Vrijhandelszone Madeira; steunregeling onverenigbaar met interne markt (1)

ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)

6 november 2024 (*)

„ Staatssteun – Vrijhandelszone van Madeira – Door Portugal ten uitvoer gelegde steunregeling – Besluit tot vaststelling van de strijdigheid van de regeling met besluiten C(2007) 3037 definitief en C(2013) 4043 final, waarbij die regeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering van de op grond daarvan verleende steun wordt gelast – Begrip ,bestaande steun’ in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening (EU) 2015/1589 – Terugvordering – Gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid – Vrij verrichten van diensten – Vrijheid van vestiging – Vrij verkeer van werknemers ”

In de zaken T‑713/22 en T‑720/22,

Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), gevestigd te Funchal (Portugal),

Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira), gevestigd te Funchal,

Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira), gevestigd te Funchal,

vertegenwoordigd door M. Muñoz Pérez en P. Casillas Vázquez, advocaten,

verzoeksters in zaak T‑713/22,

Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), gevestigd te Funchal, vertegenwoordigd door M. Muñoz Pérez en P. Casillas Vázquez,

verzoekster in zaak T‑720/22,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Barcew en P. Caro de Sousa als gemachtigden,

verweerster,

wijst

HET GERECHT (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: J. Svenningsen, president, J. Martín y Pérez de Nanclares en M. Stancu (rapporteur), rechters,

griffier: L. Ramette, administrateur,

gezien de stukken, met name de beslissingen van 16 januari 2023 om de behandeling van de zaak niet te schorsen tot de eindbeslissing van het Hof in de zaak die inmiddels heeft geleid tot het arrest van 4 juli 2024, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira) (C‑736/22 P, niet gepubliceerd, EU:C:2024:579),

na de terechtzitting op 21 februari 2024,

het navolgende

Arrest

1 Met hun beroepen krachtens artikel 263 VWEU vorderen verzoeksters, Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira) en Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira) alsmede Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) de nietigverklaring van besluit (EU) 2022/1414 van de Commissie van 4 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) door Portugal ten uitvoer gelegd ten gunste van de vrijhandelszone van Madeira (Zona Franca da Madeira, ZFM) – Regeling III (PB 2022, L 217, blz. 49; hierna: „bestreden besluit”).

Voorgeschiedenis van het geding

2 De regeling van de vrijhandelszone van Madeira (Portugal; hierna: „ZFM”) neemt de vorm aan van verschillende belastingvoordelen die zijn toegekend in het kader van het Centro Internacional de Negócios da Madeira (internationaal handelscentrum Madeira), het Registo Internacional de Navios da Madeira (internationaal scheepsregister van Madeira) en de Zona Franca Industrial (industriële vrijhandelszone).

3 Die regeling werd aanvankelijk in 1987 goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 27 mei 1987 in zaak N 204/86 [SG(87) D/6736] als met de interne markt verenigbare regionale steun. Zij werd vervolgens bij besluit van de Commissie van 27 januari 1992 in zaak E 13/91 [SG(92) D/1118], en daarna bij besluit van de Commissie van 3 februari 1995 in zaak E 19/94 [SG(95) D/1287] verlengd.

4 De opvolger van die regeling (hierna: „regeling II”) werd goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 11 december 2002 in zaak N 222A/01 (hierna: „besluit van 2002”).

5 Op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 (PB 2006, C 54, blz. 13; hierna: „richtsnoeren van 2007”) werd een derde regeling (hierna: „regeling III”) – voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013 – goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 27 juni 2007 in zaak N 421/2006 (hierna: „besluit van 2007”). De Commissie heeft deze regeling goedgekeurd als met de interne markt verenigbare exploitatiesteun die gericht is op de bevordering van de regionale ontwikkeling en de diversificatie van de economische structuur van Madeira als ultraperifeer gebied in de zin van artikel 299, lid 2, EG (thans artikel 349 VWEU).

6 Regeling III verleende steun in de vorm van een verlaagde vennootschapsbelasting (hierna: „IRPM”) op winsten die voortvloeiden uit daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten (3 % van 2007 tot en met 2009, 4 % van 2010 tot en met 2012 en 5 % van 2013 tot 2020), een vrijstelling van de gemeentebelasting en lokale belasting, evenals een vrijstelling van de belasting op de verwerving van onroerende goederen voor de oprichting van een onderneming in de ZFM, van hoogstens de maximale steunbedragen die waren gebaseerd op de plafonds die golden voor de jaarlijkse belastinggrondslag van de begunstigden. Die plafonds werden bepaald op basis van het aantal banen dat de begunstigde elk belastingjaar had behouden. Onder bepaalde voorwaarden zouden ondernemingen die in de industriële vrijhandelszone van de ZFM waren geregistreerd, kunnen profiteren van een aanvullende verlaging van de vennootschapsbelasting van 50 %.

7 De toegang tot regeling III bleef beperkt tot activiteiten die waren opgenomen in een in het besluit van 2007 opgenomen lijst. Bovendien kwamen alle activiteiten die betrekking hadden op financiële bemiddeling, verzekeringen en ondersteunende financiële en verzekeringsgerelateerde activiteiten, evenals activiteiten op het gebied van „dienstenverrichtingen binnen groepen” (financiële, coördinatie- en distributiecentra), dat wil zeggen „diensten die hoofdzakelijk aan ondernemingen worden verschaft”, niet in aanmerking voor de toepassing van regeling III.

8 Een gewijzigde versie van regeling III werd voor de periode van 1 januari tot en met 31 december 2013 goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 2 juli 2013 in zaak SA.34160 (2011/N) (hierna: „besluit van 2013”). Die regeling was gebonden aan dezelfde voorwaarden als die waarin de oorspronkelijke regeling III voorzag, afgezien van een stijging van 36,7 % van de maximale belastinggrondslag waarvoor een verlaging van de vennootschapsbelasting zou gelden.

9 Vervolgens werd de verlenging tot 30 juni 2014 van de gewijzigde regeling III goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 26 november 2013 in zaak SA.37668 (2013/N). De verlenging van die regeling tot eind 2014 werd goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 8 mei 2014 in zaak SA.38586 (2014/N).

10 Op 12 maart 2015 is de Commissie op grond van artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 17, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 1999, L 83, blz. 1) overgegaan tot monitoring van regeling III voor de jaren 2012 en 2013.

11 Bij brief van 6 juli 2018 heeft de Commissie de Portugese Republiek in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van regeling III de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (PB 2019, C 101, blz. 7; hierna: „besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure”).

12 Die procedure werd ingeleid op grond van de twijfels die de Commissie koesterde inzake het toestaan van belastingvrijstellingen op winsten uit daadwerkelijk in de autonome regio Madeira (hierna: „ARM”) uitgeoefende activiteiten en inzake het verband tussen het steunbedrag en het scheppen of behouden van daadwerkelijke banen in Madeira.

13 Na afloop van genoemde procedure heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld, waarvan het dispositief als volgt luidt:

„Artikel 1De steunregeling ‚Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regeling III’ is, voor zover die door Portugal werd uitgevoerd, in strijd met [het besluit van 2007] en met [het besluit van 2013], door Portugal op onrechtmatige wijze ten uitvoer gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] en is onverenigbaar met de interne markt.Artikel 2Individuele steun die in het kader van de in artikel 1 bedoelde regeling is verleend, vormt geen steun als op het ogenblik van de verlening ervan werd voldaan aan de voorwaarden van een op grond van artikel 2 van verordening (EU) 2015/1588 vastgestelde verordening die op het ogenblik van de verlening van de steun van toepassing was.Artikel 3Individuele steun die op grond van de in artikel 1 bedoelde regeling is toegekend en op het tijdstip van de toekenning voldoet aan de voorwaarden van de in artikel 1 bedoelde besluiten of een op grond van artikel 1 van [verordening 2015/1588] vastgestelde verordening, is verenigbaar met de interne markt tot de maximaal toegestane steunintensiteit die voor dat soort steun geldt.Artikel 41. Portugal vordert de onverenigbare steun die onder de in artikel 1 bedoelde steunregeling is verleend, terug van de begunstigden.[...]4. Portugal schaft de onverenigbare steunregeling af in de in artikel 1 bedoelde mate en annuleert alle uitstaande steunbetalingen vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit.Artikel 51. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.2. Portugal ziet erop toe dat dit besluit binnen acht maanden na de datum van kennisgeving ervan wordt uitgevoerd.[...]”

