Nieuwe fiscale maatregelen voor dga’s op komst?

Opinie

Inleiding

Als voorbereiding op de landelijke verkiezingen in maart 2021 hebben het Centraal Planbureau (CPB), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de serie Kansrijk Beleid 2020 gepubliceerd. In 2015 en 2016 zijn de eerste publicaties in de reeks Kansrijk Beleid verschenen in aanloop naar de landelijke verkiezingen in 2017. Bij de evaluatie bleek dat de gebruikers ook behoefte hadden aan een Kansrijk belastingbeleid. Met deze publicatie ‘Kansrijk belastinggebied’ heeft het CPB in deze behoefte voorzien. Beleidsmakers kunnen daarmee gefundeerde keuzes maken.

Voor zo’n honderd beleidsopties worden de verwachte effecten op de economie, herverdeling en het overheidsbudget gepresenteerd. De opties beslaan een breed terrein. Het gaat om wijzigingen in de inkomstenbelasting en toeslagen, belastingen op ondernemingen en overige kapitaalinkomens, indirecte belastingen en belastingen om klimaatvriendelijk gedrag te stimuleren. Deze week (deel 1) ga ik in op de beleidsopties die het CPB voor dga’s op een rijtje heeft gezet. Het is volgens mij zeer de vraag of de beleidsopties in de komende kabinetsperiode zullen worden gerealiseerd. Eerlijk gezegd, denk ik het niet. Komende weken worden de beleidsopties voor de vennootschapsbelasting (deel 2) en inkomstenbelasting (deel 3) behandeld.

Beleidsoptie 1: Verkleinen marge gebruikelijk loon tot 10%

De marge voor het gebruikelijk loon is 25%. Dat willen zeggen dat dga’s een loon moeten opgeven in de inkomstenbelasting dat 75% van het loon is in een vergelijkbare functie of dat het hoogste loon is van alle andere werknemers in de bv. Het verkleinen van de marge tot 10% verkleint het voordeel voor de dga omdat een groter onderdeel van het inkomen onder de progressieve heffing van box 1 valt. Er is voor dat bedrag ook geen uitstel van belastingheffing mogelijk. Dit is eerder voorgesteld door de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen (2013). Er zijn weinig redenen om het (theoretische) inkomen uit arbeid van dga’s veel lichter te belasten dan dat van een gewone werknemer. Ook vanuit het oogpunt van draagkracht is dit verschil onwenselijk.

In eerste instantie levert dit een paar honderd miljoen euro op, maar structureel is de opbrengst ongeveer € 100 miljoen, omdat de winsten lager worden en daarmee de vpb en box 2-opbrengst. Er zijn al veel discussies tussen de Belastingdienst en dga’s over het gebruikelijk loon. Naarmate de doelmatigheidsmarge lager is, zal de weerstand bij dga’s toenemen en tot meer procedures leiden. Daarmee wordt de druk op de uitvoering hoger.

Beleidsoptie 2: Verlagen box 2-tarief naar 25%

Het box 2-tarief verstoort de mogelijke uitdeling van de winst en leidt daarmee tot belastinguitstel. Een lager tarief is minder verstorend. Een mogelijkheid is om het box 2-tarief naar 25% te verlagen. Dat kan gecombineerd worden met een hoger opstaptarief in de vennootschapsbelasting voor winsten tot € 200.000 om de totale belastingdruk op uitgekeerde winsten constant te houden. Bij alleen een verlaging van het box 2-tarief tot 25% nemen de belastingopbrengsten met ongeveer € 60 miljoen per jaar af. Vanaf 2025 is dit structureel ongeveer € 170 miljoen. Er kan wel een fors anticipatie-effect optreden als de beleidsoptie wordt aangekondigd, maar nog niet is ingevoerd.

Beleidsoptie 3: Een progressief tarief in box 2

Met een progressief tarief worden twee tarieven in box 2 geïntroduceerd. Het laagste tarief is 25% voor de eerste € 50.000 en het hoogste tarief is 30% voor winstuitkeringen vanaf € 50.000. Hierdoor wordt de aanmerkelijkbelanghouder gestimuleerd om jaarlijks (een deel van) de jaarwinst uit keren. Uitkering van alle opgebouwde winsten boven de € 50.000 ineens, dan wel realisatie bij vervreemding van alle aandelen, zou een hogere heffing opleveren. Voor dga’s met winsten hoger dan € 50.000 gaat de belastingdruk omhoog en dat zou kunnen bijdragen aan een iets beter evenwicht tussen box 1 en box 2. In eerste instantie levert dit de schatkist bijna € 1 miljard op omdat ondernemingen anticiperen op het hogere tarief en winstuitkeringen naar voren halen. In 2025 is de opbrengst waarschijnlijk nauwelijks anders dan nu omdat de meeste dga’s de winstuitkering dan veel meer spreiden over de jaren.

