Rioolaansluitrecht / Procesrecht / gemeenten hebben een grote vrijheid bij de heffing van rioolrechten
undefined, 23 december 2005
Gerelateerde content
- Wet en parlementaire geschiedenis
- Internationale regelgeving
- Lagere regelgeving
- Besluiten
- Jurisprudentie
- Commentaar NLFiscaal
- Literatuur
- Recent
Samenvatting
Een inwoner van Staphorst heeft het stalgedeelte van zijn boerderij tot een woning laten verbouwen. Voor de door de inwoner gevraagde aansluiting op het riool brengt Staphorst een tarief van fl. 6.500 (het tarief voor een nieuwe woning) in rekening. De eigenaar had betwist dat hier van een nieuwe woning sprake was en bovendien dat het tarief voor nieuwe woningen te hoog was. Voor bestaande woningen in het buitengebied wordt namelijk slechts fl. 2.700 rioolaansluitrecht geheven en voor nieuw te bouwen woningen fl. 6.500.Het Hof had geoordeeld dat bestaande percelen en nieuw te bouwen woningen in juridische zin als gelijke gevallen moeten worden aangemerkt. Volgens het Hof hanteerde Staphorst dan ook ten onrechte twee tarieven (strijd met het gelijkheidsbeginsel). Het Hof had voorts geoordeeld dat er sprake was van een willekeurige en onredelijke belastingheffing omdat Staphorst in de gevallen waarin aan de rioolaansluiting relatief lage kosten zijn verbonden (nieuwbouwwoningen) een hoge bijdrage wordt gevraagd, en omgekeerd. Op het door Staphorst ingestelde cassatieberoep beslist de Hoge Raad dat er een objectieve en gerechtvaardigde rechtvaardiging is voor het door de gemeente gehanteerde tariefsonderscheid. Staphorst is daarbij niet buiten de grenzen van de vrijheid getreden die artikel 219, lid 2 van de Gemeentewet hem biedt. De Staphorster belastingverordening is dan ook niet in strijd met enig rechtsbeginsel, aldus de Hoge Raad. Dat leidt tot de slotsom dat Staphorst aan de eigenaar terecht het hoge tarief in rekening heeft gebracht.
BRON
ConclusieNr 40 220
Mr Niessen
Derde Kamer B
Eenmalig rioolaansluitrecht 2000
Conclusie inzake
College van B & W van de Gemeente Staphorst
tegen
X
17 november 2004
1. Inleiding
1.1 Aan belanghebbende (verweerder in cassatie) is bij kennisgeving gedagtekend 3 oktober 2001 een eenmalig rioolaansluitrecht ten bedrage van fl. 6.500 gevorderd wegens het in behandeling nemen van een op 22 november 2000 gevraagde vergunning voor het tot stand brengen van een aansluiting op de gemeentelijke riolering.
1.2 Nadat het door belanghebbende daartegen gemaakte bezwaar ongegrond was verklaard, is deze daartegen in beroep gekomen bij het Gerechtshof te Arnhem.
1.3 Het Hof heeft de uitspraak vernietigd en de aanslag verminderd tot fl. 2.650 (€ 1.202,52) bij uitspraak van 29 september 2003, nr. 02/00466.
1.4 Het College van burgemeester en wethouders (hierna: het College) heeft op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld.
2. Feiten en verordening
2.1 Belanghebbende bezit een woonboerderij waarvan hij het stalgedeelte heeft laten verbouwen tot een woning voor welke hij een rioolaansluiting heeft aangevraagd.
2.2 Ingevolge art. 2 Verordening op de heffing en de invordering van een rioolaansluitrecht 2000 - welke te dezen naar 's Hofs in cassatie onweersproken oordeel moet worden toegepast - wordt onder de naam 'eenmalig rioolaansluitrecht'
"een recht geheven ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het tot stand brengen van een directe of indirecte aansluiting op de gemeentelijke riolering".
