Discriminatie bij forfaitaire systematiek zuiveringsheffing; wetgever aan zet

1 Overzicht

1.1

De belanghebbende en haar partner voeren een tweepersoonshuishouden in een woning in [Z]. De heffingsambtenaar van het Waterschap Vallei en Veluwe heeft haar voor het gebruik van die woning een aanslag zuiveringsheffing ad €  172,33 opgelegd voor de periode 6 januari t/m 31 december 2022, gebaseerd op drie vervuilingseenheden à € 58,24.

1.2

De zuiveringsheffing is een gebruikersbelasting. De maatstaf van heffing is het aantal vervuilingseenheden (v.e.). Eén vervuilingseenheid vertegenwoordigt het gemiddeld jaarlijks verbruik van 54,8 kilo zuurstof (150 gram per dag) die nodig is voor de zuivering van het gemiddeld per jaar door 1 persoon geproduceerde afvalwater. Het aantal vervuilings-eenheden wordt volgens art. 122g(1) Waterschapswet bepaald door meting, bemonstering en analyse, maar in afwijking daarvan voorziet art. 122h(1) in een forfait dat de vervuilingswaarde van stoffen afgevoerd vanuit een woonruimte stelt op drie vervuilings-eenheden, tenzij de woning door slechts één persoon wordt gebruikt, in welk geval die heffingsplichtige wordt aangeslagen naar één vervuilingseenheid.

1.3

De belanghebbende bestrijdt dat forfait als zodanig niet en evenmin dat de vervuiling wordt gesteld op 1 v.e. per persoon per huishouden per jaar, maar meent dat een forfait van 3 v.e. voor alle meerpersoonshuishouden systemisch tweepersoonshuishoudens zoals het hare benadeelt en daarmee een niet te rechtvaardigen discriminatie inhoudt.

1.4

Het Hof is het met haar eens dat tweepersoonshuishoudens worden gediscrimineerd ten opzichte van andere meerpersoonshuishoudens doordat alleen zij stelselmatig worden aangeslagen naar een hoger aantal v.e. dan het aantal gebruikers van de woning. Bij de vraag naar een rechtvaardiging daarvoor heeft het Hof zich gebaseerd op HR BNB 2022/271 (box 3-kerstarrest): de ongelijkheid die eigen is aan een forfait is slechts gerechtvaardigd voor zover de wetgever getracht heeft de (individuele) werkelijkheid te benaderen. Het gaat er niet alleen om of een redelijk doel wordt gediend, maar ook of een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid als gevolg van de voor verwezenlijking daarvan gekozen vorm, aldus het Hof.

1.5

Uit de wetsgeschiedenis heeft het Hof afgeleid dat de wetgever om doelmatigheidsredenen niet verder heeft gedifferentieerd naar feitelijk woninggebruik. De wetgever is uitgegaan van gegevens uit de praktijk van de waterschappen en van een gemiddelde bezetting van 2,95 personen per huishouden. Aldus heeft de wetgever volgens het Hof voldoende getracht de werkelijkheid te benaderen. Dat de feitelijke woningbezetting nauwkeuriger kan worden bepaald en dat de gemiddelde woningbezetting in 2022 was gedaald naar 2,85 personen per huishouden, maken dat volgens het Hof niet anders. De stelling dat het forfait al niet te rechtvaardigen is omdat eenvoudig een minder discriminerend forfait kan worden gekozen (aansluiten bij de feitelijke woningbezetting volgens de Basisregistratie personen (BRP)), achtte het Hof voldoende gemotiveerd weersproken door de heffingsambtenaar, die stelde dat de BRP-gegevens niet naadloos aansluiten bij het gebruik van een woning en dat de BRP voor tweede- en vakantiewoningen geen informatie bevat over het aantal gebruikers. De overheid zou volgens de ambtenaar naast de controles voor de bepaling van de één-persoonshuishoudens, nog meer controles moeten uitvoeren en correcties moeten aanbrengen. Daarvan uitgaande, en mede gezien de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever, bestaat volgens het Hof een redelijke verhouding tussen de door de wetgever aangevoerde doelmatigheid en de ongelijkheid die voor tweepersoonshuishoudens wordt veroorzaakt door die doelmatigheid. Het Hof achtte daarom noch het discriminatieverbod, noch het recht op ongestoord eigendom geschonden.

1.6

De belanghebbende voert daartegen drie cassatiemiddelen aan. Volgens middel I heeft het Hof verzuimd ook discriminatie van tweepersoonshuishoudens ten opzichte van éénpersoonshuishoudens vast te stellen. Hij heeft alleen vergeleken met andere meer persoonshuishoudens. Daardoor is ’s Hofs onderzoek naar een redelijke en objectieve rechtvaardiging gebrekkig, want onvolledig, aldus de belanghebbende.

1.7

Inderdaad heeft het Hof niet zichtbaar vergeleken met éénpersoonshuishoudens, maar dat leidt niet tot cassatie omdat, zoals de belanghebbende ook zelf vaststelt, de discriminatie in vergelijking met éénpersoonshuishoudens vrijwel identiek is aan de discriminatie in vergelijking met driepersoonshuishoudens (1,5 v.e. per persoon in plaats van 1 v.e. per persoon). Nu het Hof voor die laatste discriminatie voldoende rechtvaardiging zag, hoefde hij niet expliciet te vermelden dat hij die rechtvaardiging ook ter zake van de verhouding tot éénpersoonshuishoudens zag. Middel I strandt.

1.8

Volgens middel II is het Hof ongemotiveerd voorbijgegaan aan essentiële stellingen. De belanghebbende heeft betoogd dat met het forfait niet is getracht de werkelijkheid te benaderen omdat het de te verwachten uitkomst van de in art. 122g(1) Waterschapswet neergelegde meting van de vervuilingswaarde niet benadert. Op dat betoog is het Hof niet ingegaan, nu de twee gronden die ’s Hofs oordeel moeten dragen dat wél voldoende zou zijn getracht de werkelijkheid te benaderen, onnavolgbaar zijn: (i) de wetgever sloot aan bij gegevens uit de praktijk van de waterschappen, maar dat impliceert geenszins dat de werkelijkheid wordt benaderd, nu die praktijk geen enkele relatie had met de te benaderen werkelijkheid, nl. de reële en meetbare vervuilingswaarde van een huishouden. (ii) De belanghebbende heeft in hoger beroep uiteen gezet dat en waarom een gemiddelde van 2,95 per meerpersoonshuishouden geen geschikte maatstaf is om de werkelijkheid te benaderen, gegeven dat de omvangverdeling van Nederlandse huishoudens ten tijde van de forfaitering en nog steeds een 'sterk rechts-scheve verdeling' is, en een gemiddelde dan geen representatieve maat is. Het effect van dat gemiddeldegebruik is dat de heffing bij elk tweepersoonshuishouden meer dan 40% te hoog uitvalt. Ook deze stelling heeft het Hof niet besproken. Een oordeel daarover ligt niet in de verwerping van de stellingen dat de feitelijke woningbezetting nauwkeuriger kan worden bepaald en dat de gemiddelde woningbezetting is gedaald naar 2,85 personen per huishouden.

