Toepassing relativiteitsvereiste bij WOZ-beschikking genomen t.a.v. woninghuurder

1.1. Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken nrs. 22/04590 en 22/04591. Deze zaken betreffen uitspraken van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het Hof).1 Deze uitspraken zijn – voor zover voor deze bijlage van belang – vergelijkbaar. Waar ik in deze bijlage naar het Hof verwijs, is dat naar de uitspraak in de zaak nr. 22/04590.

1.2. In deze bijlage staat centraal de vraag of het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb eraan in de weg staat dat een woninghuurder in een procedure over een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking met succes kan klagen over schending van art. 17 Wet WOZ, in een geval waarin de woninghuurder – in de woorden van het Hof – “geen direct financieel gevolg (…) ondervindt” (van een verhoging of vermindering) van de WOZ-waarde. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord. De beide belanghebbenden in deze procedures (hierna in enkelvoud: belanghebbende) bestrijden de juistheid van dat oordeel.

1.3. De kwestie heeft een zaaksoverstijgend belang . Het oordeel van het Hof heeft namelijk navolging gekregen van enige andere feitenrechters in vergelijkbare zaken (4.27). Verder zouden de te wijzen arresten mogelijk een verderstrekkende betekenis kunnen hebben omdat het relativiteitsvereiste tot nog toe weinig aan de orde is geweest in de belastingrechtspraak (vgl. 4.25-4.29).

1.4. Onderdeel 2 van deze bijlage geeft een overzicht van het WOZ-beschikkingensysteem. Daarbij komt onder meer het arrest HR BNB 2020/66 aan de orde, welk arrest als een verrassing kwam in de rechtspraktijk wat betreft de uitleg van art. 24(3) Wet WOZ. Onderdeel 3 gaat in op het procesbelang van een woninghuurder bij een rechtsmiddel tegen een WOZ-beschikking waarbij de woninghuurder geen financieel belang heeft. Ook bij deze bespreking neemt het arrest HR BNB 2020/66 een centrale plaats in. Ik ga op de kwestie van procesbelang in, enerzijds omdat het achtergrond geeft (waarom niet de weg van het ontbreken van een procesbelang in plaats van de (nood?)greep naar het relativiteitsvereiste?) en anderzijds omdat belanghebbende aan het arrest HR BNB 2020/66 een argument ontleent dat het oordeel van het Hof onjuist is.

1.5. Onderdeel 4 ziet op het hoofdonderwerp van deze bijlage, namelijk het relativiteitsvereiste. Aan bod komen onder meer parlementaire geschiedenis, jurisprudentie van de algemene bestuursrechters (in het bijzonder een overzichtsuitspraak van de ABRvS) en jurisprudentie van belastingrechters (die grotendeels betrekking heeft op de onderhavige kwestie).

1.6. Onderdeel 5 bevat mijn beschouwing over de centrale vraag . Daaruit volgt dat ik meen, uitgaande van HR BNB 2020/66, dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het relativiteitvereiste. Onderdeel 6 betreft een nabeschouwing . Die nabeschouwing mondt erin uit dat ik de Hoge Raad in overweging geef het arrest HR BNB 2020/66 te nuanceren op het punt van het procesbelang (point d’intérêt point d’action ).

2. WOZ-beschikkingenstelsel

2.1. Het Hof heeft in de kern geoordeeld dat art. 17 Wet WOZ, welk artikel de bepaling van de WOZ-waarde regelt, niet strekt tot bescherming van het belang van een woninghuurder indien deze geen direct financieel gevolg ondervindt (van een verhoging of vermindering) van de WOZ-waarde. Dit geeft aanleiding om eerst in te gaan op de regels in de Wet WOZ over ten aanzien van wie een WOZ-beschikking wordt genomen.

Achtergrond

2.2. De Wet WOZ is per 1 januari 1995 in werking getreden.2 Aanleiding voor invoering van deze wet was de wens tot één wettelijke regeling te komen voor de bepaling en de vaststelling van de waarde van onroerende zaken, die op een zo breed mogelijk terrein ten grondslag kan worden gelegd aan de heffing van belastingen door de verschillende overheden.3 De opzet van de Wet WOZ was zo dat, indien daaraan behoefte zou bestaan, het toepassingsgebied van de wet zou kunnen worden uitgebreid.4

2.3. Dat laatste is in de loop van de tijd ook gebeurd. De WOZ-waarde werd of wordt gebruikt in meer heffingswetten dan aanvankelijk.5 Daarnaast wordt de WOZ-waarde bij niet-fiscale aangelegenheden door bestuursorganen en derden, zoals verzekeraars, steeds meer en op uiteenlopende wijze toegepast.6 Een vorm van gebruik die in dit verband van belang is voor huurders betreft de WOZ-waarde als één van de maatstaven die in het woningwaarderingsstelsel (wws) wordt gebruikt ter bepaling van huurprijzen van zogenoemde socialehuurwoningen (‘puntensysteem’).7 Overigens is er op dit punt sprake van ontwikkelingen. Zo geldt per 1 mei 2022 voor bepaalde woningen een zogenoemde WOZ-cap inhoudende dat het aandeel van de punten voor de WOZ-waarde in de waardering van de woning is gemaximeerd.8 Verder zijn er plannen om de huurprijsbescherming op grond van het wws uit te breiden naar het middensegment.9

2.4. Een noemenswaardige wijziging voor huurders van een woning als bedoeld in art. 220a(2) Gemeentewet (hierna: woninghuurders) is gelegen in de onroerendezaakbelastingen (OZB). Met ingang van 1 januari 2006 is de heffing van OZB-gebruikers als omschreven in art. 220(a) Gemeentewet beperkt.10 Sindsdien wordt OZB-gebruikers alleen geheven ter zake van niet-woningen. Dit betekent dat woninghuurders geen OZB meer betalen.

2.5. Voor woninghuurders is het belang van de WOZ-waarde van de woning dus niet meer gelegen in de OZB. Dat wil niet zeggen dat woninghuurders geen belang kunnen hebben bij de WOZ-waarde. In voorkomende gevallen is dat wel het geval. Hiervoor is genoemd het puntensysteem voor huurwoningen die vallen onder de huurprijsbescherming op grond van het wws. Ook is denkbaar dat het belang gelegen is in een lokale belasting waarbij de WOZ-waarde onderdeel is van de heffingsmaatstaf. Dat komt soms voor bij de rioolheffing, maar bijvoorbeeld soms ook bij de forensenbelasting.

Regels over het nemen en bekendmaken van WOZ-beschikkingen

2.6. Hoofdstuk IV van de Wet WOZ regelt formele aspecten van de vaststelling van de WOZ-waarde. Art. 22(1) Wet WOZ bepaalt dat de WOZ-waarde wordt vastgesteld bij voor bezwaar vatbare beschikking (WOZ-beschikking). Art. 24(1) Wet WOZ bepaalt dat de WOZ-beschikking wordt genomen binnen 8 weken na het begin van het kalenderjaar waarvoor zij geldt. Art. 24(3) Wet WOZ bepaalt hoe bekendmaking van de WOZ-beschikking geschiedt:

2.7. Er zijn aldus twee categorieën van personen aan wie de WOZ-beschikking wordt bekendgemaakt, te weten – wat onzuiver gezegd – de zakelijke gerechtigde en de gebruiker. Deze categorieën sluiten aan – zij het niet meer volledig (2.4) – bij de belastingplicht in de OZB.11 Uit de wetsgeschiedenis van de Wet WOZ volgt dat de wetgever zowel de gebruiker als de zakelijk gerechtigde zag als belanghebbende:12

2.8. De wetgever heeft verder voorzien in aanvullende regels voor het nemen van een WOZ-beschikking. Zo voorziet art. 26 Wet WOZ in het nemen van een WOZ-beschikking voor het geval de hoedanigheid van gebruiker en/of zakelijk gerechtigde wordt verkregen na het begin van het kalenderjaar.

