Proefprocedure; beperkte werking overgangsrecht 30%-regeling is geoorloofd (1) NLF

Gerelateerde content

Wet en parlementaire geschiedenis
Internationale regelgeving
Lagere regelgeving
Besluiten
Jurisprudentie(3)
Commentaar NLFiscaal
Literatuur
Recent

X (belanghebbende) maakt gebruik van de 30%-regeling. Met ingang van 1 januari 2019 is de maximale looptijd van de 30%-regeling verkort van acht naar vijf jaar, waarbij beperkt overgangsrecht is ingevoerd.

Vanwege de verkorting van de looptijd kan de 30%-regeling ten aanzien van X met ingang van 2021 niet meer worden toegepast. X komt in deze procedure op tegen de beperkte werking van het overgangsrecht.

De onderhavige zaak is evenals vijf andere zaken geselecteerd om te dienen in proefprocedures. De uitkomst van deze zes procedures zal gevolgen hebben voor een groot aantal belastingplichtigen/participanten. Afspraken hierover met de Belastingdienst zijn vastgelegd in vso’s.

In geschil is het antwoord op de vraag of de inhoudingsplichtige te veel loonheffing heeft ingehouden op het loon van X in het onderhavige tijdvak (februari 2021). Het geschil spitst zich toe op de vraag of de verkorting van de maximale looptijd van de 30%-bewijsregel ten aanzien van belastingplichtigen als X onrechtmatig is.

Dat is volgens Rechtbank Noord-Holland niet het geval. Hof Amsterdam bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.

Volgens het Hof doet zich niet de situatie voor dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Het niet toepassen van de wettelijke verkorting van de looptijd van de bewijsregel in de situatie van X op grond van algemene rechtsbeginselen of ander ongeschreven recht, is reeds hierom niet mogelijk.

Er is geen sprake van schending van artikel 1 EP, aldus het Hof. De onderhavige verandering in de fiscale wetgeving – het beperken in de tijd van de 30%-bewijsregel ook voor bestaande situaties met een beperkt overgangsrecht – valt binnen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt. Evenmin is sprake van discriminatie als bedoeld in artikel 14 EVRM, artikel 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM, of artikel 26 IVBPR.

Het hoger beroep is ongegrond.

undefined

Log hier in om de annotatie(s) te lezen

GERECHTSHOF AMSTERDAM

kenmerk 24/3127

3 december 2024

uitspraak van de vierde meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

[X] , wonende te [Z] , belanghebbende,

(gemachtigde: mr. J. de Vries)

tegen de uitspraak van 8 maart 2024 in de zaak met kenmerk HAA 21/3563 van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) in het geding tussen

belanghebbende

de inspecteur van de Belastingdienst, de inspecteur.

1 Ontstaan en loop van het geding

1.1.

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de door een inhoudingsplichtige over de tijdvak februari 2021 van haar ingehouden loonheffing.

1.2.

De inspecteur heeft bij uitspraak op bezwaar, het bezwaar van belanghebbende ongegrond verklaard.

1.3.

Belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 8 maart 2024 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.

1.4.

Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. De inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.

1.5.

Van de zijde van belanghebbende zijn op 13 en 26 november 2024 nadere stukken ingediend.

1.6.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2024. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.

2 Feiten

2.1.

De rechtbank heeft de volgende feiten vastgesteld (belanghebbende en de inspecteur worden in de uitspraak van de rechtbank aangeduid als ‘eiseres’ respectievelijk ‘verweerder’):

“Feiten

1. Met dagtekening 17 januari 2012 is aan eiseres een beschikking 30%-bewijsregel (hierna: 30%-beschikking) afgegeven voor haar tewerkstelling bij de [Universiteit] (hierna: de inhoudingsplichtige) met een looptijd van 1 december 2011 tot en met 30 november 2021.

2. In de 30%-beschikking staat – voor zover hier van belang – het volgende.

“Deze beschikking is afgegeven op grond van de in het verzoek verstrekte gegevens, en is geldig onder voorbehoud van wijziging in wet- en regelgeving.”

3. In juni 2018 heeft de Belastingdienst, afdeling Centrale Administratieve Processen, aan belastingplichtigen met een 30%-beschikking, een brief gestuurd om hen te informeren over het voornemen van het kabinet om per 1 januari 2019 de looptijd van de 30%-bewijsregel (hierna ook: 30%-regeling) te verkorten van acht naar vijf jaar.

4. In december 2018 heeft verweerder aan belastingplichtigen met een 30%-beschikking, een brief gestuurd om hen te informeren dat het wetsvoorstel over de 30%-regeling is aangenomen en wat de gevolgen daarvan zijn voor de looptijd van de 30%-regeling. In de brief van december 2018 staat – voor zover hier van belang – het volgende.

“Wat is uw nieuwe einddatum van de 30%-regeling?

De nieuwe einddatum van de 30%-regeling hangt af van de einddatum op uw beschikking. Er geldt een overgangsregeling. In het overzicht ziet u wat de nieuwe einddatum is.

(…)”

5. Verweerder heeft geen nieuwe beschikking aan eiseres afgegeven waarop een gewijzigde einddatum is vermeld.

6. Met ingang van 1 januari 2021 heeft de inhoudingsplichtige de 30%-regeling niet meer toegepast op het loon van eiseres.

