Gemeente toch bevoegd om aanslag rioolheffing op te leggen

Verweerder heeft voor het jaar 2021 met dagtekening 26 februari 2021 aan eiser een aanslag opgelegd in de rioolheffing ten bedrage van € 84.

Bij uitspraak op bezwaar van 15 juli 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door [bijstand eiser 1] en [bijstand eiser 2] . Tevens waren aanwezig [aanwezige 1] , [aanwezige 2] , [aanwezige 3] , [aanwezige 4] , [aanwezige 5] , [aanwezige 6] , [aanwezige 7] , [aanwezige 8] , [aanwezige 9] en [aanwezige 10] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [medewerker verweerder 1] en [medewerker verweerder 2] en zijn gemachtigden. Ter zitting zijn de volgende zaken gezamenlijk behandeld:

Ter zitting heeft de gemachtigde het beroep met zaaknummer LEE 21/2582 ingetrokken.

Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht.

Overwegingen

Feiten

1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

1.1. Eiser is eigenaar en gebruiker van een bebouwd perceel in de gemeente Waadhoeke. Het perceel is gelegen aan [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel). Het perceel is niet aangesloten op de gemeentelijke riolering.

1.2. Verweerder heeft aan eiser als gebruiker van het onder 1.1. genoemde perceel voor het jaar 2021 een aanslag in de rioolheffing opgelegd ten bedrage van € 84. Dit tarief wordt op het aanslagbiljet aangeduid als het basistarief.

1.3. Bij brief van 7 maart 2021, ontvangen door verweerder op 8 maart 2021, heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de aanslag rioolheffing 2021. Bij brief van 25 maart 2021, ontvangen door verweerder op 26 maart 2021, heeft eiser het bezwaar gemotiveerd.

1.4. Op 1 juni 2021 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.

Geschil

2.1. Het geschil ziet op de aanslag die is opgelegd naar het basistarief rioolheffing als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke houdende regels omtrent de heffing en invordering van rioolheffing

(Verordening rioolheffing 2021). Hierna wordt deze verordening aangeduid als ‘de Verordening’.

2.2. Meer specifiek is allereerst in geschil of verweerder rioolheffing mag heffen van de gebruiker van een bebouwd perceel, zonder dat de gemeente op de een of andere manier aanwijsbare prestaties op het gebied van grond- of hemelwaterafvoer verricht ten aanzien van dat specifieke perceel (het perceelsgebonden belang). Indien deze vraag positief wordt beantwoord, is in geschil of het onredelijk is om aan dergelijke gebruikers (toch) aanslagen rioolheffing op te leggen. Indien de rechtbank tot de conclusie komt dat dit niet onredelijk is, is in geschil of de hoogte van de basisheffing onredelijk is.

2.3. Eiser heeft in zijn beroepschrift (ook) het standpunt ingenomen dat de hoorplicht is geschonden. Eiser heeft dit standpunt onderbouwd met audio-opnames van de hoorzitting die met instemming van verweerder zijn gemaakt. Verweerder heeft op de zitting erkend dat de hoorplicht is geschonden. Partijen hebben vervolgens op de zitting afgesproken dat verweerder in verband met de schending van de hoorplicht één vergoeding van in totaal € 807 aan de eisende partijen betaalt voor alle op de zitting gezamenlijk behandelde zaken. Daarna heeft eiser zijn beroepsgrond over de schending van de hoorplicht ingetrokken. De rechtbank hoeft hier dus geen oordeel meer over te geven.

Standpunt eiser

3.1. Eiser stelt dat er alleen een aanslag rioolheffing mag worden opgelegd als er een verband is tussen de kosten die via de rioolheffing worden verhaald op de burger en het belang dat die burger heeft bij de voorzieningen die uit de rioolheffing betaald worden. Volgens eiser moet er sprake zijn van een perceelsgebonden belang en is dat belang er bij het perceel dat hij in gebruik heeft niet. Eiser stelt dat de zorgplicht van de gemeente op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer volgens de Waterwet pas van toepassing is als de eigenaar van een perceel zelf het hemel- en/of grondwater niet kan opvangen en verwerken én wanneer die werkzaamheden ook niet door het waterschap of de provincie worden uitgevoerd. Eiser voert aan dat de maatregelen op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer die verweerder uit dient te voeren volgens de Waterwet met name gericht zijn op stedelijke gebieden. Eiser woont in het buitengebied en daar dragen hijzelf, de provincie en het waterschap zorg voor de hemelwaterafvoer en het grondwaterbeheer op en vanaf zijn perceel. Omdat de gemeente geen (wettelijke) taken ten aanzien van zijn perceel uitvoert, kan de gemeente volgens eiser ook geen aanslag rioolheffing aan hem opleggen. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst eiser op een uitspraak van Gerechtshof Den Haag.1

