Tariefsysteem Algemene legesverordening 2015 Rotterdam onverbindend

en

de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam , de Heffingsambtenaar,

op het hoger beroep van de Heffingsambtenaar tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (de Rechtbank) van 6 januari 2017, nummer ROT 16/2446, betreffende de onder 1.1 vermelde aanslag.

Aanslag, bezwaar en geding in eerste aanleg 

1.1.

De Heffingsambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgeving van 24 november 2015 van belanghebbende leges ten bedrage van € 1.580 gevorderd (hierna: de aanslag) ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning voor het terugplaatsten van een dakopbouw op het pand [Y] te [Z] .

1.2.

Bij uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar belanghebbendes bezwaar gedeeltelijk toegewezen en het bedrag aan leges nader vastgesteld op € 1.072.

1.3.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de Rechtbank ingesteld. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd, de aanslag herroepen, de Heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten van € 990 en vergoeding van het door belanghebbende betaalde griffierecht van € 46 gelast.

2.1.

De Heffingsambtenaar is van de uitspraak van de Rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

2.2.

De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 3 mei 2017, gehouden te Den Haag. Partijen zijn verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.

3.1.

Belanghebbende heeft op 28 april 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het terugplaatsen van een dakopbouw op het pand [Y] te [Z] . Als geschatte kosten voor de werkzaamheden heeft belanghebbende € 7.240 exclusief omzetbelasting opgegeven.

3.2.

De Heffingsambtenaar heeft de aanslag opgelegd op basis van de Verordening leges omgevingsvergunning 2015 (hierna: de Verordening) en is daarbij uitgegaan van een bouwsom van € 44.800.

3.3.

In de bezwaarfase heeft belanghebbende een offerte overgelegd waarin de bouwkosten zijn begroot op € 14.904, 81. De Heffingsambtenaar heeft een berekening opgesteld van de bouwkosten aan de hand van de zogenoemde NEN-normen en de door belanghebbende gegeven onderbouwing van de bouwkosten. Naar aanleiding daarvan is de bouwsom waarnaar de leges zijn berekend, nader vastgesteld op € 35.399 en is belanghebbendes bezwaar in zoverre gegrond verklaard.

4.1.

Op grond van artikel 1 van de Verordening worden onder de naam 'leges omgevingsvergunning' rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

4.2.

Op grond van artikel 3, lid 1, van de Verordening worden de leges omgevingsvergunning geheven naar de heffingsmaatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.

4.3.

Op grond van artikel 1.1 van de Tarieventabel behorend bij de Verordening leges omgevingsvergunning 2015 (hierna: de Tarieventabel 2015) is de maatstaf van heffing bij een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen: de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft. Op grond van artikel 1.3 van de Tarieventabel bedraagt het tarief ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht):

5.1.

In geschil is of de Rechtbank terecht artikel 1.3 van de Tarieventabel 2015 ten opzichte van belanghebbende onverbindend heeft verklaard, en zo nee, of het bedrag van de bouwsom van € 35.399 waarnaar de leges bij uitspraak op bezwaar zijn berekend, te hoog is.

5.2.

De Heffingsambtenaar beantwoordt deze vragen ontkennend, belanghebbende bevestigend.

5.3.

Voor de standpunten van partijen en de gronden waarop zij deze doen steunen, verwijst het Hof naar de gedingstukken.

6.1.

Het hoger beroep van de Heffingsambtenaar strekt tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en bevestiging van de uitspraak op bezwaar.

6.2.

Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank en verzoekt om vergoeding van proceskosten.

7. De Rechtbank heeft het volgende overwogen:

"2.1. In het arrest van het Gerechtshof Den Haag van 7 september 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:2592, is over de Verordening leges omgevingsvergunning 2013 (hierna: de Verordening 2013) geoordeeld dat het daarin in artikel 1.3 van de Tarieventabel opgenomen tariefsysteem ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning leidt tot een willekeurige en onredelijke legesheffing die de wetgever bij het toekennen aan de gemeenten van de bevoegdheid tot het heffen van leges op de voet van artikel 229 lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet niet op het oog kan hebben gehad, zodat aan dit onderdeel van de Tarieventabel verbindende kracht moet worden ontzegd.[De Heffingsambtenaar] heeft ter zitting erkend dat het tariefsysteem van de Verordening 2015 hetzelfde is als die uit de Verordening 2013, waarbij net als in de Verordening 2013 wat betreft de hoogte van het legesbedrag als percentage van de bouwsom sprake is van een zogenoemde zaagtand. Gelet hierop moet ook het in de Verordening 2015 in artikel 1.3 van de Tarieventabel opgenomen tariefsysteem onverbindend worden verklaard en komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling of in dit concrete geval sprake is van een willekeurige of onredelijke heffing.

