Ingebrekestelling; uitspraak op bezwaar; geen dwangsom

1.1. De heffingsambtenaar heeft bij beschikking met dagtekening 28 februari 2021 op grond van artikel 22 van de Wet waardering onroerende zaken de waarde van de onroerende zaak aan het adres [a-straat 1] te Amsterdam (hierna: de woning) voor het kalenderjaar 2021 vastgesteld.

1.2.Belanghebbende heeft daartegen op 6 april 2021 een bezwaarschrift ingediend.

1.3. Bij brief van 6 januari 2022 heeft belanghebbende de heffingsambtenaar in gebreke gesteld wegens het niet tijdig doen van uitspraak op bezwaar tegen de beschikking van 28 februari 2021 (hierna: de WOZ-beschikking).

1.4. Bij brief van 24 januari 2022 heeft de heffingsambtenaar beslist om niet een dwangsom aan belanghebbende toe te kennen (hierna: de dwangsombeschikking).

1.5. Belanghebbende heeft tegen de dwangsombeschikking bij brief van 8 februari 2022 bezwaar gemaakt.

1.6. Bij uitspraak op bezwaar van 8 april 2022 heeft de heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard.

1.7. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld. In haar uitspraak van 29 november 2022 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.

1.8. Het tegen de uitspraak van de rechtbank door belanghebbende ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 10 januari 2023, aangevuld bij brief van 8 februari 2023. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.9. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2024. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat door de wrakingskamer aan belanghebbende is toegezonden. Het proces-verbaal is tevens met deze uitspraak aan partijen meegezonden.

1.10. Na sluiting van het onderzoek heeft belanghebbende bij op 1 februari 2024 ingekomen schriftelijk stuk de wraking verzocht van de raadsheren mrs. H.E. Kostense, E.A.G. van der Ouderaa en R.C.H.M. Lips. Het wrakingsverzoek is vervolgens in behandeling genomen door de wrakingskamer. Het wrakingsverzoek van belanghebbende is bij beslissing van de wrakingskamer van 19 maart 2024, nr. 200.337.266/01, ongegrond verklaard.

2. Feiten

2.1. Het Hof ziet aanleiding de feiten zelf vast te stellen.

2.2. De onder 1.3 vermelde brief van 6 januari 2022, waarbij belanghebbende de heffingsambtenaar in gebreke heeft gesteld, is geadresseerd aan het postbusnummer van de Dienst belastingen van de gemeente Amsterdam. De heffingsambtenaar heeft tijdens de procedure in eerste aanleg een afschrift van deze door hem ontvangen brief overgelegd. Daarop staat een datumstempel met de vermelding “Ingekomen 10 JAN. 2022”.

2.3. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 24 januari 2022 een brief gezonden aan de gemachtigde met als onderwerp “Uitspraak op bezwaarschrift”. In deze brief is onder meer het volgende opgenomen:

2.4. De heffingsambtenaar heeft bij de onder 1.4 vermelde dwangsombeschikking van 24 januari 2022 beslist om geen dwangsom toe te kennen, omdat de uitspraak op bezwaar volgens hem tijdig is gedaan. Nadat belanghebbende daartegen bij brief van 8 februari 2022 bezwaar heeft gemaakt, heeft de heffingsambtenaar de onder 1.6 vermelde uitspraak op bezwaar gedaan. Daarin is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

2.5. Belanghebbende heeft tijdens de procedure in eerste aanleg als bewijs van verzending van de ingebrekestelling op 6 januari 2022 twee schermprints overgelegd, waarop een iDeal-betaling van € 0,96 aan PostNL is vermeld op 6 januari 2022 (12:19 uur). Voorts heeft belanghebbende een kopie overgelegd van een aan haar gemachtigde gericht, op 13 september 2022 door hem ontvangen schrijven van een Adviseur Business Service van PostNL, waarin onder meer het volgende is vermeld:

2.6. De rechtbank heeft op 29 november 2022 afzonderlijk uitspraak gedaan (met kenmerk AMS 22/1322) op het beroep van belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar inzake de onder 1.1 vermelde WOZ-beschikking. De rechtbank heeft het beroep kennelijk gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd en de heffingsambtenaar opgedragen om binnen zes weken na het onherroepelijk worden van de uitspraak van de rechtbank opnieuw te beslissen op het bezwaar van belanghebbende, na belanghebbende in de gelegenheid te hebben gesteld nadere gronden voor haar bezwaar aan te voeren en op haar bezwaren te worden gehoord. Voorts heeft de rechtbank de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 379,50 en hem opgedragen het door belanghebbende in eerste aanleg betaalde griffierecht te vergoeden. Tegen deze uitspraak van de rechtbank is geen hoger beroep ingesteld.

