Verzoeken om teruggaaf antidumpingrechten zijn tevergeefs gedaan

Inleiding

1.1. Het douanerecht kan soms onverbiddelijk zijn. Een importeur die antidumpingrechten heeft betaald, procedeert tot aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) omdat hij van mening is dat de verordening waarbij de rechten zijn ingesteld ongeldig is. Het Hof van Justitie stelt de importeur in het gelijk en verklaart de verordening ongeldig. Een andere importeur (belanghebbende) verzoekt om terugbetaling van de antidumpingrechten die zij heeft betaald en die op grond van de ongeldig verklaarde verordening zijn geheven. Na het arrest van het Hof van Justitie start de Commissie een procedure om het gebrek in de verordening te herstellen. De Commissie verbiedt bij verordening de douaneautoriteiten van de lidstaten over te gaan tot terugbetaling van de rechten zolang de (heropenings)procedure loopt tot herstel van het bedoelde gebrek. Vervolgens komt de Commissie met een nieuwe verordening waarbij de antidumpingrechten opnieuw en met terugwerkende kracht worden ingesteld. Belanghebbende krijgt geen terugbetaling van de rechten, althans niet van de Inspecteur, de rechtbank en het gerechtshof. In deze conclusie onderzoek ik of deze gang van zaken door de beugel kan.

Feiten en geding in feitelijke instanties

1.2. Belanghebbende heeft in maart 2011 twee keer aangifte gedaan voor het in het vrije verkeer brengen van schoeisel uit Vietnam en China. Voor dit schoeisel gold destijds een antidumpingrecht en belanghebbende heeft de rechten voor het schoeisel betaald. Op 22 december 2011 heeft belanghebbende twee verzoeken om terugbetaling ingediend met betrekking tot voormelde aangiften. De Inspecteur heeft de verzoeken en de daartegen gemaakte bezwaren afgewezen.

1.3. Rechtbank Noord-Holland (de Rechtbank) heeft het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard.1 De Rechtbank heeft gedurende het proces twee prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie.2 Dit heeft niet geleid tot een arrest van het Hof van Justitie omdat de Rechtbank deze vragen nadien weer heeft ingetrokken. De reden hiervoor was dat het Hof van Justitie in twee zaken arrest heeft gewezen waarin vergelijkbare vragen zijn gesteld. Deze arresten komen aan de orde in mijn beschouwing in het volgende hoofdstuk.

1.4. Gerechtshof Amsterdam (het Hof) heeft het door belanghebbende ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard.3 Het Hof heeft uit de preambule van uitvoeringsverordening (EU) 2016/2234 afgeleid dat de Commissie de lidstaten opdracht heeft gegeven tot aanhouding van de ingediende verzoeken om terugbetaling, opdat zij bij hun beslissing op deze verzoeken rekening konden en moesten houden met de nieuwe tarieven die de Commissie met terugwerkende kracht heeft vastgesteld. Volgens het Hof blijkt dit ook uit de twee verordeningen die betrekking hebben op de onderhavige producenten-exporteurs. Uit het arrest Deichmann 5 heeft het Hof afgeleid dat uitvoeringsverordening (EU) 2016/223 geldig is en dat de Commissie bevoegd was de lidstaten te gelasten alle verzoeken om terugbetaling aan te houden. In hetzelfde arrest heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat het wederinstellen van de antidumpingrechten niet in strijd is met het verbod op terugwerkende kracht. Naar het oordeel van het Hof is het van belanghebbende geheven antidumpingrecht gebaseerd op een deugdelijke rechtsgrondslag en derhalve wettelijk verschuldigd. Uit Deichmann volgt naar het oordeel van het Hof niet dat de Inspecteur gehouden was het geheven antidumpingrecht terug te betalen en, indien de navorderingstermijn nog niet was verstreken, een nieuwe uitnodiging tot betaling uit te reiken.