2.2.

Het voorgaande betekent dat de Tarieventabel onverbindend is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het beroep is gegrond. Gelet hierop behoeven de andere beroepsgronden van [belanghebbende] geen bespreking. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de aanslag te herroepen. Dit betekent dat [belanghebbende] geen leges hoeft te betalen."

8.1.

Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat het onderhavige tariefsysteem tot onredelijke en willekeurige belastingheffing leidt, waarop de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid tot legesheffing niet het oog kan hebben gehad.

8.2.

Ingevolge artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet en de daarop door de wetgever gegeven toelichting, kunnen gemeenten behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de verordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en 77-78). Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel, of waarvan het duidelijk is (in die zin dat het op voorhand duidelijk moet zijn geweest) dat zij moet leiden tot een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van leges, als in artikel 229 van de Gemeentewet bedoeld, niet op het oog kan hebben gehad (vgl. HR 14 augustus 2009, nr. 43120, ECLI:NL:HR:2009:BI1943 en HR 8 oktober 2004, nr. 37631, ECLI:NL:HR:2004:AR3495).

8.3.

Het Hof stelt voorop dat het enkele feit dat is gekozen voor een heffingssystematiek die bestaat uit vaste bedragen per klasse of per staffel, onvoldoende is om te oordelen dat de gemeentelijke wetgever bij de vaststelling van dat tarief is getreden buiten de grenzen van de hiervoor onder 8.2 bedoelde vrijheid (vgl. HR 9 februari 2007, nr. 40643, ECLI:NL:HR:

2007:AX0678, BNB 2007/165). Voorts volgt uit vaste rechtspraak dat wil sprake zijn van willekeurige en onredelijke belastingheffing, de willekeur en onredelijkheid eigen dienen te zijn aan de regeling als zodanig ('toetsing in abstracto'; zie bijvoorbeeld HR 28 juni 2000, nr. 34921, ECLI:NL:HR: 2000:AA6314, BNB 2000/274 en HR 8 oktober 2004, nr. 37631, ECLI:NL:HR:2004:AR3495, BNB 2005/22).

8.4.

In artikel 1.3 van de Tarieventabel 2015 is een vast bedrag aan leges per categorie bouwkosten (tariefklasse) opgenomen. Blijkens de antwoorden van 14 mei 2013 op vragen van de Gemeenteraad van Rotterdam is dit tariefsysteem in 1992 ingevoerd als vervanger van het systeem dat was gebaseerd op een promillage van de bouwsom. Naar volgt uit het antwoord op vraag 14 wilde de raad hiermee ervoor zorgen dat op voorhand duidelijk zou zijn welk bedrag moest worden betaald, dat er minder discussie zou ontstaan over de opgelegde aanslagen (iedere gulden meer betekende een hoger legesbedrag) en dat de kosten voor bepaalde typen bouwwerken niet met elke gulden zouden toenemen (bandbreedte). Volgens het antwoord op vraag 9 zijn in 2012 de legestarieven voor kleine bouwwerken verhoogd om het wegvallen van de inkomsten van grote bouwprojecten te compenseren. De gedachte hierachter was dat de totale kosten alsnog volledig gedekt zouden worden door de legesopbrengsten.

8.5.

Gevolg van het in artikel 1.3 van de Tarieventabel 2015 opgenomen tariefsysteem is dat een overschrijding van een tariefklasse met € 0,01 leidt tot een stijging van de verschuldigde leges die, zowel in absolute als in relatieve zin, naar het oordeel van het Hof willekeurig en onredelijk is. Bij dit oordeel overweegt het Hof het volgende. Een minieme overschrijding van een tariefklasse resulteert bij bepaalde overgangen in meer dan een verdubbeling van de verschuldigde leges. Zo bedragen bij een bouwsom van € 15.400 de leges € 466, zijnde 3,03 percent van de bouwsom, en bij een bouwsom van € 15.400,01 bedragen de leges € 1.072, zijnde 6,96 percent van de bouwsom. Bij een bouwsom van € 154.200 bedragen de leges € 4.158, zijnde 2,7 percent van de bouwsom, en bij een bouwsom van € 154.200,01 bedragen de leges € 9.808, zijnde 6,36 percent van de bouwsom. Vanaf categorie V tot categorie X wordt het tarief vrijwel verdubbeld per overgang. Het tarief differentieert voorts van ongeveer 1,08 percent tot ongeveer 7,19 percent. Daardoor is van enige samenhang tussen de hoogte van de bouwsom en de hoogte van de leges geen sprake.

