Naheffing parkeerbelasting naar dagtarief van € 30 in Delft is geoorloofd NLF 2023/1323

Gerelateerde content

Wet en parlementaire geschiedenis(3)
Internationale regelgeving
Lagere regelgeving
Besluiten(5)
Jurisprudentie(388)
Commentaar NLFiscaal
Literatuur(3)
Recent(24)

Aan X (belanghebbende) is tweemaal een naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd naar een tarief van € 30. Dit betreft een ‘dagtarief’, namelijk een tarief dat geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan.

Hof Den Haag heeft geoordeeld dat (i) naheffing naar het ‘dagtarief’ in overeenstemming is met de parkeerbelastingregels in de gemeente Delft en niet in strijd is met de Gemeentewet, en (ii) dat het ‘dagtarief’ niet disproportioneel is.

X heeft cassatieberoep ingesteld.

Volgens A-G Pauwels heeft het Hof met juistheid geoordeeld dat naheffing van parkeerbelasting van € 30 niet in strijd is met artikel 234, lid 3, Gemeentewet.

In de overwegingen van het Hof ligt besloten het oordeel dat een tariefstelling waarbij voor bepaalde locaties een vast tarief geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan, niet in strijd is met artikel 219, lid 2, en artikel 225, lid 8, Gemeentewet. Ook dat oordeel is juist.

Het oordeel van het Hof dat het hier aan de orde zijnde vaste tarief van € 30 niet disproportioneel is, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en behoefde niet meer motivering. Het Hof hoefde bij zijn beoordeling niet te betrekken de verhouding van dat tarief tot de hoogste parkeerduurafhankelijke uurtarieven in de gemeente Delft.

De A-G concludeert tot ongegrondverklaring van het cassatieberoep.

Log hier in om de annotatie(s) te lezen

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 22/03173

Datum 12 mei 2023

Belastingkamer B

Onderwerp/tijdvak Parkeerbelasting

Nr. Gerechtshof BK-21/00740 en BK-21/01034

Nr. Rechtbank SGR 20/6466 en SGR 20/6467

CONCLUSIE

M.R.T. Pauwels

In de zaak van

X (belanghebbende)

tegen

het college van burgemeester & wethouders van de gemeente Delft (het College)

1. Overzicht van deze zaak en van de conclusie

1.1. Deze zaak gaat over een belanghebbende aan wie tweemaal een naheffingsaanslag parkeerbelasting is opgelegd wegens het parkeren op een locatie in de gemeente Delft zonder de verschuldigde parkeerbelasting te betalen. Deze naheffingsaanslagen zijn opgelegd naar een tarief van € 30 (met daarbij kosten van € 61). Dit tarief betreft een ‘dagtarief’ , namelijk een tarief dat geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan.

1.2. Het Hof heeft in de kern geoordeeld dat (i) naheffing naar het ‘dagtarief’ in overeenstemming is met de parkeerbelastingregels in de Gemeente Delft en niet in strijd is met de Gemeentewet, en dat (ii) het ‘dagtarief’ niet disproportioneel is.

1.3. Deze oordelen zijn bestendige jurisprudentie van gerechtshof Den Haag (6.22-6.25). De Hoge Raad heeft onlangs een cassatieberoep tegen een vergelijkbare uitspraak ongegrond verklaard met toepassing van art. 81 Wet RO (6.24). Reden om deze zaak toch te selecteren voor het nemen van een conclusie is enerzijds dat er meer gemeenten zijn die een ‘dagtarief’ voor bepaalde locaties hanteren (3.11-3.12) en anderzijds dat er ook feitenrechters zijn die strenger oordelen over een ‘dagtarief’ (6.16-6.20). Gegeven dat een ‘dagtarief’ kennelijk een instrument is dat sommige gemeenten hanteren in het kader van parkeerregulering, lijkt het gewenst dat de Hoge Raad duidelijkheid schept over het rechtskader. Dat is van belang voor bijvoorbeeld gemeenten die dat instrument gebruiken of overwegen in te zetten, belastingplichtigen die te maken krijgen met een (na)heffing van parkeerbelasting met toepassing van een ‘dagtarief’, en de feitenrechters opdat zij uitgaan van het juiste toetsingskader. De kwestie heeft bovendien een zekere actualiteitswaarde: in de week voorafgaand aan deze conclusie berichtten media dat de gemeente Den Haag een proef start met een ‘dagtarief’ van € 50 (3.13).

1.4. Onderdeel 3 van deze conclusie betreft een weergave van de toepasselijke regelgeving. In onderdeel 4 bespreek ik de toelichting op het cassatiemiddel, omdat de strekking van diverse onderdelen daarvan mij niet geheel duidelijk is. Ik geef in dit onderdeel reeds mijn oordeel over enige mogelijke klachten, waardoor ik mij in de rest van de conclusie kan richten op de kern van het geschil , namelijk het oordeel van het Hof dat het ‘dagtarief’ niet disproportioneel is.

1.5. Onderdeel 5 behandelt enige wetsgeschiedenis van de parkeerbelasting. In het eerste deel van onderdeel 6 ga ik in op exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften niet zijnde wetten in formele zin. In het tweede deel geef ik een overzicht van jurisprudentie van feitenrechters over een ‘dagtarief’. Onderdeel 7 bestaat eveneens uit twee delen. Het eerste deel betreft mijn algemene beschouwing over (de wijze van) toetsing van een ‘dagtarief’. In het tweede deel ga ik in op de klachten van belanghebbende.

1.6. Mijn bevindingen zijn de volgende:

- (i) naheffing naar een ‘dagtarief’ dat is geregeld op een wijze zoals de gemeente Delft heeft gedaan, is niet in strijd met de naheffingsregeling van art. 234(3) Gemeentewet (4.4 en 4.6);

- (ii) een ‘dagtarief’ is niet in strijd met de tariefbepalingen in de Gemeentewet (7.2);

- (iii) een tarief van € 30 is niet in strijd met de Gemeentewet (7.3);

- (iv-a) maatstaf voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is of de gemeentelijke wetgever bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de betrokken regeling heeft kunnen komen (6.14);

- (iv-b) in het kader van de toetsing van een ‘dagtarief’ gaat het om een afweging van het met een ‘dagtarief’ behartigde belang in het kader van parkeerregulering tegen het financiële belang van de parkeerbelastingplichtige en het belang dat op de desbetreffende locatie kan worden geparkeerd (7.4-7.5);

- (iv-c) de beoordeling door de feitenrechter van de door de gemeentelijke wetgever gemaakte afweging moet terughoudend zijn, omdat de gemeentelijke wetgever bij de tariefstelling voor de parkeerbelasting een ruime beoordelingsmarge toekomt en geen fundamentele rechten in het geding zijn (7.7);

- (iv-d) bij de beoordeling komt als uitgangspunt geen betekenis toe aan de verhouding tussen het ‘dagtarief’ en het hoogste parkeerduurafhankelijke uurtarief dat elders in de desbetreffende gemeente geldt (7.8)

- (iv-e) gelet op dit een en ander, kan een gemeentelijke wetgever als uitgangspunt in redelijkheid tot de invoering van een ‘dagtarief’ besluiten (7.9);

- (v) het oordeel van het Hof dat het tarief van € 30 niet disproportioneel is, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en behoefde niet meer motivering (7.13).

1.7. In onderdeel 8 bespreek ik het cassatiemiddel aan de hand van mijn bevindingen. Die bespreking mondt erin uit dat ik de Hoge Raad in overweging geef het cassatieberoep ongegrond te verklaren.

2. De feiten, het geding in feitelijke instanties, en het geding in cassatie

De feiten

2.1. Belanghebbende parkeert op 5 en 7 december 2019 op een parkeerplaats aan de [a-straat] in de gemeente Delft (hierna: de parkeerlocatie). Op de parkeerlocatie mag op de desbetreffende tijdstippen worden geparkeerd met een parkeervergunning dan wel tegen betaling van parkeerbelasting. Het tarief voor de parkeerbelasting op de parkeerlocatie bedraagt € 30 per 60 minuten, met dien verstande dat het tarief van € 30 geldt per periode van 24 uur of een gedeelte ervan.

2.2. Belanghebbende heeft geen parkeervergunning om te parkeren op de parkeerlocatie. Belanghebbende betaalt geen parkeerbelasting voor het parkeren. De heffingsambtenaar legt daarom aan belanghebbende twee naheffingsaanslagen parkeerbelastingen op van elk € 91, bestaande uit € 30 aan parkeerbelasting en € 61 aan kosten van de naheffingsaanslag.

Gerechtshof Den Haag

2.3. Het Hof oordeelt, in navolging van de Rechtbank, dat de naheffingsaanslagen terecht en naar het juiste bedrag zijn opgelegd. Voor zover in cassatie van belang verwerpt het Hof (rov. 6.10) het standpunt van belanghebbende dat het tarief disproportioneel is. Het tarief is in overeenstemming met de toepasselijke regelgeving. Gegeven de ruime vrijheid die de wetgever aan de gemeenten heeft toegekend bij het kiezen van tarieven voor gemeentelijke heffingen, is de hoogte van het tarief van € 30 niet van redelijke grond ontbloot en niet buitenproportioneel, aldus het Hof.

Het geding in cassatie

2.4. Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft, na daartoe op regelmatige wijze te zijn uitgenodigd, geen verweerschrift ingediend.

2.5. Belanghebbende stelt een middel voor cassatie voor. Het middel zelf lijkt op een andere zaak betrekking te hebben. Uit de toelichting op het middel leid ik af dat belanghebbende opkomt tegen het oordeel van het Hof dat de hoogte van het tarief niet disproportioneel is. In onderdeel 4 ga ik nader in op de duiding van de klachten, omdat de strekking van twee onderdelen van de toelichting mij niet geheel duidelijk is.

3. Regelgeving

Gemeentewet

3.1. Art. 225(1) Gemeentewet geeft de bevoegdheid aan gemeenten om in het kader van parkeerregulering parkeerbelasting te heffen. Het achtste lid bepaalt van welke factoren het tarief afhankelijk kan worden gesteld.

“1. In het kader van de parkeerregulering kunnen de volgende belastingen worden geheven:a. een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij de belastingverordening dan wel krachtens de belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het college te bepalen plaats, tijdstip en wijze;(…)8. Het tarief van de in het eerste lid bedoelde belastingen kan afhankelijk worden gesteld van de parkeerduur, van de parkeertijd, van de ingenomen oppervlakte en van de ligging van de terreinen of weggedeelten.”

3.2. Art. 234 Gemeentewet geeft regels voor het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting. Een naheffingsaanslag wordt als uitgangspunt berekend over een parkeerduur van een uur. Ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag worden kosten in rekening gebracht.

“3. Ingeval een naheffingsaanslag wordt opgelegd, wordt deze berekend over een parkeerduur van een uur, tenzij aannemelijk is dat het voertuig langer dan een uur zonder betaling geparkeerd heeft gestaan.(…)5. Ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag worden kosten in rekening gebracht. Deze kosten maken onderdeel uit van de naheffingsaanslag en worden afzonderlijk op het aanslagbiljet vermeld. Ten aanzien van hetzelfde voertuig worden per aaneengesloten periode de kosten niet vaker dan eenmaal per kalenderdag in rekening gebracht.(…)”.