Beroep in cassatie

1.5. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld en heeft vijf middelen voorgesteld.

1.6. Middel 1 betoogt dat het Hof artikel 221, lid 3, van het Communautair douanewetboek (CDW)6 heeft geschonden. De middelen 2 en 3 bevatten een rechtsklacht en een motiveringsklacht met betrekking tot het oordeel van het Hof dat de door belanghebbende betaalde antidumpingrechten wettelijk verschuldigd zijn. Middel 4 richt zich tegen de uitleg die het Hof heeft gegeven aan de woorden ‘nog kan worden verricht’ uit punt 84 van Deichmann . Volgens de toelichting op de middelen had de Inspecteur eerst moeten overgaan tot terugbetaling en daarna opnieuw moeten meedelen, hetgeen niet meer mogelijk was omdat de termijn daarvoor was verstreken. Middel 5 betoogt tot slot dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat uitvoeringsverordening (EU) 2016/17317 geldig is.

1.7. De staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend waarin hij verdedigt dat de middelen niet tot cassatie kunnen leiden.

Inhoud conclusie

1.8. In het volgende hoofdstuk onderzoek ik aan de hand van de relevante wetgeving en de daarover verschenen rechtspraak van het Hof van Justitie of de onderhavige antidumpingrechten wettelijk verschuldigd zijn. Ik concludeer dat de Commissie met het vaststellen van de verordening waarbij de antidumpingrechten opnieuw zijn ingesteld en door deze van toepassing te verklaren op de periode van de oorspronkelijke verordening, heeft bewerkstelligd dat de geheven antidumpingrechten wettelijk verschuldigd zijn. Voorts meen ik dat de Inspecteur niet gehouden was de antidumpingrechten eerst terug te betalen en daarna een nieuwe uitnodiging tot betaling uit te reiken. Dit betekent dat de voorgestelde middelen falen.

1.9. Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

2. Zijn de betaalde antidumpingrechten wettelijk verschuldigd?

2.1. Op grond van artikel 236, lid 1, CDW wordt tot terugbetaling van rechten bij invoer overgegaan wanneer wordt vastgesteld dat het bedrag van de rechten op het tijdstip van betaling niet wettelijk verschuldigd was. Het Hof van Justitie heeft in een aantal arresten uitleg gegeven aan de in deze bepaling voorkomende woorden ‘wettelijk verschuldigd’.

2.2. In Transport Maatschappij Traffic 8 heeft het Hof van Justitie bepaald dat het ontstaan van een douaneschuld voorafgaat en losstaat van de mededeling van de rechten. De mededeling kan niet van invloed zijn op het bestaan van de douaneschuld. Dit betekent dat het bedrag van de rechten bij invoer wettelijk verschuldigd blijven in de zin van artikel 236, lid 1, CDW, ook als dit bedrag niet in overeenstemming met artikel 221, lid 1, CDW aan de schuldenaar is meegedeeld. In het geval van Transport Maatschappij Traffic was de douaneschuld meegedeeld door een niet bevoegde autoriteit, maar dit was dus niet van invloed op het wettelijk verschuldigd zijn van de rechten.

2.3. Een vergelijkbaar geval deed zich voor in Road Air Logistics Customs 9. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid hadden de douaneautoriteiten de aangever niet gewezen op de mogelijkheid dat hij binnen een zekere termijn bewijs kon leveren over de plaats waar de douaneschuld is ontstaan. Op grond van vaste rechtspraak van het Hof van Justitie heeft dit tot gevolg dat de douaneautoriteiten niet tot inning van de rechten mogen overgaan. Echter, dit betekent niet dat de rechten niet wettelijk verschuldigd zijn.

