Verzoek tot beperkte kennisneming versies van memo grotendeels gerechtvaardigd

1.1. De Inspecteur heeft aan belanghebbende ten behoeve van voor de jaren 2004 tot en met 2016 op te leggen (navorderings)aanslagen inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen een informatiebeschikking gegeven (de beschikking).

1.2. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur het tegen de beschikking gemaakte bezwaar toegewezen voor zover het ziet op het jaar 2004 en afgewezen voor zover het ziet op de jaren 2005 tot en met 2016. De Inspecteur heeft belanghebbende verder een proceskostenvergoeding toegekend van € 254.

1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank Den Haag (de Rechtbank).

1.4. De Inspecteur heeft met dagtekening 10 augustus 2020 geschoonde versies overgelegd van (i) het memo “Plan van aanpak Debet-credit cards”, (ii) het memo “Toelichting op het project debet-creditcards” en (iii) het document “Project Debet Credit cards; Openbaar Ministerie en Belastingdienst (FIOD en Belastingen)”. De Inspecteur heeft tevens met dagtekening 10 augustus 2020 in een gesloten envelop de ongeschoonde versies van deze stukken aan de Rechtbank toegezonden en daarbij onder verwijzing naar artikel 8:29 Awb verzocht om de geschoonde delen niet aan belanghebbende over te leggen.

1.5. De geheimhoudingskamer van de Rechtbank heeft bij beslissing van 5 oktober 2020 het verzoek om beperkte kennisneming toegewezen onder de voorwaarde van instemming van belanghebbende. Belanghebbende heeft bij brief van 12 november 2020, door de Rechtbank ontvangen op 13 november 2020, aangegeven de Rechtbank geen toestemming te verlenen kennis te nemen van de ongeschoonde stukken.

1.6. De Rechtbank heeft op 24 maart 2021 uitspraak gedaan en het beroep ongegrond verklaard, belanghebbende een termijn van zes weken gesteld, gerekend vanaf de dag waarop de uitspraak onherroepelijk is geworden, om de in de informatiebeschikking verzochte informatie te verstrekken en de Inspecteur veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan belanghebbende van € 1.500, vergoeding van de proceskosten in beroep van € 534 en betaling van het griffierecht van € 47.

1.7. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld.

1.8. Het Hof heeft het hoger beroep van belanghebbende op 10 november 2021 ter zitting behandeld. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt. Daarin is onder meer het volgende vermeld:

1.9. Bij brief van 16 november 2021 heeft het Hof partijen meegedeeld dat het vooronderzoek zal worden heropend, omdat het niet volledig is geweest. Het Hof heeft de Inspecteur in dat verband verzocht om het ongeschoonde memo “Aandachtspunten projecten Vermogen in het buitenland (VIB-projecten)” van 14 februari 2020 [Aandachtspunten projecten Verhuld Vermogen (versie 7); geheimhoudingskamer Hof ], de versie van dit memo van 3 mei 2018 (versie 6) en de versie van 3 mei 2016 [3 november 2016; geheimhoudingskamer Hof ] (versie 5) (hierna: de memo’s) over te leggen, omdat niet uitgesloten kan worden dat deze memo’s passages bevatten die op de zaak betrekking hebben.

1.10. Bij fax van 18 november 2021 heeft belanghebbende verzocht om in een eventuele geheimhoudingsprocedure te worden gehoord.

1.11. De Inspecteur heeft bij brief van 29 november 2021, door het Hof ontvangen op 1 december 2021, voldaan aan het verzoek in de brief van 16 november 2021 en tevens een verzoek gedaan om beperkte kennisneming van de in geschoonde memo’s ‘zwartgemaakte’ passages/elementen en woorden. De Inspecteur heeft daarbij de geschoonde en de ongeschoonde memo’s aan de geheimhoudingskamer van het Hof verstrekt. De geschoonde versies en de begeleidende brief van de Inspecteur zijn doorgestuurd aan belanghebbende.

1.12. De mondelinge behandeling van het verzoek om beperkte kennisneming heeft plaatsgehad ter zitting van de geheimhoudingskamer van het Hof van 24 februari 2022. Partijen zijn verschenen. Belanghebbende heeft op de zitting een pleitnota overgelegd. De Inspecteur heeft op de zitting het stuk “Aanvullende opmerkingen bij specifieke passages in de Memo aandachtspunten Verhuld vermogen” overgelegd. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.