1.9

Ad (i): Dat de wetgever is uitgegaan van gegevens uit de praktijk van de waterschappen zegt mijns inziens inderdaad niets over de vraag of daardoor de werkelijke huishouden-samenstelling wordt benaderd, nu uit niets blijkt dat die ‘praktijk’ de werkelijke samenstelling van huishoudens benadert. Dat uitgangspunt maakt geenszins aannemelijk dat het forfait het werkelijke aantal gebruikers per huishouden benadert.

1.10

Ad (ii): dat de wetgever is uitgegaan van een gemiddeld meerpersoonshuishouden van 2.95 personen lijkt inderdaad eerder bewijs van het niet benaderen van de werkelijkheid dan van het wél benaderen ervan. De belanghebbende stelt mijns inziens terecht dat en waarom die aanname niet deugt als benadering van de werkelijke bezetting. Evident is dat de omvangverdeling sterk scheef is: er zijn veel te veel tweepersoonshuishoudens in verhouding tot vier-en-meerpersoonshuishoudens. Ook het eindrapport van de Commissie Aanpassing Belastingstelsel (zie 4.17 hieronder) constateert dat binnen de meerpersoons-huishoudens de tweepersoonshuishoudens verreweg de grootste groep zijn. Men hoeft dan niet doorgeleerd te hebben om te zien dat (i) alleen éénpersoonshuishoudens correct forfaitair worden aangeslagen, (ii) driepersoonshuishoudens bijna correct worden aangeslagen (3 in plaats van 2,85 v.e.), (iii) tweepersoonshuishoudens altijd zeer significant benadeeld worden (3 in plaats van 2 v.e.) en (iv) vier-en-meerpersoonshuishoudens bevoordeeld worden. In het licht van het doel van de zuiveringsheffing dat de vervuiler betaalt, discrimineert het ‘forfait’ tweepersoonshuishoudens dus vergaand en privilegieert het vier- en meerpersoons-huishoudens. Heffing uitsluitend naar 1 of 3 v.e. is duidelijk geen benadering van de werkelijke huishoudenssamenstellingen en daarmee evenmin van de werkelijke vervuiling. Het ‘forfait’ is in wezen geen forfait omdat het tweepersoons-huishoudens in alle gevallen benadeelt; het bevoordeelt hen nooit, en alle andere meerpersoonshuishoudens worden bevoordeeld.

1.11

Als rechtvaardiging daarvoor is alleen doelmatigheid aangevoerd. Het Hof heeft op dat punt verwezen naar parlementaire geschiedenis die niet ingaat op de situatie van na de invoering van automatische aanlevering van BRP-gegevens aan de waterschappen, noch op het gegeven dat de waterschappen (inmiddels) die gegevens als basis gebruiken voor bepaling van het aantal gebruikers, en hij heeft de argumentatie van de heffingsambtenaar overgenomen dat (i) de zuiveringsheffing een gebruikersbelasting is en dat de BRP niet naadloos aansluit bij gebruik, maar alleen over de verblijfplaats gaat, en (ii) de BRP bij tweede woningen en vakantiewoningen überhaupt geen informatie geeft over het aantal gebruikers. Dat oordeel lijkt mij onjuist. Uit alle bronnen blijkt dat de waterschappen, ook het schap van de heffingsambtenaar, juist wél de automatisch aan hen aangeleverde BRP-gegevens gebruiken voor de vaststelling van het aantal gebruikers. Het lijkt in het licht van het doel van de zuiveringsheffing ook bepaald doelmatiger én veel doeltreffender (een veel betere benadering van de werkelijke vervuiling) om die automatisch verkregen gegevens te gebruiken dan om de BRP-aantallen eerst nog om te rekenen in 1 of 3. De heffingsambtenaar heeft niet toegelicht hoe hij het gebruik dan wél (zonder BRP-gegevens) vaststelt als de BRP, zoals hij stelt, daarvoor ongeschikt zou zijn, noch hoe het kan dat ‘verblijf’ en ‘gebruik’ (statistisch relevant) niet bij elkaar zouden aansluiten. Ik acht daarom onjuist ’s Hofs oordeel dat (thans nog steeds) een objectieve en redelijke doelmatigheids-rechtvaardiging bestaat om voorbij te gaan aan de automatisch aangeleverde BRP-gegevens die ten tijde van de parlementaire geschiedenis waar het Hof naar verwijst wellicht nog niet beschikbaar waren, maar inmiddels wél, én die de werkelijkheid veel beter benaderen dan het ‘forfait’, én die feitelijk ook daadwerkelijk door de waterschappen gebruikt worden. Dat de wet al een beter alternatief voor het ‘forfait’ biedt, nl. heffing naar drinkwaterverbruik, is mijns inziens irrelevant zolang geen enkel waterschap het gebruikt.

1.12

Ook de stelling dat de BRP geen informatie over het aantal gebruikers van tweede woningen geeft, lijkt mij irrelevant c.q. als rechtvaardigingsgrond onvoldoende. Ook als er geen BRP zou zijn, zouden waterschappen immers tweede woningen controleren op gebruikersaantal. Ook op dit punt heeft de ambtenaar niet verklaard hoe een waterschap, als de BRP daarvoor onbruikbaar zou zijn, dan wél dat aantal gebruikers vaststelt. Ook hier lijkt slechts denkbaar dat dat wel degelijk gebeurt op basis van de BRP-gegevens, nl. die ter zake van het hoofdverblijf. Dat volgt ook de rechtspraak en navraag mijnerzijds bij de Unie van Waterschappen: bij tweede woningen en vakantiehuizen wordt als uitgangspunt de in de BRP ingeschreven eigenaar geacht gebruiker te zijn.

1.13

Vóór het ‘forfait’ kon bij de invoering ervan nog spreken dat er toen geen GBA of BRP bestond die de waterschappen geautomatiseerd voorzag van bewonersgegevens. Inmiddels bestaat de BRP al heel lang en blijkt uit alle bronnen dat de BRP-gegevens in beginsel leidend zijn bij het bepalen van de heffingsmaatstaf. Dat blijkt uit de jurisprudentie, uit de websites van waterschappen, waaronder dat van de heffingsambtenaar, uit het eindrapport van de CAB (dat constateert: “De aanslagoplegging kan eenvoudig en goedkoop plaatsvinden, doordat gegevens over samenstelling van het huishouden in de Basisregistratie Personen (BRP) voorhanden zijn en er geen onderzoek naar de werkelijke vuillast behoeft plaats te vinden”), en uit navraag mijnerzijds bij de Unie van waterschappen.