2.9. Ook art. 28 Wet WOZ bevat een aanvullende regeling. Het eerste lid luidt (tekst vanaf 1 oktober 2015):

2.10. In de parlementaire geschiedenis bij invoering van de Wet WOZ is hierover opgemerkt:13

2.11. Zoals in par. 6.5 van dit citaat naar voren komt, was een wettelijke eis voor toepassing van art. 28 Wet WOZ eerst dat “degene (…) aannemelijk maakt met betrekking tot de heffing van belasting te zijnen aanzien belang te hebben bij de vastgestelde waarde”.14 In verband met het bredere gebruik van de WOZ-waarde is vanaf 1 oktober 2015 deze belang-eis versoepeld in die zin dat het niet langer vereist is dat het belang gelegen is in de heffing van belasting.15 Vanaf die datum is van het vereiste belang sprake als de WOZ-waarde op grond van een wettelijk voorschrift wordt gebruikt, en de belanghebbende door dit gebruik in zijn individuele belang kan worden geraakt (slotzin van art. 28(1) Wet WOZ).16

2.12. In art. 30(1) Wet WOZ is art. 26a AWR van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit betekent dat, als uitgangspunt, slechts degene op wiens naam de WOZ-beschikking is gesteld rechtsmiddelen kan aanwenden.17

Nadere duiding

2.13. Uit het stelsel van regels in Hoofdstuk IV van de Wet WOZ volgt dat een WOZ-beschikking niet een zuivere object-beschikking is in die zin dat er met betrekking tot een onroerende zaak slechts één WOZ-beschikking wordt genomen die geldt voor alle belanghebbenden bij de WOZ-waarde van die onroerende zaak. Dat is wel het geval in het systeem waarin het concept wetsvoorstel Wet verbetering rechtsbescherming WOZ voorziet dat eind 2018 tot begin 2019 ter (internet)consultatie is voorgelegd.18 In het huidige systeem heeft een WOZ-beschikking weliswaar betrekking op een onroerende zaak maar zij wordt genomen ten aanzien van een subject.19 Er kan daarom sprake van zijn dat ter zake van één onroerende zaak meerdere WOZ-beschikkingen worden genomen. Een WOZ-beschikking is zo bezien een individuele object-beschikking.20 Dit een en ander volgt uit diverse onderdelen van het stelsel. Zo spreekt art. 23(1)(a) over de NAW-gegevens “van degene te wiens aanzien de beschikking wordt genomen” en ook elders (bijv. art. 26(1)(a) en art. 28 Wet WOZ21) wordt over ‘ten aanzien van’ gesproken in het kader van het nemen van een WOZ-beschikking. Ook de wijze van rechtsbescherming sluit aan bij een individuele WOZ-beschikking (vgl. 2.12). Verder volgt uit art. 3 Uitvoeringsbesluit Wet waardering onroerende zaken onmiskenbaar dat de (materiële) wetgever uitgaat van een individuele object-beschikking. Dat artikel bepaalt namelijk dat indien een vastgestelde WOZ-waarde ten gunste van een belanghebbende wordt verminderd, de heffingsambtenaar ook de te hoog vastgestelde waarde vermindert ten gunste van alle overige belanghebbenden ten aanzien van wie met betrekking tot dezelfde onroerende zaak de waarde eveneens te hoog is vastgesteld.

2.14. De Wet WOZ kent geen algemene bepaling waarin is gedefinieerd wie belanghebbende is bij een WOZ-waarde. De Wet WOZ kent evenmin een algemene bepaling die regelt ten aanzien van wie de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking moet nemen. Er zijn wel enige specifieke bepalingen waarin dat is geregeld. Art. 26(1) en 28(1) Wet WOZ bepalen duidelijk dat de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking neemt “ten aanzien van” de in die artikelen nader geduide ‘degene’. Uit die bepalingen volgt dus ook wie gerechtigd is tot een ‘eigen’ WOZ-beschikking, waartegen diegene dan eventueel rechtsmiddelen kan aanwenden.

2.15. Art. 24(3) Wet WOZ lijkt dit op het eerste gezicht ook te regelen voor de zakelijk gerechtigde en de gebruiker. Bij nadere beschouwing is dat echter niet evident. Art. 24(3) Wet WOZ regelt naar de letter genomen namelijk alleen de wijze van bekendmaking , te weten dat ‘de’ WOZ-beschikking wordt toegezonden aan zowel de gebruiker als de zakelijk gerechtigde. Met ‘de’ WOZ-beschikking wordt gedoeld op de WOZ-beschikking als bedoeld in art. 22 Wet WOZ. In dat artikel, noch in art. 23 Wet WOZ noch in art. 24(1) Wet WOZ, is met zoveel woorden bepaald ten aanzien van wie de WOZ-beschikking wordt genomen, dus ook niet dat een WOZ-beschikking moet worden genomen zowel ten aanzien van de gebruiker als ten aanzien van de zakelijk gerechtigde. Betoogd zou echter kunnen worden dat dit laatste wel besloten ligt in art. 24(3) Wet WOZ. Het komt mij voor dat dit – in elk geval tot het hierna te behandelen arrest HR BNB 2020/66 – wel de gangbare opvatting was (vgl. het ‘automatisme’ genoemd in onderdeel 3 van de noot van Monsma hierna in 2.20).22

2.16. De Hoge Raad overweegt in HR BNB 2020/6623 (echter) het volgende over art. 24(3) Wet WOZ:

2.17. De Hoge Raad lijkt aldus art. 24(3) Wet WOZ naar de letter uit te leggen, namelijk dat (i) deze bepaling alleen de bekendmaking van een WOZ-beschikking regelt en, samenhangend, dat (ii) zij dus niet (tevens) impliciet regelt ten aanzien van wie een WOZ-beschikking moet worden genomen. Anders gezegd: weliswaar moet de heffingsambtenaar op grond van art. 24(3) Wet WOZ aan de gebruiker een WOZ-beschikking bekendmaken (eerste zin), maar dat kan ook de WOZ-beschikking zijn die ten aanzien van de zakelijke gerechtigde is genomen (derde zin). Dat laatste is het geval indien de gebruiker ‘geen belang’ heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking. Wat bij (ii) is vermeld, overweegt de Hoge Raad niet expliciet, maar een sterke aanwijzing voor deze uitleg is gelegen in de overweging dat art. 24(3) Wet WOZ “de heffingsambtenaar niet verplicht om een beschikking (…) te nemen te aanzien van een gebruiker (…) indien die gebruiker geen belang heeft bij die beschikking.” Het ligt namelijk niet in de rede om te veronderstellen dat, als in art. 24(3) Wet WOZ wel besloten zou liggen dat de heffingsambtenaar ten aanzien van de gebruiker een WOZ-beschikking moet nemen, de Hoge Raad – zonder nadere motivering en in een overweging die slechts een ‘opmerking’ betreft – op die regel een niet in de wettekst vermelde (‘geen belang’)uitzondering zou introduceren. Het ‘geen belang’-criterium is immers geen onderdeel van art. 24(3) Wet WOZ.

2.18. Ervan uitgaande dat uit HR BNB 2020/66 volgt dat art. 24(3) Wet WOZ niet (impliciet) regelt ten aanzien van wie een WOZ-beschikking moet worden genomen, rijzen twee vragen. De eerste vraag is waarop dan gebaseerd is dat indien een gebruiker wél belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking, de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking ten aanzien van de gebruiker mag nemen. Het komt mij voor dat in het stelsel van de Wet WOZ besloten ligt dat de heffingsambtenaar de bevoegdheid heeft een WOZ-beschikking te nemen ten aanzien van een belanghebbende daarbij.

2.19. De tweede vraag is de vraag naar rechtsbescherming in een geval waarin de heffingsambtenaar geen WOZ-beschikking ten aanzien van een gebruiker neemt en de gebruiker wel een ‘eigen’ WOZ-beschikking wil omdat hij meent dat hij wel een belang daarbij heeft als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/66. Dat arrest behandelt die vraag niet. Rechtsbescherming lijkt te kunnen worden gevonden in art. 28 Wet WOZ.24 Weliswaar wordt dat artikel in het WOZ-jargon veelal aangeduid als een bepaling die betrekking heeft op de medebelanghebbende(n), maar een gebruiker die geen ‘eigen’ WOZ-beschikking heeft gekregen kan naar de tekst van art. 28 Wet WOZ ook onder zijn toepassingsbereik vallen. Opmerking verdient daarbij dat ik wel aanneem dat indien eerder – conform HR BNB 2020/66 – aan de gebruiker een afschrift van de beschikking is toegezonden die is genomen ten aanzien van de zakelijk gerechtigde, dit niet eraan in de weg staat (in zoverre in afwijking van de tekst) dat de gebruiker alsnog een ‘eigen’ WOZ-beschikking krijgt (mits hij een belang daarbij heeft). Verder plaats ik twee kanttekeningen. De eerste kanttekening is dat indien art. 28 Wet WOZ voor de bedoelde rechtsbescherming van de gebruiker zou zorgen, het opmerkelijk is dat dan vereist is dat de gebruiker een ‘belang’ daarbij heeft als omschreven in de tweede volzin van art. 28(1) Wet WOZ, terwijl art. 26 Wet WOZ geen ‘belang’-criterium bevat voor degene die in de loop van het jaar gebruiker wordt. Een tweede kanttekening houdt verband met de omstandigheid dat de Hoge Raad in HR BNB 2020/66 niet definieert wat een ‘belang’ is als bedoeld in rov. 2.4.2 van dat arrest. Die kanttekening is dat de rechtsbescherming via art. 28 Wet WOZ niet sluitend zou zijn, als het ‘belang’ genoemd in rov. 2.4.2 ruimer zou zijn dan het ‘belang’ vereist voor toepassing van art. 28 Wet WOZ (waarbij aan de orde moet zijn dat belanghebbende door gebruik van het waardegegeven op grond van een wettelijk voorschrift in zijn individuele belang kan worden geraakt). Rechtsbescherming zou dan wellicht kunnen worden geboden door een ruime uitleg van art. 28 Wet WOZ25 of wellicht via art. 6:2 Awb.26