Art. 4, lid 1, bepaalt:
"Het recht (...) bedraagt voor de aan te sluiten bestaande percelen fl. 2.650 per perceel en voor nieuw te bouwen woningen/bedrijven de aansluitbijdrage te bepalen op f 6.370."
In de overigens gelijkluidende verordening voor het jaar 2001 belopen de zojuist genoemde tarieven respectievelijk fl. 2.700 en fl. 6.500.
2.3 Het recht is geheven naar het hoge tarief, daar de gemeente van oordeel is dat belanghebbende een nieuwe woning in de zin van art. 4 Verordening heeft doen realiseren.
3. Geschil
3.1 Voor het Hof was tussen partijen - voor zover thans nog van belang - in geschil of in het onderhavige geval sprake is van een nieuw te bouwen woning, en of de verordening voor wat betreft het hoge tarief voor nieuw te bouwen woningen wel verbindend is.
3.2 In onderdeel 3.2 van zijn uitspraak vermeldt het Hof dat belanghebbende zich niet langer erop beroept dat de onderhavige woning ook voor de verbouwing al door meer dan één gezin werd bewoond.
3.3 Het Hof oordeelt aangaande de in 3.1 als eerste genoemde grief van belanghebbende dat te dezen sprake is van een nieuw te bouwen woning, maar bevindt dat de tweede grief gegrond is daar het hoge tarief een ontoelaatbare discriminatie tussen eigenaren van bestaande en nieuw te bouwen woningen inhoudt.
3.4 Het College bestrijdt in cassatie de uitspraak van het Hof op de grond dat art. 219, lid 2, Gemeentewet de gemeenten vrij laat bij de keuze van de tariefstelling, en dat van ontoelaatbare discriminatie geen sprake is daar de aangebrachte tariefdifferentiatie berust op gemeentelijk beleid.
4. De 'nieuwe vrijheid' en het gemeentelijke beleid
4.1 Over achtergrond en betekenis van art. 219, lid 2, Gemeentewet - welke regeling wel wordt gekenschetst als de 'nieuwe vrijheid' voor gemeenten - heeft mijn ambtsvoorganger Ilsink veel materiaal neergelegd en er een uitvoerige beschouwing aan gewijd in zijn conclusie voor HR 25 oktober 2002 nr. 36 638, BNB 2003/8 met noot van W.J.N.M. Snoijink. Die bepaling houdt in dat gemeenten niet meer gehouden zijn het tarief van de retributies strikt te richten naar het gebruik dat van de gemeentelijke prestaties wordt gemaakt: tariefsdifferentiaties zijn toegestaan. Toch blijkt uit de in de bijlage bij die conclusie in 8.2 en 8.3 vermelde parlementaire toelichting dat nog steeds een rol blijft weggelegd voor het evenredigheidsbeginsel (MvT.), dat het zojuist bedoelde verband legt (MvA.), doch dat de afweging dienaangaande op plaatselijk niveau kan worden gemaakt (eveneens MvA.). Ilsink trekt uit de parlementaire behandeling de slotsom dat 'een zeker instrumenteel gebruik van de retributieheffing is toegestaan (...). Het mogen afremmen van ongewenst gedrag en het kunnen stimuleren van gewenste gedragingen (...), dat is wat de wetgever - zo lijkt het - voor ogen heeft gestaan.'
4.2 De wetgever onderkent dus twee grondslagen voor de heffing; het komt erop aan deze niet als tegenstellingen op te vatten doch eerder als complementair. Evenredigheid tussen heffing en gebruik blijft de basis; het gelijkheidsbeginsel en het karakter van retributies nopen daartoe. Het loslaten van de oude leer betekent dat de gemeente van dat uitgangspunt mag afwijken ter bevordering van door haar nagestreefde beleidsdoelen.
