Verschoonbare termijnoverschrijding bij plaatsing besluit in berichtenbox

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. R. Moghni, advocaat, hoger beroep ingesteld.

De Svb heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 18/5586 PW en 18/5587 PW, plaatsgevonden op 26 januari 2021. Namens appellant is verschenen mr. N. Talhaoui, kantoorgenoot van mr. Moghni. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.E. Eind. In de zaken 18/5586 en 18/5587 is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellant en zijn echtgenote ontvingen sinds 14 december 2015, in aanvulling op een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet, een aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (AIO-aanvulling) in de zin van artikel 47a van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Bij besluit van 31 maart 2017 heeft de Svb de AIO-aanvulling van appellant en zijn echtgenote met ingang van 31 juli 2017 beëindigd op de grond dat zij langer dan 13 weken in het buitenland hebben verbleven.

1.2.

Appellant en zijn echtgenote zijn sinds 1 november 2017 terug in Nederland en hebben op 22 november 2017 opnieuw een aanvraag om een AIO-aanvulling gedaan.

1.3.

In het kader van de onder 1.2 genoemde aanvraag heeft de Svb appellant bij brief van 2 november 2017 gevraagd om het nummer van zijn Carte d’Identité Nationale (CINnummer) voor 5 december 2017 te verstrekken. Met een brief van 27 november 2017 heeft de Svb appellant en zijn echtgenote verzocht om hun CIN-nummer voor 14 december 2017 te verstrekken. Bij besluit van 18 december 2017 heeft de Svb de aanvraag buiten behandeling gesteld op de grond dat appellant en zijn echtgenote geen gehoor hebben gegeven aan de verzoeken om gegevens te verstrekken.

1.4.

Bij brief van 26 januari 2018 hebben appellant en zijn echtgenote de Svb in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag en daarbij verzocht om toekenning van een dwangsom.

1.5.

Bij brief van 20 februari 2018 heeft de Svb de aanvraag buiten behandeling gesteld. Op 21 maart 2018 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.

1.6.

Bij besluit van 11 juli 2018 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar aangemerkt als mede gericht tegen het besluit van 18 december 2017 en de bezwaren tegen de besluiten van 18 december 2017 en 20 februari 2018 niet-ontvankelijk verklaard. De Svb heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat het besluit van 18 december 2017 op de juiste wijze is bekendgemaakt en dat appellant niet voor afloop van de wettelijke bezwaartermijn van zes weken op 31 januari 2018, daartegen bezwaar heeft gemaakt. De brief van 20 februari 2018 is niet een voor bezwaar vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft aangevoerd dat hem niet kan worden verweten dat hij niet tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 18 december 2017, omdat hij door de handelwijze van de Svb, wat betreft de verzending van het besluit, is benadeeld. Appellant heeft verder aangevoerd dat de brief van 20 februari 2019 (lees: 2018) wel op rechtsgevolg is gericht en dus een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar open staat.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Ontvankelijkheid van het bezwaar tegen het besluit van 18 december 2017

4.1.

In artikel 3:40 van de Awb is bepaald dat een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt. In artikel 3:41, eerste lid, van de Awb is bepaald dat bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. In artikel 2:14, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch kan verzenden, voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. In artikel 2:17, eerste lid, van de Awb is bepaald dat als tijdstip waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden, het tijdstip geldt waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt of, indien het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking, het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde.

4.2.

Op grond van artikel 6:7 van de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Op grond van artikel 6:11 van de Awb blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.

4.3.

Zoals de Raad bij de uitspraak van heden in de zaken 18/5586 PW en 18/5587 PW heeft geoordeeld, is het besluit van 18 december 2017 op 20 december 2017 in de Berichtenbox van appellant in MijnOverheid (Berichtenbox) geplaatst en aldus op de voorgeschreven wijze aan appellant bekendgemaakt. Dat betekent dat de bezwaartermijn is aangevangen op 21 december 2017 en liep tot en met 1 februari 2018. Appellant heeft na afloop van deze termijn op 21 maart 2018 en dus te laat, bezwaar gemaakt .

4.4.

Dat het besluit van 18 december 2017 op 20 december 2017 in de Berichtenbox is geplaatst en appellant niet tijdig bezwaar heeft gemaakt, brengt met zich mee dat moet worden bezien of redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat appellant in verzuim was bij het indienen van bezwaar. In dit verband is het volgende van belang.

Termijnoverschrijding bij elektronisch berichtenverkeer – algemene overwegingen

4.4.1.