1.14

Ik acht daarom onjuist ’s Hofs oordeel dat de tweepersoonshuishoudens discriminerende wijze van zuiveringsheffing gerechtvaardigd kan worden door na invoering van de GBA en vervolgens de BRP nog redelijke doelmatigheidsoverwegingen, c.q. dat die discriminatie evenredig zou zijn aan een noodzaak daartoe op grond van doelmatigheid. Er deugt mijns inziens weinig van de zuiveringsheffing ten laste van gebruikers van woonruimten als die heffing moet beantwoorden aan het beginsel dat de vervuiler betaalt naar zijn werkelijke vervuiling, althans gebruik, althans daarvan een redelijke benadering zou moeten inhouden, en dat er ook niet veel deugt van de argumenten om ook na de automatische aanlevering van BRP-gegevens te blijven heffen naar slechts 1 of 3 gebruikers per huishouden.

1.15

De vraag is dan of de rechter daar iets aan moet doen. Het gaat om een formele wet en om relatief kleine bedragen. Weliswaar is het mijns inziens na het automatisch beschikbaar gekomen zijn van de BRP-gegevens van redelijke grond ontbloot om discriminatoir te blijven heffen naar uitsluitend 1 of 3 gebruikers, gegeven dat de waterschappen zich feitelijk ook daadwerkelijk op die BRP-gegevens baseren, maar ik heb er moeite mee om bij een circa € 58 te hoge zuiveringsheffing per jaar per tweepersoonshuishouden een ‘victim’ van discriminatie in de zin van art. 14 EVRM te ontwaren (“on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status”), of een andere mensenrechtenschending in de zin van art. 34 EVRM die dringend om rechtsherstel door de rechter roept. De minimis non curat praetor . Als er al zo’n victim is, meen ik dat de rechter kan volstaan met het oordeel dat de door de wetgever aangevoerde rechtvaardiging voor de evidente discriminatie van tweepersoonshuishoudens die discriminatie niet (meer) kan rechtvaardigen en dat de wetgever daar iets aan moet doen, die daartoe ook al is aangespoord door een motie van de Tweede Kamer.

1.16

Middel III lijkt mij een herhaling van zetten.

1.17

Ik geef u in overweging te verstaan dat art. 122h(1) Waterschapswet het gelijkheidsbeginsel schendt maar belanghebbendes cassatieberoep af te wijzen en het aan de wetgever over te laten om daar iets mee te doen.

2 De feiten en het geding in feitelijke instanties

2.1

De belanghebbende en haar partner wonen aan de [a-straat 1] te [Z] waar zij een tweepersoonshuishouden voeren.

2.2

De heffingsambtenaar van het Waterschap Vallei en Veluwe, kennelijk vertegenwoordigd door het gemeenschappelijke belastingkantoor Locosensus-Tricijn (GBLT) gemeente- en waterschapsbelasting, heeft haar een aanslag zuiveringsheffing 2022 ad € 172,33 opgelegd voor de periode 6 januari t/m 31 december 2022, gebaseerd op drie vervuilingseenheden à €  58,24. De belanghebbende heeft daartegen bezwaar gemaakt omdat zij naar meer vervuilingseenheden is aangeslagen dan er personen deel uitmaken van haar huishouden. De heffingsambtenaar heeft haar bezwaar afgewezen. De belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld bij de Rechtbank Overijssel.

De Rechtbank Overijssel 2

2.3

Voor de Rechtbank was in geschil of de aanslag zuiveringsheffing terecht is opgelegd naar drie in plaats van twee vervuilingseenheden. De belanghebbende achtte het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod geschonden. De zuiveringsheffing is gebaseerd op het principe dat de vervuiler bepaalt en had daarom naar evenredigheid van de omvang van het huishouden moeten worden opgelegd. Een éénpersoonshuishouden wordt aangeslagen voor één vervuilingseenheid en alle meerpersoonshuishoudens voor drie. Alleen tweepersoonshuishoudens worden excessief belast. Zo’n grof forfait heeft volgens de belanghebbende geen legitimate aim en kan de daaruit voortvloeiende discriminatie daarom niet rechtvaardigen. Dat het forfait tot eenvoudiger uitvoering zou leiden, zoals de wetsgeschiedenis vermeldt, klopt volgens de belanghebbende niet. Volgens haar heeft de forfaitering op drie vervuilingseenheden daar niets mee van doen, gegeven dat voor zowel dit forfait als voor een heffing naar evenredigheid van de omvang van het huishouden, de omvang van het huishouden moet worden vastgesteld. De aan de waterschappen ter beschikking staande gegevens van de BRP maken vaststelling van die omvang mogelijk. De verrekeningen en de initiële heffingen en inningen geschieden volgens de belanghebbende praktisch volgeautomatiseerd op basis van de BRP-gegevens. Van de marginale extra hoeveelheid werk en kosten kan op voorhand dan ook gevoeglijk worden aangenomen dat zij beperkt zijn.

2.4

De Rechtbank heeft dat betoog verworpen, daarbij verwijzende naar een uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden van 30 augustus 2017 (zie 5.3 hieronder), waarin dat hof een vergelijkbaar standpunt verwierp.

Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 3

2.5

Op het hogere beroep van de belanghebbende tegen de uitspraak van de Rechtbank constateerde het Hof dat volgens art. 122f Waterschapswet de zuiveringsheffing wordt geheven naar de in eenheden uitgedrukt vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. Eén vervuilingseenheid geeft de hoeveelheid zuurstof aan die nodig is om het afvalwater dat één persoon gemiddeld per jaar produceert biologisch af te breken.4 Volgens de hoofdregel van art. 122g wordt het aantal vervuilingseenheden bepaald door meting, bemonstering en analyse, maar voor woonruimten geldt ex art. 122h een forfait: de vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd, is ongeacht de omvang van het huishouden gesteld op drie vervuilingseenheden, behalve voor éénpersoonshuishoudens, ter zake waarvan de vervuilingswaarde op één vervuilingseenheid gesteld.

