Aanslag precariobelasting netbeheerder vernietigd wegens contractuele gedoogplicht (1)

De heffingsambtenaar heeft aan [belanghebbende] voor het jaar 2017 een aanslag precariobelasting (hierna: de aanslag) opgelegd voor een bedrag van € 1.098.218,10.

[belanghebbende] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar van 18 februari 2019 het bezwaar ongegrond verklaard en de aanslag gehandhaafd.

[belanghebbende] heeft beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2021 te Breda. Aldaar zijn namens [belanghebbende] verschenen en gehoord, [Vertegenwoordigers belanghebbende] en mr. M. Rus - van der Velde en namens de heffingsambtenaar, mr. A.J. van Griethuysen, [Vertegenwoordigers heffingsambtenaar].

2. Feiten

2.1. [belanghebbende] is netbeheerder van het elektriciteitsnetwerk in de gemeente Hilvarenbeek.

2.2. In oktober 1927 heeft de gemeente Diessen, een rechtsvoorganger van de gemeente Hilvarenbeek, met [Rechtsvoorganger belanghebbende] een overeenkomst gesloten over de exploitatie van het elektriciteitsnet in de gemeente Diessen. Hierin staat onder meer vermeld:

2.3. In augustus 1929 heeft de gemeente Hilvarenbeek met de [Rechtsvoorganger belanghebbende] een overeenkomst gesloten over de exploitatie van het elektriciteitsnetwerk van de gemeente Hilvarenbeek. Hierin staat onder meer vermeld:

3. Geschil

Tussen partijen is in geschil of [belanghebbende] in het kalenderjaar 2017 terecht is aangeslagen voor de precariobelasting.

4. Beoordeling van het geschil

4.1. De heffingsambtenaar kan op grond van artikel 228 van de Gemeentewet een precariobelasting heffen ter zake van het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegronden.

In artikel 4 van de Verordening op de heffing en invordering van precariobelasting ter zake van kabels, buizen en leidingen 2017 van de gemeente Hilvarenbeek, gepubliceerd op 26 december 2016, is bepaald in welke gevallen vrijstelling van precariobelasting wordt verleend. Eén van deze vrijstellingen betreft het hebben van kabels, buizen en leidingen, welke ingevolge een overeenkomst rechtens moeten worden gedoogd. 1

4.2. Niet in geschil is dat [belanghebbende] als netbeheerder van het elektriciteitsnetwerk in de gemeente Hilvarenbeek voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond heeft. [belanghebbende] stelt echter dat zij als rechtsopvolger van de [Rechtsvoorganger belanghebbende] rechten kan ontlenen aan de hiervoor genoemde overeenkomsten uit 1927 en 1929. Die overeenkomsten houden volgens haar een contractuele gedoogplicht in zodat zij op grond van artikel 4 van de Verordening is vrijgesteld van precariobelasting.

De heffingsambtenaar betwist dat [belanghebbende] als rechtsopvolger de contractuele wederpartij is geworden omdat onvoldoende inzichtelijk is wat bij de diverse splitsingen, fusies en overdrachten onder algemene titel is overgegaan op [belanghebbende]. Voor een overgang onder bijzondere titel heeft de gemeente op geen enkel moment expliciete toestemming verleend. Daarnaast betwist de heffingsambtenaar dat [belanghebbende] juridisch eigenaar is van de elektriciteitsnetten zodat zij geen rechten kan ontlenen aan de overeenkomsten. Tot slot betwist de heffingsambtenaar dat de overeenkomsten een contractuele gedoogplicht inhouden.

Is [belanghebbende] partij in de overeenkomsten uit 1927 en 1929?

4.3. [belanghebbende] heeft ter onderbouwing van haar stelling dat zij moet worden aangemerkt als rechtsopvolger van de [Rechtsvoorganger belanghebbende] een overzicht overgelegd van een aantal akten van statutenwijziging, activa-passiva transactie, juridische afsplitsing en juridische fusie.2 Zij heeft daarnaast gewezen op twee vonnissen van de civiele kamer van deze rechtbank van 25 maart 2020.3 In die zaken stond de opzegging van soortgelijke overeenkomsten centraal tussen [belanghebbende] en de gemeenten Geertruidenberg en Drimmelen. Volgens [belanghebbende] volgt uit deze vonnissen dat [belanghebbende] inderdaad moet worden aangemerkt als contractuele partij in de overeenkomsten.