2.20. Vergelijk in verband met het voorgaande ook Monsma in zijn noot in BNB 2020/66, die kanttekeningen bij het arrest plaatst met betrekking tot art. 24(3) Wet WOZ en in verband met privacy-aspecten, en die ook art. 28 Wet WOZ noemt:27

2.21. Uit het voorgaande, met name HR BNB 2020/66, volgt dat een gebruiker, zoals een woninghuurder, niet qualitate qua recht heeft op een ‘eigen’ WOZ-beschikking maar dat dit ervan afhangt of hij een belang heeft bij een WOZ-beschikking.

2.22. Omgekeerd is de vraag of als een gebruiker wel een ‘eigen’ WOZ-beschikking heeft gekregen, de gebruiker steeds een procesbelang heeft bij bestrijding van die beschikking, ook wanneer de gebruiker daarbij geen belang heeft als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/66.

3. Procesbelang

3.1. Een procesbelang ontbreekt volgens HR BNB 2014/22 “als het aanwenden van het rechtsmiddel, ongeacht de gronden waarop het steunt, hem niet in een betere positie kan brengen met betrekking tot het bestreden besluit en eventuele bijkomende (rechterlijke) beslissingen zoals die met betrekking tot proceskosten en griffierecht.”28 Uit de jurisprudentie volgt dat een nuancering geldt voor het geval het bestuursorgaan tijdens de procedure geheel aan de klachten van belanghebbende is tegemoetgekomen; ook voor dat geval geldt dat een belang bij het rechtsmiddel ontbreekt omdat het rechtsmiddel niet meer tot een voor belanghebbende gunstiger resultaat kan leiden.29 Als er geen procesbelang (meer) is bij een rechtsmiddel, heeft dit een niet-ontvankelijkverklaring van het rechtsmiddel tot gevolg.

HR BNB 2020/66

3.2. In HR BNB 2020/6630 is de vraag aan de orde of de belanghebbende een procesbelang heeft bij zijn bezwaar tegen een op zijn naam genomen WOZ-beschikking ter zake van een woning. De belanghebbende was niet de eigenaar (of anderszins zakelijk gerechtigde) maar gebruiker van de woning. De heffingsambtenaar had het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van belang. De rechtbank had dit, ook na verzet, gesanctioneerd. De belanghebbende betoogde in cassatie dat de enkele ontvangst van een op naam gestelde WOZ-beschikking impliceert dat de ontvanger van die beschikking een procesbelang heeft (rov. 2.3.2). De Hoge Raad geeft belanghebbende gelijk. De Hoge Raad start met overwegingen over art. 1:2 Awb (rov. 2.4.1) en art. 24(3) Wet WOZ (rov. 2.4.2), die hiervoor in 2.16 zijn geciteerd, en overweegt vervolgens:

3.3. De beslissing dat de niet-ontvankelijkverklaring wegens het ontbreken van belang onjuist is, steunt op de overweging dat aangenomen dient te worden dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking is bekendgemaakt, een belang heeft bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde. Gelet op die aanname doet voor de ontvankelijkheid niet ter zake of diegene daadwerkelijk een belang heeft als bedoeld in rov. 2.4.2 van het arrest. Aan de procesbelang-horde van “in een betere positie kan brengen” (HR BNB 2014/122) wordt strikt genomen niet voorbijgegaan.31 Die horde wordt in wezen met behulp van de aanname genomen. Immers, als aangenomen wordt dat een persoon belang heeft bij de vastgestelde waarde, kan het rechtsmiddel tegen de WOZ-beschikking hem in een betere positie brengen omdat het rechtsmiddel tot wijziging van die waarde kan leiden. Het gaat al met al in HR BNB 2020/66 om een betrekkelijk formele benadering van het procesbelang. Immers, de benadering brengt mee dat er in een voorkomend geval (toch) een procesbelang is, hoewel er geen materieel belang is.32 Met geen materieel belang bedoel ik dan dat er ‘geen belang’ is als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/66. Met andere woorden: het gaat in zo’n voorkomend geval om een situatie waarin de WOZ-beschikking niet genomen had hoeven te worden omdat er geen belang daarbij is (en dat gebrek aan belang er ook in de weg had gestaan dat de betrokkene met succes had kunnen verzoeken om een ‘eigen’ WOZ-beschikking).

3.4. Waarop is de aanname gebaseerd dan wel wat is de reden voor de aanname? Mogelijk speelt een rol de voorafgaande overweging (rov. 2.4.1) waarin de Hoge Raad parlementaire geschiedenis van art. 1:2 Awb aanhaalt waaruit volgt dat voor wie belanghebbende bij een beschikking is, in de eerste plaats kan worden gedacht aan degene tot wie het besluit is gericht. Doorslaggevend kan dit echter niet zijn omdat de procesbelang-vraag een andere vraag is dan de belanghebbende-vraag.33 De daarop volgende overwegingen (in rov. 2.4.2) over art. 24(3) Wet WOZ lijken mij niet (mede) dragend te (kunnen) zijn voor de aanname. In die overwegingen benadrukt de Hoge Raad dat de heffingsambtenaar geen WOZ-beschikking hoeft te nemen ten aanzien van de gebruiker als die geen belang heeft bij die beschikking. Dat kan geen verklaring zijn voor de aanname. De belangrijkste reden voor de aanname is volgens mij te vinden in het arrest HR BNB 2018/5,34 waarnaar de Hoge Raad verwijst.35 Die reden betreft de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde. De Hoge Raad overweegt in dat arrest namelijk:

3.5. Hoewel de aanname in HR BNB 2018/5 in verband wordt gebracht met een belang bij een hogere WOZ-waarde, volgt uit de verwijzing naar dat arrest in HR BNB 2020/66 dat die aanname breder moet worden begrepen althans breder geldt. Let wel, het gaat in HR BNB 2020/66 wel om een andere kwestie. In dat opzicht is in HR BNB 2020/66 geen sprake van een directe toepassing van HR BNB 2018/5 maar van een ‘voortbouwen op’ dat laatste arrest. Waar het in HR BNB 2018/5 erom gaat of een rechtsmiddel ertoe kan strekken dat een WOZ-waarde hoger wordt vastgesteld, gaat het bij HR BNB 2020/66 namelijk om de voorvraag of er een procesbelang bij het rechtsmiddel is.36

3.6. Het belang van rov. 2.4.2 in HR BNB 2020/66 over de toepassing van art. 24(3) Wet WOZ in dit verband is mede dat de Hoge Raad met die rechtsoverweging in wezen erop wijst dat de toets of een gebruiker een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking kan plaatsvinden in de fase vóór het opleggen van een WOZ-beschikking. Maar als een WOZ-beschikking wordt genomen, dan is vervolgens het (proces)belang bij die beschikking (op basis van de aanname) een gegeven. Het is dus in de eerste plaats aan de heffingsambtenaar om te bepalen of een gebruiker wel een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking. Vgl. ook de redactie Vakstudie Nieuws:37

Zie ook Monsma in zijn BNB-noot:38

Ook Noordegraaf meent dat de heffingsambtenaar voorafgaande aan het nemen van een WOZ-beschikking moet toetsen of sprake is van een belang:39