3.2. Ook als het basistarief technisch-juridisch door de beugel zou kunnen, is het volgens eiser onredelijk om een bedrag te heffen ter bekostiging van werkzaamheden met betrekking tot hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer van een groep gebruikers die geen profijt hebben van die werkzaamheden. Het betreft hier immers een groep gebruikers waarbij die taken met betrekking tot de door hun gebruikte percelen al door henzelf, de provincie en/of het waterschap worden uitgevoerd.

3.3. Verweerder heeft volgens eiser ook niet inzichtelijk gemaakt waar het tarief van de basisheffing op gebaseerd is. Eiser stelt dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het tarief van € 84 alleen ziet op de taken van de gemeente die betrekking hebben op grondwaterbeheer en hemelwaterafvoer. Eiser wijst erop dat er nauwelijks grondwaterproblemen in de gemeente zijn.

Standpunt verweerder

4.1. Verweerder stelt dat de rioolheffing geen individueel (perceelsgebonden) belang hoeft te dienen. De rioolheffing is namelijk een bestemmingsheffing waar geen directe tegenprestatie tegenover hoeft te staan. Het is volgens verweerder dus niet relevant of eiser daadwerkelijk gebruik maakt van gemeentelijke voorzieningen die uit de rioolheffing worden betaald. Met betrekking tot eisers verwijzing naar de uitspraak van Gerechtshof Den Haag, stelt verweerder dat het daar om een andere situatie ging. In de daar in geschil zijnde verordening was expliciet opgenomen dat er een perceelsgebonden belang diende te zijn. In de verordening van de Gemeente Waadhoeke ontbreekt een dergelijke bepaling nu juist.

4.2. Verweerder stelt dat het niet onredelijk is om alle inwoners mee te laten betalen aan de collectieve voorzieningen in de gemeente. De gemeente gebruikt de opbrengsten van de rioolheffing namelijk niet alleen voor maatregelen omtrent het grondwaterbeheer en de hemelwaterafvoer van individuele percelen, maar ook voor maatregelen die ervoor zorgen dat er geen problemen ontstaan bij de gemeentelijke straten, toegangswegen en pleinen.

4.3. Ten slotte voert verweerder aan dat de opbrengst van de basisheffing op zichzelf niet besteed hoeft te worden aan hemelwater- en grondwatertaken. De verplichting dat de opbrengsten maximaal kostendekkend mogen zijn, ziet volgens verweerder alleen op de rioolheffing als geheel. Verder stelt verweerder dat hij met het overleggen van het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP), de relevante delen uit de programmabegroting en Excelbestanden met berekeningen, voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waar het tarief van de basisheffing op gebaseerd is en hoe de opbrengst van de rioolheffing in de gemeente wordt besteed.

Beoordeling

Relevante wet- en regelgeving

5.1. In artikel 228a, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het volgende opgenomen:

5.2. In de Verordening is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

Mag verweerder aan deze groep gebruikers aanslagen rioolheffing opleggen?

6.1. De rechtbank overweegt dat een gemeente op grond van artikel 228a van de Gemeentewet (zie 5.1.) een belasting kan heffen ter zake van onder meer de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking daarvan en voor het treffen van maatregelen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken (hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer). Uit artikel 2 van de Verordening blijkt dat verweerder de rioolheffingen (mede) met dit doel heft (zie 5.2.).