Regelgeving gemeente Delft

3.3. De gemeente Delft maakt gebruik van de bevoegdheid om parkeerbelasting te heffen. In deze zaak is de Parkeerverordening Delft 2019 (Parkeerverordening) van belang. Deze is gepubliceerd op 9 oktober 2019 en in werking getreden op 1 december 2019.

3.4. De Parkeerverordening regelt in Afdeling V de parkeerbelasting. De relevante artikelen zijn de volgende.

“Artikel 10 Belastbaar feitOnder de naam 'parkeerbelastingen' worden de volgende belastingen geheven:a. een belasting ter zake van het parkeren van een motorvoertuig op een bij deze verordening te bepalen plaats, tijdstip en wijze;(…)Artikel 12 Maatstaf van heffing, belastingtarief en belastingtijdvakDe maatstaf van heffing, het belastingtarief en het belastingtijdvak zijn vermeld in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.(…)Artikel 16 Bevoegdheid tot aanwijzing parkeerplaatsenDe aanwijzing van de plaats waar, het tijdstip en de wijze waarop tegen betaling van de belasting bedoeld in artikel 10, onderdeel a, mag worden geparkeerd geschiedt door de raad bij openbaar te maken besluit.(…)Artikel 18 Kosten1. De kosten van de naheffingsaanslag ter zake van de belasting bedoeld in artikel 10, onderdeel a, bedragen € 61,-.”

3.5. Voor het tarief van de parkeerbelasting verwijst art. 12 Parkeerverordening naar de tarieventabel (de Tarieventabel). De Tarieventabel is opgenomen in bijlage 1 bij de Parkeerverordening. Voor zover van belang luidt deze tabel als volgt:

1. Het tarief voor het parkeren bij een parkeerapparatuurplaats als bedoeld in artikel 10, onderdeel a van de verordening bedraagt:
In het gebied (gebiedsbegrenzing conform figuur 1):
2. Binnenring	Per 60 minuten:
2.1	€ 0,60(2)/€ 3,20	€ 30,00
2.2	€ 30,00 (1)	€ 30,00
2.3	€ 3,20	€ 30,00
(1): Tarief geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan. (2): Het tarief bedraagt € 3,20 per 60 minuten. Van maandag tot en met zaterdag van 12.00 tot 18:00 uur en op vrijdagavond tot 21:00 uur bedraagt het tarief € 0,60 voor de eerste 60 minuten en € 3,20 voor elke volgende 60 minuten (3): (…)

3.6. Art. 16 Parkeerverordening bepaalt dat de aanwijzing van (onder meer) de plaats waar tegen betaling van parkeerbelasting mag worden geparkeerd, gebeurt door de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft daartoe bij besluit van 26 september 2019 het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren Delft 2019 vastgesteld. Dit besluit is in werking getreden op 1 december 2019. Het luidt voor zover van belang als volgt:

“BESLUIT:1. aan te wijzen de locaties en het tijdstip waarop tegen betaling van belasting als bedoeld in artikel 10, onderdeel a, van de verordening parkeerregulering en parkeerbelasting mag worden geparkeerd zoals vermeld in de bij dit besluit behorende bijlage 1.(…)Bijlage 1 Behorende bij het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren Delft 2019Plaats en tijdstip betaald parkeren en belanghebbendenparkerenBinnen Delft gelden de volgende betaaltijden voor parkeerbelasting:

Code betaaltijden	Dag van de week	Tijdstip (uur)	Toelichting:
(…)
II	Ma t/m zat	12.00 – 24.00	Van toepassing in gebieden C, D, E, en F
(…)

Betaald parkeren en belanghebbendenparkeren (…)Parkeren tegen betaling van parkeerbelasting (…) is toegestaan op alle aangegeven parkeerplaatsen en weggedeelten welke vallen binnen de hieronder omschreven straten of gebieden, voor zover niet op andere wijze een parkeerverbod geldt:(…)

Binnenring
(…)
Gebied E
Nr.	Straat/gebied	Details	Tariefcode	Betaaltijden
(…)
2f.	[a-straat]	Gehele straat	2.2	II
(…)

(…)”

3.7. Gelet op het Aanwijzingsbesluit betaald parkeren Delft 2019 valt de parkeerlocatie ([a-straat]) in Binnenring, gebied E, met tariefcode 2.2. Op grond van de Tarieventabel hoort bij die tariefcode een tarief van € 30 per 60 minuten, met daarbij in de voetnoot vermeld “Tarief geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan”.

3.8. Op de parkeerlocatie geldt dus een uurtarief van € 30. De term uurtarief dekt echter in die zin de lading niet dat het tarief ook het 24-uurstarief is en ook het tarief is wanneer minder dan één uur wordt geparkeerd. Feitelijk komt de tariefstelling erop neer dat ongeacht de parkeerduur parkeerbelasting wordt geheven naar een tarief waartegen voor 24 uur mag worden geparkeerd. Juridisch onzuiver gezegd: er geldt een ‘dagtarief’. In het dagelijks spraakgebruik wordt voor zo’n situatie ook wel gesproken over een dagkaart of een dagticket. Overigens is op de parkeerlocatie op de dagen waarop parkeerbelasting verschuldigd is (maandag tot en met zaterdag), niet op alle tijdstippen parkeerbelasting verschuldigd (want alleen tussen 12.00 – 24.00); zie 3.6.

3.9. Let wel, het ‘dagtarief’ is geen verhoogd tarief voor het geval van naheffing. Het ‘dagtarief’ is ook van toepassing bij reguliere heffing door voldoening van de parkeerbelasting bij bijvoorbeeld een parkeerautomaat. En, zoals zojuist gezien, het ‘dagtarief’ is ook dan van toepassing in het geval bijvoorbeeld een uur (of zelfs minder lang) wordt geparkeerd.

3.10. Tot slot nog een terminologische opmerking, omdat misverstanden op de loer liggen. Soms geldt op een parkeerlocatie een parkeerduurafhankelijk tarief met een maximum per dag. Ook dat laatste wordt wel een dagtarief genoemd. Als ik hierna over ‘dagtarief’ spreek, gaat het niet om zo’n geval van een maximum-dagtarief, maar om een dagtarief zoals hier aan de orde, te weten een vast tarief per dag dat geldt ongeacht de parkeerduur.

Enige andere gemeenten met een ‘dagtarief’

3.11. Er zijn meer gemeenten waar op bepaalde locaties enkel kan worden geparkeerd tegen een ‘dagtarief’ (of met een vergunning). Dit geldt bijvoorbeeld voor de gemeente Diemen, de gemeente Leiden, de gemeente Tilburg en de gemeente Venlo.

3.12. De juridische vormgeving kan daarbij overigens verschillen. Opmerkelijk is in dat kader de gemeente Tilburg. Mogelijk naar aanleiding van de in 6.18 vermelde uitspraak van rechtbank Zeeland-West-Brabant, is – in de desbetreffende gebieden – het parkeerbelastingtarief dat bij een naheffingsaanslag geldt lager (!) dan het tarief dat geldt bij reguliere voldoening. Het uurtarief van € 3 is alleen van toepassing ingeval een naheffingsaanslag parkeerbelasting wordt opgelegd, terwijl bij reguliere voldoening (“het parkeertarief op straat”) een “dagkaart tarief” geldt van € 16,50.

3.13. Onlangs – op 3 mei 2023 – berichtten media dat de gemeente Den Haag start met een proef waarbij in enige straten in het centrum van Den Haag en Scheveningen betaald parkeren enkel mogelijk is tegen een ‘dagtarief’ van € 50. Uit de nieuwsberichten begrijp ik dat het de bedoeling is dat toeristen door het hoge tarief uitwijken naar parkeergarages, zodat op straat dan plaats overblijft voor bewoners die hun auto willen parkeren. Dit nieuws heeft inmiddels ook internationale media bereikt.

4. Waar gaat het in de kern over in cassatie?

4.1. De in cassatie bestreden overweging van het Hof luidt als volgt:

“6.10. De maatstaf van heffing, het tarief en het tijdvak zijn vermeld in de Tarieventabel bij de Verordening. Ingevolge Bijlage 1 bij het Aanwijzingsbesluit is tariefcode 2.2 van toepassing op alle parkeerplaatsen gelegen in de straat [a-straat]. Tariefcode 2.2 kent een tarief van € 30 per 60 minuten. Dit tarief geldt blijkens de daarbij gevoegde voetnoot per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan. Aangezien een uur een gedeelte van een dag is, is de naheffing naar het tarief van € 30 niet in strijd met artikel 234, lid 4, van de Gemeentewet. Gegeven de (ruime) vrijheid die de wetgever aan gemeenten heeft toegekend bij het kiezen van tarieven van de gemeentelijke heffingen, is de hoogte van het tarief van € 30 per dag of een gedeelte daarvan niet van redelijke grond ontbloot en niet buitenproportioneel.”

4.2. Deze overweging is gegeven naar aanleiding van de klacht van belanghebbende dat het nageheven tarief disproportioneel is. Zie goed dat in deze overweging alleen de laatste zin betrekking heeft op die klacht. De oordelen in de zinnen die daaraan voorafgaan, houden in de kern in: (i) het tarief is in overeenstemming met de regelgeving van de gemeente Delft, en (ii) de naheffing naar dat tarief is niet in strijd met het derde lid van art. 234 Gemeentewet.

4.3. Onderdelen 4 en 5 van de toelichting komen duidelijk op tegen het oordeel van het Hof dat het tarief niet disproportioneel is.

4.4. De strekking van onderdelen 6 en 7 van de toelichting is mij niet geheel duidelijk. Met name is mij niet duidelijk of deze onderdelen (alleen) een nadere onderbouwing bevatten waarom het tarief disproportioneel is, of dat deze onderdelen (ook) klachten bevatten over de hiervoor genoemde oordelen (i) en (ii). Mocht dat laatste toch het geval zijn, dan faalt het middel in zoverre omdat de oordelen van het Hof juist zijn. Zie 3.7 voor oordeel (i). Wat betreft oordeel (ii): aangezien uit art. 234(3) Gemeentewet volgt dat de naheffingsaanslag wordt berekend over een parkeerduur van een uur én uit de gemeentelijke regelgeving volgt dat de parkeerbelasting over de parkeerduur van een uur € 30 bedraagt, is naheffing naar dat bedrag inderdaad niet in strijd met art. 234(3) Gemeentewet. Ik merk daarbij op dat sommige feitenrechters in geschillen betreffende een ‘dagtarief’ kritisch zijn of wel duidelijk genoeg in de lokale regelgeving is geregeld wat de verschuldigde parkeerbelasting over een uur is (zie 6.16, 6.19 en 6.20). Daarover kan in dit geval geen misverstand bestaan. De Tarieventabel vermeldt expliciet dat een tarief van € 30 per 60 minuten geldt. Ik merk verder op dat sommige feitenrechters naheffing naar een tarief dat onafhankelijk van de parkeerduur is, wel in strijd met de naheffingsbepaling van art. 234(3) Gemeentewet lijken te achten (zie 6.16, 6.19 en 6.20). Dat begrijp ik echter niet. Als bij reguliere voldoening voor de parkeerduur van één uur parkeerbelasting wordt geheven op basis van een parkeerduuronafhankelijk tarief, dan is het niet in strijd met, maar volgt juist uit, art. 234(3) Gemeentewet dat de naheffingsaanslag wordt berekend naar dat parkeerduuronafhankelijke tarief. Wel kan de vraag rijzen of zo’n parkeerduuronafhankelijk tarief geoorloofd is op grond van de Gemeentewet. Dat staat echter los van naheffing en moet dus niet worden beoordeeld aan de hand van art. 234(3) Gemeentewet, maar aan de hand van de bepalingen in de Gemeentewet die over tariefstelling gaan. Ik kom op dat laatste terug in 7.2.