Bergman laat een tegengeluid horen naar aanleiding van de zojuist geciteerde opmerking van Monsma. Zij wijst erop dat het in de praktijk feitelijk niet altijd mogelijk of haalbaar zal zijn om de toets vooraf uit te voeren.40

3.7. De Waarderingskamer heeft haar instructie wat betreft de vraag of een gemeente aan een huurder een voor bezwaar vatbare WOZ-beschikking (een ‘eigen’ WOZ-beschikking) moet sturen, aangepast naar aanleiding van HR BNB 2020/66. Waar eerder de vraag ongeclausuleerd bevestigend werd beantwoord,41 is dat antwoord aangepast in een Vraagbaak-document van 2020.42 Opvallend daarbij is dat de (ogenschijnlijke) aansporing van de Hoge Raad tot voorafgaande toetsing of er sprake is van een belang, niet terugkomt in het antwoord. Integendeel, het direct sturen van een ‘eigen’ WOZ-beschikking aan huurders wordt als ‘doelmatig’ gekwalificeerd. Verder wordt het niet-sturen van een WOZ-beschikking aangeduid als een keuze, zonder uitleg wanneer die keuze gemaakt mag worden:

Reacties feitenrechters

3.8. Na HR BNB 2020/66 wordt in de feitenrechtspraak doorgaans aangenomen dat indien ten aanzien van een persoon een WOZ-beschikking is genomen, het procesbelang bij een rechtsmiddel van die persoon tegen die WOZ-beschikking een gegeven is. Zo ook in de onderhavige zaken.43

3.9. Toch zien sommige feitenrechters dit anders. Zo oordeelde de Rechtbank Midden-Nederland – gevolgd door enige andere rechters – dat het procesbelang moet worden onderscheiden van een belang zoals bedoeld in art. 1:2 Awb:44

Het getuigt van enige moed – “nomen est omen” in dat opzicht – dat deze rechtbank dit oordeelt, maar het oordeel lijkt mij uitgaande van HR BNB 2020/66 niet juist.45 In dat arrest ging het immers juist wel om de vraag of een gebruiker een belang heeft bij een op zijn naam genomen WOZ-beschikking (zie rov. 2.3.2 van het arrest). Het komt mij voor dat de rechtbank in wezen de redenering van de Hoge Raad ter discussie stelt. Echter, zoals hiervoor opgemerkt (3.4), is de overweging over art. 1:2 Awb niet meer dan een element in de redenering van de Hoge Raad en ligt naar mijn indruk het zwaartepunt in de redenering op de ‘aanname’ van een belang in lijn van HR BNB 2018/5. Nog relatief recent heeft Rechtbank Midden-Nederland in een uitspraak vastgehouden aan haar lijn,46 al is er een nog recentere uitspraak waarin deze rechtbank onder verwijzing naar HR BNB 2020/66 wel uitgaat van een procesbelang.47

3.10. Verder lijkt er in een zeker ander opzicht verzet te zijn in (een deel van) de feitenrechtspraak tegen de lijn van HR BNB 2020/66, waarbij het mogelijk is dat geprocedeerd wordt over een WOZ-beschikking zonder materieel belang daarbij. De onderhavige uitspraken van het Hof zijn daarvan een voorbeeld: het procesbelang wordt aangenomen, maar vervolgens volgt wel een ongegrondverklaring met toepassing van het relativiteitsvereiste waarbij cruciaal is, kort gezegd, het ontbreken van een belang (in de zin van een direct financieel gevolg) bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde. Er zijn meer vergelijkbare uitspraken, ook van andere feitenrechters. Ik kom op deze rechtspraak nog terug (4.26-4.27).

3.11. Noemenswaardig in dit kader zijn verder uitspraken van feitenrechters die oordelen dat een woninghuurder die geen financieel belang heeft bij de WOZ-waarde (althans dat niet aannemelijk maakt), geen aanspraak kan maken op een immateriële-schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.48

4. Het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb

4.1. Art. 8:69a Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een (on)geschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, als die regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Achtergrond

4.2. Art. 8:69a Awb is per 1 januari 2013 in werking getreden als onderdeel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht.49 Het is één van de maatregelen die zijn genomen om het bestuursprocesrecht te stroomlijnen en slagvaardiger te maken en een effectievere geschillenbeslechting mogelijk te maken.50 Geheel vreemde materie was het relativiteitsvereiste niet voor de wetgever, want het privaatrecht kent een vergelijkbaar vereiste in het kader van de onrechtmatige daad (ook wel aangeduid als de Schutznorm of het Schutznormvereiste) in art. 6:163 BW.51

4.3. De memorie van toelichting schetst de volgende achtergrond.52 In het bestuursrecht is in eerste instantie door de Awb-wetgever gekozen om in het geheel geen relativiteitsvereiste in te voeren. Art. 8:1 jo art. 1:2 Awb, die meebrengen dat alleen een belanghebbende (degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken) tegen een besluit beroep kan instellen, bieden enige inperking van de beroepsgerechtigden, maar dit kan slechts als een ‘toegangsdrempel’ worden beschouwd. De in het verleden gemaakte keuze roept de vraag op of rechtsbescherming überhaupt wel moet worden geboden bij toetsing van besluiten aan rechtsregels die niet zijn geschreven voor degene die zich erop beroept. Schuilt in de brede opzet van het bestuursprocesrecht niet het gevaar van oneigenlijk gebruik van beroepsprocedures?

4.4. De memorie van toelichting signaleert dat in de bestuursrechtelijke literatuur grofweg twee opvattingen worden verdedigd. Voorstanders van invoering van een relativiteitsvereiste benadrukken dat de moderne bestuursrechtspraak niet zozeer strekt tot toezicht op rechtmatigheid van overheidshandelen, maar veeleer tot rechtsbescherming van individuen. Tegenstanders brengen daartegen in dat eenieder wiens belang feitelijk rechtstreeks bij een besluit is betrokken, aanspraak moet kunnen maken op een in alle opzichten rechtmatig besluit.53 Wegens deze uiteenlopende visies op dit onderwerp heeft de regering onderzoek laten doen naar de wenselijkheid van invoering van het relativiteitsvereiste. Er is een onderzoeksrapport verschenen54 en de Commissie Wetgeving heeft zich over deze kwestie gebogen. Na lang wikken en wegen heeft zij echter geen voorontwerp uitgebracht wegens het ontbreken van overeenstemming binnen de Commissie. Uiteindelijk is er vanuit de Tweede Kamer het verzoek aan de regering gekomen om een voorstel voor het relativiteitsvereiste.

4.5. Voor de formulering van art. 8:69a Awb is aangesloten bij die van het eerder ingevoerde relativiteitsvereiste in art. 1.9 Crisis- en herstelwet.55 Keuzes die hierbij zijn gemaakt zijn dat het relativiteitsvereiste niet als ontvankelijkheidsvereiste werkt, dat het gaat om een variant van het vereiste die ‘strikt’ is en dat met een evident-criterium wordt gewerkt:56

4.6. Het marginale karakter van de toets aan het relativiteitsvereiste vloeit voort uit de zinsnede ‘kennelijk niet strekt tot …’. Dit moet zo worden geïnterpreteerd dat het evident moet zijn dat de geschonden norm niet strekt tot bescherming van de belangen van de belanghebbende. Als er serieuze twijfel bestaat over het beschermingsbereik van de norm, kan niet meer worden gesproken van ‘kennelijk’ of ‘evident’.57 “[A]ls de vraag heel moeilijk is, is het antwoord niet evident en dus niet «kennelijk» in de zin van het voorgestelde artikel 8:69a.”58

4.7. De memorie van toelichting gaat in op het tegenargument dat iedere belanghebbende aanspraak zou moeten kunnen maken op een in alle opzichten rechtmatig besluit:59

4.8. De memorie van toelichting licht toe welke varianten van een relativiteitsvereiste zijn afgewogen. Hierbij zijn drie smaken te onderscheiden: een ruime relativiteitsregel, een strikte relativiteitsregel en een verbod om zich te beroepen op contraire belangen. De keuze is gevallen op de strikte vorm, omdat dit het meeste recht doet aan de principiële gedachte die ten grondslag ligt aan het relativiteitsvereiste:60

4.9. Daarnaast is de keuze gevallen op een relativiteitsvereiste dat alleen kan worden toegepast in de (hoger)beroepsfase door de rechter en niet in de bezwaarfase. Dit laatste heeft te maken met het karakter van het beslissen op bezwaar, dat een vorm van bestuur is. Bovendien zou de ‘filterfunctie’ van de bezwaarprocedure anders onder druk kunnen komen te staan:61