Overwegingen

Wettelijk kader

2.1. De inspecteur is op grond van artikel 8:42, lid 1, Awb gehouden de stukken die hem ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten aan de rechter – en de wederpartij – beschikbaar te stellen. Dat geldt in beginsel ook voor stukken die de inspecteur wel ter beschikking staan of hebben gestaan, maar die hij niet heeft gebruikt voor de onderbouwing van zijn besluit. Als een stuk passages bevat die op de zaak betrekking hebben, is dit stuk als geheel een op de zaak betrekking hebbend stuk. De verplichting om dit stuk over te leggen, ziet daardoor niet slechts op de voor de beoordeling van de zaak relevante passages (HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672, BNB 2018/164, r.o. 3.4.2).

2.2. Artikel 8:42, lid 1, Awb strekt ertoe dat de gegevens die van belang zijn voor de beoordeling van het in beroep bestreden besluit van de inspecteur aan de rechter - en de belanghebbende - beschikbaar worden gesteld. De in die bepaling neergelegde verplichting heeft ten doel te waarborgen dat een geschil over een door de inspecteur genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan de inspecteur ter beschikking staan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden (vgl. HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672, BNB 2018/164, r.o. 3.4.1).

2.3. De omstandigheid dat stukken behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 Awb, heeft niet zonder meer tot gevolg dat die stukken volledig (dat wil zeggen zonder dat delen ervan zijn verwijderd of onleesbaar gemaakt) aan de rechter en de wederpartij ter kennis moeten worden gebracht. Het bepaalde in artikel 8:29 Awb biedt aan partijen die verplicht zijn stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, de mogelijkheid het overleggen van stukken te weigeren (geheimhouding) of de rechter mede te delen dat uitsluitend de rechter kennis zal mogen nemen van deze stukken (beperkte kennisneming). Naar volgt uit artikel 8:29, lid 5, Awb is beperkte kennisneming door de zetel die in de hoofdzaak beslist alleen toegestaan met toestemming van de wederpartij. In het onderhavige geval heeft de Inspecteur voor de laatste mogelijkheid gekozen.

2.4. Slechts indien de door de inspecteur voor de geheimhouding of beperkte kennisneming aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming van de stukken is sprake van gewichtige redenen die beperkte kennisneming rechtvaardigen.

Het verzoek / Toetsing beperkte kennisneming

2.5. De Inspecteur heeft in de memo’s verschillende passages ‘zwartgemaakt’ en voorzien van een letter. De betreffende letter verwijst naar een van toepassing zijnde ‘gewichtige reden’. Deze redenen houden kort weergegeven het volgende in. De eerste twee redenen zijn de bescherming van de privacy van individuele of groepen ambtenaren (aangeduid als A) en de bescherming van de privacy van derden (aangeduid als B). De derde reden, aangeduid als C, is het belang van de Belastingdienst bij een effectieve controle en controlestrategie (C1), waaronder begrepen een effectieve en efficiënte werkwijze (C2) en het voorkomen van calculerend en/of anticiperend gedrag van belastingplichtigen (C3). De vierde reden, aangeduid als D, is dat persoonlijke opvattingen of meningen van individuen of groepen medewerkers van de Belastingdienst niet relevant zijn voor de behandeling van de individuele zaak. Bij een aantal passages heeft de Inspecteur verder nog verwezen naar artikel 10, lid 2, aanhef en letter c, van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB), welk artikel bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge de WOB achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten.

2.6. Belanghebbende stelt dat er hoge eisen worden gesteld aan een verzoek tot geheimhouding en verwijst in dat verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1367). Belanghebbende voegt hier aan toe dat openheid de norm zou moeten zijn en dat anonimisering wantrouwen uitstraalt. Door namen ‘zwart te maken’ is het bovendien niet mogelijk om te controleren op welk overheidsniveau zaken worden behandeld, aldus belanghebbende. Ook het belang van de Inspecteur bij beperkte kennisneming van zijn controlestrategie en werkwijze is volgens belanghebbende onvoldoende zwaarwegend. Hij voert daartoe aan dat de werkwijze van de Inspecteur zijn grondslag vindt in wettelijke regelingen en daarmee min of meer bekend is. Belanghebbende moet de mogelijkheid krijgen om te kunnen controleren of het handelen van de Inspecteur in overeenstemming is met deze wettelijke regelingen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Na kennisneming van de ‘zwartgemaakte’ passages zou belanghebbende wellicht een beroep kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. Belanghebbende verwijst in dat verband nog naar strafrechtelijke procedures waarin de verdediging inzicht krijgt in de opsporingsmethoden. Met betrekking tot de vierde reden (aangeduid als D) stelt belanghebbende dat een verwijzing naar een bepaling uit de WOB onvoldoende is. Bovendien zou een sterkte/zwakte analyse van de Inspecteur in het kader van een objectieve benadering van een zaak openbaar moeten zijn.