Beroepsfase

7. Tot de dossierstukken in de beroepsfase behoort een verzoek met dagtekening 11 mei 2023 van de gemachtigde van eiseres tot het inplannen van de mondelinge behandeling voor diverse lopende beroepszaken met betrekking tot de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling. Het verzoek luidt – voor zover hier van belang – als volgt.

“Namens meerdere belanghebbenden hebben wij bij uw Rechtbank beroep aangetekend tegen de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling.

(…)

De hiervoor genoemde zes belanghebbenden zijn door ons, in samenspraak met de belastingdienst, geselecteerd om te dienen in proefprocedures. Ieder van deze zes belanghebbenden vertegenwoordigt daardoor een groot aantal belastingplichtigen.

Proefprocedures

Met de belastingdienst hebben wij afspraken gemaakt die inhouden dat de uitkomst van deze zes procedures gevolgen zal hebben voor een groot aantal belastingplichtigen/participanten. De afspraken met de belastingdienst zijn vastgelegd in vier vaststellingsovereenkomsten. Deze hebben wij bijgesloten. We verzoeken u om deze aan de gedingstukken toe te voegen.

Het geschil dat aan uw rechtbank wordt voorgelegd is voor alle zes belanghebbenden gelijk. Dat is de vraag of de beëindiging van het overgangsrecht ex artikel XIV Overgangsrecht Belastingplan 2019 in strijd is met enige wet- of regelgeving met inbegrip van enig rechtsbeginsel en als daarvan inderdaad sprake is, of de 30%-regeling dan gedurende de volledige op de afgegeven beschikking opgenomen looptijd toegepast kan worden. Omdat de feitelijke situatie van belanghebbenden verschillen vertoont die wellicht relevant zijn voor de beantwoording van het geschil, zijn er 6 categorieën geformuleerd.

Voor participanten die zijn ingedeeld in groep 1b is de uitkomst van de procedure van [Persoon 1] doorslaggevend. Voor participanten die zijn ingedeeld in groep 5 geldt de uitkomst van de procedure voor [Persoon 2] .”

Bij het verzoek zijn vier inhoudelijk verschillende vaststellingsovereenkomsten gevoegd, welke door partijen zijn getekend.”

2.2.

Het Hof gaat uit van de hiervoor vermelde feiten.

3 Geschil in hoger beroep

In hoger beroep is in geschil of van belanghebbende te veel loonheffing is ingehouden omdat daarbij geen rekening is gehouden met de zogenaamde 30%-regeling over het tijdvak februari 2021. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de verkorting van de maximale looptijd van de 30%-bewijsregel ten aanzien van belastingplichtigen als belanghebbende onrechtmatig is en zij recht heeft op toepassing van die bewijsregel tot en met de datum genoemd in de onder overweging 1. van de rechtbank gemelde beschikking.

4 Beoordeling van het geschil in hoger beroep

4,1. De rechtbank heeft in haar uitspraak het volgende wettelijk kader en de volgende parlementaire geschiedenis van de in dezen relevante bepalingen in aanmerking genomen, hetgeen het Hof van haar over zal nemen:

Wettelijk kader

12. Met ingang van 1 januari 2019 is artikel 31a van de Wet op de loonbelasting 1964 (hierna: Wet LB 1964) gewijzigd en is de maximale looptijd van de 30%-bewijsregel verkort naar vijf jaar. De tekst van artikel 31a van de Wet LB 1964, zevende lid (met ingang van 1 januari 2020 achtste lid), luidt vanaf dat moment als volgt:

“7. Voor bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen groepen werknemers die door een inhoudingsplichtige van buiten Nederland in dienstbetrekking worden genomen, geldt, onder daarbij te stellen voorwaarden, dat vergoedingen van kosten en verstrekkingen van verblijf buiten het land van herkomst gedurende ten hoogste vijf jaar ten minste worden beschouwd als vergoeding voor extraterritoriale kosten tot ten hoogste 30% van het daarbij aan te wijzen gedeelte van het loon, alsmede tot het bedrag van de daarbij aan te wijzen schoolgelden.”

13. Eveneens op 1 januari 2019 is artikel XIV van de Wet van 19 december 2018 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (hierna: Belastingplan 2019) in werking getreden. Artikel XIV Belastingplan 2019 luidt als volgt:

“Voor de werknemer die uiterlijk op 31 december 2018 een vergoeding genoot waarop artikel 31a, tweede lid, onderdeel e, van de Wet op de loonbelasting 1964 zoals dat op 31 december 2018 luidde of artikel 39e van de Wet op loonbelasting 1964 zoals dat op 31 december 2018 luidde van toepassing was, blijft bij de toepassing van artikel 31a, zevende lid [met ingang van 1 januari 2020: ‘achtste lid’], van de Wet op de loonbelasting 1964 de ingevolge die bepalingen geldende termijn van ten hoogste acht jaar, onderscheidenlijk ten hoogste tien jaar, van toepassing tot en met uiterlijk 31 december 2020.”