4.10. Art. 8:69a Awb is dwingend geformuleerd. Het relativiteitsvereiste beïnvloedt immers de omvang van het geschil en is dus een aspect van openbare orde dat de rechter ambtshalve moet toetsen. Een facultatieve toepassing zou bovendien mogelijk tot rechtsongelijkheid en extra hogerberoepsprocedures kunnen leiden:62

4.11. Art. 8:69a Awb ziet niet alleen op materiële normen, maar geldt evenzeer voor procedurele normen:63

4.12. Het tweede aspect dat volgt in dit citaat ziet op de zogenoemde correctie-Langemeijer. Ik laat dat aspect verder rusten, met daarbij de opmerking dat (een vorm van) die correctie inmiddels in de rechtspraak is aanvaard.64

4.13. In de wetsgeschiedenis is benadrukt dat het relativiteitsvereiste goed moet worden onderscheiden van het belanghebbendebegrip. Het belanghebbendebegrip gaat over de vraag of iemand als gevolg van het bestreden besluit enig nadeel ondervindt dat in voldoende rechtstreeks verband staat met het besluit en speelt zich af voor de inhoudelijke beoordeling. Toetsing aan het relativiteitsvereiste ziet op de vervolg vraag of de betrokken wet ook tegen dat nadeel beoogt te beschermen:65

4.14. Zowel bij de invoering van art. 1.9 Crisis- en herstelwet66 als bij de invoering van art. 8:69a Awb67 is in de memorie van toelichting ingegaan op de verhouding tussen het relativiteitsvereiste enerzijds en Europees recht en het Verdrag van Aarhus anderzijds. Ik laat dit verder rusten. Ik wijs nog wel op het – hierna uitgebreider aan de orde komende – overzichtsarrest van de ABRvS, dat ook ingaat op de verenigbaarheid van art. 8:69a met het EVRM, het Unierecht en het Verdrag van Aarhus.68 Verder merk ik op dat er in 2022 naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest69 een ontwerpwetsvoorstel is gelanceerd dat enkele ingrijpende principiële wijzigingen aan het bestuursprocesrecht beoogt aan te brengen en waarin een eventuele remmende werking van het relativiteitsvereiste ten aanzien van deze verruiming is gesignaleerd, maar desondanks raakt het wetsvoorstel (tot nog toe) niet art. 8:69a Awb.70

Betekenis voor het belastingrecht?

4.15. Tijdens de parlementaire behandeling is de vraag opgeworpen wat de rol van het relativiteitsvereiste naar verwachting zal zijn.71 Die vraag rijst zeker voor het belastingrecht. De voorbeelden die in de parlementaire geschiedenis zijn gegeven, zien alle niet op het belastingrecht en laten zich er ook moeilijk naartoe vertalen. In deze voorbeelden betrof het telkens situaties waar het gaat om meerpartijengeschillen en waarbij op het eerste gezicht duidelijk is dat de desbetreffende norm niet tot bescherming van de desbetreffende betrokkene(n) strekt. Gedacht kan onder meer worden aan villabewoners die ageren tegen de nabije vestiging van een woonwagenkamp met het argument dat de woonwagenbewoners geluidshinder zullen ondervinden, een milieuorganisatie die opkomt tegen de uitbreiding van een luchthaven onder aanvoering dat hiermee staatssteunregels zouden worden geschonden of een ondernemer die de vestiging van een concurrent probeert tegen te houden door zich te beroepen op de normen ter handhaving van de plaatselijke luchtkwaliteit.72 Ook overigens lijkt bij de parlementaire behandeling van art. 8:69a Awb (nagenoeg) geen aandacht te zijn besteed aan de specifieke context van het belastingrecht.

4.16. Dit is in die zin een gemis omdat het relativiteitsvereiste voorshands niet direct relevant lijkt te zijn voor het belastingrecht.73 Van belang daarbij is dat het in het belastingrecht veelal gaat om individuele beschikkingen waarbij de inspecteur handelt op basis van een gebonden bevoegdheid. Het laat zich niet goed indenken dat bijvoorbeeld een materiële norm die van belang kan zijn voor de hoogte van de materiële belastingschuld of een procedurele regel waarin de rechtsbescherming is verdisconteerd, niet strekt tot bescherming van het belang van de belastingplichtige. Ook het gesloten systeem van rechtsbescherming, met name de beperkte kring van belanghebbenden (art. 26a AWR), is van belang. Het ‘slagvaardigheidsargument’ dat mede aanleiding vormt voor invoering van het relativiteitsvereiste gaat in het belastingrecht daarom minder op (zie 4.2). De memorie van toelichting noemt bovendien dat uit onderzoek blijkt dat de relativiteitsproblematiek zich in de praktijk voornamelijk manifesteert bij beroepen tegen besluiten die zijn gericht tot een ander dan de eisende partij (dus bij meerpartijengeschillen) en dat geadresseerden van het bestreden besluit zelden verwijzen naar normen die niet (mede) strekken tot bescherming van hun belangen.74 In belastingzaken is doorgaans aan de orde dat juist alleen de geadresseerde van het besluit kan procederen.

Jurisprudentie

4.17. Een blik op de jurisprudentie leert dat art. 8:69a Awb veelvuldig aan bod komt bij de ABRvS in het kader van het omgevingsrecht, maar veel minder aan de orde is in het overige bestuursrecht.75 In het oog springt de zogenoemde overzichtsuitspraak van de ABRvS, waarin het algemene kader van art. 8:69a Awb wordt geschetst en haar eigen jurisprudentie aan de orde komt.76 Het Hof (rov. 4.3-4.8) haalt deze overzichtsuitspraak ook veelvuldig aan.

Overzichtsuitspraak ABRvS

4.18. De ABRvS trapt de overzichtsuitspraak af met een kernachtige beschrijving van enkele kenmerken van het relativiteitsvereiste aan de hand van de parlementaire geschiedenis en haar eerdere rechtspraak:

4.19. Vervolgens benadrukt de ABRvS dat art. 8:69a Awb geen ontvankelijkheidsvereiste is, maar een vervolgvraag is die – naar gelang het antwoord erop – ertoe kan leiden dat een besluit niet vernietigd kan worden, ondanks strijd met een ingeroepen rechtsregel:

4.20. De ABRvS zet uiteen dat de rechter niet verplicht is om eerst de beroepsgrond te bespreken en pas daarna te oordelen over het relativiteitsvereiste; dat mag wel maar hoeft niet:

4.21. De ABRvS overweegt verder dat niet het subjectieve motief of het eigen gedrag van belanghebbende relevant is, maar het objectieve belang waaraan de belanghebbende zijn beroepsrecht ontleent:

4.22. Met betrekking tot procedurele normen en de formele beginselen van behoorlijk bestuur merkt de ABRvS op dat deze niet los kunnen worden gezien van de materiële normen waarop belanghebbende zich beroept. Als schending van die materiële normen niet tot vernietiging van het besluit kan leiden op grond van het relativiteitsvereiste, geldt dat evenzeer voor de gestelde schending van deze formele beginselen. Wat betreft materiële beginselen van behoorlijk bestuur wijst de ABRvS op een uitspraak over de vaststelling van een bestemmingsplan:

Tweepartijengeschillen

4.23. Ook) aan T&C Awb ontleen ik dat bij de CRvB en de CBb het relativiteitsvereiste veel minder aan de orde komt dan bij de ABRvS. Het naslagwerk noemt wel twee voorbeelden van uitspraken van de CRvB waarbij dat wel het geval is. Deze voorbeelden zijn noemenswaardig omdat ze illustreren dat het vereiste wel ook toepassing vindt bij tweepartijengeschillen:77

4.24. Het eerstgenoemde voorbeeld roept overigens associaties op met bpm-zaken waarin wordt betoogd dat de Belastingdienst aanbestedingsregels heeft geschonden bij het inschakelen van een taxateur.78

Jurisprudentie belastingrechters

4.25. Bij de belastingkamer van de Hoge Raad is naar mijn weten tot dusver (een oordeel van de feitenrechter over)79 art. 8:69a Awb niet expliciet aan de orde geweest. Wel is A-G IJzerman in het kader van bewijsuitsluiting en het zorgvuldigheidsbeginsel kort ingegaan op art. 8:69a Awb.80 Voorts zijn mij enkele gepubliceerde uitspraken van feitenrechters bekend waarin aan art. 8:69a Awb getoetst wordt. Het gros hiervan heeft betrekking op de onderhavige kwestie, namelijk of art. 8:69a Awb eraan in de weg staat dat een woninghuurder die geen materieel belang heeft bij de hoogte van de WOZ-waarde, zich met succes op schending van art. 17 Wet WOZ kan beroepen.