3. Geschil in hoger beroep

In hoger beroep is in geschil of belanghebbende recht heeft op een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen de WOZ-beschikking.

4. Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft ten aanzien van het geschil als volgt overwogen en beslist (in de uitspraak van de rechtbank wordt belanghebbende aangeduid als ‘eiser’):

5. Beoordeling van het geschil

Standpunten partijen

5.1.1. Belanghebbende heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het geschrift van de heffingsambtenaar van 24 januari 2022 dient te worden aangemerkt als een beslissing op het bezwaar tegen de WOZ-beschikking.

De heffingsambtenaar heeft zijn beslissingsbevoegdheid niet gebruikt om te oordelen over de gronden van het bezwaar, maar uitsluitend om een formele beslissing te forceren teneinde een dwangsom te voorkomen. Daarmee heeft de heffingsambtenaar zijn bevoegdheid misbruikt en dient zijn handelwijze te worden aangemerkt als détournement de pouvoir en/of fraus legis, zo stelt belanghebbende.

5.1.2. Bovendien kan de inhoud van de brief van 24 januari 2022 niet worden aangemerkt als een beslissing op het bezwaarschrift, omdat de daarin genomen beslissing uitsluitend is gericht op het ontwijken van een dwangsom. De omstandigheid dat de brief in de aanhef wordt omschreven als ‘uitspraak op bezwaar’, maakt nog niet dat daadwerkelijk sprake is van een beslissing op het bezwaar die voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Belanghebbende maakt op dit punt een vergelijking met de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:5711, met name de passage waarin deze rechtbank zich afvraagt of een pot waarin een willekeurige substantie is gedaan, door er een sticker met de vermelding “chocoladepasta” op te plakken, een pot met chocoladepasta wordt. Omdat de brief van 24 januari 2022 niet kan worden aangemerkt als een rechtsgeldige uitspraak op bezwaar, is de beslistermijn niet gestuit en is deze tot op heden blijven doorlopen. Daardoor heeft de heffingsambtenaar de maximale dwangsom van € 1.442 verbeurd, zo stelt belanghebbende. Daarnaast vordert belanghebbende vergoeding van haar werkelijke proceskosten omdat de heffingsambtenaar volgens haar in vergaande mate onzorgvuldig heeft gehandeld en het ten tijde van het doen van uitspraak op bezwaar evident was dat deze uitspraak in beroep geen stand zou houden.

5.1.3. Ook indien het geschrift van 24 januari 2022 wel dient te worden aangemerkt als een rechtsgeldige uitspraak op bezwaar en de conclusie is dat de beslistermijn op 24 januari 2022 is geëindigd, is de heffingsambtenaar volgens belanghebbende een dwangsom verschuldigd over een periode van (maximaal) drie dagen. Nog afgezien van de omstandigheid dat de rechtbank in haar uitspraak ter zake telkens het verkeerde jaar heeft vermeld (7, 8 en 22 januari 2021, dit moet zijn 7, 8, respectievelijk 22 januari 2022), heeft de rechtbank in de eerste plaats ten onrechte geoordeeld dat de Algemene termijnenwet van toepassing is op de dag van ontvangst van de ingebrekestelling. Belanghebbende verwijst op dit punt naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3012), waaruit volgt dat in die procedure een zondag als dag van ontvangst van de ingebrekestelling en als laatste dag van de beslistermijn geldt.

