Uitspraak van de vijfde meervoudige belastingkamer op het hoger beroep van X, wonende te Z, belanghebbende, (gemachtigde: mr. drs. M.L. Molenaar) tegen de uitspraak van 27 januari 2021 in de zaak met kenmerk HAA19/10 van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) in het geding tussen
belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Alkmaar, de heffingsambtenaar.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende met dagtekening 31 januari 2018 over het jaar 2017 een aanslag in de baatbelasting opgelegd ten bedrage van € 2.967,65 ter zake van de onroerende zaken [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] , alle te [Z] .
1.2. Na tegen de hiervoor vermelde aanslag gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar, bij uitspraak op bezwaar van 14 november 2018, de aanslag gehandhaafd.
1.3. Belanghebbende heeft beroep ingesteld. Bij uitspraak van 27 januari 2021 heeft de rechtbank het door belanghebbende ingestelde beroep ongegrond verklaard.
1.4. Het tegen deze uitspraak door belanghebbende ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 8 maart 2021 en aangevuld op 20 mei 2021 en 6 augustus 2021.
De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.5. Op 11 maart 2022 is een nader stuk ontvangen van belanghebbende. Hiervan is een afschrift verstrekt aan de wederpartij.
1.6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2022. Het hoger beroep van belanghebbende is tegelijk behandeld met de zaken met kenmerken 21/00228 en 21/00229. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
1.7. Na sluiting van het onderzoek ter zitting is van belanghebbende op 28 maart 2022 een e-mail ontvangen, waarin – kort gezegd – is medegedeeld dat partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen.
2. Feiten
2.1. De rechtbank heeft de volgende feiten vastgesteld (in de uitspraak van de rechtbank wordt belanghebbende aangeduid als ‘eiser’ en de heffingsambtenaar als ‘verweerder’):
“Feiten
1. De Beverkoog is een bedrijventerrein gelegen aan de noordzijde van Alkmaar. De Beverkoog is begin jaren ’80 ontwikkeld. In de Beverkoog zijn blijkens het Revitaliseringsplan Beverkoog van adviesbureau BRO van 9 september 2009 (Revitaliseringsplan) meer dan 400 bedrijven gevestigd in uiteenlopende bedrijfstakken en branches, van internationaal bekende bedrijven tot nationaal opererende ondernemingen, van business-to-business tot consumentgericht en van groot tot klein.
2. In geografisch opzicht vormt de Beverkoog een langgerekt terrein van ongeveer 2,4 kilometer lang en een paar honderd meter breed. Het is volledig omgeven door water. De hoofdverkeersas van de Beverkoog, de Berenkoog, loopt van noord naar zuid. Tot 2016 kon het gemotoriseerd verkeer de Beverkoog alleen verlaten via de zuidelijke ontsluiting.
3. Uit het bestemmingsplan van 30 juni 1977 blijkt dat reeds plannen bestonden om ook aan de noordelijke zijde van de Beverkoog een ontsluiting te realiseren (Noordelijke ontsluiting). In 2009 heeft de ondernemersvereniging Ondernemend Alkmaar het Revitaliseringsplan laten opstellen. Op pp. 21-22 van het rapport wordt als eerste ‘impuls’ voor de ‘kwaliteitsverbetering’ van de Beverkoog de aanleg van de Noordelijke ontsluiting gesuggereerd:
“Het noordelijk deel van het bedrijventerrein is weliswaar gunstig gelegen ten opzichte van de provinciale hoofdverkeersinfrastructuur, maar het ontbreken van een ontsluiting degradeert dit terreindeel tot de ‘achterkant’ van de Beverkoog.Bij de eerst ontwikkeling van de Beverkoog is reeds sprake geweest van de noordelijke ontsluiting, maar door de complexiteit ervan en de verschillen van inzicht tussen de betrokken gemeenten en de provincie Noord-Holland is deze tot op heden niet gerealiseerd. Een tweede ontsluiting is onontbeerlijk om met de revitalisering van de Beverkoog in vooral het noordelijk deel tot nieuwe, duurzame en ruimte-intensieve investeringen te kunnen komen.Indien de beleidsuitgangspunten van de gemeenten en de provincie op kaart worden gezet, dan resteert een gebied waar verkeers- en bouwtechnisch ruimte is voor een noordelijke ontsluiting inclusief fietspad [voetnoot: Afstudeerscriptie door twee studenten bij Grontmij, 2009].De ontsluiting zal dan bij de aansluiting van de huidige Achtergeest op de Berenkoog uit komen en langs het spoor en over de wateropvang lopen en aansluiten op de N242 bij de kruising met de Westtangent. De ontsluiting zal in hoogte langzaam oplopen tot ongeveer 5,5 meter boven maaiveld om zo over het kanaal te kunnen.Het aanleggen van de ontsluiting kan aangehaakt worden op het aanpassen van de huidige aansluiting van de Westtangent op de N242. Deze aansluiting zal naar alle waarschijnlijkheid in de komende jaren ongelijkvloers worden gemaakt.De ontsluiting zorgt voor een tweede en sterke voorkant voor Beverkoog, waar het terrein zich nadrukkelijk kan presenteren. Door de ontsluiting niet op een zandlichaam maar bijvoorbeeld op palen over de wateropvang te leiden wordt dubbel gebruik gemaakt van de grond en kan bovendien een markant landschap worden gecreëerd. De presentatiekwaliteit kan worden afgerond door in de direct aangrenzende percelen de ruimte te bieden voor voldoende bouwvolume en hoogte.Het realiseren van de noordelijke ontsluiting zorgt verder voor een drukverlaging op de ontsluiting in het zuidelijk deel van het terrein.”
4. Nadat de provincie Noord-Holland inderdaad had besloten het kruispunt van de N242 met de Westtangent te reconstrueren, ontstond voor de gemeente Alkmaar een goede mogelijkheid om een Noordelijke ontsluiting voor de Beverkoog te realiseren, waarvoor de noodzaak al sinds het ontstaan van de Beverkoog werd gevoeld. De raad van de gemeente Alkmaar (de raad) heeft op 1 oktober 2009 ingestemd met het Revitaliseringsplan. In 2010 heeft de gemeente Alkmaar verkennend onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden voor een Noordelijke ontsluiting van de Beverkoog.
5. Op 1 november 2010 heeft de Bedrijvenvereniging Beverkoog een vergadering belegd. De presentielijst van deze bijeenkomst bevat 112 namen. De aanwezigen zijn geïnformeerd over het voornemen van de gemeente Alkmaar om de Noordelijke ontsluiting voor een bedrag van € 2,5 miljoen te bekostigen via een baatbelasting. Op de bijeenkomst is gestemd over dit plan. Eiser heeft foto’s overgelegd van een presentatie die tijdens de bijeenkomst is gegeven. Op de eerste slide valt te lezen:
“RekenmodellenBijdragen op basis van m2B.g.g. oppervlakte 264.146 m2Totaal oppervlakte 330.012 m235 bedrijven niet gehuisvest op bggBijdrage per m2 van totale oppervlakte:2,5 miljoen 20 jr. 0,522,5 miljoen 25 jr. 0,452,0 miljoen 20 jr. 0,42”
6. Op 6 juni 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar een principebesluit genomen tot aanleg van de Noordelijke ontsluiting. Bij brief van 7 juli 2011 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland bericht dat de Noordelijke ontsluiting van de Beverkoog zal worden meegenomen in het project N242 – Westtangent Heerhugowaard. In de raadsvergadering van 1 december 2011 is besloten een krediet beschikbaar te stellen voor een haalbaarheidsonderzoek. Het hiertoe strekkende raadsvoorstel vermeldt onder meer:
“De huidige verkeersinfrastructuur van de Beverkoog is kwetsbaar, zowel verkeerskundig als voor nood- en hulpdiensten. Een tweede ontsluiting verdeelt de verkeersdruk en ontlast de zuidelijke ontsluiting. Het geeft meer flexibiliteit in de afwikkeling van het verkeer en het zorgt voor een verbetering van de bereikbaarheid en veiligheid. De nieuwe ontsluiting stimuleert de aantrekkelijkheid van het bedrijventerrein en moet zorgdragen voor een opwaardering van het vastgoed en vermindering van de leegstand op het bedrijventerrein.[…]Met de ondernemers is de afspraak gemaakt dat men € 2,5 mln. zal bijdragen aan de aanlegkosten van de noordelijke ontsluiting.[…]Het uitgangspunt is dat er geen uitgaven voor de uitvoering van de noordelijke ontsluiting worden gedaan zolang de afgesproken bijdrage van de ondernemers niet is verzekerd. Het college van b&w wil die bijdrage binnenhalen via het instrument Baatbelasting. Aan de bereidheid om dit instrument in te zetten is de voorwaarde verbonden dat de ondernemers vooraf zeker stellen dat de bijdrage van € 2, 5 mln. beschikbaar komt. De wijze waarop dat gebeurt, zal tijdens de planvormingsfase worden uitgewerkt.”
7. Op 26 april 2012 heeft de raad ingestemd met het voorkeurstracé voor de Noordelijke ontsluiting zoals die in het haalbaarheidsonderzoek was uitgewerkt.
8. Op 22 mei 2012 heeft de raad besloten baatbelasting te gaan heffen naar een tarief van € 4,00 per vierkante meter oppervlakte van de betrokken onroerende zaken. Op 28 juni 2012 heeft de raad het bijbehorende bekostigingsbesluit genomen. Het bekostigingsbesluit luidt, voor zover van belang:
“Via de heffing van een Baatbelasting zal € 2.500.000 van de voor rekening van de gemeente blijvende lasten van de door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand te brengen voorzieningen worden omgeslagen over de genothebbenden krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de door deze voorzieningen gebate onroerende zaken;De voor rekening van de gemeente blijvende lasten van de voorzieningen worden geraamd op € 6.900.000,--.[…]De voorzieningen omvatten: Het realiseren van de weg tussen het bedrijventerrein Beverkoog en het nieuwe kruispunt de N242/Westtangent en de invoeglus tussen dit kruispunt en de N242.”
Het raadsvoorstel voor het vaststellen van het bekostigingsbesluit vermeldt onder meer:
“In de vergadering van 26 april 2012 is Uw raad unaniem akkoord gegaan met het voorstel tot realisatie van de Noordelijke ontsluiting Beverkoog. Ter mede financiering van deze ontsluitingsweg heeft u ermee ingestemd dat de financiële bijdrage van het bedrijfsleven (€ 2,5 mln.) via Baatbelasting zal worden geïnd en heeft u opdracht gegeven om de daarvoor noodzakelijke besluitvorming door de gemeenteraad voor te bereiden (opstellen verordening en bekostigingsbesluit). De bijdrage van € 2,5 miljoen wordt conform de wens van de ondernemers middels een Baatbelasting geheven. Zo is onder andere in de vergadering van de Bedrijvenvereniging Beverkoog van 1 november 2010, door de ca. 100 aanwezige bedrijven/eigenaren vrijwel unaniem ingestemd met een bijdrage in de Noordelijke ontsluiting van € 2,5 miljoen middels een Baatbelasting.”
9. De Noordelijke ontsluiting is vervolgens aangelegd en begin 2016 in gebruik genomen. Op 15 december 2016 heeft de raad de Verordening baatbelasting Noordelijke ontsluiting Beverkoog (de Verordening) vastgesteld. Het raadsvoorstel voor de vaststelling bevat een tekst die vrijwel gelijkluidend is aan de hiervoor onder 8 aangehaalde tekst uit het raadsvoorstel voor het bekostigingsbesluit. De tekst van de Verordening zelf luidt, voor zover relevant, als volgt:
“Artikel 2 Belastbaar feit1. Onder de naam ‘baatbelasting Noordelijke ontsluiting Beverkoog’ wordt in de vorm van een heffing ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente binnen de gestippelde omlijning en rood/roze gekleurde gebieden op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart die op 1 maart 2016 zijn gebaat door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen omvatten het realiseren van de weg tussen het bedrijventerrein Beverkoog en het nieuwe kruispunt de N242/Westtangent en de invoeglus tussen dit kruispunt en de N242.Artikel 3 Belastingplicht1. De belasting wordt geheven van degene die van een onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.[…]Artikel 4 Maatstaf van heffingDe maatstaf van heffing is het aantal volle vierkante meters oppervlakte van de onroerende zaak.Artikel 5 BelastingtariefDe belasting bedraagt voor elke vierkante meter van de heffingsmaatstaf € 4,40.Artikel 6 Regeling inzake heffing in de vorm van een jaarlijkse belasting1. In afwijking van het bepaalde in artikel 2 wordt op verzoek van de belastingplichtige de belasting geheven in de vorm van een jaarlijkse belasting gedurende 20 jaren. Het verzoek genoemd in de eerste volzin dient binnen zes weken na de dagtekening van de aanslag schriftelijk bij de in artikel 232, vierde lid, onderdeel a, van de Gemeentewet bedoelde gemeenteambtenaar te worden ingediend.2. Het belastingjaar is gelijk aan het kalenderjaar.3. De jaarlijkse belasting bedraagt de annuïteit van het totaal verschuldigde, berekend op basis van een periode van 20 jaren en een rentevoet van 3,75%. […]”
10. Omdat de invoeglus uiteindelijk niet door de gemeente Alkmaar is aangelegd, zijn de kosten daarvan niet via de baatbelasting verhaald.
11. Op 14 december 2017 heeft de raad besloten het tarief voor de baatbelasting te verlagen naar € 4,27 per vierkante meter.”
Nu de hiervoor vermelde feiten door partijen op zichzelf niet zijn bestreden zal ook het Hof daarvan uitgaan. In aanvulling hierop stelt het Hof de volgende feiten vast.
2.2. Ter zitting is door het Hof met partijen aan de hand van satellietfoto’s van de Beverkoog en omgeving (in Google Maps) de precieze locatie van de noordelijke ontsluitingsweg en de Nelson Mandelabrug (hierna te samen ook: de Noordelijke ontsluiting) bezien. Partijen verschillen niet van inzicht dat de kosten van de Noordelijke ontsluiting (deels) via de baatbelasting zijn verhaald.
2.3. Bij het verweerschrift is een bijlage (M) opgenomen zijnde een “Nota aan burgemeester en wethouders” van J.P. Nagengast met als onderwerp “Noordelijke ontsluiting Beverkoog” van 6 juni 2011. Hierin is onder meer opgenomen:
“Bijdrage ondernemersDe ondernemers zijn bereid om 2,5 mio bij te dragen in de kosten.(…)BaatbelastingDe bijdrage van de ondernemers is gebaseerd op de raming uit het verkennende onderzoek van 12 mio. Mocht er sprake zijn van een aanbestedingsvoordeel dan zal de bijdrage van de ondernemers ook lager zijn. (zie ook brief van de ondernemersvereniging Beverkoog).”
2.4. Het nader stuk van belanghebbende van 10 maart 2022 betreft een schrijven van W.R.H. van Rooijen (managing director General Cosmetics) met een bijlage. In het schrijven is opgenomen:
“Onderwerp: Ontsluiting Beverkoog NoordGeneral Cosmetics heeft zich in 1981 gevestigd in de Beverkoog — Alkmaar vanuit Amsterdam (Gieterstraat) en tevens als grootste bedrijf van de gemeente m.b.t. het aantal werknemers.In de begin jaren van deze tijd waren er nog niet veel bedrijven gevestigd en daarom was het ook nog niet erg druk.Eind jaren 80 en begin 1990 bouwde General Cosmetics een groot Distributie Centrum naast het andere gebouw en zou er ook een vestiging van Van Gend & Loos komen, aangezien General Cosmetics veel zending had en tevens het industrie terrein Beverkoog flink vol gebouwd was / werd.Het grote probleem van de Beverkoog was het feit dat men maar op één manier het terrein op- en af kon rijden en dit betekende dat men s’-morgens en s’-avonds lang in de file stond bij de in & uitrit van het terrein!In deze jaren is uitgebreid met de gemeente gesproken over en tweede uitgang in het Noorden van Beverkoog naar de randweg.De gemeente heeft toen toegezegd om dit te gaan doen op hun kosten, maar er gebeurde helemaal niets ondanks het feit dat wij hierover ook met de Burgemeester gesproken hebben etc. en het heeft dus totaal 30 jaar geduurd voordat dit beloofde project door de gemeente is gerealiseerd.Dit uitgewerkte project is echter veel meer uitgebreid als het oorspronkelijk plan, het loopt n.l. ook rechtstreeks naar Heerhugowaard en hierover is vroeger NOOIT gesproken, dit maakt dus alles veel duurder, maar dat heeft ook te maken met het tijdschema, aangezien de kosten in 1990 of de directe jaren hierna, zoals afgesproken, veel lager zouden zijn geweest.Het feit dat dit project zoveel kost is eigenlijk de verantwoordelijkheid van de gemeente want zij hebben 30 jaar gewacht voordat dit gebouwd ging worden.”
3. Geschil in hoger beroep
3.1. Evenals in eerste aanleg is in hoger beroep in geschil of de aanslag baatbelasting terecht aan belanghebbende is opgelegd. Meer in het bijzonder richt het geschil zich op de vragen of het belastbaar feit zich heeft voorgedaan, de verordening (on)verbindend is en of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aan het opleggen van de aanslag in de weg staan.
3.2. Belanghebbende stelt in hoger beroep niet meer dat het bekostigingsbesluit niet voldoet (rechtsoverwegingen 45 tot en met 49 van de rechtbankuitspraak).
3.3. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Voor hetgeen zij daaraan ter zitting hebben toegevoegd wordt verwezen naar het van het verhandelde ter zitting opgemaakte proces-verbaal.
4. Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank heeft met betrekking tot het geschil - voor zover in hoger beroep van belang - het volgende overwogen:
“Beoordeling van het geschilBeroepsgrond A: bovenwijkse voorziening13. Eiser betoogt dat het belang van de Noordelijke ontsluiting uitstijgt boven alleen het belang van de ondernemers op het industrieterrein de Beverkoog. De Noordelijke ontsluiting vormt daarom een bovenwijkse voorziening. Ter ondersteuning van deze kwalificatie verwijst eiser naar het arrest van de Hoge Raad van 15 november 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE4368, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2560. De kosten van een zodanige voorziening mogen niet via een baatbelasting worden verhaald, aldus eiser, omdat de baatbelasting op grond van artikel 222 van de Gemeentewet (Gemw) niet kan worden geheven ter zake van voorzieningen met een algemeen karakter die door iedereen kunnen en mogen worden gebruikt. Verder verwijst eiser naar de uitspraak van rechtbank Breda van 19 juli 2006, ECLI:NL:RBBRE:2006:AY5927. Ten slotte wijst eiser op het arrest van de Hoge Raad van 8 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ0396. Hij leidt daaruit af dat, indien sprake is van een complex van voorzieningen, het geheel van voorzieningen in ogenschouw moet worden genomen. Dit brengt volgens eiser mee dat de door de gemeente aangelegde brug niet los kan worden gezien van de invoeglus en de ongelijkvloerse kruising. Vanuit dat perspectief is volgens eiser zonder meer sprake van een bovenwijkse voorziening.14. Volgens verweerder dient de baat te worden beoordeeld vanuit de door de gemeente aangewezen onroerende zaken, niet vanuit het verkeer dat gebruik maakt van de Noordelijke ontsluiting. Daar komt bij dat eiser volgens verweerder uit het oogt verliest dat er aan de verkeersinfrastructuur veel meer is gedaan dan de aanleg van de Noordelijke ontsluiting, zoals de maatregelen op het knooppunt N242/Westtangent. Die maatregelen hebben inderdaad een positief effect op de verkeerssituatie in de omgeving van Alkmaar waarmee ook andere gebieden zijn gebaat dan de Beverkoog, maar maken geen deel uit van de voorziening waarvoor de baatbelasting wordt geheven. De Noordelijke ontsluiting zelf heeft niet de verkeersproblemen op de ring rond Alkmaar of rond de Beverkoog opgelost. Het enige doel daarvan was het verbeteren van de aantrekkelijkheid en bereikbaarheid van bedrijventerrein de Beverkoog, alsmede de verkeerssituatie op het terrein zelf. De wetgever heeft overigens zelf bij het begrip ‘gebaat zijn’ uitdrukkelijk mede gedacht aan de situatie waarin “als gevolg van een ontsluiting een uitwegmogelijkheid gaat ontstaan die er vroeger niet was” (Handelingen II 1970/71, 4 november 1970, p. 675). Volgens verweerder worden andere onroerende zaken dan die op de Beverkoog niet of in verwaarloosbare mate gebaat door de Noordelijke ontsluiting. Een route over de Noordelijke ontsluiting is voor hen niet sneller of beter. Voor het verkeer naar Sint Pancras en De Nollen is de Noordelijke ontsluiting in het algemeen ook geen logische route, aldus verweerder, maar eerder een sluiproute.15. Op grond van artikel 222, eerste lid, eerste volzin, van de Gemw kan ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen.16. De beantwoording van de vraag of de Noordelijke ontsluiting kan worden aangemerkt als ‘bovenwijkse voorziening’ (al dan niet in omgevingsrechtelijke zin) heeft naar het oordeel van de rechtbank geen zelfstandige betekenis voor de beslechting van het onderhavige geschil, omdat die kwalificatie op zichzelf niet kan leiden tot de gevorderde vernietiging van de aanslag op de grond dat de Verordening onverbindend is. De rechtbank volgt daarmee niet de benadering die werd gekozen in de uitspraak Rechtbank Breda van 19 juli 2006, ECLI:NL:RBBRE:2006:AY5927 en die overigens destijds in hoger beroep evenmin navolging vond (zie de uitspraak van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 26 oktober 2007, ECLI:NL:GHSHE:2007:BC0992).17. Het door eiser bepleite rechtsgevolg van onverbindendheid kan wel intreden indien, zoals eiser heeft betoogd, de Verordening niet blijft binnen de formeelwettelijke beperking dat de baatbelasting moet worden geheven ter zake van in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaken. Naar het oordeel van de rechtbank valt echter niet in te zien dat een zodanige overschrijding van de wettelijke beperkingen zich in dit geval voordoet. Artikel 2, eerste lid, van de Verordening beperkt het heffingsobject namelijk tot de onroerende zaken gelegen in de gemeente binnen de gestippelde omlijning en rood/roze gekleurde gebieden op de bij de Verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart.18. Voor zover eiser met zijn beroep op het bovenwijkse karakter van de Noordelijke ontsluiting heeft willen betogen dat de onroerende zaken die van deze voorziening profiteren niet alleen in de Beverkoog zijn gelegen, maar ook in meer dan verwaarloosbare mate in andere wijken, faalt deze beroepsgrond eveneens, en wel op de hierna onder 32-36 vermelde gronden.19. De rechtbank merkt op dat de door eiser voorgestane complexbenadering in het onderhavige geval niet opgaat. Blijkens het arrest van de Hoge Raad van 8 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ0396, dat ter motivering van de beslissing onder meer verwijst naar de conclusie van A-G Niessen van 8 juni 2007, ECLI:NL:PHR:2007:AZ0396, onderdeel 5.7, geldt die benadering slechts in het geval waarin door de gemeente een complex van voorzieningen tot stand wordt gebracht. De voorzieningen die eiser mede in de beschouwing wil betrekken zijn evenwel niet tot stand gebracht door de gemeente Alkmaar.Beroepsgrond B: baat20. Volgens eiser is de baat die hij trekt van de Noordelijke ontsluiting verwaarloosbaar. Hij had namelijk al sinds de jaren ’80 recht op deze voorziening en ging bij de aanschaf van de onroerende zaak reeds ervan uit dat deze zou worden gerealiseerd zonder dat hij daaraan zou hoeven bijdragen. Verder betoogt eiser dat de aanslag baatbelasting is opgelegd naar een bedrag dat onredelijk hoog is in vergelijking met de baat die de Noordelijke ontsluiting hem oplevert. Met name betwist hij dat de onroerende zaak in waarde is gestegen als gevolg van de aanleg daarvan, dat de leegstand op het bedrijventerrein is verminderd, dat er meer flexibiliteit in de afwikkeling van het verkeer is gekomen en dat de bereikbaarheid is verbeterd. De enige baat is volgens eiser de verbeterde uitvalsmogelijkheden bij calamiteiten.21. Volgens verweerder is wel degelijk sprake van baat. Daarbij staat centraal dat de Beverkoog langwerpig is en omringd door water, en voorheen slechts één toegang had. De Noordelijke ontsluiting heeft in de eerste plaats de aantrekkelijkheid van het bedrijventerrein als geheel vergroot door de bereikbaarheid te verbeteren. In de tweede plaats heeft de Noordelijke ontsluiting de verkeersdruk in de Beverkoog beter verdeeld, zodat de files aan de zuidkant van de Beverkoog in de avondspits zich niet meer voordoen. In de derde plaats is de veiligheid verbeterd, doordat hulpdiensten bij calamiteiten nu ook toegang hebben tot de noordzijde van het terrein. Een waardestijging van de onroerende zaken is volgens verweerder niet per se nodig om te kunnen spreken van baat. Het feit dat veiligheid mede een aspect van algemeen belang is, doet volgens verweerder niet ter zake. In dit verband verwijst hij naar de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 1 december 2000, ECLI:NL:GHAMS:2000:AA8944, r.o. 6.2.2.22. Bij de beantwoording van de vraag of een onroerende zaak ‘gebaat is’ in de zin van artikel 222, eerste lid, van de Gemw gaat het erom of die onroerende zaak door de tot stand gebrachte voorzieningen in een voordeliger positie is komen te verkeren (aldus reeds de arresten van de Hoge Raad van 12 april 1933, W. 12659, van 8 mei 1957, ECLI:NL:HR:1957:AY1636 en van 21 april 1971, ECLI:NL:HR:1971:AX4967; zie recenter bijvoorbeeld de uitspraken van het Gerechtshof Amsterdam van 19 juli 2002, ECLI:NL:GHAMS:2002:AE5691, r.o. 6.1.3 en van het Gerechtshof Leeuwarden van 24 mei 2002, ECLI:NL:GHLEE:2002:AE3341, r.o. 4.2). Nu eiser heeft betwist dat zijn onroerende zaken gebaat zijn bij de Noordelijke ontsluiting, ligt het op de weg van verweerder aannemelijk te maken dat de onroerende zaken in de Beverkoog door de aanleg van de Noordelijke ontsluiting in een voordeliger positie zijn komen te verkeren. Het aannemelijk te maken nuttig effect mag daarbij niet te verwaarlozen gering blijken (zie het arrest van de Hoge Raad van 25 mei 1988, ECLI:NL:HR:1988:BH7408).23. De rechtbank constateert in algemene zin dat de wetgever met het begrip ‘gebaat zijn’ voor de toepassing van (de voorlopers van) de baatbelasting mede een geval als het onderhavige, waarin “als gevolg van een ontsluiting een uitwegmogelijkheid gaat ontstaan die er vroeger niet was”, voor ogen heeft gehad (Handelingen II 1970/71, 4 november 1970, p. 675). Waar het specifiek gaat om de baat die de aanleg van de Noordelijke ontsluiting heeft opgeleverd voor de betrokken onroerende zaken, is verweerder naar het oordeel van de rechtbank in de op hem rustende bewijslast geslaagd. Op basis van het Revitaliseringsplan en hetgeen verweerder heeft betoogd over het oplossen van de verkeersproblemen bij de zuidelijke ontsluiting van de Beverkoog acht de rechtbank aannemelijk dat de aanleg van de Noordelijke ontsluiting het verkeer van en naar de Beverkoog heeft versoepeld. In het verlengde daarvan acht de rechtbank eveneens aannemelijk dat de toegankelijkheid van het terrein voor hulpdiensten bij calamiteiten is verbeterd en dat de aantrekkelijkheid daarvan als vestigingsplaats voor bedrijven is vergroot. Door deze drie ontwikkelingen zijn de onroerende zaken in de