4.3 Het in de onderhavige procedure gehekelde tariefonderscheid was niet opgenomen in het oorspronkelijke plan van het College voor de financiering van de riolering is in de vergaderingen van de commissie Openbare werken van Staphorst de dato 5 maart en 16 april 1997 bepleit op de grond dat de aansluiting voor de eigenaren van bestaande percelen een verplichting is, terwijl het kopen van een bouwkavel dan wel het stichten van een nieuwe woning vrijwillig geschiedt. Dit argument is eveneens genoemd in de vergadering van de gemeenteraad de dato 13 mei 1997 door een spreker die deel uitmaakte van de meerderheid van de raad die de differentiatie steunde. Deze voerde tegen het achterwege laten daarvan voorts aan:
"Wij hebben er namelijk veel moeite mee om deze bijdrage te innen van reeds jaren gevestigde panden in het buitengebied. Meerderen daarvan hebben in het verleden graag een aansluiting op de riolering willen hebben. Toen is dit door de gemeente afgewezen omdat dit, ondanks de verfijningsuitkering, te kostbaar zou worden. In het verleden is geen eigen bijdrage gevraagd. Nu wordt men verplicht om aan te sluiten op de riolering en moet men ook nog betalen."
Het Hof heeft in punt 4.3 van zijn uitspraak overwogen dat de raad het tariefonderscheid heeft doen steunen op de overweging dat de bestaande percelen, anders dan de nieuw te bouwen, reeds beschikken over een voorziening voor afvoer van afvalwater welke, zonder dat de eigenaren daarom vragen, op last van de overheid tegen kosten moet worden afgebroken.
4.4 Deze redengeving valt niet zonder meer te classificeren als een instrumenteel gebruik van het tarief zoals hierboven in 4.1 genoemd. Maar ik stem niet in met het Hof dat hier sprake is van een ontoelaatbare discriminatie van juridisch gelijke gevallen. Ten opzichte van de aan de orde zijnde materie, te weten de inrichting van een waterafvoervoorziening, zijn de beide categorieën van gevallen, naar de gemeentelijke wetgever onbestreden heeft aangenomen, immers ongelijk: in de ene is een voorziening aanwezig, in de andere niet. Dat het tariefonderscheid niet spoort met de verhouding tussen de kosten die de gemeente zich in de ene en de andere categorie van gevallen voor de rioolaansluiting moet getroosten, is een gevolg van de gemaakte beleidskeuze waarin de gemeente vrij is zolang van een onredelijke en willekeurige belastingheffing geen sprake is. De wijze waarop de gemeente rekening houdt met de verschillen in de situaties waarin eigenaren van bestaande en eigenaren van nieuw te bouwen woningen verkeren, is noch willekeurig noch onredelijk.
4.5 Gelet op het vorenstaande ben ik van oordeel dat het Hof ten onrechte de verordening voorzover het het tariefonderscheid betreft onverbindend heeft verklaard.
5. Kennisgeving van het recht
5.1 Zoals blijkt uit de gedingstukken is als heffingsambtenaar aangewezen het hoofd van de afdeling Belastingen en Interne Zaken.
5.2 De onderhavige kennisgeving is gedaan door Burgemeester en wethouders.
5.3 De kennisgeving is dus opgelegd in strijd met het bepaalde in art. 231, lid 1, onderdeel b, Gemeentewet in verbinding met art. 11, lid 1, Algemene wet inzake rijksbelastingen, zodat deze dient te worden vernietigd (zie tevens mijn conclusie van heden in de bij Uw Raad onder nr. 40 079 aanhangige zaak).
6. Conclusie
De klachten gegrond bevindend doch ambtshalve bevindend dat de kennisgeving onbevoegdelijk is opgelegd, concludeer ik tot vernietiging van de uitspraak van het Hof, de uitspraak van de heffingsambtenaar en de kennisgeving.
De Procureur- Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal
Arrest gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Staphorst tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 29 september 2003, nr. 02/00466, betreffende na te melden van X te Z geheven eenmalig rioolaansluitrecht.