2.4. In Ikea Wholesale 10heeft het Hof van Justitie uitgelegd dat wanneer het Hof van Justitie een verordening waarbij antidumpingrechten zijn ingesteld ongeldig heeft verklaard, een importeur zich bij de nationale rechter op de ongeldigheid kan beroepen als van hem rechten zijn geheven op grond van die verordening en in beginsel recht op terugbetaling heeft van die rechten.11

2.5. De onderhavige antidumpingrechten zijn in eerste instantie ingesteld bij verordening (EG) 1472/200612 en uitvoeringsverordening (EU) 1294/200913. In C & J Clark International 14 heeft het Hof van Justitie deze verordeningen ten aanzien van bepaalde producenten-exporteurs ongeldig verklaard. Het betreft de producenten-exporteurs die de door belanghebbende ingevoerde goederen hebben geproduceerd.

2.6. Ter uitvoering van dit arrest heeft de Commissie de antidumpingprocedure heropend bij uitvoeringsverordening (EU) 2016/223.15 In de preambule van deze verordening overweegt de Commissie dat het passend is de douaneautoriteiten de opdracht te geven in de tussentijd niet tot terugbetaling over te gaan. Ik citeer overweging 18:

2.7. Artikel 1, lid 3, verordening (EU) 2016/223 heeft de Commissie vervolgens bepaald:

2.8. Op het eerste gezicht lijkt dit artikel in strijd met het hiervoor genoemde arrest Ikea Wholesale en met artikel 236, lid 1, CDW. Echter, ook hierover heeft het Hof van Justitie een arrest gewezen. In Deichmann 16oordeelde het Hof van Justitie dat de Commissie van deze bevoegdheid gebruik mag maken. Het Finanzgericht Düsseldorf heeft in laatstgenoemde zaak de prejudiciële vraag gesteld of verordening (EU) 2016/223 geldig is, onder meer vanwege het bevel dat de Commissie over het niet-terugbetalen heeft gegeven.

2.9. Het Hof van Justitie overweegt dat het bevel niet in strijd is met artikel 236 CDW. Ik citeer (met cursivering van mijn hand):

2.10. Daarmee is nog niet gezegd dat de importeurs geen recht hebben op terugbetaling zodra de procedure door de Commissie is afgerond. Ook hierover heeft de verwijzende rechter in Deichmann een vraag gesteld, meer in het bijzonder of het opnieuw instellen van de rechten niet in strijd is met het verbod van terugwerkende kracht of met de verjaringsregel van artikel 221, lid 3, CDW. Op beide punten oordeelt het Hof van Justitie dat het opnieuw instellen van de rechten niet in strijd is met voormelde regels. Over het verbod van terugwerkende kracht overweegt het Hof van Justitie:

2.11. En over de verjaringsregel:

2.12. Deze overwegingen roepen een aantal vragen op. In punt 84 overweegt het Hof van Justitie dat pas wanneer de Commissie de heropende procedure heeft afgerond, de nationale douaneautoriteiten de rechten kunnen bepalen en aan de schuldenaren meedelen. Maar betekent dit dan dat de rechten opnieuw moeten worden meegedeeld? Dit lijkt wat vreemd gelet op bevel van de Commissie om niet tot terugbetaling over te gaan van reeds meegedeelde en geïnde rechten. Of zou de Commissie hiermee hebben beoogd te verzekeren dat in de gevallen waarin de rechten nog binnen de verjaringstermijn opnieuw kunnen worden meegedeeld, de betaling van de rechten niet in gevaar komt?

2.13. Advocaat-Generaal Campos Sánchez-Bordona heeft zich in zijn conclusie bij het arrest ook uitgesproken over de voormelde problematiek. Naar zijn mening kan Deichmann zich niet op de verjaringstermijn van artikel 221, lid 3, CDW beroepen. Hij motiveert dit als volgt (de voetnoten uit het origineel heb ik niet opgenomen):

2.14. Het argument van de A-G in punt 107 dat hij gebruikt om de importeurs een beroep op de verjaringsregel van artikel 221, lid 3, CDW te ontzeggen, kan ik niet volgen. Volgens de A-G is hun recht op terugvordering van het onverschuldigd betaalde door het verstrijken van de tijd vervallen, aangezien de in artikel 236, lid 2, CDW bedoelde termijn van drie jaar is verstreken. Echter Deichmann heeft binnen deze termijn een verzoek om terugbetaling gedaan. Dat de douaneautoriteiten hier pas veel later op beslissen, maakt niet dat het verzoek plotseling te laat is gedaan. Het Hof van Justitie heeft dit argument van de A-G ook niet overgenomen in het arrest.