5.1.4. Bovendien is belanghebbende van mening dat moet worden aangenomen dat de ingebrekestelling door de heffingsambtenaar op vrijdag 7 januari 2022 is ontvangen, omdat de ingebrekestelling op donderdag 6 januari 2022 ter post is bezorgd; als bewijs van deze datum van terpostbezorging heeft belanghebbende de onder 2.5 vermelde schermprints overgelegd. Maar ook als zou worden aangenomen dat de ingebrekestelling op zaterdag 8 januari 2022 is ontvangen, is een dwangsom verschuldigd. De door de heffingsambtenaar gestelde datum van ontvangst van de ingebrekestelling van (maandag) 10 januari 2022 is in ieder geval niet mogelijk, omdat PostNL sinds 1 januari 2014 geen briefpost meer bezorgt op maandagen. Volgens belanghebbende maakt de gemeente Amsterdam gebruik van een zogenoemde ‘brengservice’ van PostNL, waarbij kan worden gekozen voor de optie om op zaterdag in de postbus gedeponeerde post op maandag langs te brengen. Aangezien volgens vaste jurisprudentie het moment van deponeren in brievenbus of postbus als datum van ontvangst heeft te gelden, moet vrijdag 7 januari 2022, dan wel uiterlijk zaterdag 8 januari 2022 worden aangemerkt als de datum van ontvangst van de ingebrekestelling, zo stelt belanghebbende. Als onderbouwing van haar betoog omtrent de werkwijze van PostNL bij een brengservice heeft belanghebbende de onder 2.5 vermelde brief van PostNL overgelegd.

5.1.5. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, toekenning van de maximale dwangsom van € 1.442 en vergoeding van haar werkelijke proceskosten.

5.2. De heffingsambtenaar is van mening dat de rechtbank een juiste uitspraak heeft gedaan en heeft daartoe – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. Bij de onder 2.3 vermelde brief van 24 januari 2022 is rechtsgeldig uitspraak op bezwaar gedaan; belanghebbende stelt ten onrechte dat daarbij in strijd is gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dan wel dat zijn handelwijze moet worden aangemerkt als fraus legis. De omstandigheid dat de rechtbank bij haar onder 2.6 vermelde uitspraak de uitspraak op bezwaar heeft vernietigd wegens schending van de hoorplicht en de zaak heeft teruggewezen teneinde belanghebbende alsnog op haar bezwaar te horen, betekent niet dat op 24 januari 2022 geen uitspraak op bezwaar zou zijn gedaan; met deze uitspraak op bezwaar is volgens de heffingsambtenaar de beslistermijn als bedoeld in de dwangsomregeling geëindigd. Daarmee is tijdig – binnen veertien dagen na ontvangst van de schriftelijke ingebrekestelling – op het bezwaarschrift beslist, aangezien de ingebrekestelling op (maandag) 10 januari 2022 door hem is ontvangen. Uit interne navraag is gebleken dat PostNL bij de Dienst Belastingen van de gemeente Amsterdam ook op maandagen post bezorgt, zodat de stelling van belanghebbende dat het op de ingebrekestelling geplaatste interne datumstempel van ontvangst op (maandag) 10 januari 2022 niet kan kloppen omdat op maandagen geen post wordt bezorgd, onjuist is. De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.

Oordeel Hof

5.3.1. In zijn arrest van 20 december 2013, ECLI:NL:HR:2013:1797, heeft de Hoge Raad onder meer het volgende overwogen:

5.3.2. In zijn arrest van 24 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:787 heeft de Hoge Raad – voor zover hier van belang – het volgende overwogen (cursivering door Hof):

2.4.1. Middel 2 en middel 3 lenen zich voor gezamenlijke behandeling. De middelen bestrijden het hiervoor in 2.2.2 beschreven oordeel van de Rechtbank. De middelen steunen op de opvatting dat in een geval waarin de inspecteur in gebreke is gebleven een dwangsombeschikking te geven, een daarover geuite klacht voor de toepassing van het [Besluit proceskosten bestuursrecht] als een afzonderlijk beroepschrift moet worden aangemerkt, ook als die klacht is opgenomen in een beroepschrift betreffende een belastingaanslag. Artikel 4:19 Awb ziet volgens de middelen enkel op gevallen waarin daadwerkelijk een dwangsombeschikking is gegeven.

2.4.2. De middelen falen (…) Uit de tekst van artikel 4:19 Awb en uit zijn wetsgeschiedenis volgt dat met deze bepaling is beoogd de proceseconomie te dienen. Met artikel 4:19 Awb wordt bewerkstelligd dat de belanghebbende, onder meer in het geval dat hij beroep heeft ingesteld tegen een uitspraak op bezwaar, geen aparte procedure bij de rechter hoeft te starten om bezwaren tegen de vaststelling van de hoogte van de dwangsom aan die rechter voor te leggen. De belanghebbende kan volstaan met het inbrengen van dergelijke bezwaren in die beroepsprocedure (vgl. Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3, blz. 10). Gelet hierop moeten klachten betreffende een op grond van artikel 4:18 Awb vast te stellen dwangsombeschikking wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar, worden geacht deel uit te maken van het beroep inzake (het niet of niet tijdig nemen van) die beslissing. (…).”