6.2. De rechtbank overweegt dat artikel 228a van de Gemeentewet geen voorschriften bevat over de belastingplicht, het belastbare feit, de heffingsmaatstaven, de tarieven en wat overigens voor de heffing en de invordering van de rioolheffing van belang is. De gemeenteraad is dus vrij om aan deze elementen van de rioolheffing in de belastingverordening de invulling te geven die hij wenst, met dien verstande dat het bedrag van de gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen. Dit is slechts anders indien deze invulling leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever in formele zin bij de toekenning van de bevoegdheid om rioolheffing te heffen, niet op het oog kan hebben gehad.2

6.3. De gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke heeft blijkens artikel 3, eerste lid, van de Verordening ervoor gekozen om de rioolheffing te heffen van de gebruiker van een bebouwd perceel. De gemeenteraad heeft er dus niet voor gekozen om de kring van belastingplichtigen te beperken tot de gebruikers van percelen ter zake waarvan de gemeente werkzaamheden met betrekking tot hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer uitvoert. In plaats daarvan betrekt de gemeente alle gebruikers van bebouwde percelen in de heffing. Dit maakt de Verordening anders dan de verordening in de door eiser aangehaalde uitspraak van Gerechtshof Den Haag. In die zaak had de gemeente juist wél in de verordening opgenomen dat er alleen rioolheffing kan worden geheven als er sprake is van een perceel dat is aangesloten op de gemeentelijke riolering of als een perceel belang heeft bij de nakoming van de gemeentelijke zorgplichten. De gemeente had de belastingplicht in die zaak dus zelf beperkt. Dat heeft de gemeente Waadhoeke niet gedaan. Op grond van de Verordening kan verweerder dus gewoon heffen.

6.4. Naar het oordeel van de rechtbank is de gemeenteraad ook niet verplicht om de belastingplicht voor de rioolheffing te beperken tot de groep belastingplichtigen die rechtstreeks – op het door hen gebruikte perceel – baat heeft bij de opbrengsten van de rioolheffing.3 Met de rioolheffing kan de gemeente namelijk ook de kosten verhalen van de collectieve maatregelen die de gemeente noodzakelijk acht voor een doelmatig werkende riolering en andere collectieve maatregelen ten aanzien van de beheersing van hemelwater en grondwater. De gemeente mag zowel kosten verhalen van watertaken die mensen wél meteen op hun eigen erf terugzien als (algemene) kosten van watertaken die mensen niet direct op hun eigen erf terugzien. De rioolheffing heeft namelijk niet het karakter van een retributieheffing, maar van een bestemmingsheffing.4 Alleen bij een retributieheffing dient er sprake te zijn van een rechtstreeks verband tussen de belastingplicht en de door de gemeente geleverde prestatie.

6.5. Het punt is dat de rioolheffing in zekere zin weliswaar een gebonden heffing is, maar dat is alleen zo voor de ‘achterkant’ van de heffing. Daarmee bedoelt de rechtbank dat de gemeente de opbrengsten van de rioolheffing alleen mag besteden aan taken op het gebied van afvalwater, hemelwater en grondwater. Aan de ‘voorkant’ van de heffing, dus als de gemeente het geld bij de burger ophaalt, hoeft zo’n verband er niet te zijn. De gemeente mag dus bij iedereen geld ophalen, als dat geld maar besteed wordt aan watertaken. De rioolheffing is in dat opzicht wel degelijk een echte belasting: het principe ‘voor wat, hoort wat’ geldt daar niet voor.

6.6. De rechtbank concludeert dus dat het aanmerken van de gebruiker van een bebouwd perceel als belastingplichtige voor de rioolheffing door de gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke is toegestaan, gelet op het karakter van de rioolheffing en de grote vrijheid die artikel 228a van de Gemeentewet de gemeente biedt.

Is het onredelijk om aan deze groep gebruikers aanslagen rioolheffing op te leggen?

7.1. De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of het onredelijk is om een aanslag rioolheffing op te leggen aan de gebruikers van percelen ter zake waarvan de gemeente geen taken op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer uitvoert. De rechtbank neemt daarbij als uitgangspunt dat de heffingssystematiek zo is dat in beginsel alle gebruikers van percelen in de gemeente een vast bedrag betalen en dat er vervolgens meer belasting wordt geheven als het perceel direct of indirect water naar de gemeentelijke riolering afvoert.5 De gedachte van de gemeente is geweest om ook de inwoners die geen aansluiting op de riolering hebben te laten meebetalen, omdat zij wel degelijk profijt hebben van de overige watertaken die de gemeente verricht.