2.15. Maar hoe zit het nou precies met de termijnen in Deichmann . Deichmann heeft in april 2010 zes partijen schoenen aangegeven voor het vrije verkeer.17 De douaneautoriteiten hebben op 10 mei 2010 een aanslag antidumpingrechten vastgesteld en deze aanslag hebben zij vervolgens aan Deichmann meegedeeld. Op 4 februari 2016 heeft het Hof van Justitie in C & J Clark International Puma de verordening op grond waarvan de antidumpingrechten waren geheven, gedeeltelijk ongeldig verklaard. Op dat moment waren de door Deichmann betaalde rechten dus niet wettelijk verschuldigd in de zin van artikel 236 CDW. De Commissie heeft op 17 februari 2016 uitvoeringsverordening (EU) 2016/223 vastgesteld, welke op 19 februari 2016 in werking is getreden.

2.16. Op de laatstgenoemde datum, 19 februari 2016, was de driejaarstermijn van artikel 221, lid 3, CDW verstreken. Nu zou gedacht kunnen worden dat de douaneautoriteiten de verschuldigde rechten niet meer rechtsgeldig zouden kunnen meedelen. Echter, artikel 221, lid 3 CDW kent nog een bijzondere verjaringsregel voor gevallen waarin geprocedeerd wordt. In de tweede volzin van lid 3 is namelijk bepaald dat de verjaringstermijn wordt geschorst door het instellen van beroep. Ik citeer lid 3:

2.17. Artikel 221, lid 3, CDW verwijst naar artikel 243 van hetzelfde wetboek waarin is vermeld dat het recht op beroep ook het recht op bezwaar maken omvat. Als de desbetreffende lidstaat derhalve de mogelijkheid van het maken van bezwaar in zijn nationale wetgeving heeft opgenomen wordt de verjaringstermijn geschorst vanaf het moment dat de belanghebbende bezwaar maakt tot het moment dat onherroepelijk op het beroep is beslist.18

2.18. Dit heeft tot gevolg dat wanneer een uitnodiging tot betaling door de rechter vanwege een formeel gebrek wordt vernietigd, bijvoorbeeld omdat de inspecteur heeft verzuimd de belanghebbende vooraf de gelegenheid te bieden te reageren op zijn voornemen een uitnodiging tot betaling uit te reiken of zoals in het geval van Deichmann dat aan de antidumpingprocedure een formeel gebrek kleeft, de inspecteur na een onherroepelijke uitspraak van de rechter in de zaak een nieuwe uitnodiging tot betaling kan uitreiken mits het formele gebrek wordt hersteld.19

2.19. Echter Deichmann, en ook belanghebbende, procedeert niet over de aan hem gedane mededeling tot betaling van de rechten, maar heeft een verzoek om terugbetaling ingediend. Het is de vraag of ook in dat geval geldt dat de termijn voor het doen van een mededeling gedurende de beroepsprocedure is geschorst. Gelet op de tekst van artikel 221, lid 3 CDW lijkt dit artikel alleen te zien op het doen van de mededeling en een daartegen gericht beroep. Dit zou betekenen dat de rechten vanwege het tijdsverloop niet meer rechtsgeldig aan Deichmann en aan belanghebbende konden worden meegedeeld, nadat de Commissie de antidumpingrechten opnieuw heeft ingesteld.