Conclusies van partijen

14 Verzoeksters verzoeken het Gerecht in essentie:

• het bestreden besluit nietig te verklaren;
• subsidiair, artikel 4, lid 1, van het bestreden besluit en het daarin vervatte bevel tot terugvordering nietig te verklaren;
• de Commissie te verwijzen in de kosten.

15 De Commissie verzoekt het Gerecht:

• de beroepen te verwerpen;
• verzoeksters te verwijzen in de kosten.

In rechte

16 Na partijen te hebben gehoord, heeft het Gerecht besloten de zaken T‑713/22 en T‑720/22 overeenkomstig artikel 68, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te voegen voor het onderhavige arrest.

17 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters vier middelen aan, die in wezen ontleend zijn aan een onjuiste rechtsopvatting van de Commissie doordat zij zich op het standpunt heeft gesteld dat regeling III door de Portugese Republiek ten uitvoer is gebracht in strijd met de besluiten van 2007 en 2013, de richtsnoeren van 2007 en artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, en doordat zij de voorwaarden voor toegang tot die regeling restrictief en in strijd met de artikelen 21, 45, 49, 54 en 56 VWEU heeft uitgelegd (eerste middel), een onjuiste toepassing van het recht door de Commissie doordat het onderzoek naar de verenigbaarheid van regeling III niet rechtstreeks en uitsluitend op basis van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU is verricht, is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van de richtsnoeren van 2007 in strijd met deze bepaling, en de beginselen van vrij verkeer van burgers en werknemers, vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten schendt (tweede middel), en de onrechtmatigheid van het bevel tot terugvordering in artikel 4, lid 1, van het bestreden besluit (derde en vierde middel).

Eerste middel, ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van de Commissie doordat zij zich op het standpunt heeft gesteld dat regeling III door de Portugese Republiek ten uitvoer is gebracht in strijd met de besluiten van 2007 en 2013, de richtsnoeren van 2007 en artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, en doordat zij de voorwaarden voor toegang tot die regeling restrictief en in strijd met de artikelen 21, 45, 49, 54 en 56 VWEU heeft uitgelegd

Voorwerp van het eerste middel

18 Met hun eerste middel betogen verzoeksters in wezen dat de Portugese autoriteiten regeling III, zoals goedgekeurd door de Commissie bij de besluiten van 2007 en 2013, correct hebben uitgelegd en ten uitvoer hebben gebracht, en dat de Commissie dus blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich op het standpunt te stellen dat de Portugese autoriteiten bij de uitvoering van die regeling het vereiste inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM wordt toegepast en het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, beide ingevoerd bij regeling II, onjuist hebben toegepast. Verzoeksters menen voorts dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat de Portugese autoriteiten geen passende en doeltreffende belastingcontroles hadden uitgevoerd teneinde na te gaan of de begunstigden aan deze twee vereisten voldeden.

19 In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer een verzoekende partij van mening is dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de wijzen van toekenning van individuele steun op grond van een eerder goedgekeurde steunregeling niet met die eerdere goedkeuring strookten, het betoog van die partij moet worden opgevat als kritiek op de weigering van de Commissie om die steun juridisch aan te merken als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), dat wil zeggen als steunregelingen of als individuele steun die door de Commissie of de Raad van de Europese Unie zijn goedgekeurd [arrest van 21 september 2022, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, punt 100].

20 Bijgevolg moet het eerste middel aldus worden opgevat dat daarmee in wezen wordt betwist dat de Commissie regeling III, zoals die is uitgevoerd, in de overwegingen 150 tot en met 180 en 228 alsook in artikel 1 van het bestreden besluit niet heeft gelijkgesteld aan „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589, waarvan de verenigbaarheid had moeten worden beoordeeld in het kader van het voortdurend onderzoek van bestaande steunmaatregelen als bedoeld in artikel 108, lid 1, VWEU, maar dat zij die regeling in overweging 180 van het bestreden besluit heeft aangemerkt als „onrechtmatige steun” en derhalve als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU.

Gegrondheid van het eerste middel

21 Wat in de eerste plaats het vereiste betreft inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM wordt toegepast, betogen verzoeksters dat de Commissie bij de uitlegging van dit vereiste blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich op het standpunt te stellen dat de activiteiten die buiten de ARM door in de ZFM geregistreerde vennootschappen waren verricht, niet in aanmerking konden komen voor de verlaging van de IRPM. Deze uitlegging door de Commissie in het bestreden besluit van de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”, is te restrictief en in strijd met de gebruikelijke betekenis van deze uitdrukking wanneer zij wordt gebruikt in het kader van een belastingregeling, alsook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. Bovendien is een dergelijke uitlegging in strijd met de artikelen 49 en 56 VWEU, aangezien zij beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten invoert die noch passend, noch evenredig zijn met het oog op de verwezenlijking van de door de besluiten van 2007 en 2013 nagestreefde doelstellingen.

22 Zo zijn verzoeksters ten eerste van mening dat bij de uitlegging van de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” rekening moet worden gehouden met de draagwijdte die aan deze termen is gegeven op het gebied van de internationale belastingen, met name in het actieplan van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) inzake de bestrijding van grondslaguitholling en winstverschuiving en in de algemene richtsnoeren voor de beoordeling van maatregelen in het kader van dat actieplan. Op dat gebied wordt algemeen aanvaard dat de inkomsten uit een door een entiteit uitgeoefende activiteit kunnen worden toegerekend aan de fiscale woonplaats of de plaats waar de entiteit daadwerkelijk wordt bestuurd, mits zij aldaar een substantiële activiteit uitoefent.

23 Wat ten tweede de context betreft waarin de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” zijn gebruikt, merken verzoeksters op dat, anders dan bij regionale investeringssteun, in het geval van regionale exploitatiesteun, zoals regeling III, de richtsnoeren van 2007 geen uitdrukkelijk verband leggen tussen de voor steun in aanmerking komende activiteiten en het geografische gebied van de betrokken regio.

24 Wat ten derde de doelstellingen betreft die worden nagestreefd met de regeling waarvan deze termen deel uitmaken, betogen verzoeksters dat artikel 107, lid 3, onder a), VWEU de toelaatbaarheid van regionale steun aan ultraperifere gebieden afhankelijk stelt van het enkele feit dat zij bijdragen aan hun ontwikkeling, los van de vraag of de meerkosten die voortvloeien uit de afgelegen ligging van die regio’s worden gecompenseerd. Bovendien is de restrictieve uitlegging van de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” in strijd met het nuttig effect van het besluit van 2007 en met het daarmee nagestreefde doel, aangezien er een hele reeks activiteiten bestaan die, hoewel zij in dat besluit zijn opgesomd als activiteiten die in aanmerking komen voor regeling III, in de praktijk daarvoor niet in aanmerking kunnen komen.

25 Ten vierde betogen verzoeksters dat de uitlegging die de Commissie in het bestreden besluit aan de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” geeft, met de artikelen 49 en 56 VWEU strijdige beperkingen impliceert van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, aangezien zij de in de ZFM geregistreerde entiteiten ontmoedigt om hun activiteiten buiten de ARM uit te oefenen. Dergelijke beperkingen zijn echter noch passend noch evenredig met het oog op de verwezenlijking van de doelstelling die de besluiten van 2007 en 2013 moeten nastreven, namelijk bijdragen aan de economische ontwikkeling van de ARM.

26 Wat in de tweede plaats het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM betreft, betogen verzoeksters dat de Commissie bij de uitlegging van dit vereiste op verschillende punten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

27 Ten eerste verwijten verzoeksters de Commissie dat zij in het bestreden besluit heeft geoordeeld dat de Portugese autoriteiten voor de berekening van het door elke begunstigde van regeling III aantal gecreëerde of behouden banen gebruik hadden moeten maken van de methode voor het bepalen van de werkgelegenheid in „voltijdequivalenten” (VTE’s) en in „jaararbeidseenheden” (JAE’s).

28 Bij gebreke van een definitie van het begrip „baan” in de besluiten van 2007 en 2013 had de betekenis van dit begrip moeten worden opgevat volgens de gebruikelijke betekenis ervan, namelijk als een verwijzing naar elk type arbeidsverhouding dat op fiscaal vlak de verplichting doet ontstaan om socialezekerheidsbijdragen te betalen en op de betaling van loon in te houden, ongeacht de tijdsinvestering die deze verhouding veronderstelt en dus ongeacht het equivalent van de verrichte arbeid in JAE. Een dergelijke gebruikelijke betekenis is overigens in overeenstemming met de context van de besluiten van 2007 en 2013 en met het doel ervan, namelijk bij te dragen aan de economische ontwikkeling van de ARM. Verzoeksters wijzen er bovendien op dat de Portugese autoriteiten, bij gebreke van een uniform begrip op het niveau van de Europese Unie, het begrip „baan” in de zin van het Portugese recht mochten gebruiken, dat een duidelijk en objectief criterium vormde om te bepalen of de begunstigden de banen al dan niet hadden gecreëerd. Ten slotte is het scheppen of behouden van banen in de ARM volgens verzoeksters slechts een bijkomend doel ten opzichte van het hoofddoel van regeling III, namelijk bijdragen aan de economische ontwikkeling van die regio.