4.26. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft die vraag bevestigend beantwoord in diverse uitspraken, waaronder die in de onderhavige zaken.81 Na het kader van art. 8:69a Awb, met name aan de hand van de parlementaire geschiedenis en de overzichtsuitspraak van de ABRvS, te hebben uiteengezet (rov. 4.3-4.8) overweegt het Hof het volgende:

4.27. In navolging van (en veelal onder verwijzing naar) Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden zijn Rechtbank Den Haag,82 Rechtbank Zeeland-West-Brabant83 en Rechtbank Midden-Nederland84 in vergelijkbare bewoordingen tot hetzelfde oordeel gekomen. Verder had eerder Rechtbank Overijssel al toepassing aan art. 8:69a Awb gegeven in WOZ-zaken van een woninghuurder, waaronder de uitspraken in de onderhavige zaken.85

4.28. De commentaren bij de onderhavige uitspraken van het Hof zijn vooral beschrijvend van aard.86 De redactie Vakstudienieuws is positief over een andere, vergelijkbare uitspraak van het gerechtshof.87 De redactie van Belastingblad merkt daarentegen bij een uitspraak van Rechtbank Overijssel op dat onduidelijk is hoe het oordeel van de rechtbank zich verhoudt tot HR BNB 2020/66.88 Van den Hoek is kritisch op een uitspraak van Rechtbank Zeeland-West-Brabant; de auteur acht het “begrijpelijk dat de belastingrechter niet zit te wachten op ogenschijnlijk zinloze procedures” maar meent dat het, gelet op HR BNB 2020/66, onjuist is dat art. 17 Wet WOZ niet strekt tot bescherming van het belang van belanghebbende.89

4.29. Belastingrechtspraak over art. 8:69a Awb is voor het overige schaars.90 Genoemd kunnen nog worden:

• Een uitspraak van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarin de verhouding tussen art. 8:69a Awb en art. 64(1)(b) AWR aan bod komt.91 In die zaak stond de vraag centraal of een naheffingsaanslag in strijd met art. 64(1)(b) AWR aan belanghebbende was opgelegd. Art. 64(1)(b) AWR bepaalt dat in het kader van een doelmatige formalisering van een schuld de inspecteur weliswaar kan afwijken van hetgeen voortvloeit uit het belastingrecht, maar dat dit alleen mogelijk is als die doelmatige formalisering niet leidt tot een lagere schuld of boete dan sec zou voortvloeien uit het belastingrecht. Het gerechtshof oordeelt dat, zo al sprake zou zijn van een schending van dat artikel, dit belanghebbende niet kan baten gelet op het relativiteitsvereiste.
• Een uitspraak van Rechtbank Midden-Nederland betreffende art. 229b(1) Gemeentewet.92 De rechtbank oordeelde daarin dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan een (geslaagd) beroep van de belanghebbende op de in dat artikel neergelegde norm betreffende kostendekkendheid, omdat de bepaling bedoeld is om willekeurige belastingheffing te voorkomen en daarmee de belastingplichtigen beschermt.

5. Beschouwing

5.1. In elk van de twee onderhavige zaken is sprake van een woninghuurder ten aanzien waarvan het Hof heeft vastgesteld dat niet gebleken is dat deze een direct financieel gevolg ondervindt bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde. Zo’n woninghuurder heeft denkelijk niet een ‘belang’ als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/60 bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking. De heffingsambtenaar had daarom geen WOZ-beschikking ten aanzien van de woninghuurder hoeven nemen. Echter, aangezien de heffingsambtenaar dat wél heeft gedaan, mag een bezwaar van de woninghuurder daartegen volgens HR BNB 2020/60 niet niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het ontbreken van een (proces)belang (3.2 e.v.). Dit geldt als uitgangspunt ook voor het rechtsmiddel van beroep en hoger beroep. Het Hof (rov. 4.2) is daarvan dan ook terecht uitgegaan.

5.2. Toetsing aan het relativiteitsvereiste in beroep komt aan de orde nadat vastgesteld is dat het beroep ontvankelijk is. Het relativiteitsvereiste is geen vereiste in het kader van de ontvankelijkheid (4.5 en 4.19). Toetsing vindt plaats in het kader van de inhoudelijke behandeling van het geschil en vindt plaats ter zake van de norm waarop de belanghebbende een beroep doet.

5.3. Van belang is dat het om een strikt relativiteitsvereiste gaat: de toets moet worden aangelegd op het niveau van de desbetreffende norm. Bepalend is het belang dat de desbetreffende norm beoogt te beschermen; het gaat uitdrukkelijk niet om de (globale) strekking van de regeling (4.5 en 4.18). Dat belang moet vergeleken worden met het objectieve belang van degene die zich op (schending van) de norm beroept. Niet het subjectieve motief van diegene voor het instellen van het beroep of zijn eigen gedrag zijn relevant, maar het objectieve belang waaraan de insteller van het beroep zijn beroepsrecht ontleent (4.21). Dit laatste is in belastingzaken overigens niet één op één toepasbaar omdat het beroepsrecht in belastingzaken niet gekoppeld is aan een materieel belanghebbendebegrip, maar aan een formeel belanghebbendebegrip (art. 26a AWR).

5.4. De wetgever heeft het belastingrecht niet uitgezonderd van art. 8:69a Awb, dus toepassing van art. 8:69a Awb is in theorie mogelijk. Uit jurisprudentie blijkt wel dat het relativiteitsvereiste in de praktijk voornamelijk een rol speelt in meerpartijengeschillen (4.16 en 4.17). De kenmerken van belastingzaken, met voornamelijk tweepartijengeschillen en een gesloten systeem van rechtsbescherming, brengen mee dat de betekenis van het relativiteitsvereiste voor het belastingrecht naar verwachting beperkt zal zijn (4.16), zij het dat ook bij tweepartijengeschillen niet louter denkbeeldig is dat het relativiteitsvereiste toepassing vindt (4.23). De te verwachten beperkte betekenis vindt steun in de rechtspraktijk, die laat zien dat het relativiteitsvereiste tot nog toe nauwelijks een rol speelt in belastingzaken (4.25-4.29). Als art. 8:69a Awb al toegepast wordt, betreft dat veelal de onderhavige kwestie (4.26-4.27).

5.5. Het komt mij voor dat indien het gaat om (a) een gebonden beschikking, (b) de beschikking een toepassing van een bepaalde norm inhoudt, (c) degene die beroep instelt de geadresseerde is van de beschikking en (d) diegene een procesbelang heeft bij het instellen van beroep, het prima facie moeilijk denkbaar is dat indien diegene klaagt over onjuiste toepassing van de desbetreffende norm (die is toegepast), het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het besluit wegens onjuiste toepassing van die norm.

5.6. In de onderhavige kwestie gaat het om een beschikking op grond van de Wet WOZ die genomen is ten aanzien van een woninghuurder. Dat is – hoezeer er feitelijk ook sprake is van beoordelingsruimte – een gebonden beschikking. De norm waar het in deze kwestie om draait betreft art. 17 Wet WOZ. Dit artikel regelt de bepaling van de WOZ-waarde. Het artikel is de kernbepaling waarop een WOZ-beschikking is gebaseerd. Immers, een WOZ-beschikking houdt juist een toepassing van art. 17 Wet WOZ in. Het artikel strekt tot een juiste bepaling van de WOZ-waarde. Het artikel strekt zo bezien tot bescherming van het belang van eenieder die belang heeft bij de WOZ-waarde van de desbetreffende onroerende zaak. Aangezien de Hoge Raad in HR BNB 2020/66 heeft geoordeeld dat aangenomen dient te worden dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt, bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft (3.2), kan naar mijn mening niet worden geoordeeld dat de norm van art. 17 Wet WOZ niet strekt tot bescherming van de woninghuurder. Er is in die zin een parallel met de maatstaf in het algemene bestuursrecht (waarbij het gaat om het objectieve belang waaraan de insteller van het beroep zijn beroepsrecht ontleent; zie 5.3) dat aangesloten wordt bij het belang waarin het procesbelang van de insteller van het beroep is gelegen.