2.20. Daarmee wordt het cruciaal of de douaneautoriteiten gehouden waren de verzoeken om terugbetaling toe te kennen en de rechten opnieuw mee te delen.

2.21. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie gaat de boeking van de rechten noodzakelijkerwijs vooraf aan de mededeling ervan aan de schuldenaar. Dit volgt uit de formulering van artikel 221, lid 1, CDW. In Direct Parcel Distribution Belgium overwoog het Hof van Justitie dienaangaande:20

2.22. De regel dat de boeking voorafgaat aan de mededeling, maakt de eerder aangehaalde overweging in punt 84 van Deichmann wellicht verklaarbaar. Pas nadat de Commissie haar onderzoek heeft afgerond en de antidumpingrechten opnieuw heeft ingesteld tegen de juiste tarieven, kunnen de douaneautoriteiten de rechten bepalen, boeken en aan de schuldenaren meedelen.

2.23. Een andere invalshoek is dat de terugwerkende kracht die de Commissie aan de verordening heeft toegekend, tot gevolg heeft dat de boeking en mededeling van de douaneschuld die in eerste instantie zijn gedaan achteraf bezien juist waren. Dit zou betekenen dat de douaneschuld niet opnieuw geboekt en medegedeeld hoeft te worden. Punt 84 van Deichmann zou dan alleen betrekking hebben op schulden die nog niet of niet geheel zijn geboekt en medegedeeld. Ik meen dat deze invalshoek de juiste is. Het toekennen van terugwerkende kracht aan de verordening, stelt de Commissie in staat het aan de oorspronkelijke verordening klevende gebrek te herstellen en uitvoering te geven aan het arrest van het Hof van Justitie waarin dit gebrek is geconstateerd. Uit Deichmann volgt dat de handelswijze van de Commissie geoorloofd is en dat de Commissie daarmee niet in strijd handelt met het verbod van terugwerkende kracht of met de verjaringsregel van artikel 221, lid 3, CDW.

2.24. Bij uitvoeringsverordening (EU) 2016/1731 heeft de Commissie de antidumpingrechten opnieuw ingesteld. Deze verordening heeft mede betrekking op een exporteur waarvan belanghebbende het schoeisel heeft betrokken. De verordening is gepubliceerd in het Publicatieblad van de EU van 29 september 2016. Volgens overweging 66 van de considerans van de verordening is deze onmiddellijk van toepassing op de toekomstige gevolgen van een bestaande situatie. Een verzoek om terugbetaling waarover nog geen definitieve beslissing is genomen, vormt volgens dezelfde overweging een bestaande situatie. In artikel 1 van deze verordening is vervolgens bepaald dat een antidumpingrecht wordt ingesteld op schoeisel dat in de EU werd ingevoerd tijdens de toepassingsperiode van verordening (EG) nr. 1472/2006 en uitvoeringsverordening (EU) nr. 1294/2009. Dit zijn de door het Hof van Justitie ten aanzien van bepaalde producenten-exporteurs ongeldig verklaarde verordeningen. Bij het Hof van Justitie is thans een zaak aanhangig over de geldigheid van uitvoeringsverordening (EU) 2016/1731. Het betreft een hogere voorziening tegen een arrest van het Gerecht van de Europese Unie (het Gerecht). In dit arrest heeft het Gerecht de grieven aangaande de ongeldigheid van de verordening verworpen.21 De hogere voorziening is bij het Hof van Justitie geregistreerd onder nummer C-507/21 P.