29 Ten tweede betwisten verzoeksters de beoordeling van de Commissie dat enkel de in de ARM gecreëerde en behouden banen in aanmerking mogen worden genomen om na te gaan of het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen correct is toegepast, en voeren zij aan dat een dergelijke beoordeling in strijd is met de beginselen van vrij verkeer, met name het vrije verkeer van werknemers, zoals neergelegd in de artikelen 21 en 45 VWEU, doordat het een werknemer in dienst van een in de ZFM gevestigde onderneming moeilijker wordt gemaakt om elders dan in de ARM te wonen en zijn beroepsactiviteit uit te oefenen, of het een dergelijke onderneming moeilijker wordt gemaakt om werknemers aan te werven die niet in die regio wonen of wensen te wonen.

30 Ten derde voegt Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) daaraan toe dat de Sociedades Gestoras de Participações Sociais (vennootschappen die zich bezighouden met het beheer van deelnemingen; hierna: „SGPS”) niet zijn onderworpen aan het vereiste inzake het scheppen en behouden van banen in de ARM, zodat de Commissie in het bestreden besluit het recht onjuist heeft toegepast door bij de analyse van de naleving van dit vereiste geen enkele beperking naargelang van de begunstigde ondernemingen vast te stellen.

31 Wat in de derde plaats de belastingcontroles betreft die de Portugese autoriteiten hebben uitgevoerd om na te gaan of de vereisten zijn nageleefd inzake, ten eerste, de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM wordt toegepast, en, ten tweede, het scheppen of behouden van banen in de ARM, stellen verzoeksters dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich in het bestreden besluit op het standpunt te stellen dat de verrichte belastingcontroles het niet mogelijk hadden gemaakt na te gaan of de begunstigden deze twee vereisten voor de toegang tot regeling III hadden nageleefd.

32 De Commissie betwist dit betoog.

– Vereiste inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM wordt toegepast

33 Het betoog van verzoeksters houdt in dat moet worden bepaald of de Portugese autoriteiten, in weerwil van de bewoordingen van zowel regeling III als de besluiten van 2007 en 2013, die de toekenning van de goedgekeurde steun afhankelijk stellen van het vereiste dat de winsten van de in de ZFM geregistreerde vennootschappen afkomstig zijn van activiteiten die „daadwerkelijk in Madeira zijn uitgeoefend”, zonder deze besluiten te schenden, de steun waarin in die regeling voorziet ook konden toekennen voor winsten uit buiten de ARM uitgeoefende activiteiten.

34 In dit verband is het vaste rechtspraak dat de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, moeten worden bepaald in overeenstemming met hun gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (zie arrest van 27 januari 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Anders dan verzoeksters betogen, kunnen de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” in de gebruikelijke betekenis daarvan echter niet in die zin worden uitgelegd dat zij zien op buiten de ARM uitgeoefende activiteiten, zelfs niet indien die activiteiten worden uitgeoefend door in de ZFM geregistreerde ondernemingen.

36 Die conclusie vindt steun in de context van het bestreden besluit, alsook in de doelstellingen die worden nagestreefd door de regelgeving van de Unie op het gebied van staatssteun, en met name door de regelgeving inzake regionale steun.

37 Allereerst blijkt uit de besluiten tot goedkeuring van de regelingen II en III dat de Commissie en de Portugese autoriteiten tijdens de administratieve procedures die tot die besluiten hebben geleid, het altijd eens zijn geweest over de uitlegging van de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”. De Unierechter kan dit feit niet buiten beschouwing laten bij het bepalen van de precieuze werkingssfeer van een aangemelde steunregeling, ook al is dit niet ter kennis van verzoeksters gebracht (zie in die zin arrest van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 45).

38 Uit het besluit van 2002 blijkt immers dat de Portugese autoriteiten tijdens de aan dat besluit voorafgaande administratieve procedure hebben aangegeven dat „de belastingvoordelen beperkt [zouden] blijven tot daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten, waardoor buiten Madeira uitgeoefende activiteiten [zouden] worden uitgesloten”.

39 Evenzo blijkt uit overweging 226 van het bestreden besluit dat de Commissie „had verzocht om de invoeging van een uitdrukkelijke bepaling in het door [de Portugese Republiek] op 28 juni 2006 meegedeelde wetsontwerp, volgens welke de belastingverlagingen werden beperkt tot winsten die voortvloeien uit activiteiten die in Madeira worden uitgeoefend” en dat de Portugese Republiek weigerde dit te doen, omdat ze „een dergelijke bepaling niet noodzakelijk vond, aangezien de betrokken beperking voortvloeide uit de rechtsgrondslag van de ZFM”.

40 Voorts moeten de bewoordingen van de besluiten van 2007 en 2013, gesteld dat deze als dubbelzinnig kunnen worden beschouwd, worden uitgelegd in overeenstemming met de rechtsgronden ervan, namelijk artikel 87, lid 3, onder a), EG [thans artikel 107, lid 3, onder a), VWEU] en artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, alsook conform de richtsnoeren van 2007.

41 Alle uitzonderingen op het in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde algemene beginsel van de onverenigbaarheid van staatssteun met de interne markt moeten strikt worden uitgelegd (zie arrest van 29 april 2004, Duitsland/Commissie, C‑277/00, EU:C:2004:238, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42 Daarbij komt dat, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt in de overwegingen 153 en 154 van het bestreden besluit, de richtsnoeren van 2007, en met name de punten 6 en 76 ervan, bepalen dat exploitatiesteun bij uitzondering mag worden toegestaan in die regio’s die onder de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), EG [thans artikel 107, lid 3, onder a), VWEU] vallen, zoals de ARM, waarvan de status van ultraperifeer gebied door de Commissie is erkend, op voorwaarde dat die steun door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan gerechtvaardigd is en dat de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps.

43 Zoals blijkt uit overweging 156 van het bestreden besluit, is de regionale exploitatiesteun voor de ultraperifere gebieden bedoeld om de meerkosten te compenseren die de ondernemingen in deze gebieden maken ten gevolge van de in overweging 155 van het bestreden besluit opgesomde handicaps die deze ondernemingen ondervinden. Dit impliceert dat uitsluitend de activiteiten die worden geraakt door handicaps, en dus door de meerkosten die eigen zijn aan deze gebieden, in aanmerking moeten kunnen komen voor dergelijke exploitatiesteun.

44 Bijgevolg kunnen de activiteiten die buiten genoemde gebieden worden uitgeoefend en om die reden niet met die meerkosten worden geconfronteerd, worden uitgesloten van het genot van diezelfde steun, ook wanneer zij worden uitgeoefend door in diezelfde gebieden gevestigde ondernemingen.

45 Tot slot werd, zoals de Commissie terecht heeft aangegeven in overweging 157 van het bestreden besluit, de verenigbaarheid van regeling III in het besluit van 2007 beoordeeld op basis van de meerkosten op het niveau van ondernemingen die hun activiteit uitoefenen binnen de ARM en niet daarbuiten.

46 Uit de overwegingen 44 tot en met 53 van het besluit van 2007 blijkt immers dat de Commissie zich heeft gebaseerd op een door de Portugese autoriteiten verstrekte studie waarin de „door de particuliere sector in de [ARM] gedragen meerkosten” worden gekwantificeerd. Bovendien komen de in aanmerking genomen meerkosten, namelijk onder meer de vervoers-, opslag-, personeels-, financierings‑ en verkoopkosten, overeen met die welke worden gedragen door de daadwerkelijk in de ARM uitgeoefende activiteiten, en niet door de activiteiten die daarbuiten worden uitgeoefend door in die regio geregistreerde ondernemingen. Tot slot vindt deze vaststelling steun in het feit dat de Commissie de betrokken meerkosten in overweging 48 van het besluit van 2007 alleen heeft uitgedrukt als percentage van de bruto toegevoegde waarde van de particuliere sector of van het bruto binnenlands product van de ARM.