Totstandkomingsgeschiedenis

14. Aanvankelijk heeft de wetgever ervoor gekozen om geen overgangsrecht op te nemen voor bestaande gevallen en is uitgegaan van onmiddellijke inwerkingtreding van de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling naar vijf jaar, zulks behoudens vergoedingen of verstrekkingen ter zake van schoolgelden voor internationale scholen. In de memorie van toelichting bij het Belastingplan 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 35 026, nr. 3, pagina 20 tot en met 22) is de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling en de keuze om (behoudens genoemde uitzondering voor schoolgelden) geen eerbiedigend overgangsrecht op te nemen voor bestaande gevallen, als volgt toegelicht (voetnoten zijn niet opgenomen in deze weergave):

“6.1. Verkorten maximale looptijd 30%-regeling

(…)

In 2017 is de 30%-regeling voor ingekomen werknemers op doeltreffendheid en doelmatigheid geëvalueerd. Het rapport Evaluatie 30%-regeling (de evaluatie) is op 13 juni 2017 aangeboden aan de Tweede Kamer. In de kabinetsreactie is toegelicht dat het kabinet naar aanleiding van deze evaluatie heeft besloten de maximale looptijd van de 30%-regeling voor ingekomen werknemers met drie jaar te verkorten van maximaal acht jaar tot maximaal vijf jaar. Uit de evaluatie blijkt dat deze verkorting van de looptijd zorgt voor een hogere doelmatigheid van de 30%-regeling, terwijl de doeltreffendheid nauwelijks wordt beperkt. Uit de evaluatie blijkt onder meer dat de 30%-regeling voor circa 80% van de betreffende ingekomen werknemers niet langer dan vijf jaar wordt toegepast. Daarbij wordt opgemerkt dat van de ingekomen werknemers waarvoor de 30%-regeling langer dan vijf jaar wordt toegepast, een substantieel aandeel zich structureel of zeer langdurig in Nederland vestigt. Hier vloeit logischerwijs uit voort dat na een verblijf in Nederland van vijf jaar geen sprake meer is van tijdelijk verblijf. Voor de mogelijkheid om de werkelijke ETK onbelast te vergoeden zal daarom in de praktijk ook worden uitgegaan van een maximumperiode van vijf jaar.

Zoals vermeld in de eerdergenoemde kabinetsreactie is het voorstel de verkorting van de maximale looptijd van de 30%-regeling per 1 januari 2019 met drie jaar voor zowel de nieuwe als de bestaande gevallen te laten gelden. Voor een werknemer waarvoor op de beschikking 30%-regeling een einddatum staat in de periode 1 januari 2019 tot en met 1 januari 2022 betekent dit dat de 30%-regeling door de verkorting van de looptijd vanaf 1 januari 2019 niet langer mag worden toegepast. Voor een werknemer met een beschikking met een einddatum na 1 januari 2022 geldt dat de looptijd feitelijk met drie jaar wordt verkort. Dit zal betekenen dat de 30%-regeling na uiterlijk vijf jaar niet langer kan worden toegepast. In 2017 werd de 30%-regeling toegepast voor ruim 74.000 ingekomen werknemers. Naar inschatting van de Belastingdienst worden maximaal circa 11.000 werknemers meteen per 1 januari 2019 door de verkorting geraakt. Daarnaast bereiken gedurende het jaar 2019 maximaal circa 6.500 werknemers de vijfjaarsgrens. Voor deze twee groepen werknemers geldt dat zij per 1 januari 2019 of in de loop van het jaar geen gebruik meer kunnen maken van de 30%-regeling. Van de overige ingekomen werknemers zal een groot deel (nog) geen last hebben van de verkorting van de looptijd. Volgens Dialogic wordt immers in 80% van de gevallen de 30%-regeling maximaal vijf jaar toegepast. De verkorting van de maximale looptijd van de 30%-regeling voor ingekomen werknemers werkt door naar de keuzeregeling voor partiële buitenlandse belastingplicht in de heffing van inkomstenbelasting, omdat het keuzerecht alleen kan worden toegepast gedurende de looptijd van de 30%-regeling.

Het uitgangspunt is dat wetswijzigingen onmiddellijke werking hebben. Dat betekent dat wetswijzigingen ook van toepassing zijn op bestaande gevallen. In beginsel kan voor uitzonderingssituaties afwijking van het uitgangspunt van onmiddellijke werking nodig zijn. Hierbij dient een afweging te worden gemaakt van de belangen van degenen die (mogelijk) geraakt worden door de nieuwe wetgeving, in dit geval de inhoudingsplichtigen die de 30%-regeling reeds toepassen en de werknemers waarvoor de 30%-regeling reeds wordt toegepast, tegen de belangen van andere inhoudingsplichtigen en belastingplichtigen die niet een dergelijke tegemoetkoming krijgen. Het kabinet acht overgangsrecht in dit geval juridisch niet noodzakelijk. Hierbij is mede in ogenschouw genomen dat het ontbreken van overgangsrecht op 20 april 2018 expliciet is benoemd in de kabinetsreactie op de evaluatie van de 30%-regeling. Hiernaast heeft de Belastingdienst in juni 2018 de werknemers en de inhoudingsplichtigen die het betreft per brief over de voorgenomen wijziging geïnformeerd.