2.25. Met betrekking tot een andere exporteur waarvan belanghebbende het schoeisel heeft betrokken, heeft de Commissie uitvoeringsverordening (EU) nr. 2016/164722 vastgesteld. Bij deze verordening is het antidumpingrecht eveneens opnieuw ingesteld. Het Hof van Justitie heeft in een arrest in 2019 geoordeeld dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze verordening kunnen aantasten.23

2.26. In 2020 heeft de Hoge Raad een arrest gewezen in een zaak die vergelijkbaar is met die van belanghebbende. Nadat de Hoge Raad in deze procedure prejudiciële vragen heeft gesteld24, heeft het Hof van Justitie de verordening op grond waarvan in die zaak antidumpingrechten zijn geheven ongeldig verklaard.25 Vervolgens heeft de Hoge Raad de uitnodiging tot betaling vernietigd.26 Dit is opmerkelijk, aangezien de Commissie reeds een verordening had uitgevaardigd waarin zij heeft aangekondigd de antidumpingprocedure te heropenen en de douaneautoriteiten heeft opgedragen niet tot terugbetaling van de antidumpingrechten over te gaan.27

2.27. De zaak die aan de orde was in het hiervoor bedoelde arrest verschilt echter op twee belangrijke punten van die van belanghebbende. In de eerste plaats had de Commissie op het moment dat de Hoge Raad in die zaak arrest wees nog geen verordening vastgesteld waarbij de antidumpingrechten opnieuw (en met terugwerkende kracht) zijn ingesteld.28 Op dat moment waren de rechten derhalve niet wettelijk verschuldigd. In de tweede plaats ging het in die zaak om een beroepsprocedure tegen een uitnodiging tot betaling. In de zaak van belanghebbende gaat het om een procedure met betrekking tot een verzoek om terugbetaling. Deze verschillen rechtvaardigen mijns inziens een andere afloop van de procedure.

3. Beoordeling van de middelen

3.1. De middelen 1 tot en met 4 lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Zij betogen in wezen dat de Inspecteur gehouden is over te gaan tot terugbetaling van de geheven rechten omdat deze ten tijde van de betaling wettelijk niet verschuldigd waren. Pas nadat de Commissie de verordeningen waarbij de antidumpingrechten opnieuw zijn ingesteld heeft vastgesteld, kon de Inspecteur uitnodigingen tot betaling uitreiken, zij het dat in het geval van belanghebbende de verjaringstermijn reeds was verstreken.

3.2. Dit betoog kan mijns inziens niet worden aanvaard. Het is juist dat op het moment dat belanghebbende de rechten betaalde deze wettelijk niet verschuldigd waren. Het Hof van Justitie heeft immers ten aanzien van een aantal producten-exporteurs, waaronder exporteurs waarvan belanghebbende het schoeisel heeft betrokken, de verordeningen op grond waarvan de rechten zijn geheven ongeldig verklaard. Dit geeft in beginsel recht op terugbetaling. Echter, de Commissie heeft de douaneautoriteiten het bevel gegeven niet tot terugbetaling over te gaan totdat zij de heropende antidumpingprocedure heeft afgerond. Bij de afronding ervan heeft de Commissie verordeningen vastgesteld waarbij de antidumpingrechten opnieuw zijn ingesteld. Blijkens deze verordeningen is de toepassingsperiode gelijk aan die van de ongeldig verklaarde verordeningen. Uit Deichmann volgt dat deze handelswijze van de Commissie geoorloofd is.

3.3. Dit betekent dat de middelen 1 tot en met 4 falen.

3.4. Middel 5 betoogt dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat uitvoeringsverordening (EU) 2016/1731 geldig zou zijn. Het middel voert geen argumenten aan waarom deze verordening niet geldig is, maar verwijst uitsluitend naar procedures die aanhangig zijn bij het Gerecht. Inmiddels heeft het Gerecht in deze procedures uitspraak gedaan (zie 2.24) en de argumenten over de geldigheid van de verordening verworpen. Tegen de uitspraak van het Gerecht is hogere voorziening ingesteld. Ik meen dat de Hoge Raad de uitkomst van deze procedure moet afwachten voordat hij arrest wijst in deze zaak.

3.5. In het geval het Hof van Justitie de hogere voorziening afwijst, meen ik dat middel 5 faalt.

4. Conclusie

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal