Prejudiciële beslissing in het geding tussen X te Z (hierna: belanghebbende) en de inspecteur van de Belastingdienst (hierna: de Inspecteur), waarin het Gerechtshof ’s‑Hertogenbosch (hierna: het Hof) bij uitspraak van 19 april 2018, nr. 10/03797, op de voet van artikel 27ga van de Algemene wet inzake rijksbelastingen vragen aan de Hoge Raad heeft voorgelegd ter beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing. De uitspraak van het Hof is aan deze beslissing gehecht.
1. De procedure in feitelijke instanties
1.1. Aan belanghebbende is voor het jaar 2013 een aanslag in de inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen (hierna: IB/PVV) opgelegd.
1.2. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de Inspecteur deze aanslag gehandhaafd.
1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank Zeeland‑West‑Brabant. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
1.4. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. Voor het Hof is in geschil of belanghebbende in het jaar 2013 verplicht verzekerd en daardoor premieplichtig was voor de Nederlandse volksverzekeringen.
2. Het procesverloop bij de Hoge Raad
2.1. Het Hof heeft prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voorgelegd. Het Hof acht een antwoord op deze vragen nodig om te kunnen beslissen op het bij het Hof aanhangige hoger beroep van belanghebbende met betrekking tot de aan hem voor het jaar 2013 opgelegde aanslag IB/PVV.
2.2. Zowel belanghebbende als de Staatssecretaris van Financiën heeft schriftelijke opmerkingen ingediend.
2.3. Nadat de Hoge Raad daartoe de gelegenheid had geboden, zijn ook schriftelijke opmerkingen ingediend door de Sociale Verzekeringsbank (hierna: SVB).
2.4. Na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld heeft zowel belanghebbende als de Staatssecretaris van Financiën schriftelijk gereageerd op de hiervoor in 2.3 bedoelde schriftelijke opmerkingen van de SVB en heeft belanghebbende schriftelijk gereageerd op de hiervoor in 2.2 bedoelde schriftelijke opmerkingen van de andere partij.
2.5. De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 2 augustus 2018 geconcludeerd als vermeld in punt 12.1 van zijn conclusie (ECLI:NL:PHR:2018:839). De conclusie is aan deze beslissing gehecht en maakt daarvan deel uit.
2.6. Belanghebbende heeft op de conclusie gereageerd.
3. Uitgangspunten
3.1. Bij de beantwoording van de prejudiciële vragen gaat de Hoge Raad uit van het volgende.
3.1.1. Belanghebbende woonde in 2013 in Nederland. Hij was in dat jaar in loondienst werkzaam op het binnenschip A, dat eigendom is van B bv (hierna: B), gevestigd in Nederland. Aan B is voor dit schip op 19 augustus 2010 een Rijnvaartverklaring afgegeven. Belanghebbende heeft gevaren in Nederland en België. Belanghebbende was in 2013 tot 1 februari 2013 in loondienst bij B. Van 1 februari tot en met 31 december 2013 was hij in loondienst bij C Ltd (hierna: C), gevestigd te R, Cyprus.
3.1.2. Aan belanghebbende zijn door de SVB diverse zogenoemde A1-verklaringen afgegeven als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) 987/2009 van 16 september 2009 (hierna: Verordening 987/2009). De door het Hof gestelde prejudiciële vragen hebben betrekking op de A1‑verklaringen van 4 januari 2013 en van 24 juni 2014.
De A1-verklaring van 4 januari 2013 houdt in dat op belanghebbende op grond van Titel II van Verordening (EG) 883/2004 van 29 april 2004 (hierna: de Basisverordening) als werknemer van B de Nederlandse wetgeving inzake sociale zekerheid van toepassing is in de periode 3 januari 2013 tot en met 31 december 2013.
De A1‑verklaring van 24 juni 2014 betreft de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2014 en houdt in dat in die periode op belanghebbende als werknemer van C de Nederlandse wetgeving inzake sociale zekerheid van toepassing is.
3.1.3. De SVB heeft het tegen de A1-verklaring van 24 juni 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op het daartegen ingestelde beroep heeft de Rechtbank Noord‑Nederland bij uitspraak van 30 maart 2016, nr. LEE 16/50, ECLI:NL:RBNNE:2016:1425, het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en de SVB opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen. De Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) heeft in zijn uitspraak van 29 december 2017, nrs. 16/6454 AOW en 16/2722 AOW, ECLI:NL:CRVB:2017:4469, deze uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland bevestigd en de SVB opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
3.1.4. De aanslag IB/PVV voor het jaar 2013 is aan belanghebbende opgelegd met dagtekening 5 augustus 2015. De A1-verklaring van 24 juni 2014 stond niet onherroepelijk vast toen deze aanslag werd opgelegd, ook niet toen de Inspecteur uitspraak deed op het daartegen gerichte bezwaar en – naar de Hoge Raad begrijpt – evenmin toen het Hof de onderhavige prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voorlegde.
4. De prejudiciële vragen van het Hof
Het Hof heeft de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voorgelegd:
“I. Dient de uitspraak van de Rechtbank te worden bevestigd, omdat de vrijstelling premies volksverzekeringen terecht is geweigerd, nu de door de SVB gegeven A1-verklaring van 4 januari 2013 onherroepelijk is en evenmin is ingetrokken?
II. Indien vraag I ontkennend wordt beantwoord: Dient de aanslag met betrekking tot de premies volksverzekeringen te worden verminderd tot nihil, omdat ten tijde van het opleggen van deze aanslag, dan wel ten tijde van het einde van de bezwaartermijn (artikel 7:10 van de Awb), de door de SVB gegeven A1-verklaring van 24 juni 2014 niet onherroepelijk vaststond?
III. Indien vragen I en II ontkennend worden beantwoord: Dient aan de door de SVB gegeven A1‑verklaring van 24 juni 2014 voorbij te worden gegaan en dient het Hof zo spoedig mogelijk de zaak zelf te beslissen op basis van het procesdossier?
IV. Indien vragen I, II en III ontkennend worden beantwoord: Kan het Hof de zaak terugwijzen naar de Inspecteur voor een hernieuwde behandeling van het bezwaar en het opnieuw doen van een uitspraak op bezwaar (eventueel onder toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb) onder de bepaling dat, onder naleving van artikel 7:10, vijfde lid, van de Awb in samenhang met artikel 7:10, vierde lid, aanhef, onderdeel c, van de Awb, pas uitspraak op bezwaar hoeft te worden gedaan nadat (na de terugwijzing in de uitspraak van de CRvB) de definitieve uitkomst ten aanzien van de door de SVB gegeven A1-verklaring van 24 juni 2014 bekend zal zijn?
V. Indien vragen I, II en III ontkennend en IV bevestigend worden beantwoord: Als gewacht moet worden op de definitieve uitkomst ten aanzien van de door de SVB gegeven A1-verklaring van 24 juni 2014, is er, mede gelet op artikel 47 van het Handvest, een maximum aan de termijn waarvoor de zaak door de Inspecteur kan worden aangehouden?
VI. Indien vragen I, II, III en IV ontkennend worden beantwoord: Als gewacht moet worden op de definitieve uitkomst ten aanzien van de door de SVB gegeven A1‑verklaring van 24 juni 2014, is er, mede gelet op artikel 47 van het Handvest, een maximum aan de termijn waarvoor de zaak door het Hof moet worden aangehouden?”
5. Beantwoording van de prejudiciële vragen van het Hof
5.1. De door het Hof voorgelegde prejudiciële vragen stellen in de kern de vraag aan de orde welke betekenis een door de SVB verstrekte verklaring als bedoeld in artikel 19 van Verordening 987/2009 heeft voor de heffing van premie voor de Nederlandse sociale verzekeringen.
5.2. Op grond van artikel 11 van de Basisverordening zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen. Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig Titel II van de Basisverordening vastgesteld. Overeenkomstig artikel 19, lid 2, van Verordening 987/2009 verstrekt het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving op grond van Titel II van de Basisverordening van toepassing is, op verzoek van de betrokkene of diens werkgever een verklaring die inhoudt dat deze wetgeving van toepassing is, en die eventueel vermeldt tot welke datum en onder welke voorwaarden dit het geval is. Een dergelijke verklaring is op grond van artikel 5 van Verordening 987/2009 voor de organen van andere lidstaten bindend zolang deze niet is ingetrokken of ongeldig verklaard door de lidstaat waar zij is afgegeven.
5.3. De rechtskracht van een verklaring als bedoeld in artikel 19 van Verordening 987/2009 voor andere organen van de lidstaat waar deze verklaring is afgegeven, wordt niet bepaald door artikel 5 van Verordening 987/2009, noch door enige andere bepaling van Europees recht. Daarom wordt deze rechtskracht beheerst door het nationale recht.
5.4. In artikel 1, aanhef en letter a, van het Besluit internationale taken Sociale Verzekeringsbank (Stcrt. 1995, 197) is bepaald dat de SVB onder meer tot taak heeft het verstrekken van verklaringen inzake de toepasselijke wetgeving op grond van de Verordeningen inzake sociale zekerheid van de Europese Gemeenschap. De inspecteur dient zich te richten naar de verklaring van de SVB dat de Nederlandse wetgeving van toepassing is, zolang die verklaring niet is ingetrokken of ongeldig verklaard (vgl. HR 9 oktober 2009, nr. 08/02433, ECLI:NL:HR:2009:BH0546, r.o. 3.4.5, hierna: het arrest van 9 oktober 2009).
5.5.1. Het voorgaande wordt niet anders indien tegen een dergelijke verklaring van de SVB over de toepasselijke wetgeving, zoals een A1-verklaring, een rechtsmiddel is aangewend. De afgifte van die verklaring is een besluit in de zin van artikel 1:3, lid 1, Awb. De werking van een zodanig besluit wordt op grond van artikel 6:16 Awb niet geschorst door een daartegen gericht bezwaar. Ook de rechtsmiddelen van beroep en hoger beroep hebben geen schorsende werking. Dit betekent dat de inspecteur zich in het kader van de premieheffing ook dient te richten naar een A1-verklaring van de SVB indien die verklaring nog niet onherroepelijk vaststaat (vgl. HR 21 april 2006, nr. 40686, ECLI:NL:HR:2006:AW2325). Ditzelfde geldt voor de belastingrechter als die moet oordelen over een besluit van de inspecteur met betrekking tot de heffing van premie voor de Nederlandse sociale verzekeringen.
5.5.2. De omstandigheid dat een A1-verklaring nog niet onherroepelijk vaststaat, staat er daarom niet aan in de weg dat de inspecteur in overeenstemming met die verklaring premie heft, en evenmin dat hij in overeenstemming daarmee uitspraak doet op een tegen dergelijke premieheffing gericht bezwaar. Als gevolg daarvan is die omstandigheid voor de belastingrechter geen reden voor gegrondverklaring van het beroep en terugwijzing van de zaak naar de inspecteur voor het nemen van een nieuw besluit als bedoeld in artikel 8:72, lid 4, letter a, Awb.
5.5.3. Evenzo staat de omstandigheid dat een A1‑verklaring nog niet onherroepelijk vaststaat er niet aan in de weg dat de belastingrechter uitspraak doet in een geschil over de heffing van de desbetreffende premie. Wel kan die omstandigheid de belastingrechter aanleiding geven om gebruik te maken van zijn bevoegdheid de (verdere) behandeling van de zaak aan te houden, waarvoor met name grond zal bestaan indien tegen de verklaring over de toepasselijke wetgeving een rechtsmiddel is aangewend en te verwachten valt dat de verklaring niet (ongewijzigd) in stand zal blijven.
5.5.4. Indien de belastingrechter, na partijen over zijn voornemen daartoe te hebben geïnformeerd, de (verdere) behandeling van de zaak aanhoudt totdat de A1‑verklaring onherroepelijk is komen vast te staan, blijft de tijd die hiermee is gemoeid buiten beschouwing bij de beoordeling of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn voor berechting van de zaak (vgl. HR 19 februari 2016, nr. 14/030907, ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.7.1). De periode van aanhouding is niet aan een maximum gebonden.
5.5.5. Indien de belastingrechter de (verdere) behandeling niet aanhoudt en uitspraak doet in overeenstemming met de A1-verklaring, en nadien zou komen vast te staan dat de verklaring en daarmee ook die uitspraak onjuist waren, brengt de strekking van artikel 19 van Verordening 987/2009 mee dat de belastingrechter zijn uitspraak op verzoek van een partij met overeenkomstige toepassing van artikel 8:119 Awb kan herzien (vgl. het arrest van 9 oktober 2009, r.o. 3.4.5).
5.6.1. De eerste prejudiciële vraag stelt kennelijk, gelet op rechtsoverweging 4.13 van het Hof, aan de orde wat de rechtsgevolgen zijn van een A1-verklaring die onherroepelijk vaststaat, voor zover die gevolgd is door een tweede, nog niet onherroepelijk vaststaande A1‑verklaring die (mede) dezelfde periode omvat als de eerste A1-verklaring.