47 Hieruit volgt dat de door verzoeksters voorgestane ruime uitlegging van de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”, naast het feit dat deze geen steun vindt in de bewoordingen en de context van de besluiten van 2007 en 2013, niet alleen strijdig blijkt te zijn met de beoogde doelstellingen van artikel 87, lid 3, onder a), EG en artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, die als rechtsgrondslag hebben gediend voor respectievelijk de besluiten van 2007 en 2013, maar ook met de richtsnoeren van 2007.

48 In dit verband kan het feit dat de door de Commissie gekozen uitlegging, zoals verzoeksters betogen, mogelijk verschilt van die in het OESO-actieplan ter bestrijding van grondslaguitholling en winstverschuiving, en in het bijzonder in de algemene richtsnoeren voor de beoordeling van de maatregelen in het kader van dat plan, niet afdoen aan deze conclusie.

49 Hoewel de Commissie rekening kan houden met in het kader van de OESO aangenomen teksten, is zij immers geenszins daaraan gebonden, met name bij de toepassing van de regels van het VWEU en met name die inzake staatssteun [zie in die zin arrest van 12 mei 2021, Luxemburg en Amazon/Commissie, T‑816/17 en T‑318/18, EU:T:2021:252, punt 154, en conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak État luxembourgeois (Inlichtingen over een groep belastingplichtigen), C‑437/19, EU:C:2021:450, punt 67].

50 Bijgevolg heeft de Commissie, zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting, in overweging 167 van het bestreden besluit terecht kunnen concluderen dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, met betrekking tot het vereiste inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM werd toegepast, in strijd was met de besluiten van 2007 en 2013.

51 Aan die conclusie wordt evenmin afgedaan door het betoog van verzoeksters dat de Commissie, door de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” aldus uit te leggen dat zij niet zien op de activiteiten die buiten deze regio worden uitgeoefend door in de ZFM geregistreerde ondernemingen, onvoldoende rekening heeft gehouden met het feit dat regeling III, als regionale exploitatiesteun voor ultraperifere gebieden, hoofdzakelijk tot doel had bij te dragen aan de economische ontwikkeling van de regio, aangezien deze bijdrage door ondernemingen kon worden verkregen ongeacht de plaats waar zij hun activiteiten fysiek uitoefenen, en voorts inbreuk heeft gemaakt op de beginselen van vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten.

52 Wat in de eerste plaats het argument betreft dat er onvoldoende rekening is gehouden met de vermeende doelstelling van regeling III die, als regionale exploitatiesteun voor de ultraperifere gebieden, hoofdzakelijk bestaat in het bijdragen aan de economische ontwikkeling van die gebieden en niet in het compenseren van de meerkosten die de in deze gebieden gevestigde ondernemingen dragen gelet op de structurele handicaps die zij ondervinden, zij opgemerkt dat verzoeksters daarmee niet beogen afbreuk te doen aan de vaststelling van de Commissie dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, in strijd is met de besluiten van 2007 en 2013, en derhalve ook niet aan de juridische kwalificatie van deze regeling als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589, die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU is toegekend.

53 Integendeel, verzoeksters trachten impliciet de beoordeling van de verenigbaarheid van regeling III die is verricht naar aanleiding van de besluiten van 2007 en 2013, die definitief zijn geworden, ter discussie te stellen, zonder dat hun betoog kan worden uitgelegd dat daarmee een exceptie van onwettigheid van die besluiten in de zin van artikel 277 VWEU wordt opgeworpen.

54 Hoe dan ook is het betoog van verzoeksters gebaseerd op een onjuiste premisse, volgens welke het doel van regeling III, als regionale exploitatiesteun voor een ultraperifere regio, er hoofdzakelijk in bestaat bij te dragen aan de economische ontwikkeling van de ARM en slechts bijkomstig ertoe strekt de meerkosten te compenseren die eigen zijn aan de ARM.

55 Zoals reeds is opgemerkt in de punten 35 tot en met 47 hierboven, blijkt echter ondubbelzinnig zowel uit de bewoordingen van de besluiten van 2007 en 2013 als uit de doelstellingen van de Unieregeling inzake regionale staatssteun in de ultraperifere gebieden, waarop die besluiten zijn gebaseerd, dat de compensatie naar evenredigheid van de meerkosten die eigen zijn aan de ARM, een centraal element vormt op grond waarvan de Commissie heeft vastgesteld dat regeling III verenigbaar was.

56 Wat in de tweede plaats het argument betreft inzake schending van de beginselen van het vrije verkeer van de burgers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, moet worden opgemerkt dat dit argument niet kan slagen.

57 Aangezien het Gerecht in punt 47 hierboven heeft vastgesteld dat het vereiste inzake de herkomst van de winsten in het bestreden besluit door de Commissie was uitgelegd overeenkomstig de bewoordingen en de context van de besluiten van 2007 en 2013, maar ook in overeenstemming met de door de Unieregeling inzake staatssteun nagestreefde doelstellingen, betwisten verzoeksters namelijk uiteindelijk niet de uitlegging van dit vereiste in het bestreden besluit, maar de uitlegging die de Commissie in de besluiten van 2007 en 2013 aan dit vereiste heeft gegeven om de verenigbaarheid van regeling III vast te stellen.

58 Verzoeksters hebben echter impliciet noch expliciet een exceptie van onwettigheid van de besluiten van 2007 en 2013 opgeworpen. Zij hebben namelijk niet uitgelegd in welk opzicht deze twee besluiten in strijd zouden zijn met de beginselen van vrij verkeer van burgers, vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten.

59 Voor zover dit betoog aldus kan worden opgevat dat daarmee op basis van de in punt 58 hierboven genoemde beginselen de vaststelling van de onverenigbaarheid van regeling III, zoals die is uitgevoerd, wordt betwist, zal deze kritiek in de punten 98 tot en met 105 hieronder worden onderzocht in het kader van de beoordeling van de gegrondheid van het tweede middel van verzoeksters.

60 Gelet op een en ander heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het in de besluiten van 2007 en 2013 opgenomen vereiste dat de krachtens regeling III toegekende verlagingen van de IRPM alleen betrekking mochten hebben op de winsten die voortvloeien uit „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”.

– Vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM

61 Verzoeksters verwijten de Commissie voornamelijk dat zij de Portugese Republiek ten onrechte heeft verplicht om de VTE ‑ en JAE-methoden te gebruiken, met uitsluiting van het begrip „baan” in de zin van het Portugese recht, of althans haar een objectieve berekeningsmethode heeft opgelegd van de arbeidstijd die elke medewerker met een baan die recht geeft op toepassing van regeling III, daadwerkelijk heeft besteed, teneinde na te gaan of aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM was voldaan, hetgeen in strijd is met de doelstellingen van regeling III en met de beginselen van vrij verkeer.

62 Het eerste argument van verzoeksters berust echter op een onjuiste lezing van het bestreden besluit.

63 De conclusie dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, in strijd is met de besluiten van 2007 en 2013, is namelijk niet gebaseerd op het feit dat de Portugese autoriteiten geen gebruik hebben gemaakt van de VTE‑ en JAE-methoden om na te gaan of was voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Deze conclusie berust op de vaststelling in overweging 176 van het bestreden besluit dat aan de hand van de methode die de Portugese autoriteiten hebben gebruikt om het aantal gecreëerde of behouden banen in de ARM te berekenen, niet kon worden nagegaan of de door de begunstigden van die regeling opgegeven banen reëel en permanent waren.

64 Deze conclusie is rechtens genoegzaam onderbouwd door de overwegingen 28 en 175 van het bestreden besluit, volgens welke op grond van de door de Portugese autoriteiten gehanteerde methode alle vormen van werkgelegenheid van welke juridische aard dan ook, ongeacht het door de begunstigden aangegeven aantal uren, dagen en maanden van actieve arbeid per jaar, voor de toepassing van regeling III als geldige banen in aanmerking zijn genomen, daaronder begrepen deeltijdbanen of banen van bestuursleden die bij meer dan één door regeling III begunstigde onderneming werkzaam zijn.

65 Aangezien het bestreden besluit niet is gebaseerd op de vaststelling dat de Portugese autoriteiten voor de berekening van het aantal banen geen gebruik hebben gemaakt van de VTE‑ en JAE-methoden, moeten de argumenten van verzoeksters waarmee zij de Commissie verwijten dat zij ten onrechte het gebruik van dergelijke methoden heeft opgelegd, worden afgewezen.

