Hoorplicht niet geschonden; in bezwaarfase geldt alleen passief inzagerecht

1.1.

De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 30 april 2016 aan belanghebbende een naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd van in totaal € 50,80 (€ 3 aan parkeerbelasting en € 47,80 aan kosten).

1.2.

Na daartegen gemaakt bewaar, heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak van 14 juni 2016 de naheffingsaanslag gehandhaafd.

1.3.

De rechtbank heeft bij uitspraak van 25 januari 2017 het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard.

1.4.

Het tegen deze uitspraak door belanghebbende ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 9 februari 2017. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5.

Belanghebbende heeft 20 september 2017 een nader stuk ingediend.

1.6.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2017. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.

2.1.

De rechtbank heeft in haar uitspraak – waarin belanghebbende en de heffingsambtenaar zijn aangeduid als ‘eiser’ respectievelijk ‘verweerder’ – de navolgende feiten vastgesteld.

“2. Op 30 april 2016 omstreeks 13:25 uur stond de auto van eiser met kenteken [kentekennummer] geparkeerd ter hoogte van [A-straat] te Amsterdam. Bij controle heeft de parkeercontroleur geen geldig parkeerbewijs in de auto aangetroffen. Om die reden is een naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd, ten bedrage van € 50,80 (€ 3,00 aan parkeerbelasting en € 47,80 aan kosten in verband met het opleggen van de betreffende naheffingsaanslag).”

2.2.

In aanvulling daarop stelt het Hof de volgende feiten vast.

2.3.

Bij brief van 5 mei 2016 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen de naheffingsaanslag. Daarbij heeft zijn gemachtigde verzocht om te worden gehoord en om toezending van alle zaakstukken van het dossier.

2.4.

De heffingsambtenaar heeft belanghebbende bij brief van 24 mei 2016 uitgenodigd voor het bijwonen van een hoorzitting op 7 juni 2016 om 10:00 uur ten kantore van de heffingsambtenaar. In deze brief is belanghebbende erop gewezen dat tot drie dagen voor de datum van de hoorzitting de stukken kunnen worden ingezien.

2.5.

Op 14 juni 2016 heeft de heffingsambtenaar het bezwaar afgewezen. Aan het verzoek om voorafgaande toezending van de zaakstukken van het dossier is door de heffingsambtenaar geen gevolg gegeven.

3. Geschil in hoger beroep 

3.1.

Evenals bij de rechtbank is bij het Hof in geschil of:

• het niet horen van belanghebbende in strijd is met het bepaalde in artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zoals belanghebbende stelt, doch de heffingsambtenaar betwist;
• de heffingsambtenaar op grond van het bepaalde in artikel 7:4, lid 4, van de Awb gehouden is afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan belanghebbende toe te zenden (standpunt belanghebbende) of niet (standpunt heffingsambtenaar).

3.2.

Voor de onderbouwing van de standpunten van partijen wordt verwezen naar de gedingstukken alsmede het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting.

4.1.

De rechtbank heeft geoordeeld dat noch de hoorplicht (geschilpunt 1) noch art. 7:4 Awb (geschilpunt 2) is geschonden en heeft daartoe als volgt overwogen en beslist:

“3. Eiser heeft aangevoerd dat de hoorplicht is geschonden. Hij heeft te kennen gegeven dat hij gehoord wilde worden. Uit de omstandigheid dat geen reactie werd ontvangen op de uitnodiging van verweerder voor de hoorzitting, had verweerder niet direct mogen afleiden dat eiser afstand heeft gedaan van het recht om gehoord te worden. Verweerder had eiser nogmaals dienen uit te nodigen. Verder heeft hij erop gewezen dat hij de elektronische weg voor dit soort correspondentie voor verweerder ook niet heeft opengesteld. Tot slot is aangevoerd dat verweerder ten onrechte de gevraagde zaakstukken niet aan eiser heeft toegezonden.

4. (…).

5. Op grond van artikel 25, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) wordt een belanghebbende in de bezwaarprocedure, in afwijking van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gehoord op zijn verzoek.

6. Uit het bezwaarschrift van eiser blijkt dat hij heeft verzocht om te worden gehoord. Dat is ook niet in geschil tussen partijen. In geschil is of (de gemachtigde van) eiser op correcte wijze voor een hoorzitting is uitgenodigd.

7. De rechtbank stelt vast dat verweerder eiser heeft uitgenodigd voor de hoorzitting per fax en brief verzonden aan de gemachtigde van eiser, beide gedateerd op 24 mei 2016. De brief is niet per aangetekende post verzonden.