Hoewel het kabinet overgangsrecht juridisch niet noodzakelijk acht, stelt het kabinet, mede gelet op de vele ontvangen reacties op de aangekondigde onmiddellijke werking van de maatregel per 1 januari 2019, overgangsrecht voor met betrekking tot de schoolgelden voor internationale scholen. (…)”

15. In reactie op diverse Kamervragen over de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling en het niet opnemen van overgangsrecht heeft de staatssecretaris van Financiën als volgt geantwoord (verslag van een schriftelijk overleg over de Wet Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2018), Kamerstukken II 2017/18, 34 785, nr. 101, pagina’s 14 tot en met 16, 25, 26 en 28; voetnoten zijn niet opgenomen in deze weergave):

“De leden van vrijwel alle fracties hebben vragen gesteld over het niet opnemen van overgangsrecht voor bestaande gevallen. Het verkorten van de looptijd van de 30%-regeling per 1 januari 2019 is gebaseerd op de constatering in de evaluatie door Dialogic dat de regeling in ruim 80% van de gevallen gemiddeld niet langer dan vijf jaar wordt gebruikt en dat van de circa 20% van de gebruikers die de 30%-regeling langer dan vijf jaar gebruikt, een substantieel aandeel zich niet tijdelijk, maar structureel of zeer langdurig in Nederland vestigt. Daar komt bij dat de ETK van werknemers waarvoor de 30%-regeling een tegemoetkoming is, na verloop van tijd ook afnemen. In dat licht heeft het kabinet, conform de afspraken uit het regeerakkoord, besloten voor te stellen de looptijd van de 30%-regeling, per 1 januari 2019 te verkorten van acht naar vijf jaar voor zowel nieuwe als bestaande gevallen. De in het regeerakkoord voorziene opbrengst van deze maatregel is geraamd, ervan uitgaande dat de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling ook toepassing zal vinden voor bestaande gevallen. Overgangsrecht zoals gevraagd door de leden van de fracties van de PvdA en de SGP gaat dan ook gepaard met een derving ten opzichte van de raming in het regeerakkoord van in totaal circa € 1,9 miljard. Op 20 april 2018 is het ontbreken van overgangsrecht expliciet benoemd in de kabinetsreactie op de evaluatie van de 30%-regeling. In juni van dit jaar zijn de werknemers en werkgevers die het betreft door de Belastingdienst per brief over de voorgenomen wijziging geïnformeerd. Hiermee zijn belanghebbenden minimaal ruim een half jaar voorafgaande aan de beoogde inwerkingtreding van de wetswijziging individueel geïnformeerd.

Het uitgangspunt is dat wetswijzigingen onmiddellijke werking hebben, dat wil zeggen dat zij ook van toepassing zijn op bestaande gevallen. In uitzonderingssituaties kan afwijking van het uitgangspunt van onmiddellijke werking nodig zijn. Het gaat daarbij om een afweging van de belangen van degenen die (mogelijk) worden geraakt door de nieuwe wetgeving, in dit geval de inhoudingsplichtigen die de 30%-regeling reeds toepassen en de werknemers waarvoor de 30%-regeling reeds wordt toegepast, tegen de belangen van andere inhoudingsplichtigen en belastingplichtigen die niet een dergelijke tegemoetkoming krijgen. Ik kan mij voorstellen dat degenen die (mogelijk) geraakt worden door de voorgenomen wijziging liever een andere uitkomst hadden gezien, maar ik acht overgangsrecht juridisch niet noodzakelijk. Het oordeel over de juridische houdbaarheid in individuele gevallen is uiteindelijk aan de rechter. De hoogte van het forfait van de 30%-regeling blijft gelijk, terwijl de werkelijke ETK na verloop van tijd dalen. Het is aan contractspartijen om bij het sluiten van langlopende overeenkomsten met de mogelijkheid van toekomstige wetswijziging rekening te houden. De ETK van werknemers waarvoor de 30%-regeling een tegemoetkoming is, nemen na verloop van tijd ook af. Het is gebruikelijk dat op beschikkingen 30%-regeling een voorbehoud voor toekomstige wijzingen in wet- en regelgeving staat. De leden van de fractie van D66 vragen waarom het uitzonderen van bestaande gevallen zou leiden tot een ongelijke behandeling. Gelet op de hiervoor genoemde argumenten om de 30%-regeling te verkorten valt niet goed te rechtvaardigen waarom voor werknemers waarvoor de regeling al minimaal vijf jaar, en voor degenen die per 1 januari 2012 overgangsrecht kregen zelfs al minimaal zeven jaar, is toegepast een andere behandeling zouden moeten krijgen dan de werknemers waarvoor de regeling op 1 januari 2019 minder dan vijf jaar is toegepast. De leden van de fractie van de VVD wijzen erop dat bij de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling van tien jaar naar acht jaar per 2012 bestaande gevallen zijn gerespecteerd. Deze leden vragen of daar destijds voor is gekozen vanwege mogelijke juridische implicaties.

De verkorting van de looptijd destijds was het gevolg van een amendement.

Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van de VVD om in te gaan op casussen waarbij ingekomen werknemers mede op basis van de einddatum op de beschikking 30%-regeling (investerings)beslissingen hebben genomen, merk ik op dat dit om zeer verschillende en individuele situaties en gevolgen gaat, waarover geen informatie voorhanden is. Daardoor is het onmogelijk om bijvoorbeeld een beeld te schetsen van de omvang van groepen, zoals zowel de leden van de fractie van de VVD als de leden van de fractie van de SGP vragen. De leden van de fracties van D66 en de SGP vragen om de grootte van de groep die direct per 1 januari 2019 wordt geraakt door de voorgestelde inkorting van de looptijd. Naar inschatting van de Belastingdienst gaat het om maximaal circa 11.000 werknemers. Gedurende het jaar 2019 bereiken maximaal circa 6.500 werknemers de vijfjaarsgrens.

(…)

De leden van de fractie van de VVD vragen of ik de suggestie deel dat de 30%-regeling in Nederland qua looptijd een relatief ruime regeling is in vergelijking met omliggende landen. Dialogic constateert op basis van een internationale vergelijking van negen omliggende landen dat de Nederlandse 30%-regeling op een aantal punten ruimer is. Nederland heeft bijvoorbeeld een looptijd van acht jaar, terwijl vrijwel ieder ander land een looptijd van vijf jaar hanteert. Het onderzoeksbureau constateert echter ook dat de Nederlandse 30%-regeling een doeltreffende en doelmatige regeling is. De evaluatie bevat tevens een aantal aanbevelingen dat naar inschatting van het onderzoeksbureau een positief effect heeft op de doeltreffendheid of doelmatigheid van de regeling. Een van deze aanbevelingen is het verkorten van de looptijd van de 30%-regeling van acht naar vijf of zes jaar. In overeenstemming met deze aanbeveling is in het regeerakkoord opgenomen dat de looptijd van de 30%-regeling wordt verkort tot vijf jaar.

(…)

Een voorbeeld van een voorbehoud op beschikkingen 30%-regelingen, waar de leden van de fractie van D66 naar vragen, luidt:

«Deze beschikking is afgegeven op grond van de in het verzoek verstrekte gegevens, en is geldig onder voorbehoud van wijziging in wet- en regelgeving.»

Dit is een voorbehoud dat past bij het feit dat de belastinginspecteur niet bevoegd is om toe te zeggen dat hij toekomstige contraire wetswijzigingen niet zal volgen. Deze leden vragen ook in hoeverre werknemers op de hoogte zijn van dergelijke voorbehouden en in hoeverre werkgevers hen hierover hebben geïnformeerd. Ik ga ervan uit dat zowel de werkgever als de werknemer kennisnemen van de beschikking 30%-regeling die op hun gezamenlijk verzoek door de Belastingdienst is afgegeven. Zowel het voorbehoud als de ingangs- en einddatum zijn opgenomen in ditzelfde document. Overigens volgt uit jurisprudentie dat duurbeschikkingen gedurende hun looptijd op grond van wetgeving kunnen worden gewijzigd, met welke mogelijkheid partijen die duurovereenkomsten sluiten rekening hebben te houden. Ook als in de duurbeschikking geen expliciet voorbehoud voor toekomstige wetswijzigingen staat.

(…)

De leden van de fracties van de SP, de PvdA en de Partij voor de Dieren vragen waarom is gekozen voor (alleen) de verkorting van de looptijd naar vijf jaar. In de eerste helft van 2017 is in opdracht van het Ministerie van Financiën de 30%-regeling op doeltreffendheid en doelmatigheid geëvalueerd door het onafhankelijke onderzoeksbureau Dialogic. Uit de evaluatie blijkt dat een verkorting van de looptijd van acht jaar tot vijf jaar zorgt voor een hogere doelmatigheid van de 30%-regeling, terwijl de doeltreffendheid nauwelijks wordt beperkt. Daarnaast blijkt dat circa 80% van de werknemers de regeling niet langer dan 5 jaar gebruikt. Van de circa 20% die de regeling wel langer dan 5 jaar gebruikt, vestigt een substantieel deel zich niet tijdelijk, maar langdurig in Nederland. Bovendien geldt in de ons omringende landen met vergelijkbare regelingen vrijwel overal een looptijd van 5 jaar. Het onderzoeksbureau heeft in zijn evaluatie een aantal aanbevelingen gedaan waaronder de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling van acht naar vijf jaar. Een periode van vijf jaar past beter bij de huidige praktijk en de huidige inzichten over tijdelijkheid en sluit aan bij de periode die andere landen met een vergelijkbare regeling hanteren. In overeenstemming met de aanbeveling van Dialogic is in het regeerakkoord opgenomen dat de looptijd van de 30%-regeling wordt verkort tot vijf jaar. In de schriftelijke commentaren wordt door de verschillende veldpartijen aandacht besteed aan de mogelijkheid om de looptijd van de regeling te beperken. Daarbij wordt in het algemeen het verkorten van de looptijd gezien als «minst bezwaarlijke» maatregel.”