66 Voorts moet ook het argument van verzoeksters worden afgewezen dat de Commissie, om na te gaan of aan dit vereiste was voldaan, de Portugese Republiek niet kon verplichten om gebruik te maken van een objectieve berekeningsmethode van de arbeidstijd die iedere medewerker met een baan die recht geeft op toepassing van regeling III daadwerkelijk heeft besteed, met name gelet op het feit dat het scheppen of behouden van banen in de ARM slechts een bijkomend doel van regeling III is.

67 Ten eerste blijkt, zoals de Commissie in punt 169 van het bestreden besluit terecht heeft opgemerkt, namelijk uitdrukkelijk uit het besluit van 2007 (zie met name overweging 64 ervan) en het besluit van 2013 (zie met name overweging 28 ervan) dat deze voorwaarde een voorwaarde voor toegang tot regeling III was en een parameter vormde voor de berekening van de steunbedragen die werden toegekend op grond van de ZFM-regeling, zoals aangemeld door de Portugese Republiek en goedgekeurd bij deze twee besluiten [zie in die zin arrest van 21 september 2022, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, punt 160].

68 Ten tweede moeten, zoals reeds is opgemerkt in punt 41 hierboven, de uitzonderingen op het in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde algemene beginsel van onverenigbaarheid van staatssteun met de interne markt strikt worden uitgelegd. Dit vereiste impliceert dat de uitlegging van de voorwaarden voor toekenning van een door de Commissie goedgekeurde steunregeling niet volledig ter discretie van de betrokken lidstaat kan worden overgelaten, met name onder het voorwendsel dat het beginsel van institutionele en procedurele autonomie in acht wordt genomen.

69 Dit geldt des te meer daar in casu niet op goede gronden kan worden gesteld dat de verplichting om gebruik te maken van een objectieve berekeningsmethode van de arbeidstijd die iedere medewerker met een baan die recht geeft op toepassing van regeling III daadwerkelijk heeft besteed, in strijd is met het Portugese recht. Deze verplichting om gebruik te maken van een objectieve berekeningsmethode belet namelijk niet dat elke in het Portugese recht voorziene vorm van arbeidsverhouding in aanmerking kan worden genomen. Bovendien geldt die verplichting om van een dergelijke berekeningsmethode gebruik te maken enkel voor de beoordeling van de verenigbaarheid van regeling III en de correcte uitvoering van de besluiten van 2007 en 2013.

70 Om dezelfde redenen als die welke in de punten 56 en 58 hierboven zijn genoemd, moet het argument dat de uitlegging door de Commissie van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM in strijd is met de beginselen van het vrije verkeer van burgers en werknemers, worden afgewezen.

71 Voor zover dit argument aldus moet worden opgevat dat daarmee op basis van de in punt 70 hierboven genoemde beginselen de vaststelling van de onverenigbaarheid van regeling III, zoals die is uitgevoerd, wordt betwist, zal deze kritiek echter in de punten 98 tot en met 105 hieronder worden onderzocht in het kader van de beoordeling van de gegrondheid van het tweede middel van verzoeksters.

72 Ten slotte moet het aanvullende argument van Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) als niet ter zake dienend worden afgewezen, volgens hetwelk de Commissie in het bestreden besluit het recht onjuist heeft toegepast door bij het onderzoek of is voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, geen enkele beperking naargelang van het soort begunstigde onderneming te hebben vastgesteld, terwijl een dergelijke voorwaarde niet geldt voor SGPS.

73 Ten eerste moet in dit verband namelijk worden opgemerkt dat Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) zich in haar verzoekschrift ertoe beperkt een dergelijk argument te formuleren, zonder evenwel te stellen dat zij zelf een SGPS vormt.

74 Ten tweede heeft Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) in antwoord op een vraag van het Gerecht op dit punt ter terechtzitting weliswaar verklaard zelf een SGPS te vormen, maar zij heeft geen enkel element overgelegd dat een dergelijke bewering kan staven en enkel verwezen naar bijlage A.3 bij het verzoekschrift, te weten een vergunning van 29 december 2000 om in de ZFM werkzaam te zijn, die is verleend aan een onderneming die zij zou hebben opgevolgd en waarvan het maatschappelijke doel met name het beheer van aandelen zou omvatten.

75 Uit dit document blijkt echter niet dat Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) uitsluitend het beheer van aandelen tot maatschappelijk doel heeft en dus een SGPS vormt.

76 Bijgevolg heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich in overweging 179 van het bestreden besluit op het standpunt te stellen dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet voldeed aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

– Doeltreffendheid van de belastingcontroles die zijn uitgevoerd om na te gaan of de vereisten zijn nageleefd inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM wordt toegepast en inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM

77 Verzoeksters verwijten de Commissie in wezen dat zij zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de door de belastingautoriteiten uitgevoerde controles niet geschikt waren om de correcte naleving te verifiëren van de door regeling III gestelde vereisten inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM werd toegepast en inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Deze ongeschiktheid zou het rechtstreekse gevolg zijn van het feit dat de Portugese autoriteiten deze voorwaarden hebben uitgelegd en toegepast in strijd met de besluiten van 2007 en 2013, de richtsnoeren van 2007 en artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, hetgeen verzoeksters betwisten.

78 In dit verband volstaat de vaststelling dat het Gerecht in de punten 60 en 76 hierboven heeft geoordeeld dat de kritiek van de Commissie met betrekking tot de uitlegging en de toepassing door de Portugese autoriteiten van de twee in punt 77 hierboven genoemde vereisten gegrond was.

79 Bijgevolg heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in overweging 178 van het bestreden besluit vast te stellen dat de door de Portugese autoriteiten ten aanzien van de begunstigden van regeling III uitgevoerde belastingcontroles alsook de in het kader van die controles verzamelde gegevens het niet mogelijk maakten om op doeltreffende wijze te controleren of de door regeling III gestelde vereisten inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM werd toegepast en inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, waren nageleefd, aangezien deze autoriteiten de genoemde voorwaarden voor toegang tot regeling III in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 hebben uitgelegd of toegepast.

80 Gelet op het voorgaande heeft de Commissie terecht vastgesteld dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet voldeed aan verschillende in de besluiten van 2007 en 2013 gestelde vereisten.

81 Aangezien die regeling is uitgevoerd in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 zodat zij wezenlijk is gewijzigd ten opzichte van de bij genoemde besluiten goedgekeurde regeling, is de Commissie in overweging 180 van het bestreden besluit eveneens terecht tot de conclusie gekomen dat er sprake is van nieuwe onrechtmatige steun (zie in die zin arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Italië, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punt 48).

82 Hieruit volgt dat het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.

Tweede middel, ontleend aan een onjuiste toepassing van het recht door de Commissie doordat het onderzoek naar de verenigbaarheid van regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet rechtstreeks en uitsluitend op basis van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU is verricht, is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van de richtsnoeren van 2007 in strijd met artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, en de beginselen van vrij verkeer van burgers en werknemers, vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten schendt

83 Met hun tweede middel verwijten verzoeksters de Commissie dat zij in het bestreden besluit het onderzoek naar de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling niet rechtstreeks en uitsluitend op basis van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU heeft verricht, maar in haar analyse rekening heeft gehouden met de vereisten en voorwaarden die bij de richtsnoeren van 2007 zijn ingevoerd. Bovendien zijn verzoeksters van mening dat de overwegingen 191 tot en met 198 van het bestreden besluit, waarin de Commissie vaststelt dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is, zijn gebaseerd op een onjuiste lezing van de richtsnoeren van 2007 en bovendien in strijd zijn met het VWEU, en met name met artikel 107, lid 3, onder a), ervan, dat de verenigbaarheid van regionale steun ter bevordering van de ontwikkeling van de ultraperifere gebieden alleen afhankelijk stelt van het feit dat deze steun bestemd is voor de bevordering van de ontwikkeling van die gebieden, rekening houdend met hun structurele, economische en sociale situatie, zonder dat wordt geëist dat de steun noodzakelijk is om de intrinsieke nadelen van deze gebieden te compenseren.