2.7. De geheimhoudingskamer heeft kennis genomen van de ongeschoonde stukken en van de stukken in de hoofdzaak. De ongeschoonde stukken zijn vervolgens onderworpen aan een afweging van het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming tegenover het belang van de Inspecteur bij beperkte kennisneming.

2.8. De geheimhoudingskamer heeft in de navolgende beoordeling versie 7 van het memo tot uitgangspunt genomen en de versies 5 en 6 beoordeeld voor zover deze afwijken van versie 7. Ter zitting heeft de Inspecteur, na daarover door de geheimhoudingskamer te zijn bevraagd, verklaard dat de ‘zwartgemaakte’ passage op pagina 1 onder het kopje “auteurs”, bevattende de tekst “Klankbordgroep Verhuld Vermogen” en de eerste zin op pagina 10, bevattende de tekst “2.4.6 Debet- en creditcards” alsnog kunnen worden vrijgegeven.

2.9. Op de pagina’s 1 (onder contactpersonen), 12, 19, 22 (onder 7.9.1 en 7.9.3), 23 (onder 7.9.5) en 39 (onder 9.6.1) van het memo zijn namen en emailadressen van belastingambtenaren om redenen van privacy ‘zwartgemaakt’. Daarbij zijn door de Inspecteur NN-nummers vermeld die corresponderen met een door de Inspecteur bij de ongeschoonde versie van het memo overgelegde lijst met namen van belastingambtenaren. Naar het oordeel van de geheimhoudingskamer weegt het beschermen van de privacy van deze belastingambtenaren in het onderhavige geval aanzienlijk zwaarder dan het belang van belanghebbende bij kennisneming van die gegevens. Ook zonder kennisneming van de hiervoor genoemde gegevens is de inhoud van de memo’s goed te volgen en wordt belanghebbende niet beperkt in zijn mogelijkheden op de inhoud te reageren. Bovendien is op een zodanig individualiseerbare wijze geanonimiseerd dat de ambtenaren met deze anonieme aanduiding als “te horen personen” kunnen worden aangewezen. De bescherming van de privacy van de betrokken medewerkers van de Belastingdienst is daarom een gewichtige reden die een beperkte kennisneming van de namen en overige persoonsgegevens van deze medewerkers rechtvaardigt. Daarbij merkt de geheimhoudingskamer op dat de namen van de bij de onderhavige zaak betrokken ambtenaren aan belanghebbende bekend zijn.

2.10. Op de pagina’s 2, 3, 6, 10 (onder 2.4.6), 16, 17, 20, 21, 23, 24, 27, 30, 31, 37, 38, 39 en 57 zijn passages door de Inspecteur ‘zwartgemaakt’ met als argumenten (onder meer) het belang van de Belastingdienst bij een effectieve controle en controle- en/of behandelstrategie, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze en het voorkomen van calculerend en/of anticiperend gedrag van belastingplichtigen en voorts ‘persoonlijke opvattingen/vrije meningsvorming/juridische advisering en afstemming’. Bij een aantal van deze passages beroept de Inspecteur zich tevens op artikel 10, lid 2, aanhef en letter c, WOB. De geheimhoudingskamer heeft bij de beoordeling als uitgangspunt genomen dat de omstandigheid dat op grond van de WOB bepaalde stukken niet openbaar hoeven te worden gemaakt niet betekent dat daarmee ook beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. De criteria uit de WOB vormen de ondergrens en daarom dienen daarna de aangedragen gewichtige redenen nog afzonderlijk te worden getoetst. De enkele verwijzing naar een weigeringsgrond in de WOB is dus onvoldoende. In het memo heeft de Inspecteur echter bij geen van de ‘zwartgemaakte’ passages enkel verwezen naar artikel 10, lid 2, aanhef en letter c, WOB, maar deze verwijzing altijd gecombineerd met de gewichtige redenen aangeduid als C en D. De geheimhoudingskamer heeft daarom getoetst of deze aangevoerde redenen voldoende zwaarwegend zijn om beperkte kennisneming te rechtvaardigen. Naar het oordeel van de geheimhoudingskamer vormen de door de Inspecteur genoemde argumenten een deugdelijke grond voor beperkte kennisneming van die passages en wegen zij aanzienlijk zwaarder dan het belang van belanghebbende in deze zaak bij kennisneming van die gegevens. Dat geldt ook voor de daarmee verband houdende ‘zwartgemaakte’ passage in de inhoudsopgave. De geheimhoudingskamer merkt hierbij nog op dat een beschrijving van de ten aanzien van belanghebbende gevolgde handelwijze is opgenomen in het verweerschrift.