Beleidsoptie 4: Afschaffen van de doorschuifregelingen

Diverse regelingen faciliteren zeer langdurig uitstel of afstel van winstuitkering en daarmee belastingheffing. Bij de verkoop van aandelen wordt normaal het verschil tussen marktwaarde en kostprijs van aandelen belast in box 2. Met de doorschuifregeling wordt bij vervreemding van het aanmerkelijk belang in situaties als huwelijk, erven en schenking, het verschil in marktwaarde en kostprijs van aandelen niet zo belast.1 De belastingclaim bij verkoop van de aandelen wordt dan doorgeschoven naar de verkrijger. Door deze faciliteit af te schaffen of te beperken is ‘oneindig’ uitstel van belastingheffing in box 2 niet meer mogelijk.2 Eventueel kan een betalingsregeling worden geïntroduceerd. Afschaffing van de doorschuifregeling bij schenken en erven kan jaarlijks ongeveer € 100 miljoen opleveren.

De afschaffing van de regeling is een vereenvoudiging van het belastingsysteem en daarmee uitvoerbaar op korte termijn. Het beperken van de bedrijfsopvolgingsregeling in de erf- en schenkbelasting is gerelateerd aan deze maatregelen en wordt hier niet besproken.

Beleidsoptie 5: Een jaarlijkse voorheffing op een forfaitair rendement van 4%

Een jaarlijkse voorheffing op een forfaitair minimumrendement van 4% van het ondernemingsvermogen helpt om de winstuitkering meer gelijkmatig over de tijd te belasten. Aan het eind (bij verkoop) moeten alleen de werkelijk behaalde inkomsten belast zijn en dient er dus verrekening plaats te vinden. Hiermee wordt een dubbele heffing voorkomen.

De motivatie is dat een jaarlijkse (minimum)heffing in box 2 leidt tot minder belastinguitstel, waardoor de belastingheffing bij de dga over de tijd meer in evenwicht komt met de belastingheffing bij de werknemer. Daarnaast draagt een jaarlijkse (minimum)heffing in box 2 bij aan het evenwicht tussen box 1- en box 2-ondernemers. Ook wordt het minder interessant om box 3-vermogen te beleggen in de vennootschap, waardoor het evenwicht tussen box 2 en box 3 verbetert. Met deze beleidsvariant wordt een forfait geïntroduceerd in box 2, terwijl het forfaitaire rendement in box 3 maatschappelijk en politiek bekritiseerd wordt. Het gaat hier overigens wel alleen om een forfaitaire voorheffing.

Op korte termijn levert een jaarlijkse voorheffing meer belastingopbrengsten op, op langere termijn moet de voorheffing verrekend worden met de uitkering. Daarmee is de structurele opbrengst veel kleiner, ongeveer € 50 miljoen. Bij deze raming zijn geen gedragseffecten verondersteld. Een mogelijk gedragseffect zou kunnen zijn dat dga’s het ondernemingsvermogen zullen verkleinen door vermogen aan de bv te onttrekken. Daar staat echter tegenover dat de (al dan niet forfaitaire) inkomsten uit dit vermogen dan weer bij de dga in box 1 of box 3 terecht zouden komen. Dit is een complexe maatregel van de verrekening van de voorheffing in box 2 voor zowel de ondernemingen als de Belastingdienst. Er moet bijgehouden worden wat gedurende het bestaan van een onderneming geheven is/wordt. Daarmee is de maatregel volgens de Belastingdienst nauwelijks uitvoerbaar.

Beleidsoptie 6: Eigen leningen van de bv belasten met box 2-tarief (uitgezonderd eigen huis)

Een beleidsoptie is om lenen van de bv aan de dga aan banden te leggen. Het kabinet stelt al voor om bestaande leningen tot € 500.000 te beperken per 2022 met daarnaast de mogelijkheid om voor de eigen woning te lenen.3

Deze beleidsoptie behandelt nieuwe leningen als box 2-uitkering en belast deze als zodanig. De lening hoeft dan ook niet meer terugbetaald te worden. Leningen voor het eigen huis en kleine leningen tot € 17.500 worden uitgezonderd. Naar schatting hadden de dga’s in 2016 voor € 55 miljard geleend van de eigen bv. Door nieuwe leningen fiscaal als winstuitkering te behandelen zal dit minder worden. Bestaande leningen tot € 500.000 worden ontzien, zodat deze niet direct tot hogere kosten voor de dga leiden.

Dat levert op korte termijn hogere box 2-inkomsten op, maar leidt op langere termijn tot lagere opbrengsten. In deze situatie is de dga beter vergelijkbaar met de IB-ondernemer die niet kan lenen uit zijn onderneming, wat ook geldt voor werknemers.