84 De Commissie betwist dit betoog.

85 Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de Commissie in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, VWEU over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, waarvan de uitoefening gepaard gaat met een complexe afweging van economische en sociale gegevens (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punten 79 en 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

86 De Commissie kan bij de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid richtsnoeren vaststellen teneinde de criteria te bepalen op basis waarvan zij van plan is om de verenigbaarheid van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen (zie arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

87 Door dergelijke gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat deze op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, stelt de Commissie grenzen aan de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids‑ of het vertrouwensbeginsel (zie arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

88 Het is juist dat de Commissie niet via de vaststelling van gedragsregels kan afzien van de uitoefening van de haar bij artikel 107, lid 3, VWEU verleende beoordelingsbevoegdheid. De vaststelling van de richtsnoeren van 2007 bevrijdt de Commissie dan ook niet van haar verplichting om de uitzonderlijke specifieke omstandigheden te onderzoeken op basis waarvan de lidstaat in een concreet geval verzoekt om rechtstreekse toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU (zie naar analogie arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

89 In casu heeft de Portugese Republiek, zoals in overweging 190 van het bestreden besluit is vastgesteld, geen uitzonderlijke omstandigheden aangevoerd die een rechtstreekse toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU rechtvaardigen in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van regeling III, zoals die is uitgevoerd. Bovendien wordt niet betwist dat regeling III, als regionale exploitatiesteun, binnen de werkingssfeer van de richtsnoeren van 2007 valt, zodat de Commissie overeenkomstig de in punt 87 hierboven aangehaalde rechtspraak verplicht was deze richtsnoeren te volgen in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van regeling III, zoals die is uitgevoerd.

90 De Commissie heeft derhalve het recht niet onjuist toegepast door in het bestreden besluit regeling III, zoals die is uitgevoerd, te onderzoeken in het licht van de richtsnoeren van 2007 en niet rechtstreeks en uitsluitend op basis van artikel 107, lid 3, VWEU, welk onderzoek zij overigens in de overwegingen 188 tot en met 198 van het bestreden besluit heeft verricht.

91 Bovendien blijkt niet dat de Commissie in het kader van het onderzoek naar de verenigbaarheid van regeling III, zoals die is uitgevoerd, in de overwegingen 181 tot en met 207 van het bestreden besluit, de regelgeving van de Unie betreffende regionale steunmaatregelen van de staten heeft geschonden, in het bijzonder de richtsnoeren van 2007 of artikel 107, lid 3, onder a), VWEU.

92 Wat de richtsnoeren van 2007 betreft, is – anders dan verzoeksters stellen en zoals reeds is opgemerkt in punt 42 hierboven – de verenigbaarheid van regionale exploitatiesteun in de ultraperifere gebieden niet alleen afhankelijk gesteld van het feit dat deze steun bestemd is voor de bevordering van de ontwikkeling van die gebieden, maar ook impliceert dat de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps.

93 Zoals in punt 43 hierboven in herinnering is gebracht, is de regionale exploitatiesteun voor ultraperifere gebieden immers bedoeld om de meerkosten te compenseren die ondernemingen in deze gebieden maken ten gevolge van de handicaps die zij ondervinden.

94 De Commissie heeft in de overwegingen 184 tot en met 186 van het bestreden besluit terecht opgemerkt dat de toepassing van regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet voldeed aan de in de punten 76 en 80 van de richtsnoeren van 2007 vastgestelde voorwaarden, waarvan verzoeksters de rechtmatigheid niet ter discussie hebben gesteld.

95 Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door het argument van verzoeksters dat artikel 107, lid 3, onder a), VWEU de verenigbaarheid van regionale steun aan de ultraperifere gebieden alleen afhankelijk stelt van het feit dat deze steun bestemd is voor de bevordering van de ontwikkeling van die gebieden, zonder dat wordt geëist dat de steun noodzakelijk is om de intrinsieke nadelen van deze gebieden te compenseren.

96 Artikel 107, lid 3, onder a), VWEU vermeldt namelijk weliswaar niet uitdrukkelijk dat de steun aan de ultraperifere gebieden noodzakelijk moet zijn om de intrinsieke nadelen van deze gebieden te compenseren, maar dit neemt niet weg dat de vaststelling dat staatssteun verenigbaar is met de interne markt – in het bijzonder die welke op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU wordt toegekend – naar haar aard veronderstelt dat deze steun met name voldoet aan het algemene noodzakelijkheidsvereiste (zie in die zin arresten van 17 september 1980, Philip Morris Holland/Commissie, 730/79, EU:C:1980:209, punt 17; 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 78, en 12 juli 2018, Oostenrijk/Commissie, T‑356/15, EU:T:2018:439, punt 370).

97 De Commissie heeft in de overwegingen 191 tot en met 198 van het bestreden besluit terecht vastgesteld dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet zodanig werd toegepast dat de structurele moeilijkheden worden aangepakt waarmee de ondernemingen in het kader van de uitoefening van hun activiteiten op Madeira daadwerkelijk geconfronteerd konden worden, en dus noch passend noch evenredig was aan de doelstelling van gemeenschappelijk belang, namelijk de regionale ontwikkeling van deze regio.

98 Met betrekking tot de argumenten van verzoeksters ontleend aan schending van de beginselen van het vrije verkeer van burgers en werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, moet worden opgemerkt dat daarmee in wezen wordt opgekomen tegen de vaststelling die de Commissie in overweging 198 van het bestreden besluit op basis van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU heeft gedaan, volgens welke regeling III, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is met de interne markt, op grond dat deze vaststelling tot gevolg heeft dat de uitoefening van die vrijheden door de ondernemingen die van die regeling hebben geprofiteerd of door hun werknemers, moeilijker of duurder wordt.

99 In dit verband is het vaste rechtspraak dat een steunmaatregel die – als zodanig of wegens bepaalde voorwaarden ervan – bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht schendt, niet verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard (zie arrest van 23 november 2023, Ryanair/Commissie, C‑209/21 P, EU:C:2023:905, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

100 Deze rechtspraak houdt echter enkel in dat wanneer de Commissie steun verenigbaar met de interne markt wil verklaren, zij zich ervan moet vergewissen dat deze verenigbaarverklaring, op grond waarvan de lidstaat de betrokken steun kan uitbetalen, niet zal resulteren in schending van andere bepalingen van het Unierecht, in het bijzonder de beginselen van vrij verkeer.

101 Daarentegen kan die rechtspraak niet, zoals verzoeksters in wezen suggereren, de Commissie, wanneer zij een steunmaatregel onverenigbaar wil verklaren en de betrokken lidstaat dus wil verbieden die steun toe te kennen, verplichten deze steun verenigbaar te verklaren en dus de toekenning ervan goed te keuren, op grond dat een eventueel onverenigbaarheidsbesluit beperkende gevolgen zou hebben voor de ondernemingen die deze steun ontvangen, hetzij door de uitbetaling ervan te verhinderen dan wel de terugvordering ervan te gelasten.

102 Zou dit anders liggen, dan zou het verbod van onverenigbare staatssteun ondermijnd worden door de beginselen van het vrije verkeer van burgers en werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, en dit terwijl de bepalingen van het VWEU op het gebied van mededinging, en in het bijzonder die inzake staatssteun, van fundamenteel belang zijn en de uitdrukking vormen van een van de wezenlijke taken die aan de Unie zijn opgedragen (zie in die zin arrest van 17 november 2011, Commissie/Italië, C‑496/09, EU:C:2011:740, punt 60).

103 Verzoeksters kunnen zich dus niet met succes tegen het bestreden besluit beroepen op de beginselen van vrij verkeer van burgers en werknemers, vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten, voor zover daarbij op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU wordt vastgesteld dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is en de terugvordering ervan wordt gelast.

104 Zelfs indien deze beginselen – waaronder die van het vrije verkeer van burgers en werknemers – in casu door verzoeksters kunnen worden ingeroepen en dat het bestreden besluit een beperkende werking uitoefent op de door hen aangevoerde vrijheden, moet hoe dan ook worden vastgesteld dat deze beperkende werking inherent is aan de onverenigbaarverklaring van regeling III, zoals die is uitgevoerd, en aan het bevel tot terugvordering, die in het bestreden besluit zijn opgenomen.

105 Bovendien worden die beperkende effecten gerechtvaardigd door een legitiem doel en zijn zij daarmee evenredig, zoals blijkt uit punt 97 hierboven. Overigens beletten de vaststelling dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is met de interne markt, net als de terugvordering van de op grond van die regeling onrechtmatig verleende steun, de in de ZFM geregistreerde ondernemingen niet om zich buiten de ARM te vestigen of buiten de ARM diensten te verrichten, of zelfs werknemers aan te werven die buiten die regio wonen of hun activiteit uitoefenen. Zij beogen enkel te waarborgen dat de winsten uit activiteiten die daadwerkelijk buiten de ARM zijn uitgeoefend, niet in aanmerking kunnen worden genomen in de belastinggrondslag waarop de betrokken belastingmaatregel van toepassing is.