5.6.2. De Hoge Raad begrijpt voorts de eerste prejudiciële vraag aldus, dat het Hof in het bijzonder wenst te vernemen of het is toegestaan de behandeling van de zaak aan te houden indien het aanhangige geschil over de tweede A1-verklaring op zichzelf aanleiding daartoe zou geven, dan wel het onherroepelijke karakter van de eerste A1-verklaring in de weg staat aan een zodanige aanhouding.
5.6.3. Vooropgesteld wordt dat het Hof ook de bevoegdheid heeft om de (verdere) behandeling van de zaak aan te houden indien een A1-verklaring over de in geding zijnde periode onherroepelijk vaststaat, maar het Hof rekening houdt met de mogelijkheid dat die verklaring geheel of ten dele zal worden ingetrokken of ongeldig zal worden verklaard naar aanleiding van (de uitkomst van) een procedure over een andere A1-verklaring. Daarbij verdient opmerking dat uit de aard van de A1-verklaring voortvloeit dat het bevoegde orgaan van een lidstaat de bevoegdheid heeft op een verstrekte A1-verklaring terug te komen en daaraan de rechtskracht te ontnemen. Dat komt naar voren in artikel 5, lid 2, van Verordening 987/2009, waarin het bevoegde orgaan is opgedragen bij door een andere lidstaat geuite twijfel over de juistheid van de aan een A1‑verklaring ten grondslag liggende feiten te onderzoeken of die verklaring terecht is afgegeven, en die verklaring zo nodig in te trekken of ongeldig te verklaren. Ook in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt die bevoegdheid tot ongedaanmaking van een A1‑verklaring verondersteld (vgl. HvJ 6 september 2018, Alpenrind, C‑527/16, ECLI:EU:C:2018:669).
5.6.4. Ook indien de eerste onherroepelijk vaststaande A1-verklaring niet als (gedeeltelijk) ingetrokken moet worden beschouwd als gevolg van de tweede A1-verklaring, bestaat daarom de mogelijkheid dat het Hof aanleiding vindt de (verdere) behandeling van de zaak aan te houden in afwachting van het uiteindelijke lot van beide A1-verklaringen. Of daartoe aanleiding bestaat, is ter beoordeling van het Hof.
5.6.5. Op de eerste prejudiciële vraag moet daarom worden geantwoord dat in een geval waarin een procedure loopt over de rechtsgeldigheid van een A1-verklaring, de omstandigheid dat eerder een A1-verklaring over hetzelfde tijdvak is afgegeven, welke verklaring onherroepelijk is geworden, niet zonder meer meebrengt dat het Hof de zaak – zonder verdere aanhouding van de behandeling – moet beslissen in overeenstemming met die eerste verklaring.
5.7. Gelet op hetgeen hiervoor in 5.5.2 is overwogen, moeten vraag II en vraag IV ontkennend worden beantwoord. Vraag V hoeft daarom niet te worden beantwoord.
5.8. Vraag III moet, gelet op het in 5.5.3 overwogene, ontkennend worden beantwoord in die zin dat de belastingrechter niet aan de betreffende A1-verklaring van de SVB voorbij mag gaan zolang deze verklaring niet is ingetrokken of ongeldig verklaard, en per geval zal moeten beslissen of hij aanleiding ziet de (verdere) behandeling van de zaak aan te houden totdat die verklaring onherroepelijk vaststaat.
5.9. Op vraag VI moet, gelet op het in 5.5.3 en 5.5.4 overwogene, worden geantwoord (a) dat er geen verplichting bestaat voor de belastingrechter om in een procedure over de premieheffing te wachten op de definitieve uitkomst van een geschil over een voor die procedure relevante A1‑verklaring van de SVB, en (b) dat als die rechter, na partijen over zijn voornemen daartoe te hebben geïnformeerd, toch besluit de (verdere) behandeling van de zaak aan te houden, deze periode van aanhouding niet aan een maximum is gebonden.
6. Beslissing
De Hoge Raad beantwoordt de prejudiciële vragen op de wijze als hiervoor in 5.6.5 tot en met 5.9 is vermeld.
Deze beslissing is gegeven door de president M.W.C. Feteris als voorzitter, de vice-president G. de Groot en de raadsheren M.A. Fierstra, J. Wortel en A.F.M.Q. Beukers‑van Dooren, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 5 oktober 2018.