16. De Raad van State was kritisch op het ontbreken van eerbiedigende werking voor bestaande gevallen en adviseerde hier in de toelichting aandacht aan te schenken (Advies Afdeling advisering Raad van State en nader rapport, Kamerstukken II 2018/19, 35 026, nr. 4, pagina 5; voetnoten zijn niet opgenomen in deze weergave):

“Ook het grotendeels ontbreken van eerbiedigende werking voor bestaande gevallen bij de verkorting (in voorliggend voorstel) van de looptijd van de 30%-regeling van acht naar vijf jaar is een maatregel die niet getuigt van bestendige wetgeving. Het argument dat overgangsrecht juridisch niet noodzakelijk wordt geacht en dat het slechts om een beperkt aantal gevallen gaat (maximaal 11.000) overtuigt niet. Bovendien verdraagt het ontbreken van overgangsrecht zich niet met het beleid om het fiscale vestigingsklimaat aantrekkelijk te houden en zo mogelijk te versterken. Daarvoor is voorspelbare wetgeving met eerbiediging van bestaande rechten immers van cruciaal belang.

Concluderend is de Afdeling van oordeel dat de fiscale wetgeving op belangrijke punten met een hoge frequentie wijzigt waardoor de voorspelbaarheid van wetgeving in het geding is, met als gevolg dat ook de complexiteit van de regelgeving toeneemt. Zij adviseert hier in de toelichting aandacht aan te schenken.”

De staatssecretaris van Financiën is als volgt hierop ingegaan (Kamerstukken II 2018/19, 35 026, nr. 4, pagina 6):

“Ook het in het wetsvoorstel Belastingplan 2019 opgenomen voorstel op het punt van de 30%-regeling vloeit voort uit het regeerakkoord. De aanleiding van het verkorten van de looptijd van de 30%-regeling is gebaseerd op de evaluatie van Dialogic, maar de uitwerking van deze maatregel is uiteindelijk een keuze die in het regeerakkoord gemaakt is. In de evaluatie heeft Dialogic geconstateerd dat de regeling in circa 80% van de gevallen niet langer dan vijf jaar wordt gebruikt en dat van de circa 20% van de gebruikers die de 30%-regeling langer dan vijf jaar gebruikt, een substantieel aandeel zich niet tijdelijk, maar structureel of zeer langdurig in Nederland vestigt. Daar komt bij dat de extraterritoriale kosten van werknemers waarvoor de 30%-regeling een tegemoetkoming is, na verloop van tijd ook afnemen. Mede gelet op de (internationale) kenbaarheid van de regeling en de administratieve lasten heeft het kabinet ervoor gekozen om de 30%-regeling zo veel mogelijk in stand te laten en alleen de looptijd van de 30%-regeling te verkorten. Bij de vraag of overgangsrecht moet worden getroffen is een afweging gemaakt tussen de belangen van degenen die (mogelijk) geraakt worden door de nieuwe wetgeving en de belangen van andere inhoudingsplichtigen en belastingplichtigen die niet een dergelijke tegemoetkoming krijgen. Het kabinet heeft er, mede gelet op de budgettaire gevolgen, voor gekozen geen overgangsrecht op te nemen. Het ontbreken van overgangsrecht is op 20 april 2018 expliciet benoemd in de kabinetsreactie op de evaluatie van de 30%-regeling. Hiernaast heeft de Belastingdienst in juni 2018 de werknemers en de inhoudingsplichtigen die het betreft per brief over de voorgenomen wijziging geïnformeerd.”

17. Vervolgens heeft de wetgever er alsnog voor gekozen om beperkt overgangsrecht in te voeren, namelijk voor ingekomen werknemers voor wie de looptijd van de 30%-regeling door de verkorting van de looptijd zou eindigen in de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2020. In de nota naar aanleiding van het nadere verslag bij het Belastingplan 2019, Kamerstukken II 2018/19, 35 026, nr. 22, pagina’s 6 en 7, heeft de wetgever deze keuze en de gevolgen hiervan als volgt toegelicht (voetnoten zijn niet opgenomen in deze weergave):

“3. Verkorten maximale looptijd 30%-regeling

In het wetsvoorstel Belastingplan 2019 is voorgesteld om de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling per 1 januari 2019 met drie jaar te laten gelden voor zowel de nieuwe als de bestaande gevallen. Bij de vraag of overgangsrecht moet worden getroffen is een afweging gemaakt tussen de belangen van degenen die (mogelijk) geraakt worden door de nieuwe wetgeving en de belangen van andere inhoudingsplichtigen en belastingplichtigen die niet een dergelijke tegemoetkoming krijgen. Het kabinet acht het juridisch houdbaar om de looptijd van de 30%-regeling voor bestaande gevallen te verkorten. Dit geldt ook als op de beschikking niet staat dat de beschikking geldig is onder voorbehoud van wijzigingen in wet- en regelgeving. Het is immers algemeen bekend dat belastingwetten kunnen wijzigen. Belanghebbenden mogen er daarom niet op vertrouwen dat de beschikking ook na een wetswijziging onverkort zal blijven gelden. Desalniettemin heeft het kabinet er in het kader van de heroverweging voor gekozen om alsnog overgangsrecht op te nemen voor ingekomen werknemers voor wie de looptijd van de 30%-regeling door de voorgestelde verkorting zou eindigen in de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2020. Op deze manier hebben de betrokken partijen meer tijd om te anticiperen op de voorgestelde verkorting van de looptijd van de 30%-regeling.

De leden van de fracties van de VVD en D66 vragen hoe groot de groep is die voordeel heeft van het overgangsrecht bij de verkorting van de looptijd van de 30%-regeling. Zij vragen ook of er nog gevallen zijn die gedurende de looptijd door de verkorting worden geraakt en zo ja, hoe de effecten hiervan worden geminimaliseerd. De leden van de fracties van D66 en de SGP vragen naar de precieze vormgeving van het overgangsrecht. De leden van de fractie van de SGP vragen hoe het overgangsrecht uitpakt voor degenen die de regeling al toegekend hebben gekregen. Met de tweede nota van wijziging is in het wetsvoorstel Belastingplan 2019 een specifieke overgangsbepaling opgenomen voor ingekomen werknemers voor wie de looptijd van de 30%-regeling door de voorgestelde verkorting van de looptijd van de regeling zou eindigen in de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2020. Zij hebben tot uiterlijk 31 december 2020 recht op toepassing van de 30%-regeling. In juni 2018 zijn de werkgevers en werknemers die het betreft per brief geïnformeerd over de voorgenomen verkorting van de looptijd van de 30%-regeling. De Belastingdienst zal de betrokkenen in een nieuwe brief informeren over het overgangsrecht.

Voor de verschillende groepen werknemers geldt het volgende:

1. als de huidige einddatum valt in 2019 of 2020: voor deze werknemers zorgt het overgangsrecht ervoor dat zij niet uit de 30%-regeling vallen per 1 januari 2019, maar dat zij die huidige einddatum kunnen aanhouden;

2. als de huidige einddatum valt in 2021, 2022 of 2023: voor deze werknemers eindigt de looptijd door het overgangsrecht op 31 december 2020;

3. als de huidige einddatum valt in of na 2024: voor deze werknemers wordt de looptijd verkort met drie jaar.

De groepen 1 en 2 kunnen profijt hebben van het overgangsrecht. De gezamenlijke omvang van deze groepen wordt geraamd op 31.000 werknemers. Ongeveer de helft van deze groep zal meteen op 1 januari 2019 van het overgangsrecht gebruik kunnen maken. De andere helft kan daarvoor in de loop van 2019 of 2020 in aanmerking komen.”

18. De wetgever acht het juridisch houdbaar om de looptijd van de 30%-regeling voor bestaande gevallen te verkorten, ook in de situatie van het alsnog opgenomen overgangsrecht (memorie van antwoord, Kamerstukken I 2018/19, 35 026, D, pagina 16; voetnoten zijn niet opgenomen in deze weergave):

“De leden (...) vragen of het kabinet het juridisch houdbaar acht om de looptijd van de 30%-regeling ook voor bestaande gevallen te verkorten. Bij de vraag of overgangsrecht moet worden getroffen, is een afweging gemaakt tussen de belangen van degenen die (mogelijk) geraakt worden door de nieuwe wetgeving en de belangen van andere inhoudingsplichtigen en belastingplichtigen die niet een dergelijke tegemoetkoming krijgen. Het kabinet acht het in dat kader inderdaad juridisch houdbaar om de looptijd van de 30%-regeling voor bestaande gevallen te verkorten. Dit geldt zowel in de situatie zonder overgangsrecht als met het voorgestelde overgangsrecht. Door dit overgangsrecht hebben alle bestaande gevallen op zijn minst tot en met 31 december 2020 de tijd om te anticiperen op de verkorting van de looptijd.”

algemene rechtsbeginselen

4.2.

Volgens de jurisprudentie van de Hoge Raad (zie o.a. HR 9 juni 2023, ECLI:NL:HR:2023:815):

- brengt het in art. 120 Grondwet neergelegde toetsingsverbod mee dat de rechter wetten in formele zin niet mag toetsen aan algemene rechtsbeginselen of aan ander ongeschreven recht; en

- is de rechter evenwel bevoegd een wet in formele zin buiten toepassing laten indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet (ten volle) zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en de niet-verdisconteerde bijzondere omstandigheden tot gevolg hebben dat de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd komt met algemene rechtsbeginselen of ander ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven.

4.3.

De verkorting van de maximale looptijd van de 30%-bewijsregel is neergelegd in een wet in formele zin. Toetsing van die wettelijke bepaling aan algemene rechtsbeginselen of ander ongeschreven recht is dus in beginsel niet mogelijk. Uit de voren aangehaalde parlementaire geschiedenis volgt voorts onmiskenbaar dat daarin uitgebreid aandacht is besteed aan situaties zoals die van belanghebbende waarin de wetswijziging tot gevolg had dat de looptijd van de bewijsregel ook voor lopende gevallen is bekort. De bijzondere aandacht die aan dergelijke situaties is besteed heeft zelfs geleid tot een (beperkt) overgangsrecht. In dezen doet zich dan ook niet de situatie voor dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Het niet toepassen van de wettelijke verkorting van de looptijd van de bewijsregel in de situatie van belanghebbende op grond van algemene rechtsbeginselen of ander ongeschreven recht is reeds hierom niet mogelijk.

eerste protocol EVRM

4.4.