106 Wat voor het overige de door verzoeksters voorgestelde alternatieve steunregeling betreft, die is gebaseerd op „de gradatie van de evenredigheid van het steunbedrag in gevallen waarin de inkomstengenererende activiteit in een ander geografisch gebied wordt uitgeoefend”, moet worden opgemerkt dat de Commissie volgens de rechtspraak geen abstract standpunt hoeft in te nemen over elke denkbare alternatieve maatregel, aangezien de betrokken lidstaat weliswaar uitvoerig moet uiteenzetten waarom hij de desbetreffende steunregeling heeft getroffen, met name wat de vastgestelde subsidiabiliteitscriteria betreft, maar niet gehouden is om ook nog eens op positieve wijze aan te tonen dat het beoogde doel met geen enkele andere denkbare maatregel, die per definitie hypothetisch zou zijn, beter zou kunnen worden bereikt. Als die lidstaat geen dergelijke verplichting heeft, kan een verzoekende partij niet van het Gerecht verlangen dat het de Commissie gelast zich bij deze normstellingtaak in de plaats van de nationale autoriteiten te stellen teneinde alle denkbare alternatieve maatregelen te onderzoeken (zie in die zin arrest van 6 mei 2019, Scor/Commissie, T‑135/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:287, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

107 Gelet op het voorgaande moet het tweede middel dus ongegrond worden verklaard.

Derde en vierde middel, ontleend aan onrechtmatigheid van het bevel tot terugvordering in artikel 4, lid 1, van het bestreden besluit

108 Met hun derde en vierde middel, die subsidiair zijn aangevoerd en die gezamenlijk moeten worden onderzocht, betwisten verzoeksters de rechtmatigheid van het bevel tot terugvordering in artikel 4, lid 1, van het bestreden besluit.

109 Het betoog van verzoeksters bestaat in wezen uit drie onderdelen, waarmee ten eerste wordt aangevoerd dat het bevel tot terugvordering in strijd is met het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen, ten tweede dat bedoeld bevel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en ten derde dat het bedrag van de terug te vorderen steun op een ongeschikte berekeningsmethode is gebaseerd.

Eerste onderdeel, ontleend aan schending van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen

110 Met dit eerste onderdeel betogen verzoeksters dat de begunstigden van regeling III, zoals die is uitgevoerd, geen enkele reden hadden om aan te nemen dat de verlaging van de IRPM waarin deze regeling voorziet, afhing van een restrictieve uitlegging van de vereisten inzake, ten eerste, de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM werd toegepast en, ten tweede, het scheppen of behouden van banen in de ARM, aangezien deze twee vereisten aanvankelijk in soortgelijke bewoordingen zijn opgenomen in het besluit van 2002, zonder dat wordt gepreciseerd dat deze vereisten geografisch beperkt moesten worden uitgelegd. Bovendien hebben de Portugese autoriteiten sinds de invoering van deze vereisten de uitlegging van de draagwijdte ervan geenszins gewijzigd. Het feit dat de Commissie het tweemaal niet nodig heeft geacht de betekenis van deze vereisten te preciseren bij de goedkeuring van regeling III, heeft bij de begunstigden een gewettigd vertrouwen doen ontstaan dat de uitvoering van regeling III door de Portugese autoriteiten door de Commissie niet als nieuwe staatssteun werd beschouwd.

111 De Commissie betwist dit betoog.

112 Wat het algemene beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen betreft, zij eraan herinnerd dat de betrokkene zich slechts op dit beginsel kan beroepen indien hij van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en met elkaar overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen die afkomstig zijn van gezaghebbende en betrouwbare bronnen (zie arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

113 Bovendien is het op het gebied van staatssteun vaste rechtspraak dat, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie op grond van artikel 108 VWEU uitgeoefende toezicht op dit soort steunmaatregelen, ten eerste ondernemingen die steun genieten in beginsel enkel een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer deze steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend, en ten tweede een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zal zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd (zie arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

114 In het onderhavige geval tonen verzoeksters met betrekking tot de in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 – en derhalve in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU – verleende steun echter niet aan dat de Commissie aan hen nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende, maar ook met de toepasselijke voorschriften strokende toezeggingen heeft gedaan die bij hen, zoals de rechtspraak vereist, gegronde verwachtingen hebben gewekt

115 Wanneer een steunregeling niet bij de Commissie is aangemeld, is het vermeende stilzitten van de Commissie namelijk irrelevant (arrest van 11 november 2004, Demesa en Territorio Histórico de Álava/Commissie, C‑183/02 P en C‑187/02 P, EU:C:2004:701, punt 52; zie in die zin ook beschikking van 7 december 2017, Aughinish Alumina/Commissie, C‑373/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:953, punt 54). Aangezien regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet vooraf bij de Commissie is aangemeld, kunnen verzoeksters zich ter ondersteuning van hun grief inzake schending van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen dus niet met succes beroepen op enig stilzitten van de Commissie.

116 Evenmin relevant is het feit dat regeling III, zoals die is aangemeld, tweemaal door de Commissie is goedgekeurd, aangezien deze regeling tot uitvoering is gebracht onder voorwaarden die wezenlijk verschillen van die welke waren aangegeven in de door de Portugese Republiek aangemelde ontwerpsteunregeling.

117 Wat het argument van verzoeksters betreft dat het onmogelijk was aan te nemen dat de verlaging van de IRPM waarin deze regeling voorziet, afhing van een restrictieve uitlegging van de vereisten inzake, ten eerste, de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM werd toegepast en, ten tweede, het scheppen of behouden van banen in de ARM, die beide zijn ingevoerd bij regeling II, dient de vaststelling in punt 47 hierboven te worden herhaald, volgens welke zowel de bewoordingen van de besluiten van 2007 en 2013 als de context waarvan zij deel uitmaken, maar ook doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling die van toepassing is op regionale steun, geen ruimte laten voor twijfel over de uitlegging van het vereiste inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de IRPM werd toegepast.

118 Evenzo blijkt, wat het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM betreft, uit de besluiten van 2002, 2007 en 2013 dat de toegang tot de belastingvoordelen waarin is voorzien bij regeling II, in het verlengde waarvan regeling III is vastgesteld, beperkt was tot vennootschappen die een werkelijk nieuwe activiteit creëerden en voldeden aan specifieke subsidiabiliteitscriteria, gebaseerd op het aantal nieuwe banen dat zij permanent (en gedurende de eerste zes maanden van hun werkzaamheden) hadden gecreëerd (zie deel II van het besluit van 2002). Zo hing de bovengrens van de heffingsgrondslag waarop het belastingvoordeel in het kader van de IRPM betrekking heeft, af van het aantal door de begunstigde gecreëerde banen (zie deel II van het besluit van 2002; de overwegingen 18, 19 en 60 van het besluit van 2007 en de overwegingen 10 en 11 van het besluit van 2013). Elke andere uitlegging zou tot gevolg hebben dat de intensiteit van de steun aan ondernemingen waarin regeling III voorziet, wordt losgekoppeld van de bijdrage van deze ondernemingen aan het creëren van werkelijk nieuwe activiteiten in de ARM, ook al is dit doel een van de voorwaarden voor toegang tot die regeling en is de evenredigheid van die regeling door de Commissie in het licht van die voorwaarde beoordeeld.

119 Gelet op het voorgaande kan geen schending van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen worden vastgesteld en moet het eerste onderdeel derhalve worden afgewezen.

Tweede onderdeel, ontleend aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel

120 In het kader van dit tweede onderdeel benadrukken verzoeksters het gebrek aan zorgvuldigheid en het langdurig stilzitten van de Commissie bij het toezicht op de toepassing van de ZFM-regeling, aangezien de Commissie pas meer dan acht jaar na de goedkeuring van de regeling III en meer dan twee jaar na het verstrijken van de aanvankelijke looptijd ervan heeft besloten de door artikel 108, lid 1, VWEU vereiste toezichtprocedure in te leiden en de Portugese autoriteiten pas elf jaar na de goedkeuring van die regeling en meer dan vijf jaar na het verstrijken van de aanvankelijke looptijd ervan in kennis heeft gesteld van haar voornemen om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

121 De Commissie betwist dit betoog.

122 Wat het rechtszekerheidsbeginsel betreft, dat te onderscheiden is van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen (zie in die zin arrest van 2 februari 2023, Spanje e.a./Commissie, C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P, EU:C:2023:60, punt 83), zij opgemerkt dat beroepen tegen de terugvorderingsverplichting wegens schending van het rechtszekerheidsbeginsel op het gebied van staatssteun slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden worden toegewezen [zie in die zin arresten van 22 april 2008, Commissie/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punt 106, en 21 september 2022, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, punt 204].