2.11. Hoofdstuk 14 van het memo heeft betrekking op de invordering. Op de pagina’s 79, 80, 81, 82, 83, 84, 86, 87, 88 en 89 zijn verschillende passages ‘zwartgemaakt’. In aanmerking genomen dat de onderhavige procedure ziet op de rechtmatigheid van een informatiebeschikking, kunnen die passages geen relevantie hebben voor het geschil dat partijen in deze procedure verdeeld houdt, en hebben ze dat ook niet. In dat licht bezien, acht de geheimhoudingskamer het belang van de Inspecteur bij beperkte kennisneming aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij kennisneming van die gegevens. Dat geldt dan ook voor de daarmee verband houdende ‘zwartgemaakte’ passage in de inhoudsopgave.

2.12. Op de pagina’s 1, 9, 14, 17, 20, 23 (onder 6.1), 26 (onder 7.5.1), 27 (onder 7.5.3), 28 (onder 7.6), 45 (onder 9.6.1), 53 en 61 van versie 5 van het memo en op de pagina’s 1, 13, 22, 24 (onder 7.9.1), 25 (onder 7.9.3), 42 (onder 9.6.1) en 49 van versie 6 van het memo komen namen van belastingambtenaren voor. Voor al deze namen geldt het onder 2.9 vermelde oordeel, namelijk dat het beschermen van de privacy van deze belastingambtenaren in het onderhavige geval aanzienlijk zwaarder weegt dan het belang van belanghebbende bij kennisneming van die gegevens.

2.13. Versie 5 bevat verder de paragrafen 4.5 en 11.13.2 die niet in versie 7 voorkomen. Voor het ‘zwartmaken’ van een gedeelte van deze paragrafen beroept de Inspecteur zich op het belang van de Belastingdienst bij een effectieve controle en controle- en/of behandelstrategie, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze en het voorkomen van calculerend en/of anticiperend gedrag van belastingplichtigen. Versie 6 bevat tenslotte een paragraaf 4.4 die niet in versie 7 voorkomt. Voor het ‘zwart maken’ van het eerste gedeelte van deze paragraaf beroept de Inspecteur zich op het belang van de Belastingdienst bij een effectieve controle en controle- en/of behandelstrategie en het voorkomen van calculerend en/of anticiperend gedrag van belastingplichtigen. Voor alle drie de paragrafen sluit de geheimhoudingskamer zich aan bij haar onder 2.10 vermelde oordeel dat de door de Inspecteur genoemde argumenten een deugdelijke grond voor beperkte kennisneming van die passages vormen en dat zij aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende in deze zaak bij kennisneming van die gegevens.

Slotsom

2.14. Met betrekking tot de memo’s is beperkte kennisneming als door de Inspecteur verzocht gerechtvaardigd, behoudens met betrekking tot de passages als vermeld in overweging 2.8. Met inachtneming daarvan dient de Inspecteur een nieuwe ‘geschoonde’ versie van versie 7 van het memo aan de geheimhoudingskamer over te leggen. Na ontvangst daarvan en doorzending aan belanghebbende, zal aan belanghebbende toestemming worden gevraagd voor beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, lid 5, Awb met betrekking tot de drie versies van het memo.

Beslissing

De geheimhoudingskamer:

• beslist als hiervoor is overwogen onder 2.14;
• verzoekt de Inspecteur binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuwe ‘geschoonde’ versie 7 van het memo aan de geheimhoudingskamer over te leggen zoals hiervoor is bepaald in 2.8 en 2.14;
• verzoekt belanghebbende binnen twee weken nadat de nieuwe ‘geschoonde’ versie 7 van het memo aan hem is verzonden aan de geheimhoudingskamer schriftelijk mede te delen of hij erin toestemt dat de zetel die in de hoofdzaak beslist, mede op grondslag van de onder 1.9 genoemde (ongeschoonde) memo’s (versies 5, 6 en 7) uitspraak zal doen;
• verwijst de zaak, nadat partijen haar in vorenbedoelde zin hebben geïnformeerd, voor de verdere behandeling van het geschil naar de meervoudige kamer van het Hof.

Deze tussenuitspraak is gedaan door I. Reijngoud, in tegenwoordigheid van de griffier M.G. Kastelein. De tussenbeslissing is op 24 maart 2022 in het openbaar uitgesproken.