Het bijhouden van de oude leningen zorgt voor extra administratie voor de bv en de Belastingdienst en vergt veel voorbereiding. Daarnaast moeten er ook afspraken over de aflossingen van de oude leningen gemaakt worden om gedragseffecten te beperken.

Beleidsoptie 7: Gebruikelijk kapitaalinkomen in plaats van gebruikelijk loon

Het afschaffen van het gebruikelijk loon en dit vervangen door een gebruikelijk kapitaalinkomen is een optie die vaker naar voren komt.4 Daarbij wordt verwezen naar het duale stelsel in de Scandinavische landen, waar dit op verschillende manieren ingevoerd is.5 Het idee is om eerst het kapitaalinkomen te schatten en te belasten tegen bijvoorbeeld het vpb-tarief en vervolgens het overige inkomen progressief te belasten in de inkomstenbelasting. De gebruikelijkloonregeling wordt dan afgeschaft. Op deze manier zouden ondernemers minder mogelijkheden hebben om de progressieve belasting op arbeidsinkomen te ontlopen.

Om het kapitaalinkomen te schatten wordt uitgegaan van een verondersteld rendement op het eigen vermogen van de bv (fiscaal of commercieel). Dit rendement kan een risicovrij rendement met een opslag zijn of gelijk aan het rendement op beleggingen van box 3. Dat kan dus op dit moment variëren tussen 1,5 en 5,3%. Hoe lager dit veronderstelde rendement, des te hoger de belasting in box 1 wordt. Dit zou ervoor pleiten een relatief hoog vereist rendement te kiezen en dus aan te sluiten bij het rendement in box 3, zodat er nog wel een prikkel blijft bestaan om eigen vermogen op te bouwen in de onderneming. Bij een negatief eigen vermogen zou deze belasting verrekend kunnen worden tegen de belasting in box 1. Dit is een forse structuurwijziging, die ook nog verder uitgewerkt dient te worden.6 Daarbij kan ervoor worden gekozen kapitaalinkomen alleen onder de vpb te belasten en de box 2-heffing op uitgekeerde winst te laten vervallen. Winstoppotting in de bv wordt dan niet meer door fiscale motieven gedreven, maar kan wel leiden tot een derving van de belastinginkomsten als het gebruikelijk kapitaalinkomen ruim wordt vastgesteld.

Beleidsoptie 8: Gelijke fiscale behandeling box 2 en box 3

De keuze om vermogen in box 2 of box 3 van de inkomstenbelasting te plaatsen, kan ook beïnvloed worden door een verschil in de fiscale behandeling van beide boxen en de keuze tussen het belasten van het daadwerkelijke of een forfaitair rendement. Er zijn veel beleidsopties om deze verschillen te reduceren. De relevantie daarvan wordt ook bepaald door de kabinetsvoorstellen om box 3 aan te passen. Daarnaast zouden de tarieven in box 2 en box 3 op elkaar afgestemd kunnen worden.

Conclusie

De Tweede Kamerverkiezingen vinden in maart 2021 plaats en dit najaar zal hard worden gewerkt aan de totstandkoming van de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen. Je weet natuurlijk nooit van tevoren welke voorstellen in de verschillende verkiezingsprogramma’s terechtkomen en wat daarvan uiteindelijk in een nieuw regeerakkoord terechtkomt. Per saldo verwacht ik dat dga’s in de jaren 2021 tot en met 2025 weinig te maken zullen krijgen met de door het CPB gepresenteerde beleidsopties.

Zo was een aanpassing van box 3 voor deze kabinetsperiode in het huidige regeerakkoord opgenomen, maar daar is tot op heden niks van terechtgekomen. Dat laat Rutte III liever over aan het nieuwe kabinet. Dit geldt eveneens voor het wetsvoorstel dat excessief lenen bij de eigen bv gaat aanpakken. Dit wetsvoorstel zou in april 2020 bij de Tweede Kamer worden ingediend, maar de indiening is vanwege de coronacrisis doorgeschoven naar 2021.

Nu zit een lastenverlichting er de komende jaren uiteraard niet in met een gigantisch opgelopen begrotingstekort en een vastgelopen economie. Dat het belastingstelsel aanpassing behoeft, is al jaren evident. De coronacrisis werpt wel de vraag op wat het meest geschikte moment is om wijzigingen door te voeren. Dat kan per maatregel verschillen.

Maar ik acht de kans op dit moment zeer klein dat het nieuwe kabinet voor dga’s allerlei ingewikkelde en lastenverzwarende maatregelen in zal willen voeren. Het gros van de dga's behoort immers tot het mkb. En wie wil ontkennen dat het mkb een hele belangrijke motor is van de Nederlandse economie?