Het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheid heeft in de afgelopen jaren – kort samengevat – vele burgers overvraagd. Het is meer dan incidenteel voorgekomen dat burgers hebben gemeld elektronisch bereikbaar te zijn zonder zich in volle omvang te hebben gerealiseerd wat dit voor gevolgen had. De Raad wijst onder andere op het rapport van de Nationale Ombudsman (Ombudsman) van 17 januari 2017 “Svb: digitaliseren = informeren” met nr. 2017/001 over de communicatie van de Svb over digitalisering, en het rapport van 6 september 2017 “Hoezo MIJN overheid?” met nr. 2017/098 over knelpunten voor burgers bij MijnOverheid/de Berichtenbox. In zijn rapport van 17 januari 2017 heeft de Ombudsman de Svb onder andere gewezen op de belangrijke rol van de e-mailnotificatie, de actieve rol die van de Svb wordt verwacht als blijkt dat de e-mailnotificatie niet kan worden afgeleverd en de Svb aanbevolen de burger te informeren welke berichten in de Berichtenbox worden geplaatst en welke berichten per post worden verstuurd. In het rapport van 6 september 2017 heeft de Ombudsman het Ministerie van Binnenlandse Zaken geadviseerd om alle mensen die een account hebben en daaraan geen e-mailadres hebben gekoppeld, per brief te benaderen om te monitoren of geactiveerde accounts langere tijd niet worden bezocht, terwijl er nieuwe berichten in staan en via een ander kanaal contact op te nemen met de eigenaars van een dergelijk account om na te gaan of zij ervan op de hoogte zijn dat zij berichten ontvangen in de Berichtenbox. De gesignaleerde problemen hebben ook tot aanpassingen van de regeling van het elektronisch berichtenverkeer geleid, waardoor een aantal van deze problemen inmiddels is opgelost.

4.4.2.

De huidige regeling is echter, ondanks de door de Ombudsman in zijn rapporten van 17 januari 2017 en 6 september 2017 afgegeven signalen omtrent het belang van de emailnotificatie, nog niet zo ingericht dat een burger die meldt dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is, daarmee automatisch aangeeft dat hij via zijn e-mail een melding wil krijgen dat er een bericht in zijn Berichtenbox is geplaatst. De burger moet hiervoor een afzonderlijke handeling (het zetten van een extra vinkje) verrichten. Dat de burger dit soms nalaat en dat dit tot het ongewenste gevolg leidt dat de burger berichten in zijn Berichtenbox ontvangt zonder dat hij hierop is gewezen, wordt inmiddels breed onderkend.

4.4.3.

In het wetsvoorstel Modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer is in artikel 2:10 van de Awb als uitgangspunt een notificatieplicht neergelegd. Niet alleen moet de burger ervan op de hoogte worden gebracht dat een bericht in zijn Berichtenbox is geplaatst. Bij de notificatie moet ook informatie over aard en rechtsgevolgen van het besluit en een reactietermijn worden gegeven. Als reden voor de invoering hiervan is genoemd, dat de meeste mensen niet een zo frequent contact met de overheid hebben dat het voor de hand ligt dat zij hun elektronische postbussen net zo vaak ‘legen’ als hun fysieke brievenbus thuis of hun privémailbox. Doel van de notificatieplicht is termijnoverschrijdingen door het niet tijdig raadplegen van een bericht te voorkomen. Van een burger kan, aldus de memorie van toelichting, niet worden verwacht dat hij wekelijks zijn Berichtenbox raadpleegt als daar mogelijk enkele maanden geen bericht in zal worden geplaatst. Zie Kamerstukken II, 2018/19, 35 261, nr. 3, p 21.Wordt geen notificatie verzonden, dan kan ingevolge het voorgestelde artikel 2:22 van de Awb de termijnoverschrijding niet aan de geadresseerde worden tegengeworpen.

In het wetsvoorstel is wel voorzien in de mogelijkheid om geen notificatie te ontvangen. Een verzoek om geen notificatie te ontvangen moet echter expliciet worden gedaan.

4.4.4.