4.5. Onderdeel 6 van de toelichting bevat alleen een citaat uit Tekst & Commentaar Gemeentewet Provinciewet over de forfaitaire regeling van één uur bij de naheffingsbepaling van art. 234(3) Gemeentewet. Daarin is onder meer een verwijzing naar HR BNB 2019/52 opgenomen. Een beroep op dat arrest zou belanghebbende niet helpen om meer dan een reden: (i) het Hof heeft niet vastgesteld dat belanghebbende minder dan een uur heeft geparkeerd; (ii) de gemeente Delft heeft niet ervoor gekozen om na te heffen op basis van de werkelijke parkeerduur in plaats van over een forfaitaire periode van één uur, en (iii) zelfs als wel nageheven zou worden op basis van de werkelijke parkeerduur en zelfs al zou belanghebbende korter dan een uur hebben geparkeerd, dan nog zou nageheven mogen worden over € 30 omdat dit bedrag ook verschuldigd is bij korter dan een uur parkeren (3.8).

4.6. Onderdeel 7 van de toelichting klaagt (ook) over strijd met systematiek en oorspronkelijke bedoeling van art. 234(3) Gemeentewet. Belanghebbende betoogt in dat kader dat sprake is van een ‘constructie’ die erop neer komt “dat een vergunning wordt gekocht – de oorspronkelijk bedoelde ‘b-belasting’ – waarmee men dan in feite ‘a-belasting’ voldoet”. Dit betoog gaat naar mijn mening voorbij aan de juridische realiteit dat in dit geval sprake is van (na)heffing van parkeerbelasting als bedoeld in onderdeel a van art. 234(1) Gemeentewet en niet van heffing van een belasting voor een parkeervergunning als bedoeld in onderdeel b van art. 234(1) Gemeentewet. Ik zie bovendien niet in waarom in strijd met (de systematiek en de oorspronkelijke bedoeling van) art. 234(3) Gemeentewet – zijnde de bepaling over naheffing – zou worden gekomen. Het bestreden tarief geldt niet alleen voor naheffing maar ook voor de reguliere heffing (3.9).

4.7. Ik concentreer me in deze conclusie daarom verder op de klacht over de disproportionaliteit. Een verdere afbakening is gelegen in het volgende. Belanghebbende komt alleen met algemene klachten op tegen het ‘dagtarief’ en niet met klachten die erop neerkomen dat in de bijzondere omstandigheden van zijn geval de naheffing naar het tarief van € 30 disproportioneel is. Het gaat op dit punt dus niet om een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in het kader van een contra legem-toepassing wegens bijzondere omstandigheden. Het gaat om de zogenoemde exceptieve toetsing, dat wil zeggen toetsing van de rechtsmatigheid van een wettelijk voorschrift (hier: de tariefstelling) aan hoger recht waaronder het evenredigheidsbeginsel. Met het oog daarop ga ik eerst in op enige wetgeschiedenis van de parkeerbelasting.

5. Wetsgeschiedenis

5.1. De voorgangers van art. 225 en 234 Gemeentewet onder de oude gemeentewet zijn art. 276a en 283a van die oude gemeentewet (gemeentewet (oud)). Per 1 januari 1994 is de (nieuwe) Gemeentewet in werking getreden. Art. 276a en 283a gemeentewet (oud) zijn ingevoerd per 1 januari 1991. Deze invoering hield verband met de zogenoemde fiscalisering van parkeergelden in een parkeerbelasting.

Fiscalisering

5.2. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat tot de fiscalisering heeft geleid, vermeldt onder meer het volgende over het tot op dat moment geldende systeem:

“gemeenten [kunnen] op dit moment voor het parkeren met motorrijtuigen op bepaalde terreinen en weggedeelten parkeerrechten heffen. Deze parkeerrechten hebben een dualistisch karakter. Het zijn enerzijds retributieve vergoedingen voor individuele prestaties van de gemeente aan parkeerders, anderzijds heffingen die kunnen dienen als instrument in het kader van de parkeerregulering.De huidige vorm van parkeerretributies bestaat sinds 1970. Zij is vooral bedoeld om ruimere mogelijkheden te bieden tot regulering van het parkeren door middel van het prijsmechanisme dan voorheen. Daarom mogen de parkeerrechten hoger zijn dan nodig is om de gemeenten een matige winst te verzekeren. Tevens is toentertijd de mogelijkheid gecreëerd het belanghebbenden-parkeren als aparte categorie in te voeren. Dit alles om meer ruimte te geven voor een consistent en planmatig gemeentelijk parkeerbeleid met de nodige flexibiliteit. De gemeenten kunnen deze instrumenten, met name waar het gaat om gebieden met een meer dan marginale en incidentele parkeerproblematiek, toepassen in die gevallen waarin toepassing van parkeerverboden niet in aanmerking komt. (…) Het betaald parkeren wordt, als instrument voor de gemeente om schaarse parkeergelegenheid tegen betaling ter beschikking te stellen, in eerste aanleg door middel van een fiscaal stelsel geregeld, ondersteund door strafrechtelijke handhavingsmiddelen.”

5.3. De memorie vermeldt over parkeerregulering onder de nieuwe regeling het volgende:

“De nieuwe regeling die wij in het navolgende voorstellen heeft geen betrekking op plaatsen waar parkeren verboden is. Het voorstel beoogt de regulering van het parkeren waar dit (nu) onder zekere voorwaarden toegestaan is (bij parkeermeters, parkeerautomaten en op basis van een belanghebbenden-vergunning) helemaal met een fiscaal regime te doen geschieden, ook wanneer men zich niet aan die voorwaarden houdt. De essentie van dat fiscale regime is de beïnvloeding via het prijsmechanisme.”

5.4. De reden voor (verdere) fiscalisering was gelegen in problemen bij de handhaving van de heffing van parkeerrechten:

“Een probleem waar gemeenten die hebben gekozen voor het op dit moment bestaande fiscale instrumentarium veelvuldig mee worden geconfronteerd is, dat parkeerders vaak niet bereid zijn voldoende en tijdig te betalen op de daartoe geëigende wijze. Er wordt bij voorbeeld veelvuldig geparkeerd bij parkeermeters zonder dat deze in werking zijn gesteld. (…)De parkeercontroleur of de politiebeambte die dergelijk parkeergedrag constateert, kan daartegen optreden door middel van een aanbod van politietransactie, zo nodig gevolgd door het uitschrijven van een proces-verbaal. De verdere afdoening geschiedt langs justitiële weg. Het is voor de gemeente in beginsel ook mogelijk het te weinig betaalde parkeergeld alsnog te vorderen. De kosten van dit laatste zijn echter zeer hoog. (…)Het grootste probleem is dat gemeenten voor de effectiviteit van hun parkeerbeleid afhankelijk zijn van strafrechtelijke procedures, dat wil zeggen van politie en Openbaar Ministerie. De heffing is immers een fiscale zaak, maar het zich onttrekken aan de betalingsverplichting een strafbaar feit.De mate waarin de geschetste vorm van ongewenst parkeergedrag kan worden aangepakt, is daarmee in hoge mate afhankelijk van de verwerkingscapaciteit van het justitieel apparaat. Deze capaciteit blijkt met name in grote gemeenten, waar een aanzienlijke parkeeroverlast bestaat, de nodige problemen op te leveren.”

5.5. De fiscalisering houdt ook in dat de vorm van heffing wijzigt. Parkeerrechten, zijnde gebruiksretributies, worden omgezet in belastingen. Aanleiding voor de wijziging op dit punt is enerzijds de wens dat gemeenten een zogenoemd schriktarief kunnen hanteren en anderzijds een arrest van de Hoge Raad op het terrein van een andere gebruiksretributie, namelijk havengelden, uit welk arrest volgens de regering volgt dat een schriktarief niet mogelijk is bij een gebruiksretributie omdat zo’n tarief zich niet richt naar het gebruik. Heffing in de vorm van een parkeerbelasting is dan een oplossing:

“In de nu voorgestelde vorm van «fiscalisering» is het niet langer nodig een direkt verband te leggen tussen tarief en gebruik zoals door de Hoge Raad bedoeld. Deze band zou, door de beperkingen die ze aan de hoogte van het maximale (dag)tarief zou stellen, afbreuk doen aan de effectiviteit van de maatregel op de regulering van het parkeren door middel van het prijsmechanisme. In het kader van een strakke parkeerregulering blijkt een schriktarief onontbeerlijk. Het gaat immers niet alleen om het aansporen van de gebruikers van parkeerplaatsen alleen dan een parkeerplaats te bezetten wanneer dat strikt nodig is. Deze beperking van de parkeerdruk in met name de binnensteden wordt nagestreefd met het normale tarief (…). Het is ook de bedoeling de gebruikers een stimulans te geven zich te houden aan de tijdsduur waarvoor bepaalde parkeerplaatsen bedoeld zijn. Als de gebruiker zich niet aan die tijdsduur houdt, ontstaat automatisch een betalingsverplichting voor een belasting die vele malen hoger is dan wat hij anders in de meter of automaat had moeten gooien. Dit «schriktarief» heeft dus vooral een regulerend effect via het prijsmechanisme.”

C-belasting (schriktarief): uiteindelijk geschrapt

5.6. Het bedoelde schriktarief is opgenomen in het oorspronkelijke wetsvoorstel. Voor gevallen waarin – kort gezegd – is geparkeerd zonder de verschuldigde parkeerbelasting (volledig) te hebben voldaan, voorziet het oorspronkelijke wetsvoorstel in een afzonderlijke belasting, dus naast de parkeerbelasting en de belasting voor een parkeervergunning, ook wel de ‘c-belasting’ genoemd naar het voorgestelde artikelonderdeel dat voorziet in deze belasting. Beoogd is dat dit een belasting naar een (voldoende) hoog tarief zou zijn. Wat betreft het heffingsproces van deze c-belasting is de gedachte dat als geconstateerd zou worden dat deze c-belasting verschuldigd is (namelijk als de reguliere parkeerbelasting niet is voldaan), de parkeerder een waarschuwing krijgt, waarna de parkeerder zelf aangifte moet doen van de c-belasting en deze belasting moet voldoen. Zou de parkeerder dat niet doen, dan zou een naheffingsaanslag volgen. Daarbij zou de (hoge) c-belasting nog eens met vijftig percent worden verhoogd.