4.4. In de grotendeels gelijkluidende vonnissen heeft de rechtbank geoordeeld dat voor zover [belanghebbende] niet reeds krachtens algemene titel in de rechten is getreden van [Rechtsvoorganger belanghebbende], zij geacht kan worden onder bijzondere titel – bij wijze van contractsovername – in de rechten te zijn getreden. De rechtbank overweegt daartoe dat de gemeenten en [belanghebbende] zich gedurende langere tijd over en weer hebben gedragen conform het bepaalde in deze overeenkomsten. De gemeenten hebben aldus stilzwijgend toestemming gegeven voor de contractsovername door [belanghebbende].

4.5. Ter zitting heeft de heffingsambtenaar verklaard dat het vastgestelde feitencomplex in de vonnissen grotendeels gelijk is aan het feitencomplex in deze zaak. De rechtbank stelt in navolging van de civiele vonnissen het volgende vast:

• de gemeente Hilvarenbeek heeft [belanghebbende] steeds als netbeheerder en als zodanig ook als contractpartij beschouwd bij de overeenkomsten uit 1927 en 1929;
• partijen hebben zich gedurende langere tijd over en weer gedragen conform het bepaalde in de overeenkomsten;
• [belanghebbende] heeft zich opgesteld als rechthebbende tot het recht om de elektriciteitsleidingen in de (gemeente)grond te hebben liggen (om niet);
• de gemeente Hilvarenbeek bracht voor het liggen van de leidingen in haar grond geen vergoeding in rekening. Pas met ingang van 1 juli 20164 is de precariobelasting ingevoerd;
• [belanghebbende] brengt de verlegkosten van de leidingen bij de gemeente Hilvarenbeek in rekening wanneer deze op verzoek van de gemeente worden verlegd. Deze rekeningen worden dan door de gemeente Hilvarenbeek betaald, conform het bepaalde in de overeenkomsten.5

4.6. Gelet op het voorgaande is de rechtbank, in navolging van deze twee vonnissen van de civiele rechter, van oordeel dat [belanghebbende] contractspartij is bij de overeenkomsten uit 1927 en 1929. De gemeente Hilvarenbeek en haar rechtsvoorganger de gemeente Diessen hebben (steeds) stilzwijgend met de contractsovername(s) ingestemd door [belanghebbende] (en haar rechtsvoorgangers) al die jaren feitelijk als contractspartij te behandelen.

Is [belanghebbende] de juridisch eigenaar van het elektriciteitsnet in de gemeente Hilvarenbeek?

4.7. De heffingsambtenaar betwist dat [belanghebbende] naast het economische eigendom ook het juridische eigendom van het elektriciteitsnet bezit. Dit heeft volgens hem tot gevolg dat [belanghebbende] geen beroep kan doen op de uit de overeenkomsten voortvloeiende rechten, omdat die rechten betrekking hebben op het (juridische) eigendom van de netten. Volgens de heffingsambtenaar kan het juridisch eigendom en het economisch eigendom van het elektriciteitsnet niet bij één rechtspersoon berusten, gelet op de Wet onafhankelijk netbeheer (Won) en het daarin opgenomen groepsverbod. Desgevraagd kon de heffingsambtenaar ter zitting niet aangeven welke rechtspersoon dan wel de juridisch eigenaar is van het elektriciteitsnetwerk in de gemeente Hilvarenbeek.

4.8. De Won bepaalt dat beheer en eigendom van energienetwerken en levering van elektriciteit via deze netwerken moeten zijn ondergebracht bij aparte ondernemingen. [belanghebbende] stelt onbetwist dat dit het geval is: de leverancier van elektriciteit ([Leverancier]) maakt niet langer deel uit van de groep van vennootschappen en rechtspersonen waar [belanghebbende] deel van uitmaakt. De rechtbank is met [belanghebbende] van oordeel dat de Won niet vereist dat het juridisch en economisch eigendom van het netwerk gesplitst wordt. Bovendien heeft [belanghebbende] onbetwist gesteld dat [belanghebbende] als (juridisch) eigenaar van het netwerk zichzelf heeft benoemd tot netbeheerder (economische eigenaar) met instemming van de minister van Economische Zaken en Klimaat. Gelet hierop ziet de rechtbank geen reden om te veronderstellen dat het economisch en juridisch eigendom van het elektriciteitsnet van de gemeente Hilvarenbeek niet in één hand, namelijk dat van [belanghebbende], is.