2.6

De belanghebbende achtte heffing naar drie vervuilingseenheden bij een tweepersoons-huishouden in strijd met het discriminatieverbod ex art. 14 EVRM en het recht op ongestoord genot van eigendom ex art. 1 Protocol I EVRM omdat tweepersoonshuishoudens, anders dan andere meerpersoonshuishoudens, stelselmatig naar teveel vervuilingseenheden worden aangeslagen. Zij bestreed op zichzelf niet het gebruik van een forfait en evenmin dat de vervuilingsmate wordt bepaald op een vervuilingseenheid per persoon per huishouden, maar dat de stelselmatig onredelijke uitwerking van het forfait van drie vervuilingseenheden per meerpersoonshuishouden een niet te rechtvaardigen discriminatie van tweepersoons-huishoudens zoals het hare inhoudt.

2.7

Het Hof onderschreef belanghebbendes standpunt dat tweepersoonshuishoudens, anders dan andere meerpersoonshuishoudens, steeds worden aangeslagen naar een hoger aantal vervuilingseenheden dan het aantal gebruikers van een woning, maar achtte die ongelijke behandeling gerechtvaardigd:

“4.4. (…). Voorop moet worden gesteld dat op fiscaal gebied de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of een dergelijke rechtvaardiging beslaat. Met het gebruik van een belastingforfait wordt in het algemeen beoogd om een zo groot mogelijk aantal gevallen aan een eenvoudig te hanteren regeling te onderwerpen. Inherent aan een dergelijk forfait is dat niet met (alle) individuele omstandigheden rekening wordt gehouden. Kenmerk van een forfaitaire regeling is dat toepassing daarvan in concrete gevallen zowel kan leiden tot een hogere heffing, als tot een lagere heffing dan waartoe de regeling zonder het (…) forfait zou hebben geleid. Een rechtvaardiging voor de daaruit volgende ongelijkheid kan deze eigenschap van forfaitaire regelingen echter alleen opleveren voor zover bij het vaststellen van de forfaitaire grenzen is getracht de werkelijkheid te benaderen. Het gaat immers niet alleen erom of met de regeling een redelijk doel wordt gediend maar ook of er een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door de voor verwezenlijking van dat doel in de regeling gekozen vormgeving.5

4.5.

Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat voor het onderhavige forfaitaire systeem is gekozen uit doelmatigheidsoverwegingen. Om die reden heeft de wetgever voor woonruimten afgezien van een heffing op basis van meting en bemonstering van het afvalwater, en van verdere differentiaties van het forfait zoals de feitelijke woningbezetting van meerpersoonshuishoudens.”

Het Hof citeerde de Kamerstukken II 2005/06, 30601, nr. 3, p. 27 (zie 4.8 hieronder) en Kamerstukken II 2005/06, 30601, nr. 6, p. 15-16 (zie 4.8 hieronder), waarna het als volgt overwoog:

“4.6 Het Hof stelt vast dat de wetgever bij het vaststellen van de forfaitaire grenzen van drie vervuilingseenheden per woning, is uitgegaan van de gegevens uit de praktijk van de waterschappen alsmede van een gemiddelde woningbezetting van 2,95 personen per huishouden. Daarmee heeft de wetgever naar het oordeel van het Hof getracht de werkelijkheid te benaderen. De stellingen van belanghebbende dat de feitelijke woningbezetting met een andere methodiek nauwkeuriger zou zijn te bepalen en (…) dat de gemiddelde woningbezetting in 2022 is gedaald naar 2,85 personen per huishouden, leiden het Hof niet tot een ander oordeel.

4.7.

Het Hof overweegt verder dat de heffingsambtenaar belanghebbendes stelling, dat de keuze voor het gehanteerde forfait niet is te rechtvaardigen reeds omdat eenvoudig een ander, minder discriminerend forfaitair systeem kan worden gekozen, namelijk één die aansluit bij de voorhanden zijnde gegevens van de feitelijke woningbezetting uit de Belastingregistratie6 Personen (BRP), voldoende gemotiveerd heeft weersproken. De heffingsambtenaar heeft (…) verklaard dat de gegevens in de BRP niet naadloos aansluiten bij de zuiveringsheffing in de Waterschapswet, omdat voor de zuiveringsheffing sprake moet zijn van gebruik van de woning en uit de inschrijving in de BRP niet kan worden afgeleid of een persoon de woning ook in die zin gebruikt. Bij tweede woningen en vakantiewoningen geeft de BRP helemaal geen informatie over het aantal gebruikers. Voordat de BRP-gegevens door de gemeente aan het waterschap worden verstrekt zouden er dan, naast de controle die reeds voor de éénpersoonshuishoudens worden uitgevoerd, nog meer controles moeten plaatsvinden en correcties moeten worden toegepast, zodat niet gezegd kan worden dat er een eenvoudig pasklaar alternatief binnen handbereik is. Het Hof volgt de heffingsambtenaar hierin.

4.8.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het Hof dat, mede in aanmerking genomen de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever, een redelijke verhouding bestaat tussen de door de wetgever genoemde doelmatigheidsoverwegingen en de ongelijkheid die voor tweepersoon-huishoudens wordt veroorzaakt door de voor verwezenlijking van dat doel in de regeling gekozen vormgeving. Het Hof concludeert dat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ten grondslag ligt aan de in de Waterschapswet neergelegde forfaitaire systematiek van de zuiveringsheffing voor woonruimten. Van een ongeoorloofde discriminatie van tweepersoonshuishoudens of strijd met het recht op ongestoord eigendom is geen sprake. Het hoger beroep van belanghebbende faalt.”

Het Hof heeft belanghebbendes hoger beroep op die gronden ongegrond verklaard.

3 Het geding in cassatie

3.1

Belanghebbende heeft tijdig en regelmatig cassatieberoep ingesteld. De directeur van het bestuur van GBLT gemeente- en waterschapsbelasting heeft een verweerschrift ingediend.

3.2

De belanghebbende stelt drie cassatiemiddelen voor. Middel I betoogt dat het Hof weliswaar heeft geoordeeld dat het forfait in art. 122h(1) Waterschapswet tweepersoonshuishoudens discrimineert ten opzichte van andere meerpersoonshuishoudens, maar ongemotiveerd is voorbijgegaan aan de essentiële stelling dat dat forfait een ongelijke behandeling van tweepersoonshuishoudens ten opzichte van alle andere huishoudens inhoudt, dus ook ten opzichte van eenpersoonshuishoudens. Het forfait discrimineert tweepersoonshuishoudens ten opzichte van alle andere huishoudens: per woninggebruiker leidt het uitsluitend voor tweepersoonshuishoudens tot hogere zuiveringslasten dan gerechtvaardigd is op basis van het door de wetgever gehuldigde principe dat 'de vervuiler betaalt'. Alle andere huishoudens worden door het forfait juist geprivilegieerd Doordat het Hof daaraan voorbij is gegaan, is zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd. Het Hof meent kennelijk impliciet dat tweepersoonshuishoudens niet worden gediscrimineerd ten opzichte van eenpersoons-huishoudens. In termen van vervuilingseenheden worden zij echter precies even sterk gediscrimineerd ten op zichte van eenpersoonshuishoudens als ten opzichte van driepersoonshuishoudens. Zowel eenpersoons- als driepersoonshuishoudens worden immers effectief aangeslagen voor 1 vervuilingseenheid per persoon, terwijl tweepersoons-huishouden worden aangeslagen voor 1,5 vervuilingseenheid per persoon. Het is onbegrijpelijk waarom het Hof meent dat tweepersoonshuishoudens ten opzichte van driepersoonshuishoudens wel, maar ten opzichte van eenpersoonshuishoudens niet gediscrimineerd worden. Het Hof heeft de omvang van de discriminatie onjuist vastgesteld, waardoor de vraag of voor de algehele discriminatie van tweepersoonshuishoudens een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat niet correct beoordeeld kan worden. Het kleiner voorstellen van de discriminatie impliceert volgens de belanghebbende een a priori onvolkomen toetsing in het nadeel van de tweepersoonshuishoudens.

3.3

Volgens middel II is het Hof bij de vraag of een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor de geconstateerde ongunstige behandeling van tweepersoonshuishoudens ongemotiveerd voorbijgegaan aan essentiële stellingen. Het forfait voldoet volgens de belanghebbende niet aan de eis dat getracht is de werkelijkheid te benaderen en zij heeft daartoe gesteld dat van een rechtens acceptabel forfait mag gevergd worden dat het de te verwachten uitkomst van de in art. 122g(1) Waterschapswet neergelegde bepaling (bemonstering en meting) van de vervuilingswaarde tracht te benaderen en dat is niet het geval. Het Hof is daar niet kenbaar op ingegaan. Het Hof heeft verder op twee niet-begrijpelijke gronden aangenomen dat de wetgever heeft getracht de werkelijkheid te benaderen, nl. (i) de wetgever is uitgegaan van de gegevens uit de praktijk van de waterschappen, en (ii) hij is uitgegaan van een gemiddelde van 2,95 personen per huishouden. Ad (i) betoogt de belanghebbende dat uit de door het Hof geciteerde wetsgeschiedenis wel volgt dat het destijds onder de Wvo geldende maximum aansloot bij de toen gangbare praktijk van de waterschappen, maar dat dat niets zegt over de verhouding van die praktijk tot de te benaderen werkelijkheid van de reële/meetbare vervuilingswaarde van een huishouden. Die praktijk heeft geen enkele relatie met die werkelijkheid, zoals zij reeds opmerkte in punt 24 van haar hoger-beroepschrift. ’s Hofs motivering is volgens haar op dit punt dus onbegrijpelijk. Ad (ii) merkt zij op dat het Hof kennelijk bedoelde: een gemiddelde van 2,95 personen per meerpersoons huishouden, anders is deze grond ook feitelijk onjuist. In hoger beroep heeft de belanghebbende al uiteengezet waarom een gemiddelde van 2,95 personen per meerpersoonshuishouden geen deugdelijke maatstaf is om de werkelijkheid te benaderen: de omvangverdeling van Nederlandse huishoudens was en is, zowel ten tijde van de vaststelling van het forfait als momenteel, een ‘sterk rechts-scheve verdeling’, waardoor een gemiddelde geen representatieve maat is. In de beschrijvende statistiek is dat onbetwist, aldus de belanghebbende. In de parlementaire geschiedenis wordt niettemin, ondanks die (verzwegen) sterk rechts-scheve huishoudensverdeling, een gemiddelde woningbezetting van 2.95 personen per meerpersoonshuishouden als representatieve maat opgevoerd. Dat is volgens de belanghebbende bedrieglijke statistiek in het kader van een doelredenering om het getal 3 als acceptabel te presenteren omdat dat – in het licht van het verlangen de gangbare praktijk te continueren - de gewenste uitkomst was.

3.4

In hoger beroep heeft de belanghebbende ook de werkelijkheid achter de schijn van cijfermatige objectiviteit uiteengezet, waar het Hof ongemotiveerd aan voorbijgegaan is: het forfait van art. 122h(1) Waterschapswet moet er in 2022 toe hebben geleid dat meer dan 80% van de meerpersoonshuishoudens is aangeslagen voor een niet met hun omvang corresponderend aantal vervuilingseenheden. Van deze 80% ontving naar schatting meer dan driekwart een aanslag naar een aantal vervuilingseenheden dat minstens 40% afweek van het aantal eenheden dat strookt met de werkelijke huishoudensomvang. Deze cijfers, die voorzienbaar waren gegeven de bekende en bestendig sterk rechts-scheve omvangverdeling van Nederlandse huishoudens, sluiten volgens de belanghebbende uit dat bij de vaststelling van het forfait getracht is de werkelijkheid te benaderen. Daarvan desondanks uitgaan zou de jurisprudentie van de Hoge Raad op dit punt ontdoen van elke betekenis. Nu het Hof niet op deze stellingen heeft gerespondeerd, is diens oordeel onvoldoende gemotiveerd.

3.5

Middel III betoogt dat uit de middelen I en II volgt dat ‘s Hofs beslissing op fundamenteel onzuivere leest geschoeid is en dat heroverweging geboden is van de hoofdvraag of het in art. 122h(1) Waterschapswet vervatte forfaitere stelsel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. De belanghebbende meent dat het antwoord op die vraag bevestigend luidt op de gronden die zij in hoger beroep heeft uiteengezet. Zij verwijst naar haar hoger-beroepschrift dat als bijlage bij de cassatieschriftuur is gevoegd.

Verweer

3.6

Ad middel I meent de heffingsambtenaar dat uit ’s hofs r.o. 4.3 niet valt af te leiden dat hij de omvang van de door belanghebbende gestelde discriminatie onjuist heeft vastgesteld. ’s Hofs oordeel op dat punt strookt met belanghebbendes standpunt, nu zij een stelsel van 1 vervuilingseenheid per persoon bepleit. Belanghebbendes cijfermatige onderbouwing kan volgens de heffingsambtenaar niet los worden gezien van haar standpunt dat een methode op basis van feitelijke woningbezetting nauwkeuriger zou zijn. Daar heeft de wetgever echter niet voor gekozen. In r.o. 4.5 t/m 4.8 komt het Hof mede op die basis tot het oordeel dat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het forfait bestaat. Dat oordeel acht de heffingsambtenaar niet onvoldoende gemotiveerd of onbegrijpelijk.