5.7. Het oorspronkelijke wetsvoorstel bevat een bepaling op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur een maximum kan worden gesteld voor de hoogte van het tarief voor de c-belasting. De memorie van toelichting vermeldt aan welk tarief wordt gedacht:

“Dit lid opent voorts de mogelijkheid een limiet te stellen aan de hoogte van het tarief voor deze belasting. Deze mogelijkheid is van belang voor het geval de verwachting niet bewaarheid wordt, dat (…) een redelijke verhouding wordt aangebracht tussen het tarief van de belasting en de hoogte van parkeerboetes.Voorkomen moet immers worden, dat door te hoge tarieven voor de parkeerbelasting vluchtgedrag optreedt naar plaatsen waar parkeren in het geheel niet is toegestaan, met alle gevaren voor de verkeersveiligheid van dien. Om dergelijk vluchtgedrag te voorkomen denken wij vooralsnog aan een maximum tarief per dag per belastbaar feit, overeenkomend met het tarief voor de politietransactie bij fout parkeren (op dit moment f35).”

5.8. Het voorstel voor invoering van de c-belasting werd gezien als de kern van de “fiscalisering van parkeerboetes”. Niettemin haalt de c-belasting de parlementaire eindstreep niet. Bij de tweede nota van wijziging komen de op de c-belasting betrekking hebbende bepalingen niet meer terug in het wetsvoorstel. Aanleiding hiervoor zijn onder meer zorgen over de verenigbaarheid met art. 6 EVRM. Een geval van voortschrijdend inzicht, omdat daaraan al bij het oorspronkelijke wetsvoorstel aandacht is besteed. In plaats van een c-belasting is onder meer voorzien in de mogelijkheid om bij het opleggen van een naheffingsaanslag de daarmee samenhangende kosten in rekening te brengen, het huidige art. 234(5) Gemeentewet.

Tariefstelling

5.9. Terug naar de reguliere parkeerbelasting. Wat betreft het tarief voorziet het wetsvoorstel in een bepaling die wel is aangenomen en die inhoudelijk overeenkomt met het huidige art. 225(8) Gemeentewet. In de memorie van toelichting komt tot uitdrukking dat de variëteit aan factoren waarvan het tarief afhankelijk kan worden gesteld, te maken heeft met het parkeerregulerende karakter van de belastingen:

“Met de regeling (…) wordt tot uitdrukking gebracht dat op verschillende plaatsen binnen de gemeente verschillende tarieven geheven kunnen worden, maar ook voor één plaats verschillende tarieven naar het soort voertuig en/of het moment van de dag. Dit is gewenst in verband met het parkeerregulerende karakter van de belasting. De differentiatie naar parkeerduur kan tweeërlei zijn. Enerzijds kan op bepaalde plaatsen in beginsel alleen kort parkeren gewenst zijn. Het tarief zal dan in het algemeen progressief moeten zijn. Anderzijds kan het zijn, dat juist het lang parkeren moet worden gestimuleerd. Een degressief tarief ligt dan voor de hand. (…) Met de afhankelijkheid van de ingenomen oppervlakte is bedoeld aan te geven, dat bij voorbeeld voor grote voertuigen of combinaties van voertuigen met aanhangers (denk aan caravans) en trekkers met oplegger een ander tarief kan gelden. Met de variatie in tarief naar de ligging van de terreinen en weggedeelten is bedoeld de ook nu bestaande differentiatie naar ligging te kunnen voortzetten.”

5.10. Later tijdens de parlementaire behandeling wordt bevestigd dat het parkeertarief niet is gerelateerd aan de reële kosten van de ingenomen parkeerruimte, maar tot doel heeft de gewenste parkeerordening te bevorderen.

Wetsvoorstellen Wet vaststelling parkeertarieven per minuut en Wet parkeerbelasting per minuut

5.11. Op initiatief van het Tweede Kamerlid Kuiken zijn in 2013 de wetsvoorstellen voor een vaststelling van parkeertarieven per minuut en een parkeerbelasting per minuut bij kortdurend parkeren aan de Tweede Kamer voorgelegd. Volgens de initiatiefnemer leidt een systeem waarbij er wordt betaald voor parkeertijd die uiteindelijk niet volledig wordt gebruikt, tot een ongewenste situatie. Een oplossing hiervoor is dat “zo eerlijk mogelijk wordt afgerekend naar daadwerkelijk gebruik”, oftewel afrekenen per minuut. Deze oplossing is vervat in twee wetsvoorstellen waarbij het ene voorstel het terrein van publieke parkeeraanbieders beslaat en het tweede het terrein van private parkeerdiensten. Het eerstgenoemde wetsvoorstel voorziet dan ook in een wijziging van de Gemeentewet voor de parkeerbelasting. Het voorstel houdt, na wijziging, in dat indien sprake is van een aaneengesloten parkeerduur van ten hoogste vier uur, de parkeerbelasting per minuut wordt vastgesteld.

5.12. Ik houd het hier bij het enkel signaleren van deze wetsvoorstellen. Ze zijn naar mijn mening verder niet relevant voor deze zaak. Onduidelijk is bovendien wat de stand van zaken van de wetsvoorstellen is. Wat betreft kamerstukken is het na voorgestelde amendementen van Tweede Kamerlid Graus op 29 januari 2015 stil gebleven. In een naslagwerk lees ik dat de verwachting is dat “dit wetsvoorstel het levenslicht niet zal zien.”

Waarom een ‘dagtarief’?

5.13. Voor zover ik overzie heeft de gemeente Delft bij verordeningen betreffende de parkeerbelasting geen toelichting gegeven waarom een ‘dagtarief’ wordt gehanteerd. Uit openbare stukken leid ik wel af dat de gemeente de wens heeft dat de binnenstad autoluw is. Onderdeel daarvan is dat meer in parkeergarages wordt geparkeerd en minder op straat; de tariefstelling is daarbij een van de instrumenten om dat te bereiken.

5.14. Ook op de website van Vereniging Nederlandse Gemeenten heb ik geen relevante informatie gevonden over wat beleidsoverwegingen kunnen zijn om het instrument van een ‘dagtarief’ in te zetten. Er is wel een Factsheet Mobiliteit maar ook daarin vind ik niets over een ‘dagtarief’.

6.. (Exceptieve) toetsing van het tarief

Exceptieve toetsing

6.1. De klacht van belanghebbende houdt in dat het toegepaste tarief disproportioneel hoog is. Belanghebbende doet daarmee een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Zoals eerder opgemerkt (4.7) beroept belanghebbende zich niet op individuele omstandigheden. Belanghebbende bestrijdt het tarief in het algemeen.

6.2. In het bekende Landbouwvlieger-arrest uit 1986 ligt de vraag voor of naar Nederlands recht de rechter algemeen verbindende voorschriften niet zijnde wetten in formele zin kan toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Het desbetreffende gerechtshof beantwoordt die vraag bevestigend. De civiele kamer van de Hoge Raad overweegt:

“6.1 (…) Dit antwoord — voor zover in de onderhavige zaak van belang — is in zoverre juist dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat de rechter een zodanig, niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moeten worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in artikel 11 Wet Algemene Bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten. Voorts zullen gebreken in de motivering van het desbetreffende voorschrift of van de bepaling waarop het voorschrift is gegrond op zichzelf niet tot onverbindendheid leiden. Wel zal de motivering mede in aanmerking kunnen worden genomen bij de vraag of dit voorschrift de toetsing aan de boven weergegeven maatstaf kan doorstaan, zoals daarbij ook in aanmerking kan worden genomen of in verband met het voorschrift wellicht aan de daardoor in het gedrang komende belangen is tegemoet gekomen door aan eventuele benadeelden enigerlei vorm van vergoeding toe te kennen.”

6.3. De willekeurstoets wordt dus ingevuld als een (negatieve) redelijkheidstoets: van willekeur is sprake indien het desbetreffende overheidsorgaan in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Het Binnenvaart-arrest uit 2018 bevestigt het Landbouwvlieger-arrest in de kern, met dien verstande dat de redelijkheidstoets positief wordt geformuleerd. De Hoge Raad constateert in dat arrest dat de desbetreffende regelgeving geen wetgeving in formele zin behelst, en overweegt vervolgens als volgt:

“3.9.1. (…) Het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet is daarop niet van toepassing. Dergelijke wetgeving kan de rechter dan ook wel toetsen aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Bij die toetsing heeft de rechter echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Voorts brengen zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in het Nederlandse staatsbestel mee dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten (HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9354, NJ 1987/251 (Landbouwvliegers), rov. 6.1; zie voorts o.m. HR 4 december 2009, ECLI:NL:HR:2009:BK0146, NJ 2010/53, rov. 3.6). De rechter kan onder meer toetsen of de wetgever bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de betrokken regeling of regel heeft kunnen komen (art. 3:4 Awb, dat op grond van art. 3:1 lid 1, aanhef en onder a, Awb ook van toepassing is op algemeen verbindende voorschriften).”

6.4. In het algemeen bestuursrecht heeft toetsing aan het evenredigheidsbeginsel de laatste jaren extra aandacht gekregen, mede naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire. Er zijn diverse conclusies van staatsraden advocaat-generaal verschenen waaronder conclusies van A-G Widdershoven, A-G Widdershoven en A-G Wattel gezamenlijk, AG Wattel, en A-G Snijders. Mede aangezet door deze conclusies is de wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in het algemeen bestuursrecht verschoven.

6.5. Relevant voor deze zaak is vooral een serie uitspraken van de CRvB op 1 juli 2019 over exceptieve toetsing. In een ervan geeft de CRvB het volgende algemene kader:

“7.5.1. (…) Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2441, tot uitdrukking dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.7.5.2. Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het ongeschreven beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. Anders dan de conclusie (zie 8.5 van de conclusie) is de Raad van oordeel, dat enkele strijd met de hiervoor genoemde formele beginselen niet kan leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging.”

6.6. In een uitspraak van 12 februari 2020 geeft de ABRvS een vergelijkbaar kader voor exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften niet zijnde wetten in formele zin, met daarbij een ‘vergelijk’-verwijzing naar de uitspraak van de CRvB.

6.7. In het Ongeadresseerd reclamedrukwerk-arrest maakt de civiele kamer van de Hoge Raad in wezen duidelijk enerzijds dat zij in de uitspraak van de CRvB geen aanleiding ziet om de maatstaf zoals verwoord in Binnenvaart-arrest bij te stellen, en anderzijds – samenhangend – dat zij de opvatting heeft dat die maatstaf in de kern niet verschilt van de maatstaf zoals geformuleerd in de uitspraak van de CRvB. Met andere woorden, volgens de civiele kamer van de Hoge Raad is er niets nieuws onder de zon:

“3.2.1. Onderdeel 4.1 klaagt met betrekking tot rov. 3.35 onder meer dat het hof geen blijk heeft gegeven van een intensieve toetsing conform de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Het hof heeft daarmee blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van de intensiteit van de te verrichten toetsing, aldus de klacht.3.2.2. In HR 18 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:729 (Binnenvaart-arrest), rov. 3.9.1, is overwogen:3.2.3. Op 1 juli 2019 heeft de Centrale Raad van Beroep ten aanzien van de zogeheten exceptieve toetsing geoordeeld:3.2.4. De maatstaf zoals geformuleerd in het hiervoor in 3.2.2 aangehaalde Binnenvaart-arrest verschilt naar zijn strekking niet van de maatstaf die de Centrale Raad van Beroep in zijn hiervoor in 3.2.3 aangehaalde uitspraken van 1 juli 2019 heeft geformuleerd.”