5.3.3. Gelet op de onder 5.3.1 en 5.3.2 vermelde jurisprudentie is het Hof van oordeel dat de rechtbank in het onderhavige geval, waarin belanghebbende afzonderlijke beroepschriften heeft ingediend tegen de uitspraken op bezwaar van de heffingsambtenaar inzake de onder 1.1 vermelde WOZ-beschikking respectievelijk de in verband met die uitspraak op bezwaar genomen dwangsombeschikking, daarop ten onrechte heeft beslist in twee afzonderlijke uitspraken. De rechtbank had hierover in één uitspraak dienen te beslissen, omdat de klachten van belanghebbende over de door de heffingsambtenaar genomen dwangsombeschikking geacht moeten worden deel uit te maken van het beroep van belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar inzake de WOZ-beschikking (zie de door het Hof cursief weergegeven woorden in r.o. 2.4.2 van het arrest van 24 mei 2019, die evenzeer gelden voor de onderhavige situatie, waarin daadwerkelijk een dwangsombeschikking is vastgesteld).

5.3.4. Tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van belanghebbende inzake de WOZ-beschikking (met kenmerk AMS 22/1322) is geen hoger beroep ingesteld, zodat die uitspraak inmiddels onherroepelijk vaststaat. In beginsel zou uit de hiervoor onder 5.3.3 beschreven rechtsregels volgen dat daarmee ook de door de heffingsambtenaar genomen dwangsombeschikking onherroepelijk vaststaat. Gelet evenwel op de omstandigheid dat de rechtbank in de thans voorliggende uitspraak (met kenmerk AMS 22/2550) afzonderlijk heeft beslist op de grieven van belanghebbende tegen de dwangsombeschikking (met aan het slot van die uitspraak een rechtsmiddelverwijzing), trekt het Hof – mede vanuit het oogpunt van een effectieve rechtsbescherming voor belanghebbende – een parallel met de gevallen waarin wel één uitspraak is gedaan, over het onderliggende besluit geen geschil (meer) bestaat en het hoger beroep uitsluitend betrekking heeft op de genomen dwangsombeschikking. Uit het voormelde arrest van 20 december 2013 (r.o. 4.1.5) volgt dat in een dergelijk geval de belastingrechter bevoegd is met betrekking tot de dwangsombeschikking, ook al behoort de dwangsombeschikking zelf niet tot de in artikel 26 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) omschreven gevallen waarin beroep bij de belastingrechter kan worden ingesteld. Het Hof komt derhalve toe aan een inhoudelijke beoordeling van de door belanghebbende in hoger beroep aangevoerde grieven tegen de dwangsombeschikking en het oordeel daarover van de rechtbank.

5.3.5. Het Hof verwerpt het standpunt van belanghebbende dat het onder 2.3 vermelde geschrift van 24 januari 2022 niet kan worden aangemerkt als een rechtsgeldige uitspraak op bezwaar in de zin van artikel 7:11 en 7:12 Awb juncto artikel 25 AWR. In het onder 2.3 vermelde geschrift heeft de heffingsambtenaar onmiskenbaar een beslissing genomen op het bezwaarschrift van belanghebbende tegen de WOZ-beschikking door het bezwaar ongegrond te verklaren en de WOZ-waarde te handhaven. De omstandigheid dat de uitspraak op bezwaar bij de onder 1.6 vermelde uitspraak van de rechtbank is vernietigd wegens formele gebreken, heeft niet tot gevolg dat daardoor niet meer kan worden gesproken van een besluit op het bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 Awb en (daarmee) van een beschikking als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, Awb. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, moet ook een onzorgvuldig tot stand gekomen uitspraak op bezwaar worden aangemerkt als een beschikking in de zin van laatstgenoemde wetsbepaling (zie HR 26 januari 2018, ECLI:NL:HR:2018:96, r.o. 2.2).

5.3.6. Ook de stelling van belanghebbende dat de uitspraak op bezwaar van 24 januari 2022 niet kan worden aangemerkt als een beschikking in de zin van artikel 4:17 Awb omdat de heffingsambtenaar daarbij misbruik zou hebben gemaakt van zijn bevoegdheid en/of heeft gehandeld in fraudem legis, wordt verworpen. Belanghebbende heeft geen feiten of omstandigheden aannemelijk gemaakt die tot een dergelijke conclusie kunnen leiden.