7.2. De rechtbank overweegt dat de gemeente collectieve wettelijke taken op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer verricht. Dat betreft taken die, op het niveau van de gemeente als geheel, ten goede komen aan iedereen die in de gemeente woont, werkt of naar school gaat. De rechtbank maakt uit het GRP op dat het hier niet alleen gaat om het oplossen van problemen, maar ook om preventief handelen. Alle inwoners hebben daar baat bij, omdat – plat gezegd – straten en pleinen door die taken niet blank komen te staan. Vanuit dat perspectief vindt de rechtbank het niet onredelijk om van iedereen die gebruiker van een perceel is in de gemeente, een bijdrage te vragen in de kosten van die taken.6 De rechtbank merkt hierbij nog op dat de gemeente bij het bepalen van de belastingplichtigen voor de rioolheffing een ruime mate van vrijheid toekomt (zie 6.2.).

7.3. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft verweerder dus niet van ieder individueel perceel na te gaan of en in hoeverre de watertaken die zij verricht, concreet nut afwerpen voor de gebruiker van dat perceel.

7.4. Zelfs als vast zou komen te staan dat een bepaalde gebruiker van een bepaald perceel in het geheel geen enkel nut heeft (op zijn eigen perceel) en ook overigens op geen enkele manier feitelijk gebruik maakt van gemeentelijke voorzieningen, dan nog is het naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk om belasting te heffen voor deze taken die de gemeente nu eenmaal heeft. Als je een bebouwd perceel hebt in de gemeente, dan heb je er ook belang bij dat de gemeente de boel goed voor elkaar heeft. Het maakt niet uit of je als gebruiker van dat perceel zelf echt iets hebt aan alles wat de gemeente doet.

7.5. De rechtbank merkt nog op dat de gemeente in de Verordening een onderscheid maakt tussen belastingplichtigen met en zonder rioolaansluiting. De mensen met een rioolaansluiting betalen meer (zie artikel 5, eerste en tweede lid, van de Verordening). Dat betekent dat de gemeente er oog voor heeft gehad dat mensen met een rioolaansluiting meer profiteren van de taken die de gemeente verricht dan mensen zonder rioolaansluiting. Dat is redelijk en maakt de rioolheffing juist niet willekeurig.

Is de hoogte van de basisheffing onredelijk?

8.1. Ten slotte is in geschil of het tarief van € 84 onredelijk is. Eiser heeft er in dat verband met name op gewezen dat er geen duidelijke onderbouwing is van de hoogte van het basistarief. De rechtbank vat dit standpunt zo op dat eiser stelt dat de totale opbrengst van de basisheffing volledig ten goede moet komen aan werkzaamheden op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer.

8.2. Naar het oordeel van de rechtbank dient er op het niveau van de verordening als geheel getoetst te worden of de geraamde opbrengsten van de rioolheffing niet hoger zijn dan de geraamde lasten. Verweerder hoeft dus geen splitsing aan te brengen tussen de verschillende bestedingsdoelen van de rioolheffing en hoeft die niet te koppelen aan de verschillende tarieven.7 De totale opbrengst van de basisheffing hoeft niet volledig ten goede te komen aan (alleen) werkzaamheden op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer.

8.3. Afgezien daarvan heeft verweerder wel aannemelijk gemaakt dat de hoogte van de basisheffing gebaseerd is op de begrote lasten ter zake van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer. De rechtbank wijst daarbij op de tabellen die zijn opgenomen in productie 6 bij het beroepschrift. Onder meer daaruit volgt dat de gemeente niet zomaar een bedrag heeft gekozen, maar is gaan kijken naar de collectieve taken die niets met rioolaansluitingen te maken hebben. Ook gelet op het verschil tussen de opbouw van de tarieven in 2020 en 2021 ziet de rechtbank geen aanleiding om het tarief als onredelijk en willekeurig aan te merken.

Conclusie

9. De conclusie van de rechtbank is dat de basisheffing, zoals neergelegd door de gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke in de Verordening, binnen de (ruime) kaders van de Gemeentewet past. Er is geen sprake van een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Het beroep is ongegrond.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Heidekamp, voorzitter, en mr. P.P.D. Mathey-Bal en mr. G. Kattenberg, leden, in aanwezigheid van mr. L. van Eijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2022.