3.7

Ad middel II meent de heffingsambtenaar dat ’s Hofs oordeel dat het forfait de werkelijkheid tracht te benaderen met name berust op de gemiddelde woningbezetting van 2,95 personen. Dit oordeel acht hij niet onbegrijpelijk. Het Hof heeft volgens hem de door de belanghebbende gestelde sterk rechts-scheve verdeling van huishoudensomvang erkend noch miskend, maar er niet dezelfde conclusie aan verbonden als de belanghebbende. Het Hof heeft bij zijn oordeel dat getracht is om de gemiddelde woningbezetting te benaderen ook betrokken de door de wetgever genoemde doelmatigheidsoverwegingen en de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever. De heffingsambtenaar acht daarom diens oordeel niet onvoldoende gemotiveerd of onbegrijpelijk.

3.8

Ad middel III merkt de heffingsambtenaar op dat deze procedure draait om de vraag of het forfait voor woonruimten het gelijkheidsbeginsel schendt. Die vraag was ook aan de orde in Hof ’s-Gravenhage 1 mei 2009, ECL I:NL:GHSGR: 2009:BJ5183. Ook dat Hof oordeelde dat een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond bestond voor het forfait, en de Hoge Raad heeft het cassatieberoep daartegen afgedaan met toepassing van art. 81 RO. Het door de belanghebbende geschetste effect van het forfait op tweepersoonshuishoudens werpt volgens de heffingsambtenaar geen nieuwe licht op de werking van het forfait omdat het onlosmakelijk is verbonden aan de keuze van de wetgever voor dit forfait. Daarom meent hij dat de klachten ook ditmaal niet tot cassatie kunnen leiden.

4 De zuiveringsheffing en diens geschiedenis en achtergrond

4.1

De zuiveringsheffing is een bestemmingsheffing. De waterschappen moeten de opbrengst ervan besteden aan waterzuivering (art. 122d(1) Waterschapswet). De waterschappen moeten huishoudelijk afvalwater en daarmee vermengd bedrijfsmatig afvalwater zodanig zuiveren dat het weer in het oppervlaktewater kan worden gebracht.7 De heffing is gebaseerd op de regel ‘de vervuiler betaalt’, zodat elke deelnemer aan het economische verkeer verantwoordelijk is voor de negatieve externe gevolgen van zijn handelen. Dit principe is in 1972 door de OESO aanvaard en is vastgelegd in de Europese Akte (1986) van de (thans) EU.8 Maar de zuiveringsheffing reguleert ook door vervuiling en afvoer van vuil water te beprijzen en daarmee te ontmoedigen.9 De zuiveringsheffing is op 29 december 2007 in de Waterschapswet opgenomen en wordt in haar huidige vorm vanaf 2009 opgelegd. Daarvóór werd zij geregeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo).

4.2

Anders dan die van de rioolheffing, zijn de essentialia van de zuiveringsheffing vastgelegd in de Waterschapswet; de waterschappen hebben weinig beleidsvrijheid.10 De zuiveringsheffing is geregeld in art. 122c t/m 122l. Het belastbare feit is ‘afvoeren’ (art. 122d(1)), waar volgens art. 122c(c) onder wordt verstaan: het brengen van stoffen op een openbaar vuilwaterriool of op een zuiveringstechnisch werk.11,12 Ter zake van een woonruimte of bedrijfsruimte is de gebruiker de belastingplichtige. Worden stoffen afgevoerd vanuit een ruimte die geen woonruimte of bedrijfsruimte is, dan is belastingplichtig degene die afvoert.13 Art. 122c(h) Waterschapswet verwijst voor de term ‘woonruimte’ naar art. 116(b) Waterschapswet, volgens hetwelk een ‘woonruimte’ is een ruimte die blijkens zijn inrichting bestemd is om als een afzonderlijk geheel te voorzien in woongelegenheid en waarvan de delen blijkens de inrichting van die ruimte niet bestemd zijn om afzonderlijk in gebruik te worden gegeven.

4.3

Het tarief wordt bepaald in de desbetreffende waterschapsverordening op een bedrag per vervuilingseenheid. De zuiveringsheffing is een tijdvakheffing, zodat de belastingschuld in beginsel pas kan worden vastgesteld na afloop van het kalenderjaar, maar de meeste, zoniet bijna alle waterschappen hebben de heffing in hun verordeningen feitelijk omgezet in een tijdstipheffing door te bepalen dat zij verschuldigd is bij het begin van het heffingsjaar of de aanvang van de heffingsplicht. In die gevallen moet de verordening dus ook een verminderingsregeling bevatten voor als het jaar niet wordt volgemaakt.14 Van Leijenhorst e.a. signaleren dat sommige verordeningen bepalen dat de omvang van een huishouden (één- of meerpersoons) wordt bepaald bij aanvang van het heffingstijdvak of, als dat later is, bij ontstaan van de heffingsplicht. Wijzigt die omvang in het heffingstijdvak, dan leidt dat dus niet tot vermindering of vermeerdering van de aanslag.15

4.4

De heffingsmaatstaf sluit aan bij de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, conform het beginsel dat de vervuiler betaalt: de hoeveelheid afvoer en de mate van vervuiling bepalen de hoogte van de aanslag. De vervuiling wordt uitgedrukt in eenheden (art. 122f(1) Waterschapswet). Voor de afbraak van huishoudelijk afvalwater is zuurstof nodig. Om het gemiddeld door één persoon per dag geproduceerde afvalwater te zuiveren is 150 gram zuurstof nodig. Eén vervuilingseenheid vertegenwoordigt een jaarlijks verbruik van 54,8 kilogram zuurstof (Art. 122f(2) Waterschapswet). Bij bedrijven worden hoedanigheden van stoffen onderscheiden met behulp van een ‘grijze’ lijst en een ‘zwarte’ lijst. Ik ga daar niet op in, nu het in onze zaak alleen om huishoudens in woningen gaat.

4.5

De wet eist niet dat per woonruimte een vervuilingswaarde wordt bepaald omdat het vrijwel onmogelijk is om het afvalwater uit alle woonruimten te meten, bemonsteren en analyseren. Er wordt daarom met een forfait gewerkt, door de literatuur en de wetsgeschiedenis aangeduid als het woonruimteforfait hoewel het niet ziet op de woonruimte, maar op het aantal gebruikers ervan. Het is een gebruikersforfait per woonruimte. Art. 122h(1) Waterschapswet bepaalt de vervuilingswaarde van stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd voor alle woonruimten op drie vervuilingseenheden, behalve voor éénpersoonshuishoudens, ter zake waarvan de vervuilingswaarde van de jaarlijks afgevoerde stoffen worden bepaald op één vervuilingseenheid.