De voorgestelde notificatieplicht – in wezen een uitwerking van het procedurele zorgvuldigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:2 van de Awb – biedt een oplossing voor het hier aan de orde zijnde probleem in gevallen waarin niet actief een vinkje is geplaatst en de plaatsing in de Berichtenbox wordt gemist. De in het wetsontwerp gekozen oplossing vindt zijn grondslag in de problemen die rijzen wanneer de betrokkene niet merkt dat een bericht in zijn Berichtenbox wordt geplaatst. De daarvoor in het wetsontwerp gegeven motivering is daarom ook voor deze en vergelijkbare zaken van belang. Immers ook ten tijde hier van belang gold dat van een belanghebbende niet kon worden verwacht dat hij wekelijks de Berichtenbox raadpleegde. De vraag is dan wat er, totdat het elektronische bestuurlijk verkeer voor de burger met meer specifieke wettelijke waarborgen is omkleed, van het bestuursorgaan en van de burger mocht en mag worden verwacht.

4.4.5.

Hoewel elektronisch berichtenverkeer in de afgelopen jaren een grote vlucht heeft genomen, kan niet uit het oog worden verloren dat het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheidsorgaan een relatief nieuw fenomeen is. Het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheid is tot op heden niet voor alle aangelegenheden mogelijk. Evenmin kan uit het oog worden verloren dat niet alle burgers digitaal vaardig zijn en ook mogelijkheden hebben om digitaal te communiceren. Dit is extra klemmend als het gaat om burgers die om hun zaken met de overheid te regelen op hulp van derden zijn aangewezen, maar niet altijd voldoende toezicht kunnen houden op de manier waarop die derden zich van hun taak kwijten. Dit terwijl ook de in artikel 6 van het EVRM gewaarborgde toegang tot de rechter aan de orde is.

4.4.6.

Het zorgvuldigheidsbeginsel genoemd in 4.4.4 en het belang van toegang tot de rechter brengen met zich mee dat, in situaties waarin een belanghebbende aangeeft dat hij elektronisch bereikbaar is voor de overheid zonder dat hij de optie heeft aangevinkt een email te willen ontvangen steeds wanneer een bericht in de Berichtenbox is geplaatst, het bestuursorgaan controleert of dit werkelijk de bedoeling van de belanghebbende is. Dit is immers voor redelijke twijfel vatbaar. Zoals volgt uit de rapporten van de Ombudsman en het wetsontwerp genoemd in 4.4.3 ligt het niet voor de hand, en heeft het ook sedert de invoering van het elektronisch verkeer tussen overheid en burger nooit voor de hand gelegen, dat een burger vrijwel wekelijks controleert of van de zijde van de overheid een bericht is ontvangen. Zonder notificatie zou dit wel moeten gebeuren, omdat de overheid niet enkel in reactie op een verzoek van een burger communiceert, maar ook op eigen initiatief voor de burger ingrijpende – vaak ook belastende – beslissingen kan nemen en in de Berichtenbox plaatsen.

4.4.7.

De in 4.4.6 genoemde controle kan eenvoudig plaatsvinden, bijvoorbeeld door middel van een brief, eventueel voorafgegaan door een telefoongesprek, waarin het bestuursorgaan de burger éénmalig op de hoogte brengt van de gevolgen van zijn melding en de burger de vraag voorlegt of de melding overeenstemt met zijn bedoeling.

4.4.8.

In een situatie dat een controle als bedoeld in 4.4.6 niet heeft plaatsgevonden, is niet voldaan aan de vereiste zorgvuldigheid en moet de rechtsbescherming van de burger prevaleren boven het belang van het bestuursorgaan dat is gemoeid met het vast komen te staan van de rechtsverhouding tussen deze burger en het bestuursorgaan. Artikel 6:11 van de Awb biedt hiertoe ook de mogelijkheid. Als uitgangspunt bij de toepassing van dit artikel heeft – aansluiting zoekend bij wat is neergelegd in het wetsvoorstel genoemd in 4.4.3 – te gelden dat het ontbreken van een notificatie ertoe leidt dat de indiener van een te laat bezwaar de termijnoverschrijding niet wordt tegengeworpen als hij binnen de in de Awb voorgeschreven termijn van zes weken nadat hij kennis heeft genomen van het besluit, alsnog bezwaar maakt. Voor een beperking van de termijn van zes weken tot twee weken als door de Svb bepleit ziet de Raad, gelet op de hiervoor geciteerde toelichting bij het wetsvoorstel Modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, geen aanleiding.

4.4.9.

Het in 4.4.8 genoemde uitgangspunt laat onverlet dat het bestuursorgaan aannemelijk kan maken dat er omstandigheden aanwezig zijn – zoals het willens en wetens afstand hebben gedaan van de ontvangst van een notificatie, of het geopend hebben van de Berichtenbox zonder het bericht van het bestuursorgaan te hebben gelezen – waarin voor afwijking van dit uitgangspunt aanleiding bestaat.

