘adequate prikkels’ om zuinig om te springen met watergebruik.

8.29

Het HvJ heeft zich in een aantal procedures uitgelaten over de reikwijdte en betekenis van het in artikel 9 van de Kaderrichtlijn opgenomen begrip ‘adequate prikkels’.275

8.30

Uit die jurisprudentie leid ik af:

 dat de Kaderrichtlijn, met het in artikel 9 opgenomen en hiervoor genoemde begrip ‘adequate prikkels’, als zodanig aan lidstaten geen algemene verplichting oplegt ten aanzien van de prijszetting voor alle diensten die verband houden met water;

 dat de vaststelling van de prijs van waterdiensten, indachtig het vereiste van ‘adequate prikkels’, naar rato van het werkelijk watergebruik slechts één van de middelen vormt die gebruikers ertoe kunnen aanzetten de watervoorraden efficiënt te benutten; en

 dat, in het kader van de beoordelingsvrijheid die de Kaderrichtlijn aan de lidstaten laat, die lidstaten, mits zij rekening houden met het beginsel van kostenterugwinning van de kosten van waterdiensten, uit verschillende tariferingssystemen, dat systeem mogen kiezen dat het best aan hun situatie is aangepast.

8.31

Gelet op deze jurisprudentie, gelet op de specifiek uit het Nederlandse integrale waterbeheer volgende praktische bezwaren – bij pro rata naar werkelijk gebruik beprijzen – zoals geuit in het stroomgebiedbeheerplan Maas 2016-2021276, alsmede gelet op hetgeen is geconcludeerd uit het door de gemeente Someren geïnitieerde onderzoek naar een rioolheffing pro rata van het werkelijk gebruik,277 kan niet worden gezegd dat met de onderhavige tariefstelling, zoals vervat in de artikelen 5 en 6 van de Verordening,278 de aan Nederland toekomende beoordelingsvrijheid is overschreden.279

8.32

Nu op dit gebied afdoende heldere rechtspraak van het HvJ voorhanden is, meen ik dat het ook hier een acte éclairé betreft,280 zodat op dit vlak geen prejudiciële vragen hoeven te worden gesteld aan het HvJ.

8.33

Het voorgaande brengt met zich dat het feit dat belanghebbende wordt aangeslagen voor een vast bedrag aan rioolheffing, geen strijdigheid oplevert met de Kaderrichtlijn.281

8.34

Ook het tweede middelonderdeel faalt.

D. Beroep in cassatie I derde middelonderdeel

8.35

Belanghebbende betoogt in het derde middelonderdeel dat rechtens onjuist is ’s Hofs oordeel, zoals door belanghebbende geformuleerd, dat ‘de gemeente bij het vaststellen van de tarieven voor de rioolheffing voldoende rekening heeft gehouden met het vereiste van artikel 9, lid 1 KRW dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten’.

8.36

Het hiermee door belanghebbende bestreden onderdeel van de uitspraak van het Hof luidt:282

4.9.

Uit hetgeen is vermeld onder 4.8 volgt dat bij de vaststelling van de tarieven rekening is gehouden met het feit dat bedrijven en instellingen gemiddeld grotere lozers van afvalwater zijn dan woningen en met het voorkomen van een te grote lastenverschuiving tussen woningen en niet-woningen. Gelet op dit laatste heeft de gemeente kennelijk rekening gehouden met de economische effecten van de terugwinning van kosten, hetgeen, gelet op artikel 9, lid 1, derde alinea van Kaderrichtlijn water, behoort tot haar beoordelingsmarge.

4.10.

De omstandigheid dat woningen (huishoudens) veel minder water verbruiken dan niet-woningen (bedrijven en landbouw), welke omstandigheid de gemeente in ogenschouw heeft genomen gelet op hetgeen is vermeld onder het kopje 'uitgangspunten' in de onder 2.10 vermelde bijlage 12, kan niet zonder meer tot de conclusie leiden dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden. Zoals uit vorenbedoelde bijlage 12 volgt worden bij de rioolheffing niet alleen de kosten van de inzameling en het transport van afvalwater teruggewonnen, maar ook de kosten van de inzameling en de verwerking van het hemelwater en de kosten van het beheer en het onderhoud van, en van de investering in, het rioolstelsel. Het verbruik van water is mitsdien niet een goede maatstaf om te beoordelen of de terugwinning van kosten evenredig wordt verdeeld, zoals in het bijzonder ook blijkt bij de landbouw waarover de gemeente vermeldt dat daar het meeste verbruikte water dient voor de drinkvoorziening voor vee (onder het kopje 'uitgangspunten' in de onder 2.10 vermelde bijlage 12).

Hieruit volgt dat de stellingen van belanghebbende omtrent het verbruik van water niet kunnen leiden tot de constatering dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden als bedoeld in het door belanghebbende aangehaalde arrest HvJ 16 juli 2009, 0254/08, Futura Immobiliare, ECLI:EU:C:2009:479. Het Hof is van oordeel, dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij de vaststelling van de tarieven voor woningen (huishoudens) en niet-woningen (bedrijven en landbouw) het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geschonden.

8.37

Ingevolge artikel 9, eerste lid van de Kaderrichtlijn zijn de lidstaten gehouden vóór 2010 ervoor te zorgen dat ‘de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt’.283

8.38

Aangezien uit jurisprudentie van het HvJ lijkt te volgen dat het hiervoor reeds behandelde284 beginsel van ‘de vervuiler betaalt’ een uitdrukking is van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel,285 gelet op de beoordelingsvrijheid die lidstaten genieten bij het voldoen aan de verplichting tot terugwinning van kosten voor waterdiensten286 – waartoe artikel 9 van de Kaderrichtlijn uiteindelijk strekt – alsmede gelet op hetgeen verwoord in de stroomgebiedbeheerplannen Maas (zowel 2009-2015 als 2016-2021)287 en de door de gemeente Someren in aanmerking genomen argumenten voor de huidige tariefstelling,288 kan mijns inziens niet worden volgehouden dat de onderhavige wijze van heffing in strijd zou zijn met het in artikel 9 van de Kaderrichtlijn opgenomen vereiste dat de diverse watergebruiksectoren een redelijke bijdrage leveren.

8.39

In het licht van de hierover reeds bestaande rechtspraak van het HvJ, meen ik dat er geen reden is (nadere) prejudiciële vragen voor te leggen.

8.40

Het derde middelonderdeel treft evenmin doel.

E. Beroep in cassatie I onbehandelde stelling door Hof

8.41

Uit het vorengaande volgt dat de Nederlandse bevoegde autoriteiten bij de uitoefening van de aan hen krachtens de Kaderrichtlijn gelaten vrijheid zijn gebleven binnen de ter zake geldende beoordelingsgrenzen.289 Belanghebbendes betoog over directe werking van de Kaderrichtlijn kan belanghebbende daarom niet baten, zodat ik dit niet verder behandel.

8.42

Het cassatiemiddel van belanghebbende faalt in al haar onderdelen.

F. Incidenteel beroep in cassatie

8.43

Aldus290 behoeft het door het College (voorwaardelijk291) ingestelde incidentele beroep in cassatie, waarin directe werking juist wordt bestreden, evenmin verdere behandeling.

9 Conclusie

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond dient te worden verklaard.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal