Verwerking van persoonsgegevens voor fiscaal doel was rechtmatig

eiser uit woonplaats, eiser, (gemachtigden: mr. G.J.M.E. de Bont en mr. S.A. Eckhardt)

en

de minister van Financiën, verweerder (gemachtigden: mr. K. Jarbandhan en mr. M. Braam).

Inleiding

1. Eiser woonde voorheen in Zwitserland. De FIOD heeft een strafrechtelijk onderzoek gedaan naar eisers fiscaal adviseur, waarbij bij hem gegevens zijn gevorderd van cliënten, waaronder gegevens van eiser. De strafrechtelijke vervolging van de fiscaal adviseur is uiteindelijk gestaakt en de rechtbank Rotterdam heeft in een raadkamerbeslissing op eisers verzoek de FIOD opgedragen om diens gegevens te wissen.

2. Eerder, in de loop van het strafrechtelijk onderzoek, hebben drie medewerkers van de Belastingdienst toegang gekregen tot de door de FIOD strafrechtelijk gevorderde gegevens van de cliënten van de fiscaal adviseur, omdat daartoe mogelijk fiscaal relevante informatie behoorde. De afspraken die daarover tussen de FIOD en de Belastingdienst zijn gemaakt zijn vastgelegd in de ambtelijke memo ‘ [memo] . De medewerkers van de Belastingdienst hebben een selectie gemaakt uit de klantgegevens van de fiscaal adviseur. De klantgegevens van eiser waren onderdeel van deze selectie. De selectie van gegevens is op 7 januari 2020 door de FIOD aan de Belastingdienst verstrekt.

3. De inspecteur van de Belastingdienst heeft naheffingsaanslagen aan eiser opgelegd, waarbij de geselecteerde van de FIOD verkregen gegevens zijn gebruikt. Volgens eiser is dit gebeurd op basis van persoonsgegevens die onrechtmatig zijn verwerkt. Hij heeft verweerder als verwerkingsverantwoordelijke verzocht om de gegevens te wissen. Hij heeft dit verzoek gedaan op grond van de artikelen 17, eerste lid, onder d, 17, tweede lid, en 19 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).1

4. Bij besluit van 15 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek afgewezen. Bij besluit van 2 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft daarbij een verzoek om schadevergoeding gedaan. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft een verzoek van eiser tot het horen van getuigen in het vooronderzoek afgewezen. De zaak is behandeld op de zitting van 24 februari 2022, waar partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Op de zitting is het verzoek om schadevergoeding ingetrokken.

De standpunten van partijen

5. Volgens eiser zijn er twee momenten waarop zijn persoonsgegevens zijn verwerkt: eerst bij de selectie door de ambtenaren van de Belastingdienst van de door de FIOD verzamelde gegevens, en daarna toen de geselecteerde gegevens door de FIOD aan de Belastingdienst werden verstrekt. Eiser voert aan dat er geen sprake is van een geldige verwerkingsgrondslag en verwerkingsdoel. Volgens hem vond de verstrekking van de gegevens van de FIOD aan de Belastingdienst niet plaats in het kader van strafrechtelijk onderzoek naar de belastingadviseur van eiser, maar met het oog op belastingheffing bij de cliënten van de belastingadviseur dan wel met het oog op het opsporen van het onjuist doen van fiscale aangiften door die cliënten. De drie ambtenaren van de Belastingdienst hebben daarmee misbruik gemaakt van hun bevoegdheid. Het verwerken van eisers persoonsgegevens gebeurde volgens hem zonder wettelijke grondslag voor een ander doel dan waarvoor de persoonsgegevens waren verzameld. Eiser heeft daarvoor geen toestemming gegeven. Eiser is nu voornemens om later schadevergoeding te vorderen bij verweerder, als in deze procedure komt vast te staan dat inderdaad sprake is van onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens.

6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de selectie door de ambtenaren van de Belastingdienst niet onder de reikwijdte van de AVG valt, omdat op dat moment werd gehandeld in het kader van bijstand aan het strafrechtelijke onderzoek op grond van de Wet politiegegevens. Volgens verweerder is de AVG daarop niet van toepassing. Verweerder erkent dat er met de verstrekking van de persoonsgegevens door de FIOD aan de Belastingdienst wél sprake was van verwerking die onder de AVG valt. Volgens verweerder is de wettelijke grondslag daarvoor het voldoen aan een wettelijke verplichting en de vervulling van een taak van algemeen belang.

Overwegingen

7. Eisers verzoek en deze daaruit voortvloeiende procedure worden beheerst door de AVG. Bepalend voor de verdere beoordeling van de zaak is daarom allereerst of sprake is van het verwerken van persoonsgegevens dat onder het bereik van de AVG valt. Daarbij is van belang dat er een strafrechtelijk aspect aan deze zaak zit en dat de AVG bestaat naast de Richtlijn 2016/680.2 In de AVG is bepaald dat de AVG niet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens met het oog op het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten, terwijl in de Richtlijn juist is bepaald dat die ziet op de verwerking van dergelijke persoonsgegevens.3 De rechtbank wijst erop dat de AVG als verordening rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaten, terwijl de Richtlijn doorwerkt in de nationale rechtsorde via de implementatie daarvan in het nationale recht, waarop hierna verder wordt ingegaan. Verder is van belang dat onder “verwerking” van persoonsgegevens in de zin van de AVG wordt verstaan het verzamelen, vastleggen, ordenen en structureren van gegevens, en ook het verstrekken daarvan door middel van doorzending of op andere wijze ter beschikking stellen.4

8. De wijze waarop de FIOD eisers persoonsgegevens heeft verkregen bij de fiscaal adviseur valt buiten de reikwijdte van de AVG en daarmee buiten de omvang van dit geding. De gegevens zijn immers verkregen in het kader van het strafrechtelijk onderzoek naar de fiscaal adviseur. Op de zitting hebben partijen bevestigd dat zij het met dit oordeel eens zijn, waarbij er namens eiser op is gewezen dat de Hoge Raad zich in cassatie nog moet uitspreken over de raadkamerbeslissing van de rechtbank Rotterdam in het strafrechtelijke spoor. De rechtbank neemt in het licht hiervan voor de verdere beoordeling van de zaak tot uitgangspunt dat de persoonsgegevens van eiser op enig moment onder de FIOD zijn gaan berusten en ten tijde van de besluitvorming door verweerder nog berustten.

9. Partijen zijn het er verder over eens en ook de rechtbank stelt vast dat het verstrekken van de geselecteerde gegevens door de FIOD aan de Belastingdienst op 7 januari 2020 moet worden aangemerkt als het verwerken van persoonsgegevens in de zin van de AVG. De persoonsgegevens van eiser zijn toen immers doorgezonden, of in ieder geval “op andere wijze” ter beschikking gesteld. Dat gebeurde op dat moment niet (meer) met het oog op een strafrechtelijk onderzoek, maar met het oog op het fiscale belang.

10. Wat betreft de verwerking van persoonsgegevens verschillen partijen wel van mening op het punt van de selectie die de drie medewerkers van de Belastingdienst in de periode vóór 7 januari 2020 hebben gemaakt. De rechtbank oordeelt allereerst dat de drie medewerkers van de Belastingdienst de bij de FIOD aanwezige persoonsgegevens van de cliënten van de fiscaal adviseur hebben verzameld, geordend en gestructureerd en dat daarom in zoverre sprake is van verwerking van persoonsgegevens in de zin van de AVG.

11. De artikelen 18 en 19 van de Wet politiegegevens geven een wettelijke grondslag voor het verstrekken van politiegegevens aan personen of instanties, op structurele respectievelijk incidentele basis, voor enkele specifiek bepaalde doeleinden. Artikel 19 biedt die grondslag voor incidentele verstrekking direct. Artikel 18 biedt die grondslag voor structurele verstrekking voor gevallen die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zijn bepaald. Laatstgenoemde bepaling is uitgewerkt in artikel 6 van het Besluit politiegegevens bijzondere opsporingsdiensten. De rechtbank oordeelt dat de enkele omstandigheid dat het verwerken van persoonsgegevens op deze wettelijke basis zou zijn gebaseerd niet betekent dat de toepasselijkheid van de AVG is uitgesloten. De rechtbank motiveert dit oordeel hierna, aan de hand van de bepalingen van de AVG en de Richtlijn en de rechtspraak daarover.

12. Hoewel de Richtlijn zoals gezegd betrekking heeft op het verwerken van persoonsgegevens met het oog op het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten, is daarin ook de mogelijkheid opgenomen om persoonsgegevens die voor die doeleinden zijn verzameld vervolgens voor andere doeleinden te verwerken. Dat is op grond van de Richtlijn alleen mogelijk als een zodanige verwerking krachtens het Unierecht of het lidstatelijke recht is toegestaan. Daarbij is bovendien bepaald dat wanneer persoonsgegevens voor zulke andere doeleinden worden verwerkt, de AVG daarop van toepassing is.5 De rechtbank moet daarom kijken naar de implementatie van de Richtlijn in het Nederlandse recht, en naar de vraag of in dat recht is toegestaan dat strafrechtelijk verzamelde persoonsgegevens voor andere doeleinden worden verwerkt.

13. De Richtlijn is geïmplementeerd door wijziging van de toen al bestaande Wet politiegegevens.6 De artikelen 18 en 19 van de Wet politiegegevens zijn inhoudelijk niet gewijzigd bij de implementatie. In de memorie van toelichting van de implementatiewet is het volgende overwogen over de verdere verwerking van strafrechtelijk verkregen gegevens voor andere doeleinden:

14. De rechtbank oordeelt dat uit het voorgaande volgt dat de artikelen 18 en 19 van de Wet politiegegevens de implementatie zijn van artikel 9, eerste lid, van de Richtlijn, voor zover daarin is toegestaan dat strafvorderlijk verkregen persoonsgegevens vervolgens voor andere doeleinden te verwerken, en dat daarop dan de AVG van toepassing is. Voor dit oordeel vindt de rechtbank bevestiging in het beoordelingskader dat het Europese Hof van Justitie heeft gegeven om vast te stellen of een verwerking van persoonsgegevens binnen de werkingssfeer van de AVG of de richtlijn valt,8 en in de uitleg die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State recent aan die rechtspraak heeft gegeven.9 Daaruit volgt dat een van de cumulatieve voorwaarden voor de toepasselijkheid van de Richtlijn is dat de bevoegde autoriteit de persoonsgegevens verwerkt met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing of de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid. Hieruit moet worden afgeleid dat de omstandigheid dat sprake is van het verwerken van persoonsgegevens op de grondslag van de artikelen 18 en 19 van de Wet politiegegevens niet betekent dat alleen al om die reden de AVG niet van toepassing kan zijn. Bepalend is het criterium of de persoonsgegevens voor een, kort gezegd, strafrechtelijk doel zijn verwerkt of niet.

15. Toegepast op deze zaak leidt dit tot de volgende beoordeling. In het bestreden besluit staat dat informatie is verstrekt op grond van artikel 19 van de Wet politiegegevens, dus op incidentele basis. In de memo [memo] staat echter dat de gegevens uitgewisseld zullen gaan worden op grond van artikel 6 van het Besluit politiegegevens bijzondere opsporingsdiensten, dus (via artikel 18 van de Wet politiegegevens) op structurele basis. Voor de beoordeling maakt het verschil in beide grondslagen echter niet uit, omdat hiervoor is geoordeeld dat het verwerkingsdoel bepalend is: wel of niet met een strafrechtelijk doel. In de memo [memo] staat dat de drie medewerkers van de Belastingdienst in samenspraak met twee anderen “de posten zullen selecteren die voor behandeling door de Belastingdienst in aanmerking komen”. De rechtbank oordeelt dat hieruit geen enkel aanknopingspunt voor verwerking met een strafrechtelijk doel kan worden afgeleid. De Belastingdienst is immers belast met het heffen en innen van belastingen, zodat “behandeling door de Belastingdienst” impliceert dat de persoonsgegevens met het oog op die taak werden verstrekt en niet met het oog op strafrechtelijke vervolging. In het bestreden besluit wordt wel terecht opgemerkt dat het opzettelijk onjuist doen van fiscale aangiften en het opzettelijk niet doen van fiscale aangiften strafbare feiten zijn, maar dat is naar het oordeel van de rechtbank slechts een eventueel gevolg en niet de reden voor de “behandeling door de Belastingdienst”.

16. Uit het voorgaande kan de tussenconclusie worden getrokken dat zowel de selectie van de persoonsgegevens door de drie ambtenaren van de Belastingdienst als de verstrekking van de geselecteerde gegevens door de FIOD aan de Belastingdienst onder de reikwijdte van de AVG vallen en als het verwerken van persoonsgegevens in de zin van die verordening moet worden verstaan. De rechtbank volgt dus in zoverre al het standpunt van eiser, ook over de memo [memo] en de betekenis daarvan voor de toepasselijkheid van de AVG. Dat betekent dat het horen van de door eiser aangedragen getuigen redelijkerwijs niet meer kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De rechtbank wijst het verzoek daartoe daarom af op grond van artikel 8:63, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

17. Medewerkers van de Belastingdienst hebben eisers persoonsgegevens verwerkt door de bij de FIOD aanwezige gegevens te selecteren. Vervolgens was opnieuw sprake van het verwerken van eisers persoonsgegevens toen deze aan de Belastingdienst werden verstrekt. De rechtbank is van oordeel dat de grondslag voor de beide momenten van verwerking in dit geval zowel te vinden is in de algemene wettelijke verplichting van de Belastingdienst op grond van de AWR, artikel 6, eerste lid, sub c, van de AVG, als in de vervulling van een taak van algemeen belang, artikel 6, eerste lid, sub e, van de AVG, van de Belastingdienst om belasting te heffen, met welke taak de Belastingdienst ook op grond van de AWR is belast.

18. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat het doel van de verdere verwerking, nadat de persoonsgegevens onder de FIOD zijn gaan berusten, het heffen en innen van belastingen was. Dat is een ander doel dan het strafrechtelijke doel waarvoor de gegevens oorspronkelijk zijn verzameld. Een dergelijke verdere verwerking van de persoonsgegevens voor een ander doel moet voldoen artikel 6, vierde lid, van de AVG. Daarin staat dat die verdere verwerking onder meer rechtmatig is als zij berust op een Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepaling die in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt om de doelstellingen van artikel 23, eerste lid, van de AVG te waarborgen. Een van deze doelstellingen is (onder e) een belangrijke doelstelling van algemeen belang van de Unie of een lidstaat, met name een belangrijk economisch of financieel belang van de Unie of van een lidstaat, met inbegrip van fiscale aangelegenheden.

19. De rechtbank oordeelt dat het heffen en innen van belastingen in het licht hiervan moet worden aangemerkt als een belangrijke doelstelling van financieel belang van Nederland in de zin van artikel 23, eerste lid, van de AVG. Dat betekent dat de verwerking van persoonsgegevens met het oog op dit doel in het licht van artikel 6, vierde lid, van de AVG rechtmatig was.

20. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en
mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. S. Westerhof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 9 mei 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.