Toepassing op de zaak van appellant

4.5.1.

Uit de beschikbare stukken is niet gebleken dat de Svb enig onderzoek heeft gedaan of enige actie heeft ondernomen om te achterhalen of appellant zonder een notificatiebericht stukken van de Svb wenste te ontvangen. Appellant is ook niet per e-mailnotificatie of per reguliere post over de plaatsing van het besluit van 18 december 2017 in de Berichtenbox geïnformeerd. Uitgangspunt is daarom dat de overschrijding van de bezwaartermijn niet aan appellant kan worden tegengeworpen.

4.5.2.

De overige omstandigheden van het geval geven geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Vanaf het moment dat appellant zijn Berichtenbox op 19 november 2015 heeft geactiveerd, heeft de Svb daarin twee jaar lang geen berichten geplaatst. De Svb is daarentegen alle correspondentie, waaronder ook besluiten, per post aan appellant blijven versturen. In december 2017 heeft de Svb opeens weer gebruik gemaakt van de Berichtenbox van appellant. Over deze plotselinge wijziging in de wijze van verzending is appellant niet geïnformeerd. Uit het verhandelde ter zitting begrijpt de Raad dat het zonder enige richtlijn aan de individuele behandelaar is overgelaten om per bericht een keuze te maken of dit per post zal worden verzonden of in de Berichtenbox zal worden geplaatst. De onduidelijkheid die als gevolg hiervan voor een belanghebbende kan ontstaan, behoort niet voor zijn of haar risico te komen.

Conclusie ontvankelijkheid bezwaar

4.6.

Uit 4.5.1 en 4.5.2 volgt dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de Svb het bezwaar van appellant tegen het besluit van 18 december 2017 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Redelijkerwijs kan niet worden geoordeeld dat appellant ter zake van de termijnoverschrijding in verzuim is geweest. De Svb had daarom inhoudelijk op het bezwaar van appellant tegen dit besluit, waarbij de aanvraag van appellant buiten behandeling is gesteld, moeten beslissen.

4.7.

Uit 4.6 volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 6:11 van de Awb. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Hiertoe wordt het volgende overwogen.

Inhoudelijke beoordeling van het bezwaar

4.8.

Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

4.9.

Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het bijstandverlenend orgaan op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Het CIN-nummer is op zichzelf niet een feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW en is dus als zodanig geen gegeven dat van invloed kan zijn op het recht op AIO-aanvulling. Het CIN-nummer kan wel een rol spelen bij de verificatie van verstrekte informatie over inkomen en vermogen in Marokko, of het ontbreken daarvan. De gevraagde medewerking van appellant om zijn CIN-nummer over te leggen in verband met nader uit te voeren onderzoek bij instanties in Marokko maakt onderdeel uit van de medewerkingsverplichting zoals neergelegd in artikel 17, tweede lid, van de PW (zie de uitspraak van 26 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:804).

4.10.

Uit 4.10 volgt dat de Svb niet bevoegd was de aanvraag van appellant buiten behandeling te laten wegens het niet verstrekken van dat gegeven. De Svb heeft derhalve ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 4:5, eerste lid, van de Awb.

4.11.

De Raad beschikt niet over de benodigde gegevens om inhoudelijk op de aanvraag van 22 november 2017 te beslissen en kan om die reden niet zelf in de zaak voorzien. De Raad zal daarom de Svb opdragen om een nieuwe inhoudelijke beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

Ten aanzien van de brief van 20 februari 2018

4.12.

Nu de Raad reeds van oordeel is dat de Svb het bezwaar tegen het besluit van 18 december 2017 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat de Svb om die reden alsnog inhoudelijk op het bezwaar van appellant tegen dit besluit dient te beslissen, komt de Raad niet meer toe aan de beantwoording van de vraag of de brief van 20 februari 2018 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De hoger beroepsgronden van appellant voor zover gericht tegen de brief van 20 februari 2018 zal de Raad dan ook niet verder bespreken.

5. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. Deze worden begroot op een bedrag van € 2.992,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank, 1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de Raad, met een waarde per punt van € 748,-).

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

• vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op het besluit van 18 december 2017;

• verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 11 juli 2018 voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 18 december 2017 niet-ontvankelijk is verklaard;

• draagt de Svb op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

• bepaalt dat beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld;

• veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.992,-;

• bepaalt dat dat de Svb aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 220,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en J. Brand en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 september 2021.

(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum

(getekend) R. van Doorn