6.8. De belastingkamer op haar beurt sluit zich aan bij de civiele kamer. In het eHerkenning-arrest van eind 2022 overweegt zij met betrekking tot een ministeriële regeling:

“4.5.1 Dit neemt niet weg dat de gevolgen van de – uit de Regeling EBVB voortvloeiende – verplichting om voor het doen van aangiften loonheffingen gebruik te maken van eHerkenning, waaronder de daaraan verbonden kosten, op grond van artikel 3:1, aanhef en letter a, Awb, in samenhang gelezen met artikel 3:4, lid 2, Awb, voor belasting- of inhoudingsplichtigen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met deze regeling te dienen doelen. De rechter kan dus onder meer toetsen of de wetgever bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de betrokken regeling heeft kunnen komen.99 Vgl. HR 18 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:729 en HR 24 september 2021, ECLI:NL:HR:2021:1360.”

6.9. Eerder, in HR BNB 2021/86 over de precariobelasting, heeft de belastingkamer van de Hoge Raad een ‘vergelijk-verwijzing’ gemaakt naar de in 6.6 genoemde uitspraak van de ABRvS. De Hoge Raad doet dat in het kader van een verwijzingsopdracht voor behandeling van de stelling van de belanghebbende dat de desbetreffende gemeente “bij haar beslissing om de maximering van het tarief voor houders van een vergunning voor een vaste standplaats per 2016 te laten vervallen de gerechtvaardigde belangen van de betrokken vergunninghouders niet heeft meegewogen”. De Hoge Raad verwijst naar de uitspraak van de ABRvS bij zijn daaropvolgende opmerking dat “de gegrondheid van die stelling tot het oordeel kan leiden dat de Verordening 2016 bij het opleggen van de aanslagen buiten toepassing had moeten blijven.”

6.10. In HR BNB 2021/155 geeft de Hoge Raad het volgende kader voor exceptieve toetsing van een verordening over de forensenbelasting:

“4.2 Bij de beoordeling van deze middelen wordt vooropgesteld dat artikel 223 Gemeentewet, in samenhang met artikel 219, lid 2, Gemeentewet, voorziet in de grondslag voor de bevoegdheid van een gemeente om forensenbelasting te heffen. (…) In artikel 223 Gemeentewet is geen heffingsmaatstaf of (maximale) tariefstelling bepaald. Voor de heffing van forensenbelasting mag een gemeente daarom het tarief afhankelijk maken van de waarde van de woning volgens de Wet WOZ, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan. Voor onverbindendverklaring van een regeling is slechts plaats indien de gekozen heffingsmaatstaf dan wel tariefstelling tot een uitkomst voert die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel zoals het gelijkheidsbeginsel.”

6.11. Eerder overwoog de Hoge Raad in HR BNB 2017/173 het volgende in een zaak betreffende het zogenoemde zaagtandtarief van de gemeente Rotterdam bij de heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning:

“2.3.2. Bij de behandeling van het middel wordt vooropgesteld dat de wetgever aan gemeenten de bevoegdheid heeft gegeven om, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en met inachtneming van de in de wet opgenomen beperkingen, zelf de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven te kiezen voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat de gemeenten in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk van de belastingheffing (zie de onderdelen 4.11 tot en met 4.17 van de conclusie van de Advocaat-Generaal). Voor de heffing van leges mogen de gemeenten daarom het tarief afhankelijk maken van de bouwsom, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan. Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel (vgl. HR 14 augustus 2009, nr. 43120, ECLI:NL:HR:2009:BI1943, BNB 2009/276).”

Dit zaagtandtarief-arrest gaat over een tariefsysteem waarbij vaste legesbedragen gelden per tariefklasse en waarbij de legesbedragen hoger worden indien een hogere tariefklasse van toepassing is. Het desbetreffende gerechtshof oordeelt dat dit tariefsysteem leidt tot een willekeurige en onredelijke legesheffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. Redenering van het gerechtshof is dat dit systeem ertoe leidt dat een overschrijding van een tariefklasse met € 0,01 leidt tot een stijging van de verschuldigde leges die, zowel in absolute als in relatieve zin, willekeurig en onredelijk is. De Hoge Raad casseert deze uitspraak. De Hoge Raad geeft daarbij een eigen redenering, waaruit indirect volgt dat de benadering van het gerechtshof onjuist is:

“2.3.3. Gelet op de hiervoor in 2.3.2 vermelde vooropstellingen staat het gemeenten vrij om voor leges tariefklassen te hanteren die gerelateerd zijn aan de hoogte van de bouwsom (vgl. HR 4 april 2014, nr. 12/05118, ECLI:NL:HR:2014:780, BNB 2014/149). Een dergelijke bepaling van het tarief is niet in strijd met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel.De verschillen in belasting die in het onderhavige geval in de tabel worden gemaakt tussen de verschillende tariefklassen, zijn ook niet zodanig dat daardoor een inbreuk wordt gemaakt op het gelijkheidsbeginsel of op enig ander rechtsbeginsel.”

6.12. Het zaagtandtarief-arrest verwijst naar het arrest HR BNB 2009/276. Dit arrest bevat naast het algemene rechtskader wat betreft de vrijheid van gemeenten met betrekking tot de heffingsmaatstaven en wat betreft de onverbindendverklaring (rov. 3.3), ook een oordeel over het in die zaak aan de orde zijnde legestarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning. In die zaak resulteert het tarief in een heffing van leges van ƒ 196.095. Het gerechtshof oordeelt dat sprake is van willekeurige en onredelijke belastingheffing. De Hoge Raad beslist anders, waarbij hij een eigen waardering geeft van een kernonderdeel van de tariefstelling (‘bescheiden percentage’):

“3.5.2. Het tarief (…) wordt berekend naar een vast, bescheiden percentage (1,4 percent) van de bouwkosten. Het hanteren van een dergelijk vast percentage van de bouwkosten kan niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig. Ook overigens bieden de gedingstukken geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de geheven bouwvergunningsleges van circa ƒ 196.000 bij een bouwsom van ƒ 14.000.000 in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel.”

6.13. In eerdere arresten wordt de maatstaf voor onverbindendverklaring van een regeling in een belastingverordening ook wel anders geformuleerd. Bijvoorbeeld: “ingeval een regeling zou zijn getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel, of waarvan het duidelijk is (in die zin dat het op voorhand duidelijk moet zijn geweest) dat zij moet leiden tot een (…) heffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen (…) niet op het oog kan hebben gehad.” Het lijkt mij dat er geen wezenlijk inhoudelijk verschil is tussen deze maatstaf en de maatstaf “strijd met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel”.

6.14. Het voorgaande brengt mij het volgende. Met betrekking tot gemeentelijke belastingen is voor een onverbindendverklaring van een regeling slechts plaats indien de regeling (tot een uitkomst voert die) in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel. In het geval van exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, is (nog steeds) maatgevend of de regelgever bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de betrokken regeling heeft kunnen komen. De Hoge Raad omarmt de criteria van de algemene bestuursrechters in die zin niet volledig dat de Hoge Raad deze niet met zoveel woorden overneemt en daarmee een zekere afstand houdt. Dat neemt niet weg dat bij de toets aan de evenbedoelde maatstaf die criteria wel bruikbaar kunnen zijn als gezichtspunten.

Rechtspraak feitenrechters over ‘dagtarieven’

6.15. Uit de rechtspraak van feitenrechters in geschillen over naheffing naar een ‘dagtarief’ zijn grofweg twee lijnen af te leiden niet alleen wat betreft de uitkomst maar ook wat betreft de wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Bij de eerste lijn wordt (naheffing naar) een ‘dagtarief’ disproportioneel geacht. In enige gevallen wordt daarbij (onder meer) in aanmerking genomen de verhouding tot het hoogste ‘reguliere’ (parkeerduurafhankelijke) uurtarief in dezelfde gemeente. Bij de tweede lijn wordt een ‘dagtarief’ niet disproportioneel geacht en wordt in voorkomende gevallen in dat kader geen betekenis toegekend aan de hoogte van parkeertarieven op andere locaties in de gemeente.

Eerste lijn

6.16. Bij de eerste lijn speelt een uitspraak van gerechtshof 's-Hertogenbosch een grote rol, mede omdat andere, ook meer recente, uitspraken daarnaar verwijzen. In die uitspraak is aan de orde dat op de desbetreffende locatie in de gemeente Venlo kan worden geparkeerd tegen een tarief ‘per keer’ van € 12,50, omschreven als dagtarief in de desbetreffende verordening. Het gerechtshof oordeelt als volgt:

“4.17. Het Hof stelt vast dat het door de gemeente gehanteerde dagtarief op geen enkele wijze kan worden herleid tot een uurtarief. Dit terwijl uit voormeld artikel 234, vierde lid, van de Gemeentewet volgt dat uitgangspunt is dat de naheffingsaanslag wordt opgelegd over een parkeerduur van een uur. Voorts stelt het Hof vast dat voormeld genoemd artikel dwingend geformuleerd is.4.18. Het Hof stelt verder vast dat een gemeente middels het heffen van parkeerbelasting in staat wordt gesteld haar parkeerbeleid vorm te geven en dat aan de gemeente in het algemeen een ruime beleidsvrijheid toekomt bij de vaststelling van de parkeertarieven. Echter, de wijze van heffen waarbij gedurende bepaalde tijdstippen, zoals vermeld onder 4.16, een vast tarief van toepassing is, ongeacht de duur van het parkeren, is naar het oordeel van het Hof in strijd met artikel 234, vierde lid, van de Gemeentewet. Uitgaande van de parkeerduur van een uur (…) en gegeven de naheffing parkeerbelasting van € 12,50, is aan belanghebbende de facto een naheffingsaanslag opgelegd naar een uurtarief van € 12,50. Een dergelijk tarief acht het Hof, mede in het licht van het hoogste tarief per uur dat de gemeente in 2012 hanteerde (…), te weten € 3 voor het ‘Straatparkeren kortparkeren stadsdeel Venlo’, buitenproportioneel en derhalve niet aanvaardbaar. Het Hof is dan ook van oordeel dat de Verordening en de Tarieven parkeerbelasting 2012 voor zover betrekking hebbende op ‘Dagtarief Binnenstad Noord-Oost; Rosarium’ in de onderhavige situatie strijdig is met artikel 234, vierde lid, van de Gemeentewet, dat de aan belanghebbende opgelegde naheffingsaanslag dan ook ten onrechte is opgelegd en dat deze derhalve vernietigd dient te worden.”