8.6.

Zoals A-G IJzerman in zijn conclusie van 23 maart 2017 in de zaak met nummer HR 16/05127 (hierna: de conclusie) naar aanleiding van een beroep in cassatie tegen de uitspraak van gerechtshof Den Haag van 7 september 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:2592, betreffende de tarieventabel behorende bij de Verordening leges omgevingsvergunning 2013 van de gemeente Rotterdam (hierna: de Tarieventabel 2013) heeft geconstateerd, is ook in het onderhavige geval sprake van onverklaarbare, grote verschillen in heffingsdruk tussen de opvolgende categorieën (vgl. onderdelen 5.38 tot en met 5.44 van de conclusie). Bovendien verschilt ook in het onderhavige geval de bandbreedte van de heffingsmaatstaf per categorie, welke verschillen naar voren komen bij beschouwing van de procentuele toename van de bandbreedte per categorie (zie onderdeel 5.35 van de conclusie).

8.7.

De Heffingsambtenaar is er niet in geslaagd deugdelijke en onderbouwde argumenten aan te voeren ter rechtvaardiging van dit op het eerste gezicht onredelijke en willekeurige tariefsysteem. Met name is niet duidelijk geworden hoe men is gekomen tot het aantal van vijftien categorieën en evenmin is gebleken waarom er zulke grote verschillen in bandbreedte zijn tussen de diverse categorieën. De Heffingsambtenaar heeft aangevoerd dat het tariefsysteem zijn grondslag vindt in de economische crisis en mede uit oogpunt van doelmatigheid is gekozen. Deze motivering is echter ontoereikend, aangezien hieruit niet volgt waarom de beoogde doelmatigheid slechts kan worden bereikt door middel van een tariefstructuur met de onder 8.5 geschetste effecten. Tot slot kan het standpunt van de Heffingsambtenaar dat de verschillen met betrekking tot de tariefstelling in de Tarieventabel 2015 kleiner zijn geworden ten opzichte van die in de Tarieventabel 2013, aan het vorenstaande niet afdoen. (Ook) met betrekking tot de Tarieventabel 2015 is sprake van een onredelijk en willekeurig tariefsysteem, terwijl de Heffingsambtenaar niet is geslaagd een deugdelijke rechtvaardiging en motivering daarvoor te geven.

8.8.

Gelet op het vorenstaande is het Hof van oordeel dat het in artikel 1.3 van de Tarieventabel 2015 opgenomen tariefsysteem ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning leidt tot een willekeurige en onredelijke legesheffing die de wetgever bij het toekennen aan de gemeenten van de bevoegdheid tot het heffen van leges op de voet van artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet niet op het oog kan hebben gehad. Derhalve moet aan dit onderdeel van de Tarieventabel 2015 verbindende kracht worden ontzegd.

8.9.

Gelet op het vorenstaande is het hoger beroep van de Heffingsambtenaar ongegrond. Het subsidiaire standpunt van belanghebbende dat leges dient te worden geheven op basis van een bedrag aan bouwkosten van € 14.905, behoeft daarom geen behandeling. Het Hof zal beslissen zoals hierna is vermeld.

9.1.

Aangezien het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep ongegrond is en belanghebbende zich in hoger beroep heeft moeten verweren tegen de grieven van de Heffingsambtenaar, acht het Hof termen aanwezig voor een veroordeling van de Heffingsambtenaar in de door belanghebbende in hoger beroep gemaakte proceskosten. Het Hof stelt deze kosten, op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage vast op € 990 (2 punten à € 495 x 1 (gewicht van de zaak)).

9.2.

Van de Heffingsambtenaar dient op grond van artikel 8:109, lid 2, van de Awb een griffierecht van € 501 te worden geheven.

Het Gerechtshof:

• bevestigt de uitspraak van de Rechtbank; en

• veroordeelt de Heffingsambtenaar in de proceskosten in hoger beroep van belanghebbende tot een bedrag van € 990.

Deze uitspraak is vastgesteld door mr. G.J. van Leijenhorst, mr. Chr.Th.P.M. Zandhuis en mr. J.J.J. Engel, in tegenwoordigheid van de griffier mr. A.S.H.M. Strik. De beslissing is op 14 juni 2017 in het openbaar uitgesproken.