Beverkoog naar het oordeel van de rechtbank in een voordeliger positie komen te verkeren. Dit vindt overigens bevestiging in de uit de stukken van het geding blijkende ergernis van betrokkenen over het jarenlange uitstel van de aangekondigde ontsluiting.24. Uit de arresten van de Hoge Raad van 12 april 1933, W. 12659, 8 mei 1957, ECLI:NL:HR:1957:AY1636, en 21 april 1971, ECLI:NL:HR:1971:AX4967, volgt dat voor de aanwezigheid van baat niet is vereist dat de in de heffing betrokken onroerende zaken door de realisatie van de voorziening in waarde zijn gestegen, ofschoon dit daarvoor wel een aanwijzing kan vormen. Dat een waardestijging van de onroerende zaken in de Beverkoog niet is komen vast te staan, doet dus niet eraan af dat die onroerende zaken gebaat zijn bij de aanleg van de Noordelijke ontsluiting. De door eiser naar voren gebrachte mogelijkheid dat de waardestijging van onroerende zaken in de Beverkoog als gevolg van de aanleg van de Noordelijke ontsluiting reeds was verdisconteerd in de aanschafprijs daarvan, omdat die ontsluiting reeds was aangekondigd, doet daarom voor deze zaak evenmin ter zake.25. De omstandigheid dat het profijt dat de onroerende zaken in de Beverkoog van de Noordelijke ontsluiting hebben getrokken, mede een kwestie van algemeen belang was, leidt evenmin tot een andere uitkomst, zoals eerder is geoordeeld door het Gerechtshof Amsterdam in zijn uitspraak van 1 december 2000, ECLI:NL:GHAMS:2000:AA8944, r.o. 6.2.2.Beroepsgrond C: differentiatie baat26. Eiser klaagt dat aan alle betrokkenen hetzelfde tarief per vierkante meter in rekening is gebracht, terwijl de noordelijke kant van het bedrijventerrein aanzienlijk meer gebaat is door de noordelijke ontsluitingsweg dan de zuidelijke kant. Ondernemers aan de zuidelijke kant hadden reeds een ontsluitingsweg en hadden voordeel van een betere zichtlocatie. Voorts maakt de gemeente ten onrechte geen onderscheid tussen bedrijven en particulieren. Die laatste groep profiteert veel minder en kan bovendien de baatbelasting niet in aftrek brengen voor de winstbelasting. Ten slotte acht eiser de maatstaf van heffing, die is gebaseerd op de grondoppervlakte van de onroerende zaak, onredelijk omdat de baat daarvan niet afhankelijk is.27. Verweerder beroept zich in dit verband op de zogenaamde ‘nieuwe vrijheid’ van de gemeenten om zelf invulling te geven aan de heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen. De rechter dient zich bij de toetsing daarvan (uiterst) terughoudend op te stellen. Nu alle onroerende zaken in de Beverkoog gebaat zijn, bestaat geen noodzaak voor tariefdifferentiatie. In dit verband verwijst verweerder naar de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 1 december 2000, ECLI:NL:GHAMS:2000:AA8944, r.o. 6.11. Een natuurlijke begrenzing van de door eiser bepleite zones ontbreekt. Ten slotte kan een gelijke behandeling van ongelijke gevallen slechts leiden tot een schending van het gelijkheidsbeginsel indien sprake is van een overduidelijke onevenredigheid, zo betoogt verweerder.28. De rechtbank stelt voorop dat de wetgever met artikel 219, tweede lid, van de Gemw aan gemeenten de bevoegdheid heeft gegeven om, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en met inachtneming van de in de wet opgenomen beperkingen, zelf de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven te kiezen voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat de gemeenten in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindendverklaring is slechts plaats, indien een regeling is getroffen die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel (zie bijvoorbeeld de arresten van de Hoge Raad van 23 december 2005, ECLI:NL:HR:2005:AR7771, r.o. 3.4, van 15 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BD5477, r.o. 3.3.1, van 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943, r.o. 3.3, van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780, r.o. 3.5.1 en van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174, r.o. 2.3.2).29. De hiervoor beschreven vrijheid van gemeenten bij de vormgeving van hun belastingen geldt naar het oordeel van de rechtbank ook voor de keuze van de gemeente Alkmaar om een baatbelasting te heffen naar een vast tarief per vierkante meter oppervlakte van de betrokken onroerende zaken. Voor onverbindendverklaring van deze tariefstelling is derhalve slechts plaats indien deze in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel.30. Het betoog van eiser komt erop neer dat de tariefstelling een inbreuk maakt op het gelijkheidsbeginsel, omdat daarmee ongelijke gevallen gelijk worden behandeld. Een onvoldoende ongelijke behandeling van ongelijke gevallen kan evenwel slechts leiden tot een inbreuk op het gelijkheidsbeginsel bij een overduidelijke onevenredigheid (vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC5139, r.o. 3.2 en van 19 mei 1993, ECLI:NL:HR:1993:BH8529, r.o. 3.3). Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan geen sprake, omdat niet gezegd kan worden dat ieder verband ontbreekt tussen de oppervlakte van een onroerende zaak en de mate waarin deze zaak profiteert van de gerealiseerde voorziening, ook al is dat verband misschien los en moeilijk te kwantificeren. In het algemeen zal immers een onroerende zaak, naarmate zij een groter oppervlak heeft, meer profiteren van een betere ontsluiting, omdat zij zal zijn bestemd voor gebruik ten behoeve van een groter aantal personen of zaken die op die ontsluiting zijn aangewezen.31. Niet aannemelijk is geworden dat de verschillen in baat tussen door ondernemers geëxploiteerde onroerende zaken en door particulieren gebruikte onroerende zaken zo groot zijn dat zij een gedifferentieerde tariefstelling vereisen (vergelijk de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 1 december 2000, ECLI:NL:GHAMS:2000:AA8944, r.o. 6.11). Hetzelfde heeft te gelden voor de verschillen in baat tussen de onroerende zaken die zijn gelegen in het noordelijke onderscheidenlijk het zuidelijke deel van de Beverkoog. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat niet valt in te zien hoe een grens tussen beide delen zou kunnen worden getrokken zonder verschillen in behandeling tussen aan weerszijden van die grens gelegen onroerende zaken tot stand te brengen, die niet minder arbitrair zouden zijn dan de door eiser gestelde discriminaties. De gemeente kan dan in redelijkheid afzien van het trekken van een zodanige grens.Beroepsgrond D: beperking tot Beverkoog32. Volgens eiser heeft de Noordelijke ontsluiting verkeersproblemen in de gehele regio opgelost en wordt zij gebruikt als doorgangsroute voor de inwoners van Sint Pancras en De Nollen, en in mindere mate ook de inwoners van Oudorp en Huiswaard. De kosten worden echter slechts afgewenteld op onroerende zaken op bedrijventerrein de Beverkoog. Dit komt in strijd met het omslagkarakter van de baatbelasting en het gelijkheidsbeginsel. Het levert een willekeurige belastingheffing op waarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbreekt, aldus eiser.33. Verweerder verwijst voor zijn verweer tegen deze beroepsgrond van eiser naar hetgeen hij heeft opgemerkt over bovenwijkse voorzieningen.34. Met betrekking tot deze beroepsgrond overweegt de rechtbank als volgt. Uit het arrest van de Hoge Raad van 14 december 1983, ECLI:NL:HR:1983:AW8744, kan worden afgeleid dat indien gebate onroerende zaken buiten de heffing worden gelaten, de verdeling van de kosten zo willekeurig en onredelijk kan uitpakken dat die verdeling niet als een omslag van kosten kan worden aangemerkt. De belastingverordening is dan in zoverre onverbindend, omdat zij niet voldoet aan de wettelijke voorschriften omtrent de baatbelasting. Voorts blijkt uit het arrest van de Hoge Raad van 10 augustus 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB3119, dat onroerende zaken die gebaat zijn door de voorziening waarvoor de baatbelasting wordt geheven, in beginsel dienen te worden aangemerkt als vergelijkbare gevallen. Een verschil in behandeling tussen enerzijds een zodanige onroerende zaak die wel in de onderwerpelijke heffing is betrokken, en anderzijds een zodanige onroerende zaak die niet is aanslagen, levert dan een inbreuk op het gelijkheidsbeginsel op, indien voor het verschil in behandeling geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Alsdan is sprake van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die leidt tot een willekeurige belastingheffing, zodat de belastingverordening onverbindend is jegens de gediscrimineerde belastingplichtige.35. Het voorgaande brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat de stelling van eiser dat de door de Noordelijke ontsluiting gebate onroerende zaken zich ook buiten de Beverkoog bevinden, slechts tot onverbindendheid van de Verordening leidt, indien de gestelde omstandigheid resulteert in een willekeurige belastingheffing. Daarvoor is nodig dat de aanwijzing van onroerende zaken in de Verordening op een zodanige wijze heeft plaatsgevonden dat een wanverhouding tot stand is gekomen tussen de verdeling van de baat over een bepaalde groep onroerende zaken en de omslag van de lasten over een anders samengestelde groep onroerende zaken, waarvoor in redelijkheid niet een afdoende rechtvaardiging kan worden gevonden.36. Naar het oordeel van de rechtbank is echter niet aannemelijk geworden dat een zodanige wanverhouding zich voordoet in het geval van de baatbelasting Noordelijke ontsluiting Beverkoog. Weliswaar valt niet uit te sluiten dat de aanleg van de Noordelijke ontsluiting ook enig profijt oplevert voor buiten de Beverkoog gelegen onroerende zaken, maar die constatering is onvoldoende om te spreken van een wanverhouding als hiervoor bedoeld. In meer specifieke zin heeft eiser gewezen op de onroerende zaken in Sint Pancras, De Nollen, Oudorp en Huiswaard, die volgens hem gebaat worden door de Noordelijke ontsluiting, maar niet in de heffing van de baatbelasting worden betrokken. De rechtbank volgt verweerder echter in diens stelling dat de Noordelijke ontsluiting voor het verkeer naar die wijken in het algemeen niet de meest aangewezen route is, zodat niet kan worden geoordeeld dat het nuttig effect van de Noordelijke ontsluiting voor de onroerende zaken in die wijken meer dan te verwaarlozen gering is. Het feit dat de in die wijken gelegen onroerende zaken niet in de heffing van de baatbelasting worden betrokken levert daarom geen wanverhouding op als hiervoor bedoeld.Beroepsgrond E: vertrouwensbeginsel, rechtszekerheid, détournement de pouvoir37. Eiser stelt dat de gemeente sinds de uitgifte van de kavels op het industrieterrein Beverkoog in de jaren ’70 de kopers daarvan telkens heeft voorgehouden dat de Noordelijke ontsluiting zou worden gerealiseerd. Nooit is gesproken over een inbreng van € 2,5 miljoen door de ondernemers zelf middels een baatbelasting. Betrokkenen hoefden geen rekening ermee te houden dat de gemeente veertig jaar zou wachten met de aanleg en hen vervolgens zou opzadelen met de kosten. Dit komt in strijd met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod op détournement de pouvoir.38. Volgens verweerder heeft eiser niet voldaan aan de op hem rustende last aannemelijk te maken dat hij rechtens te beschermen vertrouwen heeft gewekt bij eiser. Er is niet toegezegd dat nimmer baatbelasting zou worden geheven voor de Noordelijke ontsluiting. Het bestemmingsplan is daarvoor onvoldoende: zelfs als daaruit een toezegging volgt om de Noordelijke ontsluiting aan te leggen, betekent dat nog niet dat daarvoor geen baatbelasting zal worden geheven. Bovendien kan slechts vertrouwen worden ontleend aan gedragingen van de overheid met betrekking tot de belastingheffing zelf, zo leidt verweerder af uit het arrest van de Hoge Raad van 22 juli 1982, ECLI:NL:HR:1982:AW9097.39. De rechtbank stelt voorop dat de zojuist genoemde klachten van eiser zijn gericht tegen de wijze waarop de gemeente Alkmaar heeft gebruikgemaakt van haar bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Dat brengt mee dat voor zover eiser zich in die klachten beroept op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, de Verordening moet worden getoetst aan de maatstaven die zijn neergelegd in het arrest van de Hoge Raad van 7 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC5112, r.o. 4.4. Daaruit blijkt dat wetgeving in materiële zin zoals de Verordening in strijd kan komen met het rechtszekerheidsbeginsel indien zij wordt ingevoerd met terugwerkende kracht of anderszins gerechtvaardigde verwachtingen schendt. Het afschaffen van een vrijstelling verschilt in dit opzicht naar het oordeel van de Hoge Raad van bijvoorbeeld het tot stand brengen van een tariefsverhoging dan wel het invoeren van een nieuwe heffing. De reden daarvoor is dat met de invoering van een vrijstelling een uitdrukkelijk standpunt wordt ingenomen ten aanzien waarvan degenen voor wie de vrijstelling geldt niet doorlopend erop bedacht behoeven te zijn dat het zou kunnen worden gewijzigd, terwijl een zodanig standpunt kennelijk wordt geacht te ontbreken met betrekking tot de vaststelling van een tarief of het vooralsnog niet invoeren van een bepaalde heffing. Dit laatste doet zich voor in het onderhavige geval. Nu niet is gebleken dat de gemeente Alkmaar het uitdrukkelijke standpunt heeft ingenomen dat ter zake van de aanleg van de Noordelijke ontsluiting de heffing van baatbelasting achterwege zou blijven, heeft zij met de invoering van die heffing niet gerechtvaardigde verwachtingen geschonden. Van terugwerkende kracht is evenmin sprake, naar tussen partijen niet in geschil is. De invoering van de baatbelasting Noordelijke ontsluiting Beverkoog kwam daarom naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.40. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat hij met zijn beroep op het verbod op détournement de pouvoir eveneens doelt op de wijze waarop de gemeente Alkmaar heeft gebruikgemaakt van haar verordenende bevoegdheid. De rechtbank vermag evenwel niet in te zien waarom de vaststelling van de Verordening een ander doel zou dienen dan hetgeen waarvoor de bevoegdheid daartoe is gegeven, te weten het invoeren, wijzigen of afschaffen van een gemeentelijke belasting (zie artikel 216 van de Gemw). De gemeente is met de vaststelling van de Verordening evenmin getreden buiten het specifieke doel waarvoor het instrument van de baatbelasting is geschapen, te weten de omslag van lasten die zijn verbonden aan voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur (zie artikel 222, eerste lid, van de Gemw). Eisers beroep op het verbod op détournement de pouvoir faalt daarom.Beroepsgrond F: zorgvuldigheidsbeginsel41. Eiser stelt voorts dat het besluit van de gemeente om de Noordelijke ontsluiting aan te leggen en de kosten te verhalen via een baatbelasting, onzorgvuldig is voorbereid. Er is daarover gestemd op de vergadering van de Bedrijvenvereniging Beverkoog van 1 november 2010, maar daarbij is druk uitgeoefend door te stellen dat de ontsluiting zonder de baatbelasting niet zou worden gerealiseerd. Bovendien geeft het aantal stemmen een geflatteerd beeld, omdat sommige betrokkenen zich door meerdere personen hebben laten vertegenwoordigen en er mensen hebben gestemd die de baatbelasting niet hoefden op te brengen. Bovendien zijn de leden van tevoren onvoldoende geïnformeerd over het voorstel betreffende de baatbelasting. Tijdens de bijeenkomst is verder een tarief van € 0,52 per vierkante meter voorgehouden, terwijl uiteindelijk baatbelasting is geheven naar een tarief van € 4,27 per vierkante meter. Hoewel artikel 222 van de Gemw geen inspraakverplichting kent, kan het niet zo zijn dat de raad moet beslissen op basis van een onjuiste veronderstelling dat het bedrijfsleven achter de maatregel stond, aldus eiser.42. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het besluit zorgvuldig is voorbereid. De wet stelt niet de eis dat belastingplichtigen van tevoren worden geïnformeerd over de vormgeving van de heffing, dat vooroverleg met hen plaatsvindt of dat de gemeente zich vergewist van het draagvlak van of de instemming met de heffing.43. Verweerder betoogt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat de Gemw voor de vaststelling van een verordening, op grond waarvan een baatbelasting wordt geheven, geen bijzondere procedure voorschrijft die verplicht tot consultatie van de vermoedelijke belastingplichtigen of verkrijging van hun instemming. Dat neemt evenwel niet weg dat aan de voorbereiding van een belastingverordening zorgvuldigheidseisen worden gesteld. De rechterlijke toetsing van een algemeen verbindend voorschrift zoals de Verordening aan die zorgvuldigheidseisen heeft echter een beperkte reikwijdte. De enkele strijd met het formele beginsel van zorgvuldige besluitvorming kan niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheidsbeginsel en beperkt de toetsing door de rechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (vergelijk de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452).44. Naar het oordeel van de rechtbank is van een onzorgvuldige voorbereiding met betrekking tot de baatbelasting Noordelijke ontsluiting Beverkoog geen sprake. Uit de gang van zaken blijkt dat de belangen van de eigenaren van de onroerende zaken op de Beverkoog bij de aanleg van de Noordelijke ontsluiting gedetailleerd in beeld zijn gebracht, met name bij het opstellen van het Revitaliseringsplan. Uit de voorbereiding van het raadsbesluit strekkende tot vaststelling van de Verordening leidt de rechtbank af dat de raad ook de negatieve gevolgen van de baatbelasting voor deze eigenaren heeft afgewogen tegen de vruchten die zij zouden plukken van de Noordelijke ontsluiting. Daar komt bij dat de gemeente, hoewel daartoe niet verplicht, de eigenaren ook in de gelegenheid heeft gesteld om inspraak te leveren met betrekking tot de omslag van kosten via een baatbelasting. Dat daarbij sprake zou zijn van misleiding met betrekking tot het te hanteren tarief, kan uit de door eiser overgelegde stukken over de bijeenkomst van 1 november 2010 niet worden afgeleid. Uit het feit dat het tarief in de presentatie mede afhankelijk is van het aantal jaren waarin de belasting verschuldigd zou zijn blijkt dat het door eiser aangehaalde bedrag van € 0,52 per vierkante meter niet de totale bijdrage per belastingplichtige betrof, maar de jaarlijkse bijdrage over een periode van 20 of 25 jaren (kennelijk met toepassing van een regeling inzake heffing in de vorm van een jaarlijkse belasting). Daaraan kon derhalve redelijkerwijs niet de verwachting worden ontleend dat de totale bijdrage per belastingplichtige beperkt zou blijven tot € 0,52 per vierkante meter. De rechtbank ziet ook onvoldoende aanwijzingen om onaanvaardbare pressie vanwege de gemeente vast te stellen. In dat licht kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesproken van een situatie waarin de negatieve gevolgen van een besluit voor een bepaalde groep niet (uitdrukkelijk) in overweging zijn genomen of de afweging ondeugdelijk is gemotiveerd. De toetsing door de rechter beperkt zich dan tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Aangezien eiser daarover afzonderlijk heeft geklaagd, behoeft daarop hier niet verder te worden ingegaan. De rechtbank verwijst in dat verband naar hetgeen hierna wordt overwogen onder 50-52.