5.7. Ik zie geen aanknopingspunt voor de opvatting dat de aanname in HR BNB 2020/66 niet zou gelden in het kader van toepassing van het relativiteitsvereiste. De omstandigheid dat het in HR BNB 2020/66 ging om het procesbelang maakt dat niet anders. Het ligt geenszins in de rede dat enerzijds in verband met het procesbelang zou gelden dat aangenomen moet worden dat sprake is van een belang bij de vastgestelde WOZ-waarde en dat anderzijds vervolgens bij de inhoudelijke beoordeling die aanname niet zou gelden. Op dit punt ben ik het eens met belanghebbende. Dit vindt bovendien steun in HR BNB 2018/5, waarnaar in HR BNB 2020/66 wordt verwezen. In dat arrest ging het niet om het procesbelang in het kader van de ontvankelijkheid, maar om de vraag of een hogere WOZ-waarde kan worden bepleit (3.4-3.5). De Hoge Raad overwoog dat “dient te worden aangenomen dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt en die in bezwaar of in een procedure voor de belastingrechter een hogere dan de vastgestelde waarde bepleit, bij vaststelling van die hogere waarde een belang heeft.” Het valt moeilijk in te zien dat indien een persoon belang heeft bij vaststelling van een hogere (dan wel lagere) waarde, juist de waardebepalende norm niet zou strekken tot bescherming van het belang van die persoon.

5.8. Het Hof (rov. 4.10) heeft voor de toepassing van art. 8:69a Awb in de context van de onderhavige kwestie maatgevend geacht of de insteller van het beroep geen ‘direct financieel gevolg’ van wijziging van de WOZ-waarde ondervindt. Afgevraagd kan worden of het Hof hiermee in feite niet de maatstaf of sprake is van een (proces)belang in een ander jasje heeft aangelegd. Bij de vraag of sprake is van procesbelang is beslissend of de insteller van het rechtsmiddel in een betere positie kan worden gebracht door het rechtsmiddel. De maatstaf of de insteller een ‘direct financieel gevolg’ ondervindt, ligt daar zeer dicht tegenaan. Voor het relativiteitsvereiste is bovendien niet maatgevend of de beroepsgrond de insteller zou kunnen baten, maar of de desbetreffende norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Ik moet wel aan het Hof toegeven dat stellig de vraag kan rijzen waarom de norm van art. 17 Wet WOZ zou strekken tot bescherming van het belang van een woninghuurder als de woninghuurder geen materieel belang heeft bij de WOZ-waarde. Maar daarmee zijn we weer teruggekomen bij HR BNB 2020/66 waaruit volgt dat, als een WOZ-beschikking genomen is ten aanzien van een persoon, aangenomen moet worden dat die persoon een belang heeft bij de daarin vastgestelde WOZ-waarde.

5.9. Gelet op het voorgaande meen ik, uitgaande van HR BNB 2020/66, dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het relativiteitvereiste.

6. Nabeschouwing

6.1. Maar is het resultaat waartoe ik kom nu passend? Van een afstand bezien is het toch vreemd: een woninghuurder die geen materieel belang93 bij de WOZ-waarde heeft, kan toch procederen over die WOZ-waarde en de hele rechtsgang doorlopen.

6.2. Juridisch-technisch is dat goed te onderbouwen gelet op HR BNB 2020/66, maar afgevraagd kan worden of het maatschappelijk uit te leggen is. Met procederen is immers gemeenschapsgeld gemoeid, zowel de kosten van inzet van het rechterlijk apparaat als de kosten van de overheidsinstantie waartoe de betrokken heffingsambtenaar behoort. Dat zijn kosten die als uitgangspunt maatschappelijk gerechtvaardigd zijn wegens het grote goed van rechtsbescherming. Maar in hoeverre is de rechtsbescherming in het geding, indien er geen (te beschermen) materieel belang is? Verder: indien de eigenaar/verhuurder bij de procedure wordt betrokken op grond van art. 8:26 Awb,94 kost het ook diegene tijd en/of geld. En valt aan zo’n eigenaar/verhuurder uit te leggen dat geprocedeerd wordt over de waarde van zijn onroerende zaak, terwijl de huurder daarbij geen materieel belang heeft, louter omdat de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking heeft genomen ten aanzien van de huurder? Ook aan de zijde van de rechtsbijstandverlener die de huurder bijstaat, is er een vorm van maatschappelijk-economische inefficiëntie. Maatschappelijk-economisch gezien is de capaciteit van een rechtsbijstandverlener een schaars middel. Dat schaarse middel wordt vanuit maatschappelijk-economisch perspectief inefficiënt benut, indien het wordt ingezet voor een zaak zonder materieel belang in plaats van voor een met een materieel belang.

6.3. Daarbij komt dat de feitenrechters de noodklok luiden wat betreft de toename van onder meer WOZ-zaken. De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn jaarverslag 2022 nadrukkelijk aandacht gevraagd voor het vastlopen van de belastingrechtspraak als gevolg van de grote hoeveelheden ‘no cure, no pay’-zaken. Het gaat mij op deze plaats niet specifiek om de ‘no cure, no pay’-problematiek en de prikkels van het vergoedingensysteem, maar om de gesignaleerde toename van dergelijke zaken en het effect daarvan op andere zaken:95

6.4. Oplossing van deze problematiek ligt (deels) op het terrein van de wetgever. Er moeten immers (rechts)politieke afwegingen worden gemaakt van diverse belangen, waaronder het belang van rechtsbescherming waaraan – zo merkt de Raad voor de rechtspraak ook op – ncnp-bureaus een bijdrage leveren.

6.5. Bij de onderhavige kwestie – procederen zonder materieel belang – heeft de rechter echter al een instrument in handen waarvan de inzet niet ten koste van de rechtsbescherming gaat, namelijk het vereiste van een procesbelang als ontvankelijkheidseis. Inzet van dat instrument gaat mijns inziens niet ten koste van de rechtsbescherming in gevallen waarin er geen materieel belang is. Het gaat bovendien om een instrument dat de wetgever ter beschikking van de rechter heeft gesteld. Art. 3:303 BW bepaalt immers: “Zonder voldoende belang komt niemand een rechtsvordering toe”.96 Deze bepaling vindt op grond van art. 3:326 BW overeenkomstige toepassing buiten het vermogensrecht (voor zover de aard van de betrokken rechtsverhouding zich daartegen niet verzet). In de literatuur wordt art. 3:303 BW als een codificatie van een beginsel gezien en wordt de in het bestuursrecht geldende, ongeschreven, ontvankelijkheidseis van een procesbelang mede tegen die achtergrond begrepen.97 Het procesbelang-criterium van “in een betere positie kan brengen”, zoals ontwikkeld in de belastingrechtspraak (3.1), sluit ook aan bij het in art. 3:303 BW tot uitdrukking komende beginsel. Dat geldt ook voor een door de ABRvS gehanteerde procesbelang-maatstaf, namelijk dat “het erom [gaat] of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is ” (onderstreping MP).98

6.6. Het arrest HR BNB 2020/66 lijkt in zoverre wat afwijkend dat daarin een betrekkelijk formele benadering van het procesbelang naar voren komt (vgl. 3.3). Als ik het arrest goed begrijp, ligt daaraan niet een principiële reden ten grondslag, bijvoorbeeld in de zin dat het procesbelang bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking dwingend voortvloeit uit het wettelijk systeem. Doorslaggevend lijkt een pragmatische reden te zijn, namelijk de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde (3.4). Een dergelijke pragmatische reden kan op zich een valide argument zijn, maar daartegenover staat dat het arrest daarmee op een ander punt tot een negatief effect op de uitvoering leidt. Schaarse overheidsmiddelen – zowel geld als tijd en zowel bij het bestuursorgaan als bij de rechterlijke macht – moeten nu immers in voorkomende gevallen worden ingezet voor procedures zonder materieel belang. Ik ga in 6.10-6.11 nog nader in het uitvoerbaarheid-gezichtspunt.