De Jong besteedt in een commentaar bij deze uitspraak vooral aandacht aan het oordeel in rov. 4.17:

“Conclusie is dat nu er geen uurtarief beschikbaar is, het dagtarief niet als zodanig kan gelden en dat derhalve ook geen naheffingsaanslag kan worden opgelegd. Mogelijk zouden gemeenten dit kunnen ondervangen door naast het dagtarief een (fictief) uurtarief te bepalen. In veel gemeenten is het mogelijk om een uurtarief te betalen met een maximum, dat dan geldt als dagtarief. Wellicht is het ook mogelijk toch een uurtarief vast te stellen ondanks dat slechts per dag kan worden betaald, om zodoende de naheffingsaanslag op een juiste wijze op te kunnen leggen. Het tarief van de naheffingsaanslag is immers altijd nog vele malen groter dan het verschuldigde dagtarief. Ik meen dat daarmee voldaan zou kunnen worden aan de eis van artikel 234 lid 3 Gemeentewet, indien korter dan een uur wordt geparkeerd en er geen of onvoldoende parkeerbelasting is voldaan.”

Boone gaat in zijn commentaar onder meer in op de achtergrond van het hanteren van een hoog dagtarief:

“In deze procedure bij Hof ’s-Hertogenbosch ontstaat er een conflict tussen het streven van de gemeente Venlo naar parkeerregulering door middel van dagparkeren en de regels in de Gemeentewet over de naheffing van parkeerbelasting.Parkeerregulering door middel van langparkerenVeel gemeenten in Nederland doen hun best om de (historische) binnensteden binnen hun gemeentegrenzen autoluw te maken. Een van de manieren om de hoeveelheid blik te verminderen, is het ontmoedigen van kortparkeren door toeristen en andere bezoekers in het centrum. De gemeente vormt hiertoe gewone parkeerplaatsen in de binnenstad om tot langparkeerplaatsen waar bezoekers enkel tegen een hoog dagtarief kunnen parkeren. Dit alles in de hoop dat de doelgroep eieren voor haar geld kiest en uitwijkt naar parkeerplaatsen uit het zicht van de binnenstad (ondergronds of buiten het centrumgebied) waar kortparkeren wel is toegestaan. Binnenstadbewoners die beschikken over een parkeervergunning kunnen hun auto nog wel op straat parkeren.(…)”

6.17. Het probleem dat het gerechtshof in rov. 4.17 signaleert, speelt in de onderhavige zaak niet (4.4). Voor deze zaak is vooral rov. 4.18 van belang. Indien deze zaak zou worden beoordeeld op basis van de overwegingen in rov. 4.18, dan zou denkelijk ook het onderhavige ‘dagtarief’ buitenproportioneel worden geacht.

6.18. Rechtbank Zeeland-West-Brabant neemt in een uitspraak uit 2018 (betreffende gemeente Tilburg) de uitspraak van gerechtshof 's-Hertogenbosch tot uitgangspunt. Zij constateert dat de voorliggende situatie in de kern niet verschilt van de situatie in die uitspraak, en oordeelt dat de naheffingsaanslag daarom vernietigd moet worden, in aanmerking genomen de verhouding tussen het dagtarief van € 16,50 en het hoogste reguliere uurtarief van € 2,20. Postema is kritisch op deze uitspraak: de auteur acht bij een uurtarief van € 16,50 geen sprake van een onredelijke of willekeurige heffing. Wiegerink kan zich wel vinden in de beslissing dat het uurtarief € 16,50 disproportioneel is, maar is kritisch over het feit dat de naheffingsaanslag volledig wordt vernietigd.

6.19. Meer recente uitspraken waarin, mede onder verwijzing naar de uitspraak van gerechtshof ’s-Hertogenbosch, een naheffingsaanslag is vernietigd omdat deze is opgelegd naar een ‘dagtarief’:

Rechtbank Midden-Nederland in een uitspraak van 6 september 2021 betreffende een geanonimiseerde gemeente en een ‘dagtarief’ van € 15. Doorslaggevend is daarbij dat het ‘dagtarief’ niet is te herleiden naar een uurtarief.
Rechtbank Amsterdam in een uitspraak van 10 mei 2022 betreffende gemeente Diemen en een dagtarief van € 25. Een naheffing op basis van een vast dagtarief ongeacht de duur van parkeren is in strijd met art. 234(3) Gemeentewet. Bovendien is het dagtarief niet als uurtarief opgenomen in de parkeerverordening of op grond van die verordening daartoe te herleiden, aldus de rechtbank.

6.20. Er is ook rechtspraak vóór de uitspraak van gerechtshof ’s-Hertogenbosch waarin een naheffingsaanslag opgelegd naar een ‘dagtarief’ onjuist is geacht. Een voorbeeld is een uitspraak van rechtbank ’s-Gravenhage van 21 december 2012 betreffende gemeente Delft. De rechtbank acht een dagtarief van € 23 in strijd met (het systeem van) de Gemeentewet en buitensporig. In hoger beroep komt dit punt niet meer aan de orde; de naheffingsaanslag sneuvelt wegens schending van het kenbaarheidsvereiste. Een ander voorbeeld is een uitspraak van diezelfde rechtbank van 29 januari 2015, eveneens betreffende gemeente Delft. De rechtbank oordeelt dat “voor tijdsafhankelijk parkeren een gelijk tarief voor één uur als voor 24 uur niet past in het systeem van de wet en niet overeenkomt met artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet” en vindt bovendien het aan de orde zijnde tarief van € 24,10 per uur buitensporig en niet aanvaardbaar, in aanmerking nemende andere tarieven in de desbetreffende tarieventabel. Gerechtshof Den Haag oordeelt in hoger beroep anders in zijn uitspraak van 9 maart 2016 (zie 6.25 hierna).

6.21. Er is ook andersoortige rechtspraak waarin onjuist wordt geacht dat nageheven is naar een dagtarief. Deze rechtspraak betreft echter een andere kwestie, omdat geen ‘dagtarief’ zoals hier bedoeld aan de orde is, maar een maximum-dagtarief waarbij er ook een lager uurtarief is (zie 3.10 over dat onderscheid). Deze rechtspraak is daarom verder niet relevant.

Tweede lijn

6.22. Gerechtshof Den Haag oordeelt anders dan gerechtshof ’s-Hertogenbosch. Een voorbeeld is een uitspraak van 16 april 2019, betreffende gemeente Delft, waarin bovendien ook de vergelijking met andere parkeerbelastingtarieven aan de orde komt:

“5.4. Belanghebbende heeft gesteld (…) dat het uurtarief van € 29,50, mede in het licht van het hoogste tarief per uur dat de gemeente Delft elders in de gemeente hanteert, buitenproportioneel en daarom niet aanvaardbaar is. (…) De naheffingsaanslag is opgelegd voor een uur en naar het tarief van € 29,50 per 60 minuten, conform de door de gemeente vastgestelde regelgeving. Het Hof is van oordeel dat de gemeente Delft niet buiten haar ruime beoordelingsmarge is getreden door, in het kader van de parkeerregulering, verschillende tarieven voor verschillende gebieden vast te stellen. De hoogte van het tarief van € 29,50 acht het Hof niet van redelijke grond ontbloot en niet buitenproportioneel.”

6.23. A-G IJzerman heeft in een andere zaak waarin belanghebbende met diverse argumenten klaagt over de hoogte van een ‘dagtarief’ van € 29,50, verwezen naar deze uitspraak van 16 april 2019 van gerechtshof Den Haag en gemeld zich bij deze benadering aan te sluiten. In zijn arrest wijdt de Hoge Raad hieraan geen inhoudelijke overweging.

6.24. Een ander voorbeeld is een uitspraak van 17 maart 2022 betreffende gemeente Delft en een ‘dagtarief’ van € 30. Het gerechtshof gaat daarbij ook in op de reden(en) voor de tariefstelling:

“5.6. (…) Gegeven de vrijheid die de wetgever aan de gemeentebesturen heeft willen toekennen bij het kiezen van tarieven van de gemeentelijke heffingen, is een tarief van € 30 per dag of een gedeelte hiervan op zichzelf bezien geoorloofd. De [straat] is een woonerf gelegen direct naast een drukke winkelstraat, in het centrum van Delft, in een gebied met smalle straten en weinig parkeergelegenheid. Het is begrijpelijk dat de gemeente Delft de parkeerruimte op dit woonerf beschikbaar wil houden voor de bewoners en hun bezoekers, en het parkeren door anderen wil ontmoedigen. Onder deze omstandigheden kan dit tarief niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig. De gemeente Delft is ook niet gehouden om de diverse tarieven binnen haar gebied onderling af te stemmen en te vergelijken. (…)”

De Hoge Raad heeft onlangs het cassatieberoep tegen deze uitspraak ongegrond verklaard met toepassing van art. 81 Wet RO.

6.25. Enige andere uitspraken van gerechtshof Den Haag zijn de volgende:

Uitspraken van 9 maart 2016 betreffende gemeente Delft en een ‘dagtarief’ van € 24,10. Gelet op het doel van heffing van parkeerbelasting, te weten parkeerregulering, kan niet worden gezegd dat de naheffingsaanslag leidt tot een belastingheffing die de wetgever in formele zin niet voor ogen heeft gehad, aldus het hof.
Uitspraak van 27 mei 2021 betreffende gemeente Leiden en een ‘dagtarief’ van € 14. Het Hof verwerpt daarbij ook de stelling van belanghebbende dat (naheffing naar) het ‘dagtarief’ voor hem een buitensporige last vormt die in strijd is met het bepaalde in art. 1 Eerste Protocol EVRM.

6.26. Gerechtshof Amsterdam oordeelt in vergelijkbare zin als gerechtshof Den Haag. Een voorbeeld is een uitspraak van 31 mei 2022 betreffende gemeente Diemen:

“4. Het Hof verwerpt het betoog van belanghebbende inhoudende dat de naheffingsaanslag moet worden vernietigd of verminderd omdat het voor een dagkaart verschuldigde en bij hem nageheven bedrag aan parkeerbelasting disproportioneel is. Noch de gemeentelijke wetgever noch het college van b en w hebben gehandeld in strijd met enig wettelijk voorschrift of enig rechtsbeginsel door het tarief van een dagkaart vast te stellen op € 25 en door te bepalen dat ter plaatse zonder vergunning alleen tegen betaling van het tarief voor een dagkaart mocht worden geparkeerd.5. Ook het betoog dat de heffing in strijd is met art. 234 lid 3 van de Gemeentewet wordt door het Hof verworpen. De tariefstelling voor parkeren ter plaatse zoals deze is neergelegd in de verordening houdt in dat indien – zonder geldige parkeervergunning – wordt geparkeerd het tarief ook indien één uur of minder wordt geparkeerd € 25 bedraagt. Derhalve kan niet worden gezegd dat de naheffingsaanslag in dezen niet berekend is over een parkeerduur van één uur.”