1. Heffing, bezwaar en geding voor het Hof
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Staphorst (hierna: het college) heeft per brief aan belanghebbende meegedeeld dat de door hem te betalen eenmalige aansluitbijdrage (rioolaansluitrecht) is bepaald op Æ’ 6500, en dat hij tegen dit besluit bezwaar kan maken bij het sectorhoofd middelen van de gemeente Staphorst (hierna: het sectorhoofd). Het besluit is, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het sectorhoofd gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van het sectorhoofd vernietigd en het geheven bedrag verminderd tot ƒ 2650 (€ 1202,52). De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Het college heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 17 november 2004 geconcludeerd tot vernietiging van de uitspraak van het Hof, de uitspraak van het sectorhoofd en de kennisgeving.
Het college heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1. Belanghebbende is eigenaar van een woonboerderij gelegen in de gemeente Z.
3.1.2. Op 22 november 2000 heeft belanghebbende de gemeente Staphorst vergunning gevraagd tot het splitsen van die onroerende zaak en het verbouwen van het stalgedeelte tot een zelfstandig te gebruiken woonruimte.
3.1.3. Naar aanleiding van de vergunningaanvraag heeft de gemeente Staphorst, nadat de agrarische bestemming van het perceel was omgezet in de bestemming woondoeleinden, aan belanghebbende medewerking verleend bij het realiseren van zijn plannen. Deze medewerking had onder meer betrekking op het realiseren van een extra aansluiting op de riolering.
3.1.4. Krachtens de Verordening eenmalig rioolaansluitrecht 2000 van de gemeente Staphorst (hierna: de Verordening) bedraagt het eenmalig aansluitrecht voor aan te sluiten bestaande percelen Æ’ 2650, en voor nieuw te bouwen woningen Æ’ 6370. In 2001 zijn deze bedragen verhoogd tot Æ’ 2700 respectievelijk
Æ’ 6500.
3.1.5. De gemeenteraad heeft dit tariefsonderscheid gerechtvaardigd geacht op grond van de overwegingen dat bestaande percelen reeds over eigen voorzieningen voor de afvoer van afvalwater beschikken in de vorm van een beerput of installatie voor de individuele behandeling van afvalwater, dat de eigenaren van die percelen niet om een aansluiting op de riolering vragen en dat zij als gevolg van de aansluiting veelal kosten moeten maken om de bestaande eigen voorzieningen af te breken of te saneren. De eigenaren van nieuw te bouwen woningen beschikken daarentegen niet over eigen voorzieningen voor de afvoer van afvalwater, zodat zij ook geen kosten behoeven te maken om die voorzieningen af te breken of te saneren. Bovendien ligt het initiatief voor de aansluitingen in dit geval niet bij de gemeente, maar bij de eigenaren, aldus nog steeds de overwegingen van de gemeenteraad.
3.1.6. Van belanghebbende is het hoge tarief geheven.
3.2. Voor het Hof was onder meer in geschil of de in het voormalige stalgedeelte van de onderhavige woonboerderij gerealiseerde zelfstandige woonruimte voor de toepassing van het tarief moet worden aangemerkt als een nieuw te bouwen woning. Het Hof heeft die vraag - in cassatie onbestreden - bevestigend beantwoord.
3.3. Vervolgens heeft het Hof zich de vraag gesteld of het in de Verordening neergelegde tariefsonderscheid verbindend is.
3.4. In dat verband heeft het Hof met juistheid vooropgesteld dat gemeenten op grond van artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet en de daarop door de wetgever gegeven toelichting, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling kunnen geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing. Volgens het Hof gelden daarbij als randvoorwaarden dat de gemaakte keuze niet in strijd mag komen met algemene rechtsbeginselen - in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel - en dat de heffing niet mag leiden tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het geven van de bevoegdheid tot het instellen van de desbetreffende heffing niet voor ogen kan hebben gehad.