6.7. Het komt mij voor dat dit potentiële negatieve effect ook is onderkend in HR BNB 2020/66. Althans een aanwijzing daarvoor is de vingerwijzing van de Hoge Raad – in zijn overwegingen over de toepassing van art. 24(3) Wet WOZ – dat de toets of een gebruiker een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking kan plaatsvinden in de fase vóór het opleggen van een WOZ-beschikking (3.6). De vraag rijst echter of dat praktisch mogelijk is (vgl. Bergman in 3.6, slot), zo komt ook naar voren in een van de onderhavige zaken.99 De vingerwijzing lijkt bovendien niet in vruchtbare bodem te zijn gevallen. De Waarderingskamer wijst niet op de toets (maar alleen op een keuzemogelijkheid) en acht het zelfs ‘doelmatig’ voor een gemeente om gebruikers direct een WOZ-beschikking te sturen (3.7). Daarbij komt dat met betrekking tot het door de Hoge Raad aangereikte alternatief om aan een gebruiker zonder belang een afschrift van de WOZ-beschikking van de zakelijk gerechtigde te sturen, privacy-bezwaren100 zijn gesignaleerd (vgl. Monsma in 2.20), ook in een van deze zaken.101

6.8. Met de laatste opmerkingen is een ander aspect aangesneden waar het in zeker opzicht wringt. Indien de heffingsambtenaar – om hem moverende redenen – niet vooraf toetst of er sprake is van een belang, maar een WOZ-beschikking neemt ten aanzien van een woninghuurder, dan volgt uit HR BNB 2020/66 dat het procesbelang van de woninghuurder daarmee gegeven is. De verantwoordelijkheid te toetsen of er wel een materieel belang is, ligt in dat opzicht bij de heffingsambtenaar. Als de heffingsambtenaar – om wat voor reden dan ook – dat toetsen niet doet, heeft de rechter dat te volgen gelet op HR BNB 2020/66. De rechter is zo bezien lijdelijk. Die lijdelijkheid staat in zeker opzicht op gespannen voet met de eigen verantwoordelijkheid van de rechter om te toetsen of er wel een voldoende belang is dat de procedure rechtvaardigt, welke toets ook het belang van de rechtspleging in het algemeen dient.102

6.9. Het komt mij verder voor dat de beslissing in HR BNB 2020/66 over het procesbelang niet dwingend volgt uit het eerdere arrest HR BNB 2018/5. De beslissing bouwt weliswaar voort op dat laatste arrest (en is in die zin ook goed te volgen), maar zij houdt wel een stap verder in (vgl. 3.5) en het eerdere arrest dwingt volgens mij niet zonder meer tot die stap. Voor de kwestie die in HR BNB 2018/5 aan de orde is, spreekt mij de pragmatische reden aan om niet te toetsen welk belang er is indien een hogere WOZ-waarde wordt bepleit, namelijk de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde. Als iemand daadwerkelijk belang heeft bij een WOZ-waarde, past het naar mijn mening bij het bredere gebruik van de WOZ-waarde om uit te gaan van – om Monsma aan te halen – ‘de volwassenheid’ van die persoon: “Als een eigenaar een hogere waarde bepleit dan zal hij daar wel belang bij hebben en hij zal er ook over hebben nagedacht.”103 De kwestie van een procesbelang bij een rechtsmiddel gaat echter vooraf aan de kwestie aan de orde in HR BNB 2018/5. Het is minder vanzelfsprekend, zelfs in het licht van het bredere gebruik van de WOZ-waarde, om met een aanname eraan voorbij te gaan of er überhaupt wel een materieel belang is bij de WOZ-waarde. Daarbij komt dat de procesbelangeis ook het algemeen belang dient dat niet zonder rechtvaardiging wordt geprocedeerd.

6.10. De kwestie van uitvoerbaarheid is bovendien bij de toets of er sprake is van een materieel belang van een andere orde dan bij de toets of er belang bestaat bij een hogere WOZ-waarde. Indien in het kader van een procesbelang wel zou worden getoetst of er een materieel belang is bij een rechtsmiddel tegen een ‘eigen’ WOZ-beschikking, is de vraag in hoeverre de praktische uitvoerbaarheid in het gedrang zou komen. Bij eigenaren is het materieel belang een gegeven gelet op de OZB; bij gebruikers van niet-woningen ook. Bij gebruikers van woningen kan al veel koren van het kaf worden gescheiden aan de hand van het aanslagbiljet indien daarop belastingen staan waarbij de WOZ-waarde als maatstaf is gehanteerd. Blijven over de gebruikers van woningen waarbij op het aanslagbiljet geen WOZ-waarde-gerelateerde belastingen staan. Daarbij zou indien zo’n gebruiker een rechtsmiddel aanwendt, een beoordeling moeten plaatsvinden of er niettemin toch een materieel belang is, bijvoorbeeld omdat er een WOZ-waarde-gerelateerde belasting is die nog niet is geheven of omdat sprake is van huur die valt onder de huurprijsbescherming op grond van het wws. Het lijkt me niet te veel gevergd van een belanghebbende om aan te geven waarin zijn belang is gelegen. Niettemin drukt zo’n onderzoek op de uitvoering.

6.11. Twee kanttekeningen echter bij die druk op de uitvoering. Ten eerste, de vraag is wat de gedragseffecten zijn indien in het kader van een procesbelang wel zou worden getoetst of er een materieel belang is. Het zou mij niet verbazen dat het aantal procedures van woninghuurders die geen materieel belang hebben, sterk zou verminderen. Dergelijke procedures lijken nu vooral te worden gevoerd met bijstand van een gemachtigde (afgaande op de jurisprudentie vermeld in 4.26-4.27). Indien in het kader van de ontvankelijkheid zou worden getoetst of sprake is van een materieel belang, zou er een prikkel zijn voor rechtsbijstandverleners – vooral voor degenen die op ‘no cure no pay’-basis opereren – om voorafgaand aan hun dienstverlening te toetsen of er wel sprake is van zo’n belang, om te voorkomen dat zij onnodig tijd spenderen aan een zaak. Ten tweede, het lijkt me zuiver om een vergelijking te maken met het alternatief dat de Hoge Raad aanreikt, namelijk dat de heffingsambtenaar voorafgaand aan het nemen van een WOZ-beschikking toetst of een gebruiker een ‘belang’ heeft. Afgevraagd kan worden of de impact op de uitvoering bij dat alternatief niet juist zwaarder is dan bij een beoordeling in een later stadium, te weten in het kader van de vraag of er sprake is van een procesbelang bij een rechtsmiddel. In het eerste geval moet immers de toets ten aanzien van iedere gebruiker worden uitgevoerd, en in het tweede geval alleen ten aanzien van degenen die een rechtsmiddel aanwenden.

6.12. Tegen de achtergrond van het voorgaande geef ik de Hoge Raad in overweging om HR BNB 2020/66 te heroverwegen, bijvoorbeeld door het arrest te nuanceren. Ik besef dat er geen wezenlijk nieuwe inhoudelijke argumenten zijn. Wel zijn er in zeker opzicht nieuwe ontwikkelingen. Ten eerste de noodkreet vanuit de feitenrechtspraak over de toename van onder meer WOZ-zaken (6.3), met daarbij overigens de kanttekening dat ik geen informatie hebben kunnen vinden over wat het (relatieve of absolute) aandeel van WOZ-zaken van woninghuurders zonder belang is in het totaal aantal WOZ-zaken. Ten tweede de omstandigheid dat de vingerwijzing over toetsing van het belang in de beschikkingsfase niet lijkt te zijn opgepikt en die toetsing in de praktijk kennelijk op bezwaren stuit (6.7). Ten derde een niet-ontwikkeling, namelijk dat er (vooralsnog) geen gevolg is gegeven aan een wetsvoorstel dat voorziet in een andersoortig WOZ-beschikking-stelsel (zie 2.13). Ik wijs er overigens nog wel op dat de WOZ-waarde mogelijk voor een grotere groep woninghuurders van belang wordt (zie 2.3), maar dat doet niet af aan het principiële punt of in de gevallen waarin er geen belang is, het te rechtvaardigen is dat toch kan worden geprocedeerd.

6.13. De bedoelde nuancering zou kunnen zijn dat de ‘aanname’ dat “eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt, (…) bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft” vatbaar is voor nader onderzoek indien er objectieve contra-indicaties zijn. De aanname zou bijvoorbeeld zo begrepen kunnen worden dat enerzijds de heffingsambtenaar successievelijk de rechter niet verplicht is het belang te onderzoeken gelet op de aanname, maar dat anderzijds de heffingsambtenaar successievelijk de rechter wel mag onderzoeken of sprake is van een materieel belang. Dit zou in zeker opzicht aansluiten bij de toepassing van art. 3:303 BW.104