Uitgangspunt is dat art. 1 van het eerste protocol bij het EVRM (hierna: EP EVRM) alleen van toepassing is op bestaande eigendommen/bezittingen (‘possessions’) en dat toekomstig inkomen geen ‘possession’ vormt in de zin van art. 1 EP EVRM tenzij het al is verdiend is of definitief vaststaat dat het zal worden betaald. Onder bepaalde omstandigheden vormt echter ook een legitieme verwachting (‘legitimate expectation’) dat een eigendom/bezit zal worden verkregen een ‘possession’ in de zin van art. 1 EP EVRM (vgl. EHRM 26 maart 2024, 75088/17, ECLI:CE:ECHR:2024:0326DEC007508817, Energyworks Cartagenas S.L. tegen Spanje, r.o. 41 en r.o. 42).

De verwachting die belanghebbende ontleende aan de afgegeven beschikking dat zij ook in toekomstige jaren (zoals omschreven in de beschikking) onder de 30%-bewijsregel zou vallen, vormt evenwel noch een bestaand eigendom (omdat deze verwachting zie op toekomstig (netto-)inkomen), noch een legitieme verwachting die bij wetswijziging de bescherming geniet van art. 1 EP EVRM reeds omdat die beschikking is afgegeven onder het expliciete voorbehoud van wijziging in wet- en regelgeving. De omstandigheid dat het overgangsrecht bij een vorige wetswijziging eerbiedigende werking kende voor bestaande situaties brengt evenmin mee dat belanghebbende een legitieme verwachting had dat ook bij toekomstige wetswijzigingen sprake zou zijn van eerbiedigende werking.

4.5.

Het inhouden van loonheffing vormt wel inmenging met het recht dat gewaarborgd wordt door art. 1, eerste alinea, EP EVRM, omdat het belanghebbende een bezit ontneemt (het bedrag dat van haar salaris wordt ingehouden). Inmenging door belastingheffing is echter in het algemeen gerechtvaardigd gelet op art. 1, tweede alinea, EP EVRM waarin een uitzondering is geformuleerd met betrekking tot het heffen van belasting (vgl. EHRM 29 april 2008, 13378/05, ECLI:CE:ECHR:2008:0429JUD001337805, Burden tegen het Verenigd Koninkrijk, r.o. 59). Daarbij geldt dat een Staat als het gaat om belastingheffing een ruime beoordelingsmarge (‘wide margin of appreciation’) heeft die door de rechter in beginsel moet worden gerespecteerd (vgl. EHRM 10 juni 2003, 27793/95, M.A. e.a. tegen Finland, inzake tariefsverhoging zonder overgangsrecht). De onderhavige verandering in de fiscale wetgeving – het beperken in de tijd van de 30%-bewijsregel ook voor bestaande situaties met een beperkt overgangsrecht – valt naar het oordeel van het Hof binnen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt. Niet gezegd kan worden dat de overwegingen die de wetgever tot die beperking hebben geleid (zoals die kenbaar uitKamerstukken II 2018/19, 35 026, nr. 4, pagina 6, zoals hiervoor geciteerd) elke redelijke grond ontberen. Bij zijn oordeel heeft het Hof in aanmerking genomen dat de wetgever niet de mogelijkheid tot het vrij vergoeden van extraterritoriale kosten als zodanig heeft beperkt. De wetswijziging heeft betrekking op het beperken in de tijd van debewijs regel inhoudende dat – kort gezegd – dergelijke kosten worden geacht tot 30% van het loon aanwezig te zijn.

verbod discriminatie

4.6.

Een verandering in de fiscale wetgeving met ingang van een bepaalde datum als de onderhavige, die slechts tot gevolg heeft dat bepaalde belastingplichtigen (zoals belanghebbende) minder lang van een bepaalde regeling of tegemoetkoming kunnen profiteren dan anderen op wie die regeling of tegemoetkoming eerder van toepassing is geworden, vormt geen discriminatie van de eerstbedoelde belastingplichtigen ten opzichte van die anderen in de zin van art. 14 EVRM, art. 1, twaalfde protocol bij het EVRM, of art. 26 IVPBR.

Slotsom

4.7.

De slotsom is dat het hoger beroep van belanghebbende ongegrond is.

5 Kosten

Het Hof ziet geen aanleiding voor een kostenveroordeling.

6 Beslissing

Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank

De uitspraak is gedaan door mrs. F.J.P.M. Haas, voorzitter, A.M. van Amsterdam en J-P.R. van den Berg, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A.S. Roozeboom als griffier. De beslissing is op 3 december 2024 in het openbaar uitgesproken.

Loonbelasting

februari 2021

Hof Amsterdam

3 december 2024

24/3127

ECLI:NL:GHAMS:2024:3557

mr. F.M. Verberk

Belastingdienst

bwbr0002471&artikel=31a,bwbr0002471&artikel=31a,bwbv0001000&artikel=14,bwbv0001000&artikel=14,bwbv0001001&artikel=1,bwbv0001001&artikel=1

Proefprocedure; beperkte werking overgangsrecht 30%-regeling is geoorloofd (1)