4.9. Gelet op het vorenstaande kan [belanghebbende] zich als eigenaar en netbeheerder van het elektriciteitsnet en als rechtsopvolger van de [Rechtsvoorganger belanghebbende] rechtsgeldig beroepen op het bepaalde in de overeenkomsten uit 1927 en 1929.

Contractuele gedoogplicht?

4.10. Wanneer betrokkenen bij een overeenkomst van mening verschillen over de inhoud daarvan, dient uitleg daarvan plaats te vinden. Daarbij gaat het niet alleen om de bewoordingen van de overeenkomst, maar tevens om de betekenis die partijen daaraan over en weer mochten geven en hetgeen zij te dien aanzien over en weer redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten (Haviltex-criterium). Nu de overeenkomsten in 1927 en 1929 tot stand zijn gekomen en de betrokkenen daarbij niet meer kunnen worden geraadpleegd, resteert niet meer dan de tekst van de overeenkomsten.

4.11. De overeenkomsten kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden gelezen dan dat daarbij - kort samengevat - aan [belanghebbende] (toen: [Rechtsvoorganger belanghebbende]) het recht is verleend om kosteloos een elektriciteitsnetwerk te hebben in gronden die eigendom zijn van de gemeente. De tekst is in zoverre duidelijk.

4.12. Met zijn standpunt dat uit de aanhef van de overeenkomst blijkt dat dit recht publiekrechtelijk van aard is omdat de overeenkomsten zijn gesloten ter uitvoering van een door de gemeenteraad genomen besluit, miskent de heffingsambtenaar dat het aangaan van een overeenkomst door een gemeente (die als rechtspersoon contractspartij kan zijn) het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling betreft. De omstandigheid dat de gemeenteraad (destijds onder de Gemeentewet 1851) kon besluiten de burgemeester en wethouders op te dragen een overeenkomst met de [Rechtsvoorganger belanghebbende] te sluiten, doet aan het privaatrechtelijke karakter van deze rechtshandeling niet af. 6

4.13. Het voorgaande heeft naar het oordeel van de rechtbank tot gevolg dat de gemeente Hilvarenbeek niet bevoegd is om op te treden tegen de aanwezigheid van kabels, buizen en leidingen ten behoeve van het elektriciteitsnetwerk in de gemeentelijke gronden. De gemeente Hilvarenbeek is de contractuele/privaatrechtelijke verplichting aangegaan om het aanwezig zijn van het elektriciteitsnet in de gemeentegrond in haar hoedanigheid van grondeigenaar te gedogen. Daarom kan geen precariobelasting worden geheven, gelet op het bepaalde in artikel 4 van de Verordening.

4.14. Gelet op het vorenstaande is [belanghebbende] op grond van de contractuele gedoogplicht van de gemeente vrijgesteld van precariobelasting. De heffingsambtenaar heeft [belanghebbende] ten onrechte aangeslagen. Gelet hierop zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en de uitspraak op bezwaar en de aanslag vernietigen. De overige stellingen van [belanghebbende] behoeven geen bespreking meer.

Vergoeding proceskosten en griffierecht

4.15. De rechtbank vindt aanleiding de heffingsambtenaar te veroordelen in de kosten die [belanghebbende] in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.056 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 269, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759, en een wegingsfactor 1). De heffingsambtenaar dient tevens het door [belanghebbende] betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.

5. Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt de uitspraak op bezwaar;
• vernietigt de aanslag;
• veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van [belanghebbende] voor een bedrag van € 2.056;
• gelast dat de heffingsambtenaar het door [belanghebbende] betaalde griffierecht van € 345 aan haar vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, mr. V.M. Schotanus en mr. I.M. Josten, rechters, in aanwezigheid van drs. L. Mattijssen, griffier, op 18 januari 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.