8. Eiser heeft de gestelde schending van de hoorplicht alleen gebaseerd op het argument dat verweerder de uitnodiging voor de hoorzitting niet per fax had mogen versturen. Eiser is niet ingegaan op de stelling van verweerder dat de uitnodiging ook per post heeft verzonden, zoals ook expliciet in het verweerschrift is gesteld. De rechtbank overweegt dat pas indien de geadresseerde betwist een niet per aangetekende post verzonden besluit te hebben ontvangen, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het desbetreffende stuk is verzonden naar het juiste adres, bijvoorbeeld door middel van een deugdelijke verzendadministratie waaruit blijkt dat het document daadwerkelijk ter post is aangeboden. Door eiser is echter niet betwist dat hij de uitnodiging voor de hoorzitting per post heeft ontvangen, zodat de rechtbank er vanuit gaat dat de uitnodiging is ontvangen. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiser op correcte wijze is uitgenodigd voor de hoorzitting, zodat er geen sprake is van schending van de hoorplicht. Aan de beoordeling van hetgeen eiser heeft aangevoerd over de verzending per telefax, komt de rechtbank niet toe.

9. De stelling van eiser dat de stukken van de zaak ten onrechte niet zijn toegezonden volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft eiser in de uitnodigingsbrief voor de hoorzitting vermeld dat tot drie dagen voor de hoorzitting de op de zaak betrekking hebbende stukken kunnen worden ingezien en hiervoor een telefonische afspraak gemaakt kan worden. Eiser heeft hier geen gebruik van gemaakt. Eiser heeft niet bestreden dat hij deze brief heeft ontvangen en hij heeft overigens ook niet bestreden dat de stukken ter inzage hebben gelegen. Blijkens vaste jurisprudentie was verweerder er in deze situatie niet toe gehouden om de zaakstukken ook nog aan eiser toe te sturen (ECLI:NL:RVS:2006:AV5077).

10. (…).”

5.1.

Belanghebbende herhaalt in hoger beroep zijn stelling dat de hoorplicht is geschonden en stelt - onder verwijzing naar HR 15 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI3751 - dat de heffingsambtenaar was gehouden om, nu (de gemachtigde van) belanghebbende niet is verschenen op de hoorzitting, hem nogmaals uit te nodigen voor een hoorzitting.

5.2.

Het Hof oordeelt ten aanzien van deze grief als volgt. De Awb bepaalt in artikel 7:2 dat een belanghebbende in de gelegenheid moet worden gesteld te worden gehoord voordat het bestuursorgaan een beslissing op bezwaar neemt. De heffingsambtenaar heeft onweersproken gesteld dat hij belanghebbende per (fax en) brief van 24 mei 2016 heeft uitgenodigd voor het bijwonen van een hoorzitting op 7 juni 2016 om 10:00 uur. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd of aangeboden, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst of aanbieding van het poststuk op dat adres. Dit brengt mee dat de inspecteur in eerste instantie kan volstaan met het bewijs van verzending naar het juiste adres. Het ligt vervolgens op de weg van de belastingplichtige voormeld vermoeden te ontzenuwen. Nu belanghebbende niet heeft betwist dat hij de uitnodiging voor de hoorzitting per post heeft ontvangen is het Hof, gelijk de rechtbank, van oordeel dat belanghebbende correct is uitgenodigd voor de hoorzitting. (vgl. HR 15 december 2006, nr. 41882, ECLI:NL:HR: 2006:AZ4416, BNB 2007/112). Gesteld noch gebleken is dat de belanghebbende heeft gereageerd op deze brief; noch om zijn aan-/ afwezigheid te bevestigen, noch met een verzoek om verdaging.

5.3.

Deze feiten en omstandigheden laten geen andere conclusie toe dan dat belanghebbende om hem moverende redenen geen gebruik heeft gemaakt van het recht te worden gehoord voordat op het bezwaarschrift zou worden beslist. De stelling van belanghebbende dat de heffingsambtenaar hem in deze situatie nogmaals had moeten uitnodigen voor een hoorzitting, vindt geen steun in het recht, ook niet in het door belanghebbende aangehaalde arrest Hoge Raad 15 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI3751, BNB 2009/169. In dit arrest is overwogen dat als een belanghebbende desgevraagd te kennen heeft gegeven door de inspecteur te willen worden gehoord doch daarvoor uitstel heeft gevraagd en belanghebbende na afloop van dat uitstel door de inspecteur is uitgenodigd voor het maken van een afspraak voor een hoorzitting, uit het uitblijven van een reactie op die uitnodiging niet mag worden afgeleid dat belanghebbende (stilzwijgend) afstand heeft gedaan van zijn recht om gehoord te worden. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor. Daarenboven heeft de Hoge Raad in genoemd arrest geoordeeld dat bij twijfel over de vraag of belanghebbende toestemming heeft gegeven om van het horen af te zien, de inspecteur gehouden is om belanghebbende in de gelegenheid te stellen te worden gehoord, hetgeen kan gebeuren door belanghebbende daartoe uit te nodigen op een door de inspecteur vastgesteld tijdstip en plaats. Nu de heffingsambtenaar, door middel van zijn uitnodiging bij brief van 24 mei 2016, dienovereenkomstig heeft gehandeld, is van schending van de hoorplicht geen sprake. De klacht faalt.

5.4.

Belanghebbende herhaalt in hoger beroep zijn klacht - onder verwijzing naar de uitspraken van de ABRvS van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7568 en Hof Arnhem/Leeuwarden van 22 december 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:10365 - dat hij op grond van artikel 7:4, lid 4, van de Awb recht heeft op verstrekking/toezending van het integrale dossier, althans van de op zaak betrekking hebbende stukken, nu daarom is gevraagd in zijn brief van 14 juni 2016.

5.5.

Ingevolge artikel 7:4, lid 2, van de Awb legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. Ingevolge het vierde lid van dit artikel kunnen belanghebbenden van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften verkrijgen.

5.6.

Het Hof stelt vast dat de heffingsambtenaar bij brief van 24 mei 2016, in reactie op het verzoek om een hoorzitting, de gemachtigde heeft medegedeeld dat de stukken tot drie dagen voor de hoorzitting, die was gepland op 7 juni 2016, konden worden ingezien. Ter zitting bij het Hof heeft de heffingsambtenaar aangegeven dat het desgevraagd ook mogelijk zou zijn geweest om de stukken direct voorafgaand aan de hoorzitting in te zien, zodat men daarvoor niet afzonderlijk hoeft langs te komen.

5.7.

Belanghebbende betwist dat de heffingsambtenaar aldus heeft voldaan aan zijn verplichting ex art. 7:4, lid 4, van de Awb. Hij stelt dat de heffingsambtenaar op grond van dit artikellid een toezendverplichting heeft.

5.8.

In de Memorie van Toelichting op artikel 7:4, lid 2, van de Awb is omtrent het inzagerecht het volgende vermeld (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 149) :

“Het inzagerecht, geregeld in het tweede lid, is als een van de fundamentele waarborgen voor een goed verlopende bezwaarschriftprocedure te beschouwen. Zoveel mogelijk moet vermeden worden dat het bestuursorgaan zijn beslissing doet steunen op informatie welke de betrokken belanghebbenden niet hebben kunnen kennen. Ongewenst ook is de situatie dat pas in een latere fase (bijvoorbeeld bij de administratieve rechter) een belanghebbende kennis kan nemen van stukken die voor hem in een eerdere fase ontoegankelijk waren. De consequentie daarvan zou immers kunnen zijn dat geschilpunten die in de bezwaarfase definitief beslist hadden kunnen worden indien alle stukken bekend waren geweest, zonder voldoende noodzaak tot een procedure voor de administratieve rechter leiden. In beginsel dient het bestuursorgaan daarom rapporten, adviezen en beleidsnota’s die aan de beroepsinstantie plegen te worden toegezonden, ook reeds in de bezwaarschriftprocedure voor belanghebbenden ter inzage te leggen. De bepaling eist derhalve niet meer, dan dat stukken die de belanghebbende in een eventuele procedure voor de rechter toch al zou kunnen inzien, reeds in de bezwaarschriftprocedure voor hem ter kennisneming beschikbaar zijn.”

Het Hof leidt uit de laatste twee volzinnen van deze passage af dat de wetgever bewust een onderscheid heeft gemaakt tussen de verplichtingen van het bestuursorgaan in de bezwaarfase en de verplichtingen van het bestuursorgaan in de beroepsfase. Alleen in de beroepsfase is het bestuursorgaan op grond van artikel 8:42 Awb verplicht de op de zaak betrekking hebbende stukken (aan de rechter) toe te zenden; in de bezwaarfase geldt ter zake van diezelfde stukken op grond van artikel 7:4 Awb enkel een (passief) inzagerecht. Nu de stelling van belanghebbende dat het dossier aan haar toegezonden had moeten worden noch in de tekst van de Awb noch in de Memorie van Toelichting steun vindt, wordt zij verworpen. Uit het vorenoverwogene volgt daarenboven dat, nu belanghebbende geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht om te worden gehoord (zie 5.3), hij zichzelf daarmee de mogelijkheid van inzage in het belastingdossier heeft onthouden (vgl. HR 7 juni 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE3833, BNB 2002/284).

5.9.

De rechtspraak waarop belanghebbende zich beroept, doet aan dit oordeel niet af. In de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State waarnaar belanghebbende verwijst is geoordeeld dat een verzoek om toezending van de stukken niet kan worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, lid 3, van de Awb. In die zaak is, anders dan belanghebbende meent, niet geoordeeld dat indien geen gebruik is gemaakt van het recht te worden gehoord, belanghebbende recht heeft op toezending van een afschrift van het (integrale) dossier. De uitspraak van Hof Arnhem/Leeuwarden waarnaar door belanghebbende wordt verwezen, heeft, anders dan de onderhavige zaak, betrekking op de beroepsfase in welke fase, zoals hiervoor overwogen en in afwijking van de bezwaarfase, artikel 8:42 van de Awb van toepassing is. Deze uitspraak is reeds daarom voor de beslechting van het onderhavige geschil niet van belang.

5.10.

De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is.

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van de Awb.

Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

De uitspraak is gedaan door mrs. H.E. Kostense, voorzitter, C.J. Hummel en B.A. van Brummelen, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Lambeck als griffier. De beslissing is op 31 oktober 2017 in het openbaar uitgesproken.