6.27. Eerder had gerechtshof Amsterdam in een uitspraak in 2016 betreffende gemeente Amstelveen een – in de woorden van de desbetreffende heffingsambtenaar – ‘schriktarief’ van € 16 per vier uur of een gedeelte daarvan rechtmatig geacht, ook in het licht van het gelijkheidsbeginsel, dat wil zeggen een vergelijking met andere parkeerplaatsen:

“5.8. Het Hof is van oordeel dat het tarief voor genoemde locatie, noch het tariefverschil tussen de locatie en de nabij gelegen parkeerplaatsen, absoluut en relatief gezien, zodanig groot is dat geoordeeld zou moeten worden dat sprake is van een onredelijke of willekeurige heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.5.9.. De in artikel 225 van de Gemeentewet geschapen mogelijkheid tot parkeerregulering, met inbegrip van het achtste lid van dat artikel, staat de handelwijze van de gemeente Amstelveen naar ’s Hofs oordeel niet in de weg. Het Hof neemt daarbij mede in acht dat van strijd met het voornoemd artikel geen sprake is in het geval waarin een gemeente besluit parkeertarieven te hanteren die zijn gedifferentieerd naar de ligging van de parkeerplaatsen, en daarbij parkeerautomaatplaatsen als parkeerplaats op te heffen en aan te wijzen als parkeerschijfzone, ook als voor de overige parkeerautomaatplaatsen een (afwijkend) hoger tarief wordt geheven.”

Van de Burg plaatst in zijn commentaar deze zaak mede tegen een historische achtergrond:

“Een aardige uitspraak aangezien de problematiek hier raakt aan het wezen van de parkeerbelasting: de parkeerregulering. Wellicht ter opfrissing, de parkeerbelastingen zijn ingevoerd vanwege het feit dat bij gebruiksrechten destijds geen schriktarief kon worden toegepast (…). Met andere woorden, het evenredigheidsbeginsel bij de rechten betekende dat van regulering geen sprake kon zijn. Dat is met de parkeerbelastingen wel wat anders. De wet stelt duidelijk dat het gaat om een reguleringsinstrument en reikt de gemeente in dat kader vier maatstaven aan waarnaar kan worden geheven: parkeerduur, parkeertijd, ingenomen oppervlakte en ligging van de terreinen of weggedeelten. Het sturen van gedrag via het prijsmechanisme is de essentie van deze parkeerregulering. (…)Hoewel ik het gevoel heb dat de beslissingen in dit soort zaken altijd enigszins arbitrair, in de zin van lastig te onderbouwen, vallen te noemen, kan ik me met deze uitspraak goed verenigen. Daar waar vaste, bescheiden percentages van de bouwkosten bij procedures over de bouwleges over het algemeen nog door de beugel blijken te kunnen, hebben we het bij deze € 16, bedoeld ter regulering, toch over minder schrijnende gevallen.”

7. Beschouwing

7.1. Het Hof heeft in één zin verworpen de stelling dat het ‘dagtarief’ disproportioneel is. Belanghebbende komt in cassatie niet met duidelijke klachten op welke punten (rechtskundig, begrijpelijkheid of motivering) het oordeel van het Hof tekortschiet. Gelet op een doel van deze conclusie – de kwestie van een ‘dagtarief’ vanuit een breder perspectief bezien – is het eerste deel van deze beschouwing meer algemeen van aard. In het tweede deel keer ik terug naar wat belanghebbende betoogt.

Algemeen

7.2. Een eerste aspect van exceptieve toetsing van een ‘dagtarief’ is of dat tarief, gelet op het kenmerk dat sprake is van één vast tarief ongeacht de parkeerduur, in strijd met de wet is (waaronder begrepen of dat tarief leidt tot een heffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van parkeerbelasting niet op het oog kan hebben gehad). Dat is naar mijn mening niet het geval.

Op grond van art. 219(2) Gemeentewet kunnen als uitgangspunt de gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven, met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen. Dit laatste wordt wel genoemd het verbod op het hanteren van draagkracht als maatstaf. Het ‘dagtarief’ komt niet in strijd met dat verbod. Afgezien van dat verbod heeft de formele wetgever voor ogen gehad dat de gemeenten veel vrijheid hebben. In de parlementaire geschiedenis is opgemerkt dat het gemeenten in beginsel vrij staat die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing. De gemeentelijke vrijheid houdt volgens de parlementaire geschiedenis tevens in dat de gemeente bij de keuze van de heffingsmaatstaven zelf moet toetsen of deze keuze recht doet aan de algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Dit een en ander biedt geen aanknopingspunt om te oordelen dat een ‘dagtarief’ in strijd komt met – kort gezegd – de bedoeling van de formele wetgever.

Voor parkeerbelastingen is in art. 225(8) Gemeentewet nader bepaald van welke factoren het tarief afhankelijk kan worden gesteld, namelijk “van de parkeerduur, van de parkeertijd, van de ingenomen oppervlakte en van de ligging van de terreinen of weggedeelten”. De factor ‘parkeerduur’ ziet daarbij op de duur van het parkeren, en de factor ‘parkeertijd’ heeft betrekking op de tijdstippen waarop parkeerbelasting wordt geheven. Ook met art. 225(8) Gemeentewet komt een ‘dagtarief’ niet in strijd. Op grond van dit artikel kan het tarief afhankelijk worden gesteld van de parkeerduur, maar het is dus – anders dan waarvan enige feitenrechters mogelijk uitgaan (6.20; en vgl. 6.16 en 6.19) – niet vereist dat het tarief parkeerduurafhankelijk is. Wel zal voldoende duidelijk moeten zijn wat de hoogte van de parkeerbelasting is bij parkeren met de duur van één uur, maar dat staat los van art. 225(8) Gemeentewet en heeft te maken met de toepassing van de regeling voor de naheffing, namelijk art. 234(3) Gemeentewet (vgl. 4.4). In de parlementaire geschiedenis met betrekking tot de voorloper van art. 225(8) Gemeentewet is verder tot uitdrukking gebracht dat de wijze van tariefstelling mag worden afgestemd op de wens een bepaalde duur van parkeren te stimuleren. Genoemd is een progressief tarief als kort parkeren gewenst is, en een degressief tarief als lang parkeren gewenst is (5.9). Beide voorbeelden laten zien dat stimulering van het één gepaard kan gaan met ontmoediging van het ander. Zo kan bij een degressief tarief stimulering van lang parkeren door een afnemend tarief gepaard gaan met een negatieve prikkel voor kort parkeren door een relatief hoog tarief bij een korte parkeerduur. Ook in het licht van deze parlementaire geschiedenis kan niet worden gezegd dat een ‘dagtarief’ in strijd komt met de wet of de bedoeling van de wetgever. Naar aangenomen kan worden (zie 7.4 hierna) is een hoog ‘dagtarief’ (mede) ingegeven door de wens kort parkeren te ontmoedigen. Een hoog vast tarief kan in zeker opzicht worden gezien als een ver doorgetrokken vorm van een degressief tarief: een hoog starttarief en daarna een marginaal tarief van nihil.

7.3. De Gemeentewet stelt geen maximum aan het parkeerbelastingtarief. Het zojuist genoemde algemene uitgangspunt dat het gemeenten vrij staat die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing, geldt naar mijn mening ook voor de tariefstelling bij de parkeerbelasting. In de wetsgeschiedenis is wel opgemerkt dat “een redelijke verhouding wordt aangebracht tussen het tarief van de belasting en de hoogte van parkeerboetes” om ‘vluchtgedrag’ te voorkomen naar plaatsen waar parkeren niet is toegestaan (5.7). Deze opmerking is echter gemaakt in het kader van de c-belasting, die uiteindelijk niet is ingevoerd. Bovendien, zelfs als deze opmerking ook relevant is voor de hier aan de orde zijnde parkeerbelasting, kan niet worden gezegd dat het in deze zaak gehanteerde tarief in strijd komt met de bedoeling van de wetgever. Immers, afgaande op informatie van het Openbaar Ministerie bedragen parkeerboetes in het jaar 2019 € 95. Daarmee staat een tarief van € 30 in redelijke verhouding. Zelfs als in het kader van een naheffingsaanslag ook rekening wordt gehouden met de kosten van € 60 is de verhouding niet zodanig dat er een onwenselijke prikkel tot vluchtgedrag is. Tot slot kan aan het in 5.8 vermelde feit dat een ‘schriktarief’ (de c-belasting) niet is ingevoerd, niet worden ontleend dat een hoog tarief in strijd komt met de bedoeling van de wetgever. Benadrukt zij ook hier weer dat het ‘dagtarief’ waarnaar nageheven is, geen tarief is dat hoger is dan het tarief dat verschuldigd zou zijn geweest indien belanghebbende wel de parkeerbelasting had voldaan (3.9). Bij het schriktarief zou dat wel het geval zijn geweest (5.6-5.7).

7.4. Dan de evenredigheidstoets. Het doel van heffing van parkeerbelasting is – naast wellicht ook het vullen van de gemeentekas – gelegen in parkeerregulering via het prijsmechanisme. Dit komt niet alleen tot uitdrukking in de tekst van art. 225 Gemeentewet (3.2), maar blijkt ook uit de wetsgeschiedenis (bijv. 5.3 en 5.9). Zoals zojuist gezien (7.2) heeft de wetgever ook expliciet de tariefstelling voor ogen gehad als instrument dat gemeenten beschikbaar hebben voor parkeerregulering, bijvoorbeeld om lang of kort parkeren te stimuleren dan wel te ontmoedigen. In deze zaak komt in de uitspraak van het Hof niet duidelijk naar voren wat het (beleids)doel van het hanteren van een ‘dagtarief’ is. Het ligt echter in de rede dat zo’n tarief wordt gehanteerd indien de gemeente ter plaatse enerzijds het parkeren niet wil verbieden (noch alleen wil openstellen voor vergunninghouders) maar anderzijds wel parkeren, en dan met name kort parkeren, (van anderen dan vergunninghouders) wil ontmoedigen. Voor dat laatste kunnen verscheidene motieven zijn, die alle zijn te scharen onder de noemer ‘parkeerregulering’, bijvoorbeeld zorgen dat er genoeg parkeerplaatsen beschikbaar zijn voor vergunninghouders, het autoluw maken van een bepaald gebied, een prikkel om niet aan de straat maar in een parkeergarage te parkeren, etc. Vergelijk Boone in 6.16 en gerechtshof Den Haag in 6.24, alsmede 3.13 over gemeente Den Haag.

7.5. Het met een ‘dagtarief’ behartigde belang in het kader van parkeerregulering moet worden afgewogen tegen het financiële belang van de parkeerbelastingplichtige en het belang dat op de desbetreffende locatie kan worden geparkeerd.

7.6. De beoordeling die de feitenrechter in het kader van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moet doen, is of de gemeentelijke wetgever bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de betrokken regeling heeft kunnen komen (6.14).