De omstandigheid dat de heffingsambtenaar zich vanwege de ingebrekestelling door belanghebbende genoodzaakt heeft gevoeld om binnen veertien dagen uitspraak op bezwaar te doen, waardoor belanghebbende niet in de gelegenheid is gesteld om haar bezwaar nader te motiveren en op haar bezwaar te worden gehoord (overigens nadat de heffingsambtenaar verschillende pogingen heeft ondernomen om met de gemachtigde een praktische oplossing te bereiken, zoals weergegeven in de onder 2.3 vermelde uitspraak op bezwaar), kan niet worden aangemerkt als misbruik van recht dan wel fraus legis.

5.3.7. Wat betreft de aanvang van de termijn van twee weken als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, Awb – de datum van ontvangst van de ingebrekestelling – is het Hof van oordeel dat de rechtbank in rechtsoverweging 6 van haar uitspraak daarbij ten onrechte de Algemene termijnenwet van toepassing heeft geacht. De in artikel 1 van de Algemene termijnenwet opgenomen verlengingsregel is van toepassing op in een wet gestelde termijnen die op een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag eindigen. De in artikel 4:17 Awb opgenomen regeling bevat wat betreft de datum van indiening van de ingebrekestelling niet een dergelijke vaste (uiterste) indieningstermijn; uit het voorschrift van artikel 4:17, zesde lid, Awb volgt alleen dat de ingebrekestelling niet onredelijk laat dient te geschieden.

5.3.8. De heffingsambtenaar heeft de stelling van belanghebbende dat zij de ingebrekestelling op 6 januari 2022 ter post heeft bezorgd, onder verwijzing naar het onder 2.5 vermelde verzendbewijs niet betwist; ook het Hof zal daarom uitgaan van deze datum van terpostbezorging. Gelet op het interne datumstempel op de door de heffingsambtenaar ontvangen ingebrekestelling (“ingekomen 10 januari 2022”, zoals vermeld onder 2.2) acht het Hof voorts aannemelijk dat de heffingsambtenaar de ingebrekestelling niet eerder heeft ontvangen dan op (maandag) 10 januari 2022. Het Hof heeft geen reden te twijfelen aan de geloofwaardige verklaring van de heffingsambtenaar, die hiernaar in de bezwaarfase intern navraag heeft gedaan (zie de onder 2.4 opgenomen toelichting in de uitspraak op bezwaar), dat PostNL op grond van een met de gemeente Amsterdam gemaakte afspraak ook op maandagen post bezorgt bij de Dienst Belastingen. Het door belanghebbende overgelegde, onder 2.5 vermelde bewijsmiddel – waaruit volgens belanghebbende blijkt dat postbezorging op maandag niet mogelijk is – weegt hier niet tegen op, omdat deze verklaring slechts een mededeling van PostNL betreft omtrent de dagen waarop in zijn algemeenheid post wordt bezorgd en geen mededelingen bevat omtrent de postbezorging specifiek bij de gemeente Amsterdam. Deze algemene mededelingen sluiten derhalve niet uit dat de gemeente Amsterdam met PostNL een specifieke afspraak heeft gemaakt, zoals het Hof aannemelijk acht, op grond waarvan bij de gemeente ook op de maandagen post wordt bezorgd.

5.3.9. Aangezien het Hof op grond van het hiervoor onder 5.3.5 tot en met 5.3.8 overwogene aannemelijk acht dat de heffingsambtenaar de ingebrekestelling (niet eerder dan) op 10 januari 2022 heeft ontvangen en daarop heeft beslist bij uitspraak op bezwaar van 24 januari 2022, waardoor de beslistermijn op die datum is geëindigd, heeft de heffingsambtenaar binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling uitspraak op bezwaar gedaan, zodat geen dwangsom is verbeurd. De heffingsambtenaar heeft het dwangsomverzoek terecht afgewezen.

5.3.10. Hetgeen belanghebbende voor het overige nog heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.

Slotsom

5.4. De slotsom van het hiervoor overwogene is dat de heffingsambtenaar het verzoek tot toekenning van een dwangsom terecht heeft afgewezen. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, met verbetering van gronden, als hiervoor weergegeven.

6. Kosten

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht in verbinding met artikel 8:108 van die wet.

7. Beslissing

Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

De uitspraak is gedaan door mrs. H.E. Kostense, voorzitter, E.A.G. van der Ouderaa en R.C.H.M. Lips, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. Nagel als griffier. De beslissing is op 4 juni 2024 in het openbaar uitgesproken.