123 Dienaangaande volgt uit de rechtspraak dat een reeks elementen moet worden onderzocht om na te gaan of er sprake is van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel, met name het gebrek aan duidelijkheid van de toepasselijke rechtsregeling (zie in die zin arrest van 14 oktober 2010, Nuova Agricast en Cofra/Commissie, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, punt 77) of het langdurig stilzitten van de Commissie zonder rechtvaardiging (zie in die zin arresten van 24 november 1987, RSV/Commissie, 223/85, EU:C:1987:502, punten 14 en 15, en 22 april 2008, Commissie/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punten 106 en 107).

124 In casu beroepen verzoeksters zich ter ondersteuning van het onderhavige onderdeel niet op enig gebrek aan duidelijkheid van de toepasselijke rechtsregeling.

125 Met betrekking tot de stelling dat de Commissie langdurig heeft stilgezeten, waardoor de betrokken ondernemingen zich op het rechtszekerheidsbeginsel zouden kunnen beroepen, zij eraan herinnerd dat deze instelling in het kader van een procedure tot onderzoek van staatssteun binnen een redelijke termijn moet handelen en tijdens de inleidende onderzoeksfase niet in een passieve houding mag volharden. Hieraan dient te worden toegevoegd dat de redelijkheid van de termijn van de procedure moet worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak, zoals de complexiteit ervan en het gedrag van de partijen (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punten 81 en 82).

126 Ten eerste kan de tijd die is verstreken tussen, enerzijds, de besluiten van 2002, 2007 en 2013 en, anderzijds, het opstarten van het toezicht op regeling III op 12 maart 2015 en zelfs het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, dat op 6 juli 2018 aan de Portugese Republiek is betekend en op 15 maart 2019 in het Publicatieblad van de Europese Unie is bekendgemaakt, niet als onredelijk worden beschouwd.

127 Allereerst was de Commissie overeenkomstig artikel 13, lid 2, van verordening nr. 659/1999 en artikel 15, lid 2, van verordening 2015/1589 immers niet gebonden aan specifieke termijnen, zoals die welke in hoofdstuk II van deze verordeningen zijn gesteld voor de procedure betreffende aangemelde steun (zie in die zin beschikking van 20 januari 2021, KC/Commissie, T‑580/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:14, punt 26).

128 Wat vervolgens het uitgeoefende toezicht op goedgekeurde steun of – zoals in casu – steunregelingen betreft, kan niet worden geoordeeld dat de Commissie met bijzondere zorgvuldigheid had moeten handelen, aangezien het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking de lidstaten ertoe verplicht om alle passende maatregelen te nemen teneinde de draagwijdte en de doeltreffendheid van het Unierecht te waarborgen.

129 Op het gebied van staatssteun houdt dit met name in dat die lidstaten ervoor moeten zorgen dat zij geen steun of steunregelingen ten uitvoer leggen die strijdig zijn met voorafgaande goedkeuringsbesluiten, in het bijzonder wanneer, zoals in casu, de vereisten voor de uitvoering van die steun of steunregelingen aanvankelijk op dezelfde wijze zijn uitgelegd door de Commissie en de betrokken lidstaat, zoals is vastgesteld in de punten 38 en 39 hierboven.

130 Tot slot kan, gelet op de procedure voorafgaand aan het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, zoals omschreven in de overwegingen 1 en 2 van het bestreden besluit, in de onderhavige zaak niet worden vastgesteld dat de Commissie langdurig heeft stilgezeten zonder rechtvaardiging.

131 Wat ten tweede de duur van de formele onderzoeksprocedure van negenentwintig maanden betreft, kan evenmin worden gesteld dat die onredelijk is, gelet op het feit dat de Commissie, zoals blijkt uit de overwegingen 3 tot en met 9 en 96 van het bestreden besluit, een verzoek van de Portugese autoriteiten in verband met het vertrouwelijke karakter van het besluit tot inleiding van die procedure in behandeling moest nemen, diezelfde autoriteiten herhaaldelijk moest verzoeken om ontbrekende informatie te verstrekken en de opmerkingen van de zeer talrijke belanghebbenden bij genoemde procedure moest verwerken.

132 In dat opzicht verschilt de procedure die tot het bestreden besluit heeft geleid, duidelijk van die welke aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 24 november 1987, RSV/Commissie (223/85, EU:C:1987:502), waarop verzoeksters zich bijgevolg niet met succes kunnen beroepen.

133 Zelfs tezamen beschouwd kunnen de perioden vóór en na het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure niet als onredelijk worden beschouwd, aangezien verzoeksters – zoals alle ondernemingen die van regeling III, zoals die is uitgevoerd, hebben geprofiteerd – naar behoren in staat zijn gesteld om uiterlijk op 15 maart 2019, door de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie, kennis te nemen van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure en van de terugvorderingsrisico’s waaraan zij waren blootgesteld.

134 Derhalve kan geen schending van het rechtszekerheidsbeginsel worden vastgesteld. Bijgevolg moet het tweede onderdeel worden afgewezen.

Derde onderdeel, ontleend aan gebruik van een kennelijk ondeugdelijke methode voor de berekening van het bedrag van de terug te vorderen steun

135 Met hun derde onderdeel stellen verzoeksters dat het bedrag van de terug te vorderen steun berust op een kennelijk ondeugdelijke berekeningsmethode. Zo betogen verzoeksters dat de methode waarbij het aantal gecreëerde of behouden banen in JAE wordt berekend, niet kan worden toegepast om de terug te vorderen steunbedragen te bepalen, aangezien zij geen geldige methode is om de daadwerkelijke schepping van banen te bepalen, daar zij niet voortvloeit uit enige regeling in het Unierecht of uit enige in de Portugese nationale wetgeving vastgestelde regel.

136 De Commissie betwist dit betoog.

137 In dit verband moet worden vastgesteld dat uit de overwegingen 168 tot en met 171 van het bestreden besluit in wezen blijkt dat het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM niet alleen een vereiste voor toegang tot regeling III is, maar ook een parameter voor de berekening van het steunbedrag, die moet worden gebaseerd op een objectieve, controleerbare en bewezen methode. Bovendien is de evenredigheid van regeling III met betrekking tot de meerkosten die deze regeling beoogde te compenseren, beoordeeld in het licht van deze voorwaarde.

138 Hoewel de besluiten van 2007 en 2013 de toepassing van een bepaalde methode voor de berekening van het aantal door elke begunstigde gecreëerde of behouden banen in de ARM niet voorschrijven, neemt dat dus niet weg dat deze besluiten het gebruik van een objectieve methode vereisten aan de hand waarvan kon worden gecontroleerd of de door de begunstigden van regeling III opgegeven banen reëel en permanent waren.

139 Aangezien de door de Portugese autoriteiten gebruikte methode (zie de punten 63‑65 hierboven) duidelijk niet voldeed aan deze voorwaarde en deze autoriteiten geen andere objectieve methode hebben voorgesteld aan de hand waarvan kon worden gecontroleerd of de door de begunstigden opgegeven banen reëel en permanent waren, heeft de Commissie, uitsluitend met het oog op de terugvordering van de steun die was toegekend op grond van regeling III, zoals die is uitgevoerd, in overweging 216 van het bestreden besluit geëist dat het bedrag van de terug te vorderen steun overeenkomstig de JAE-methode werd berekend.

140 In die omstandigheden kan het opleggen van de verplichting om een dergelijke methode te gebruiken, hetgeen valt onder de verplichting voor de Commissie om de betrokken lidstaat de gegevens te verstrekken aan de hand waarvan hij zonder buitensporige moeilijkheden zelf het bedrag van de terug te vorderen steun kan vaststellen, niet als ondeugdelijk worden beschouwd.

141 Bijgevolg moet het derde onderdeel ongegrond worden verklaard.

142 Gelet op een en ander moeten het derde en het vierde middel worden afgewezen en moeten de beroepen in hun geheel worden verworpen.

Kosten

143 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.

144 Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Vijfde kamer),

rechtdoende, verklaart:

1) De zaken T‑713/22 en T‑720/22 worden gevoegd voor het arrest.

2) De beroepen worden verworpen.

3) Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira) en Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) worden verwezen in de kosten.

Svenningsen

Martín y Pérez de Nanclares

Stancu

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 november 2024.