4.6

Art. 122g Waterschapswet luidt:

“1. Het aantal vervuilingseenheden wordt berekend met behulp van door meting, bemonstering en analyse verkregen gegevens, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels.

2. Bij de maatregel kan worden bepaald dat ter uitvoering van die maatregel nadere regels worden gesteld bij verordening van het algemeen bestuur.”

4.7

Art. 122h Waterschapswet luidt:

“1. In afwijking van artikel 122g wordt de vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd gesteld op drie vervuilingseenheden. De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een door één persoon gebruikte woonruimte worden afgevoerd bedraagt één vervuilingseenheid.

2. In afwijking van het eerste lid kan bij verordening van het algemeen bestuur worden bepaald dat de vervuilingswaarde van de stoffen geheel of gedeeltelijk wordt bepaald aan de hand van de door het drinkwaterbedrijf geleverde hoeveelheid drinkwater en door de betrokken leverancier geleverde hoeveelheid warm tapwater.

3. De heffing met betrekking tot de in het tweede lid bedoelde woonruimten wordt geheven over het tijdvak van 12 maanden zoals dat door het betrokken drinkwaterbedrijf bij de levering van drinkwater of door de berokken leverancier bij de levering van warm tapwater ten behoeve van die woonruimten wordt gehanteerd.

4. Indien het in het derde lid bedoelde tijdvak in twee kalenderjaren is gelegen worden de voor de kalenderjaren geldende tarieven per vervuilingseenheid naar tijdsevenredigheid toegepast.

5. Het eerste lid is niet van toepassing op de voor recreatiedoeleinden bestemde woonruimten die zich bevinden op een voor verblijfsrecreatie bestemd terrein dat als zodanig wordt geëxploiteerd. De in de vorige volzin bedoelde woonruimten worden tezamen aangemerkt als één bedrijfsruimte dan wel als onderdeel van een bedrijfsruimte.

6. Indien in de loop van een kalenderjaar het gebruik van een woonruimte, waarvan de heffing is bepaald op basis van het eerste lid, aanvangt of eindigt, wordt de gebruiker voor een evenredig gedeelte van de op basis van dit lid bepaalde aantal vervuilingseenheden aan de heffing onderworpen.”

4.8

De keuze voor een gebruikersforfaitait per woonruimte is in de MvT en de Nota naar aanleiding van het verslag bij de Wet modernisering waterschapsbestel16 als volgt toegelicht:

4.9

In een plenair debat van 18 april 202417 over onder meer versterking van het profijtbeginsel bij de watersysteemheffing merkte de Minister van Infrastructuur en Waterstaat op dat als men verdere differentiatie nodig acht of wil ontwikkelen, men ook moet kijken naar de administratieve lasten voor waterschappen. Het veel actiever volgen van de huishouden-samenstelling dan in het huidige systeem dat alleen één- en driepersoonshuishoudens onderscheidt, zou volgens hem een grote uitvoeringslast opleveren. Ook hij noemde als alternatief aansluiting bij het drinkwatergebruik. Tijdens dat debat nam de Kamer niettemin de volgende motie aan:18

“MOTIE VAN DE LEDEN OLGER VAN DIJK EN PIERIK

Voorgesteld 18 april 2024

(…)

constaterende dat in de huidige heffingssystematiek van de zuiverings- en verontreinigingsheffing alleen onderscheid gemaakt wordt tussen eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens;

constaterende dat een tweepersoonshuishouden wordt aangeslagen voor hetzelfde aantal vervuilingseenheden als een drie- of hoger aantal persoonshuishouden;

overwegende dat het wenselijk en eerlijker is dat huishoudens een belasting betalen die past bij hun omvang;

verzoekt de regering te onderzoeken hoe de zuiverings- en verontreinigingsheffing meer op basis van de omvang van huishoudens geheven kan worden.”

De voorafgaande Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo)

4.10

De zuiveringstaak en het waterkwaliteitsbeheer werden vóór invoering van de Wet modernisering waterschapsbestel bekostigd uit een verontreinigingsheffing op basis van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). De Wvo trad eind 1970 in werking. Op grond van een aantal ontwikkelingen19 werden per 29 december 2007 de zuiveringstaak en het waterkwaliteitsbeheer van oppervlaktewater van elkaar ontkoppeld,20 waardoor ter zake van indirecte lozingen - op het riool en op zuiveringstechnische werken - voortaan zuiveringsheffing werd geheven en ter zake van rechtstreekse lozingen op het oppervlaktewater de ‘nieuwe’ verontreinigingsheffing.21 De ‘oude’ verontreinigingsheffing werd geheven naar dezelfde grondslag en maatstaf als de huidige zuiveringsheffing.

4.11

“Met betrekking tot de vraag naar welke maatstaven de in de wet vast te leggen grondslagen zijn te bepalen, zijn de ondergetekenden van oordeel, dat voor de vervuiling met organische stoffen in beginsel een berekening per inwonerequivalent het meest in aanmerking komt. (…). Dit beginsel is neergelegd in de artikelen 17 en 18. Ten einde evenwel de invordering van de heffing en de bijdrage te vereenvoudigen moet voor woningen deze eenheid kunnen worden herleid, hetzij tot een vast bedrag per woning, hetzij tot een percentage van de belastbare opbrengst voor de grondbelasting.”

4.12

Art. 17(2) Wvo werd bij de Wet Enige wijzigingen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb . 1981, 573) gewijzigd naar aanleiding van uw rechtspraak over het begrip woonruimte,23 waarvan een omschrijving in de wet ontbrak. Van die gelegenheid werd gebruik gemaakt om de vervuilingswaarde van woonruimten in de wet zelf op te nemen24 en te stellen op ‘ten hoogste 3,5 inwonersequivalenten’. De MvT lichtte toe: 25

“Door de vervuilingswaarde op «ten hoogste 3,5 inwonerequivalenten» te stellen, wordt rekening gehouden met de omstandigheid dat de situatie in de praktijk per regio verschillend is. Zoals van meet af aan door de wetgever is bedoeld, blijven de waterkwaliteitsbeheerders dus bevoegd de hoogte van het forfait af te stemmen op de eigen regionale situatie.