3.5. Toetsend aan de eerste voorwaarde, het gelijkheidsbeginsel, heeft het Hof (in 4.7) bestaande percelen en nieuw te bouwen woningen in het kader van het onderhavige rioolaansluitrecht in juridische zin als gelijke gevallen aangemerkt, en (in 4.8) geoordeeld dat de overwegingen die de gemeenteraad tot een ongelijke behandeling daarvan (het tariefsonderscheid) hebben gebracht (hiervoor in 3.1.5 vermeld) daarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging vormen, omdat de gemeenteraad in die overwegingen persoonlijke omstandigheden van de eigenaren van de aan te sluiten percelen heeft betrokken, waarmee gegeven het karakter van het onderhavige rioolaansluitrecht geen rekening kan worden gehouden. Tegen deze oordelen keert zich het eerste middel.
3.6. Dat middel slaagt. Voorzover bestaande percelen en nieuw te bouwen woningen al kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen, ondanks de door de gemeenteraad gereleveerde verschillen, dan vormen die verschillen toch in elk geval een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het tariefsonderscheid. Niet valt in te zien dat geen rekening zou mogen worden gehouden met de aanwezigheid op bestaande percelen van een (afgezien van milieuwetgeving) adequate voorziening voor de afvoer van afvalwater, en met de kostenveroorzakende noodzaak tot verwijdering/sanering daarvan als sequeel van de rioolaansluiting, zelfs niet als dat "persoonlijke omstandigheden van de eigenaren" van die percelen zouden zijn.
3.7. Toetsend aan de tweede voorwaarde, het verbod van willekeurige en onredelijke belastingheffing, heeft het Hof (in 4.9) vooropgesteld dat de onderhavige tariefstelling erop neerkomt dat in de gevallen waarin aan de rioolaansluiting hoge kosten zijn verbonden een lage bijdrage wordt gevraagd, en omgekeerd. Deze vooropstelling bouwt klaarblijkelijk voort op 's Hofs eerdere vaststelling (in 4.6) dat de "bestaande percelen" voornamelijk zijn gelegen in het buitengebied, waar nog geen rioolleidingen aanwezig zijn, zodat met het tot stand brengen van aansluitingen voor die bestaande percelen in het algemeen juist (veel) hogere kosten gemoeid zijn dan in het geval van een nieuw te bouwen woning als die van belanghebbende. Aldus is volgens het Hof een tariefstelling tot stand gebracht die haaks staat op de gemeentelijke kosten, en dat maakt de tariefstelling naar 's Hofs oordeel tot een willekeurige en onredelijke, die de wetgever met het geven van de bevoegdheid tot de onderhavige rechtenheffing niet voor ogen kan hebben gehad, niettegenstaande de "gemeentelijke vrijheid" die het Hof eerder heeft gememoreerd (zie hiervoor 3.4). Tegen deze oordelen keert zich het tweede middel.
3.8. Ook dat middel slaagt. In de overwegingen van de gemeenteraad (hiervoor in 3.1.5 vermeld) ligt besloten dat bestaande percelen in die zin minder profijt hebben van de rioolaansluiting dan nieuw te bouwen woningen, dat bestaande percelen reeds beschikken over een voorziening voor de afvoer van afvalwater, zodat de eigenaren komen te staan voor kosten van afbraak/sanering daarvan. Door dat aspect in de overwegingen te betrekken, en op basis van afweging daarvan tegen dat van de kosten te komen tot het gekozen tariefsonderscheid, is de gemeenteraad niet getreden buiten de grenzen van de vrijheid die artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet hem biedt. Evenmin komt de Verordening daardoor in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel.
3.9. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat aan belanghebbende terecht het hoge tarief in rekening is gebracht. Nu het college in cassatie niet is opgekomen tegen 's Hofs oordeel dat het in het jaar 2000 geldende tarief van toepassing is, kan de Hoge Raad de zaak afdoen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissingen omtrent het griffierecht en de proceskosten, alsmede de uitspraak van het sectorhoofd, en
vermindert het geheven bedrag tot ƒ 6370 (€ 2890,58).
Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 23 december 2005.
Metadata
ECLI:NL:PHR:2005:AR7771