7.7. Wat betreft de intensiteit van toetsing is het Hof ervan uitgegaan dat de gemeentelijke wetgever een ruime beoordelingsvrijheid heeft. Dit is naar mijn mening een juist uitgangspunt. Er zijn namelijk verschillende factoren die pleiten voor een beoordeling door de rechter die materieel terughoudend is. De formele (Gemeente)wetgever heeft, zoals zojuist gezien (7.2), met betrekking tot de gemeentelijke belastingen veel vrijheid aan de gemeenten willen geven wat betreft de heffingsmaatstaven. Voor parkeerbelasting komt daar nog bij dat de formele wetgever de gemeenten de bevoegdheid om die belasting te heffen, heeft willen geven juist “in het kader van de parkeerregulering” (art. 225 Gemeentewet). Uit de wetsgeschiedenis blijkt bovendien dat de formele wetgever de gemeenten de ruimte heeft willen geven om via de wijze van tariefstelling een bepaalde duur van parkeren te stimuleren of juist te ontmoedigen. Samenhangend, de wijze van parkeerregulering via parkeerbelasting vergt bij uitstek politiek-bestuurlijke afwegingen, waarbij een terughoudende rechterlijke toets gepast is. Tot slot is van belang dat niet gezegd kan worden dat fundamentele rechten in het geding zijn. Strikt genomen is – zoals vrijwel altijd bij belastingheffing – weliswaar sprake van een aantasting van het eigendomsrecht, maar (i) ‘dagtarieven’ zoals die tot nu toe aan de orde zijn in de feitenrechtspraak, zijn niet hoog in absolute zin, en (ii) een burger heeft het zelf in de hand of hij onderworpen is aan de heffing naar het ‘dagtarief’ door zijn keuze om al dan niet ter plaatse te parkeren. Dat een ‘dagtarief’ een burger beperkt in zijn mogelijkheid om ter plaatse te parkeren, is bovendien niet (in het algemeen) een aantasting van een fundamenteel recht of anderszins ingrijpend in het leven.

7.8. Bij toetsing van de afweging komt naar mijn mening als uitgangspunt geen betekenis toe aan de verhouding tussen de hoogte van het ‘dagtarief’ en het (hoogste) parkeerduurafhankelijke uurtarief dat elders in de desbetreffende gemeente geldt voor de parkeerbelasting. Dit volgt reeds uit wat getoetst moet worden, namelijk of de gemeentelijke wetgever bij de afweging van het met een ‘dagtarief’ behartigde belang in het kader van parkeerregulering en de in 7.5 genoemde andere belangen. Voor die belangen is de tariefstelling op andere locaties als uitgangspunt niet direct relevant. Los daarvan, is ook op dit punt de ruime beoordelingsvrijheid van de gemeentelijke wetgever van belang. In de keuze van een gemeentelijke wetgever voor een ‘dagtarief’ voor de ene locatie en voor een regulier (parkeerduurafhankelijk) uurtarief voor een andere locatie, ligt besloten dat de gemeentelijke wetgever deze locaties uit oogpunt van parkeerregulering niet vergelijkbaar acht. Gegeven de ruime beoordelingsmarge heeft de rechter die keuze als uitgangspunt te respecteren. Daarvan uitgaande komt aan het verschil in tariefstelling tussen parkeerlocaties geen betekenis toe voor de beoordeling van de afweging, omdat het gaat om een verschil in behandeling van gevallen die niet vergelijkbaar zijn. Dit ligt in lijn van de benadering van Gerechtshof Den Haag op dit punt (6.22).

7.9. Gegeven de ruime beoordelingsmarge kan een gemeentelijke wetgever naar mijn mening als uitgangspunt in redelijkheid tot de invoering van een ‘dagtarief’ komen. De aantasting van het financiële belang van de parkeerbelastingplichtige en het belang dat op de desbetreffende locatie kan worden geparkeerd staat als uitgangspunt in redelijke verhouding tot het in de parkeerregulering gelegen belang dat wordt behartigd met een ‘dagtarief’. Ik schrijf twee keer ‘als uitgangspunt’ omdat, in theorie, een slag om de arm moet worden gehouden voor vooralsnog denkbeeldige gevallen van tarieven die in absolute zin zeer hoog zijn om een dag te parkeren. In dat kader zou wellicht wél betekenis kunnen toekomen aan tarieven die elders worden gehanteerd, maar dan afgemeten aan een dag parkeren en niet aan een uur parkeren. Verder moet er uiteraard wel een daadwerkelijk in de parkeerregulering gelegen belang zijn dat wordt behartigd met een ‘dagtarief’. Welk belang dat in dit geval is, blijkt niet duidelijk uit de Hof-uitspraak, maar hiertegen is geen cassatieklacht gericht.

7.10. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van art. 1 Eerste Protocol EVRM heeft naar mijn mening geen toegevoegde waarde naast toetsing aan het ‘nationale’ evenredigheidsbeginsel. Nog ervan afgezien dat (i) het de nodige verbeeldingskracht vergt dat de heffing van parkeerbelasting in strijd komt met een mensenrecht en (ii) het EHRM zeer terughoudend is om een belastingheffing in strijd met het eigendomsrecht te achten louter op grond van het tarief, kan toetsing aan het ‘nationale’ evenredigheidsbeginsel op een zodanige wijze gebeuren dat minstens de EVRM-maatstaven in acht worden genomen.

Terug naar de zaak

7.11. De beoordeling van het cassatiemiddel wordt erdoor bemoeilijkt dat belanghebbende niet duidelijk maakt op welke punten het oordeel van het Hof tekortschiet. Belanghebbende betoogt – onder verwijzing naar enige van de uitspraken aangehaald in 6.16-6.19 – dat een bedrag van € 10 per uur als disproportioneel wordt aangemerkt. Verder verwijst hij naar de verhouding tussen het tarief van € 30 en het (voorgenomen) hoogste uurtarief van € 7,50 in gemeente Amsterdam. Belanghebbende richt zich in deze onderdelen van de toelichting dus niet zozeer op het hanteren voor een ‘dagtarief’, maar vooral op de hoogte. Verder lijkt belanghebbende dus voor ogen te hebben dat de Hoge Raad een eigen oordeel geeft over de (dis)proportionaliteit. Belanghebbende gaat daarmee eraan voorbij dat in cassatie in de eerste plaats het oordeel van het Hof ter toets voorligt. De indringendheid van de toets in cassatie van het oordeel van een feitenrechter over exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, hangt af van verschillende factoren.

7.12. Een van de factoren is of de feitenrechter al dan niet een schending van het evenredigheidsbeginsel heeft aangenomen. Indien de feitenrechter tot een schending oordeelt, worden hoge eisen aan de motivering gesteld, zeker indien de regelgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. De Hoge Raad moet in staat worden gesteld te beoordelen of de feitenrechter de afweging van de regelgever niet te streng en/of op basis van onjuiste rechtskundige uitgangspunten heeft getoetst. Die beoordeling in cassatie kan, mede afhankelijk van de gegeven motivering door de feitenrechter, uitmonden in een volle toets; vgl. het zaagtandtarief-arrest (6.11) en HR BNB 2009/276 (6.12). Indien de feitenrechter niet tot een schending komt, kunnen niet al te hoge eisen worden gesteld aan de motivering daarvan, zeker niet indien de regelgever een ruime beoordelingsvrijheid heeft. Het oordeel dat de regelgever in redelijkheid tot een bepaalde regeling kon komen gelet op de betrokken belangen, laat zich immers slechts beperkt motiveren. Dat geldt zeker indien het gaat om de tariefstelling op een bepaalde hoogte. Van belang bij de motivering is vooral dat de feitenrechter voldoende respondeert op wat de betrokkene aandraagt (vgl. HR BNB 2021/86 genoemd in 6.9). De toets van de Hoge Raad van een oordeel dat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden, is dienovereenkomstig beperkt. Het gaat immers om een toets van een oordeel door de feitenrechter over een weging, welk oordeel op zichzelf weer een marginale toets behelst in geval van een ruime beoordelingsvrijheid voor de regelgever.

7.13. Gelet op het voorgaande kan de verwijzing naar uitspraken van andere feitenrechters en het (voorgenomen) hoogste uurtarief in de gemeente Amsterdam, belanghebbende niet helpen. Het oordeel van het Hof dat het tarief van € 30 niet disproportioneel is, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en behoefde niet meer motivering. Ik meen zelfs dat een andersluidend oordeel zou hebben blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting over de intensiteit van de te verrichten toetsing door de feitenrechter. Hoewel belanghebbende daarover niet klaagt, merk ik op dat dit een en ander niet anders wordt tegen de achtergrond (zie 3.8) dat op de parkeerlocatie niet de gehele dag parkeerbelasting is verschuldigd.

7.14. Mogelijk heeft belanghebbende met zijn verwijzing naar uitspraken van andere feitenrechters, (mede) bedoeld te betogen dat het Hof heeft verzuimd bij zijn beoordeling te betrekken de verhouding van de hoogte van het ‘dagtarief’ tot de hoogte van tijdsafhankelijke uurtarieven in de gemeente Delft. Als dat zo is, dan faalt dat betoog. Als uitgangspunt is die verhouding namelijk niet relevant (7.8).

8. Beoordeling van het middel

8.1. Het middel is gericht tegen wat het Hof oordeelt in onderdeel 6.10 van zijn uitspraak. Het middel faalt.

8.2. Op de parkeerlocatie geldt voor parkeren op de tijdstippen waarop parkeerbelasting wordt geheven, een tarief van € 30 per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan. Dit betekent dat (ook) voor een parkeerduur van een uur € 30 aan parkeerbelasting verschuldigd is. Aangezien art. 234(3) Gemeentewet bepaalt dat een naheffingsaanslag wordt berekend over een parkeerduur van een uur, heeft het Hof met juistheid geoordeeld dat naheffing van parkeerbelasting van € 30 niet in strijd is met art. 234(3) Gemeentewet (4.4 en 4.6).

8.3. In de overwegingen van het Hof ligt besloten het oordeel dat een tariefstelling waarbij voor bepaalde locaties een vast tarief geldt per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan, niet in strijd is met art. 219(2) Gemeentewet en art. 225(8) Gemeentewet. Ook dat oordeel is juist (7.2).

8.4. Voor zover het middel klaagt over het oordeel van het Hof dat een tarief van € 30 per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan niet disproportioneel is, moet worden vooropgesteld dat een gemeentelijke wetgever bij de tariefstelling voor de parkeerbelasting een ruime beoordelingsvrijheid toekomt (7.7). Gelet daarop kan een gemeentelijke wetgever als uitgangspunt in redelijkheid, en dus zonder schending van het evenredigheidsbeginsel, komen tot invoering van een vast tarief per periode van 24 uur of een gedeelte daarvan (7.4-7.9). Het oordeel van het Hof dat het hier aan de orde zijnde vaste tarief van € 30 niet disproportioneel is, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en behoefde niet meer motivering (7.13). Het Hof hoefde bij zijn beoordeling niet te betrekken de verhouding van dat tarief tot de hoogste parkeerduurafhankelijke uurtarieven in de gemeente Delft (7.14).

9. Conclusie

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Lokale heffingen

2019

A-G

12 mei 2023

22/03173

ECLI:NL:PHR:2023:485

mr. R. Froentjes

NLF 2023/1323

15 juni 2023

JCDI:NFB5817

bwbr0005416&artikel=219,bwbr0005416&artikel=219,bwbr0005416&artikel=225,bwbr0005416&artikel=225,bwbr0005416&artikel=234,bwbr0005416&artikel=234