Voor de woonruimten die worden bewoond door één persoon is, zoals thans reeds in het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren en de heffingsverordeningen van de regionale waterkwaliteitsbeheerders is gebeurd, erin voorzien dat de vervuilingswaarde op één inwonerequivalent wordt gesteld. Het is niet de bedoeling om door middel van de onderhavige wetswijziging verandering te brengen in de in de praktijk gangbare handelwijze m.b.t. het opleggen van een aanslag van één inwonerequivalent. Zo leggen waterkwaliteitsbeheerders veelal, indien zij op grond van een eenmaal ingediend verzoek weten dat een woonruimte door één persoon wordt bewoond, met betrekking tot de volgende jaren uit eigener beweging een aanslag van één inwonerequivalent op. Om in aanmerking te komen voor een aanslag van één inwonerequivalent behoeft dus niet elk jaar opnieuw een schriftelijk verzoek te worden ingediend. Tegen continuering van deze doelmatige praktijk bestaat geen bezwaar. Het wordt daarom aan de waterkwaliteits-beheerder overgelaten om bij algemene maatregel van bestuur, respectievelijk verordening op grond van in artikel 22 van de wet nadere regelen ter zake te stellen. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat er voldoende ruimte is voor een regeling die aan de behoefte van de bestuurspraktijk beantwoordt.

Door de voorgestelde regeling van de vervuilingswaarde in de wet zelf is de in het huidige tweede lid van artikel 18 van de wet neergelegde mogelijkheid om de heffingen en bijdragen voor woonruimten vast te stellen «op een gelijk bedrag per woonruimte of op grondslag van de voor de grondbelasting vastgestelde of in overeenstemming daarmede geschatte belastbare opbrengst dan wel op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te geven wijze» vervallen. Tevens is als logisch gevolg daarvan het bestaande derde lid van artikel 18 komen te vervallen.”

4.13

“In de discussies over de bepaling van de vervuilingswaarde voor woonruimten is een tweetal andere mogelijkheden in beeld geweest. In de eerste plaats is gedacht aan het de mogelijk om de vervuilingswaarde te baseren op het aantal personen dat de woonruimte bewoont. Aangezien de door één inwoner geloosde vervuiling per definitie wordt gesteld op 1 v.e. zou een woonruimte met bijvoorbeeld 4 bewoners dan worden aangeslagen voor 4 v.e. Bij 7 bewoners bedraagt de vervuilingswaarde 7 v.e. De bevolkingsadministraties van de gemeenten hebben echter niet altijd een zodanige graad van nauwkeurigheid dat er bij de kwaliteitsbeheerder voldoende zekerheid bestaat over het aantal bewoners per woonruimte. Voorts vereist deze methode een vaste peildatum: hoeveel personen bewonen op een bepaald tijdstip de woonruimte. Daarnaast is door woordvoerders van het CDA bij eerdere discussies over dit onderwerp in de Tweede Kamer betoogd dat het berekenen van de aanslag op basis van de daadwerkelijke woonruimtebezetting een zware financiële last betekent voor de grotere gezinnen. Daarom werd in die tijd voorgesteld een bovengrens van bijvoorbeeld 5 v.e. in te voeren. Ook in het rapport van de Commissie Zevenbergen [1992; PJW] is geen steun te vinden voor dit alternatief. De commissie verwacht niet dat de waterbeheerders op korte termijn op eenvoudige wijze kunnen beschikken over de vereiste gegevens betreffende de daadwerkelijke woonruimtebezetting. Daarnaast verwacht de commissie een aanzienlijke stijging van de perceptiekosten. Ook uit privacyoogpunt zijn er naar het oordeel van de commissie bezwaren tegen een dergelijk systeem aan te voeren. Het valt te betwijfelen of de argumenten van de Commissie Zevenbergen op dit punt nog als valide kunnen worden beschouwd. Immers niet lang nadat het rapport verscheen, werd de Gemeentelijke Basisadministratie ingevoerd. Deze geautomatiseerde administratie van de bevolkingsgegevens maakt het mogelijk dat onder andere waterschappen automatisch de mutaties in het bevolkingsbestand ontvangen en op die manier zelf op eenvoudige wijze de actuele bewoningssituatie van alle woonruimten in hun beheersgebied kunnen registreren.”

4.14

Uit de parlementaire behandeling van de wet Vervanging van hoofdstuk IV van de Wvo (dat hoofdstuk regelt de verontreinigingsheffing) volgt dat het woonruimtegebruikersforfait is ingegeven door overwegingen van uitvoerbaarheid en doelmatigheid:27

“Op basis van de bestaande jurisprudentie is een (deel van een) gebouw waarin geen afzonderlijke woonruimten aanwijsbaar zijn en dat door meer dan één persoon of meer dan één gezin of daarmee vergelijkbare andere leefeenheid wordt bewoond geen woonruimte. Dit betekent dat het woonruimteforfait niet van toepassing is op dat (deel van dat) gebouw niet als woonruimte in de heffing betrokken. Het woonruimteforfait voor huishoudens van twee of meer personen heeft namelijk tot strekking de heffing te vereenvoudigen voor een groot aantal gevallen van in omvang gelijke vervuiling te weten die door een gezin of daarmee gelijk te stellen andere leefeenheid in een afzonderlijke woning. (HR 23 juli 1984, BNB 1984/282, HR 8 februari 1995, Fed 1995/283, HR 10 januari 1996, Belastingblad 1996, blz. 168 t/m 170, Hof ’s-Gravenhage 26 maart 1996, Belastingblad 1996, blz. 770 t/m 773)”

Rapporten en niet aangenomen wijzigingsvoorstellen

4.15

In 2014 concludeerde de OESO in diens rapport Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future? 28dat het waterbeheer in Nederland en de financiering ervan goed georganiseerd zijn. Ter zake van de financiering adviseerde de OESO wel om economische prikkels te versterken en de vervuiler ook echt te laten betalen. Op initiatief van de toenmalige minister van Infrastructuur en Waterstaat en de waterbeheerders (provincies, gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven) is toen een traject gestart om te onderzoeken hoe de gebruiker, de vervuiler, de kostenveroorzaker c.q. de belanghebbende adequater voor de financiering van het waterbeheer kan worden aangeslagen. Het OESO-rapport was in 2015 aanleiding voor de Unie van Waterschappen om een Commissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) in te stellen. De ambities waren groot, gezien de taakopdracht om:29

“1. onderzoek te doen naar de vraag of het belastingstelsel van de waterschappen op de middellange termijn houdbaar is en verbetervoorstellen te formuleren indien blijkt dat aanpassingen wenselijk zijn;

2. in haar onderzoek zowel de watersysteemheffing als de zuiveringsheffing en de verontreinigingsheffing te betrekken;

3. zich in haar onderzoek te richten op een toekomstbestendig stelsel waarin een prominente plaats is voor de aanbevelingen van de OESO en de leidende principes die de minister naar aanleiding daarvan heeft geformuleerd, maar waarin ook oplossingen voor bestaande knelpunten in het stelsel worden geboden;