(…)Evenredigheidsbeginsel50. Ten slotte betoogt eiser dat de aangeslagenen in de baatbelasting onevenredig zwaarder zijn getroffen dan het gediende doel rechtvaardigt. Dit komt volgens hem in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Hij betoogt in dit verband ook dat de aangelegde brug niet op het grondgebied van de gemeente Alkmaar is gelegen, derhalve niet een eigendom is van de gemeente, mogelijk juridisch niet voor rekening van de gemeente kwam en om die reden niet in aanmerking komt voor lastenomslag via de baatbelasting. De totale kosten van de voorziening, exclusief brug en invoeglus, kunnen volgens eiser voor de gemeente nooit meer dan € 2,5 miljoen hebben bedragen.51. Volgens verweerder is deze beroepsgrond in wezen een herhaling van hetgeen is betoogd met betrekking tot het ontbreken van baat en hij verwijst naar hetgeen hij daarover heeft opgemerkt. Hij merkt daarbij op dat toetsing van een belastingverordening aan het evenredigheidsbeginsel in essentie een toetsing aan het criterium van onredelijke en willekeurige belastingheffing is. Daarbij verwijst hij naar het arrest van de Hoge Raad van 27 september 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7253. Aan dat criterium is volgens verweerder niet voldaan. De Noordelijke ontsluiting is begroot op € 6,9 miljoen en heeft € 9 miljoen gekost, waarvan slechts € 2,5 miljoen is verhaald via de baatbelasting. Ook de heffingsmaatstaf (vierkante meters) en het tarief (€ 4,27) levert volgens verweerder geen onredelijke en willekeurige heffing op.52. Met verweerder leidt de rechtbank uit het arrest van de Hoge Raad van 27 september 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7253, r.o. 3.2 af dat de rechter bij de toetsing van een belastingverordening aan het evenredigheidsbeginsel dient te beoordelen of uit die verordening een willekeurige en onredelijke heffing voortvloeit die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. Hetgeen eiser heeft aangevoerd met betrekking tot de Verordening kan die gevolgtrekking naar het oordeel van de rechtbank niet dragen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het, gelet op het betoog van verweerder en de stukken van het geding, aannemelijk is geworden dat de brug door de gemeente tot stand is gebracht en dat de voor de gemeente aan de Noordelijke ontsluiting verbonden lasten ruimschoots meer dan € 2,5 miljoen bedroegen. De rechtbank overweegt voorts dat voor de heffing van baatbelasting slechts van belang is of de brug tot stand is gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, en dus niet of de gemeente de eigenaar van de brug is, noch of de brug op het grondgebied van de gemeente is gelegen. Het voorgaande brengt mee dat de gemeente met de vaststelling van de Verordening niet is getreden buiten de haar ingevolge artikel 222 van de Gemw toegekende bevoegdheden en dat het beroep van eiser op het evenredigheidsbeginsel niet kan slagen.Slotsom53. Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.Proceskosten54. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.”
5. Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Baat, differentiatie in de baat en (on)verbindendheid verordening
5.1. In artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet is het volgende opgenomen:
“1.Ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, of met toepassing van artikel 6.17, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening zijn of behoren te worden voldaan, wordt de baatbelasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven.”
5.2. Door de rechtbank zijn de stellingen van belanghebbende aangaande “de baat” en de differentiatie in de baat behandeld in rechtsoverwegingen 13 tot en met 36.
5.3. Voor de beoordeling of een onroerende zaak ‘gebaat is’ in de zin van voornoemd artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet heeft de rechtbank terecht voorop gesteld dat het erom gaat of die onroerende zaak door de tot stand gebrachte voorzieningen in een voordeliger positie is komen te verkeren en het, nu belanghebbende dit betwist, op de weg van de heffingsambtenaar ligt om aannemelijk te maken dat de onroerende zaken in de Beverkoog (daaronder begrepen belanghebbendes onroerende zaken, zie 1.1) door de aanleg van de Noordelijke ontsluiting in een voordeliger positie zijn komen te verkeren (en het te maken nuttig effect niet te verwaarlozen gering is).
5.4. Met de rechtbank is het Hof van oordeel dat in algemene zin de wetgever met het begrip “gebaat zijn” voor de toepassing van (de voorlopers van) de baatbelasting mede een geval als het onderhavige, waarin “als gevolg van een ontsluiting een uitwegmogelijkheid gaat ontstaan die er vroeger niet was”, voor ogen heeft gehad en voorts dat de heffingsambtenaar waar het specifiek gaat om de baat die de aanleg van de Noordelijke ontsluiting heeft opgeleverd voor de betrokken onroerende zaken in de op hem rustende bewijslast is geslaagd. Hetgeen door de rechtbank in rechtsoverwegingen 23 tot en met 25 heeft overwogen acht het Hof juist en neemt het Hof over. In aanvulling op hetgeen in de slotzin van rechtsoverweging overweging 23 is opgenomen omtrent de voordeligere positie wijst het Hof ook nog naar het in hoger beroep overgelegde schrijven van Van Rooijen (zie 2.4); ook hieruit volgt ergernis over het jarenlang uitblijven van de eerder aangekondigde Noordelijke ontsluiting.
5.5. Belanghebbendes betoog dat het belang van de Noordelijke ontsluiting uitstijgt boven dat van enkel (de onroerende zaken gelegen op) het industrieterrein de Beverkoog en er om die reden geen baatbelasting van die onroerende zaken kan worden geheven slaagt ook in hoger beroep niet. Ook het Hof ziet in het door belanghebbende gestelde geen grond dat de aanwijzing van de onroerende zaken in de Verordening (zie onder 9 van de rechtbankuitspraak), kortgezegd de onroerende zaken op het industrieterrein de Beverkoog, op een zodanige wijze heeft plaatsgevonden dat een wanverhouding tot stand is gekomen tussen de verdeling van de baat over een bepaalde groep onroerende zaken en de omslag van de lasten over een anders samengestelde groep onroerende zaken, waarvoor in redelijkheid niet een afdoende rechtvaardiging kan worden gevonden. Hetgeen de rechtbank daartoe in rechtsoverwegingen 32 tot en met 36 heeft overwogen acht het Hof juist en neemt het Hof over evenals de conclusie (in rechtsoverweging 16) dat aan de omstandigheid dat de Noordelijke ontsluiting al dan niet kan worden aangemerkt als een ‘bovenwijkse voorziening’ (al dan niet in omgevingsrechtelijke zin) geen zelfstandige betekenis voor de beslechting van het onderhavige geschil toekomt. Indien en voor zover belanghebbende nog in hoger beroep voorstaat dat de Verordening niet binnen de formeelwettelijke beperking blijft dat de baatbelasting moet worden geheven ter zake van in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaken onderschrijft het Hof hetgeen daartoe door de rechtbank is overwogen in rechtsoverweging 17.
5.6. Ook in hoger beroep betoogt belanghebbende dat er ten onrechte geen onderscheid is gemaakt in de baat. Nu de baat kortgezegd niet voor alle eigenaren van het onroerend goed gelijk is dient het tarief gedifferentieerd te worden, aldus belanghebbende.
5.7. Naar het oordeel van het Hof heeft de rechtbank terecht in rechtsoverwegingen 26 tot met 31 overwogen dat de gemeente Alkmaar de keuze mocht maken om een baatbelasting te heffen naar een vast tarief per vierkante meter oppervlakte van de betrokken onroerende zaken en voorts voor de onverbindendverklaring van deze tariefstelling geen aanleiding is nu van strijd met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel (waaronder het gelijkheidsbeginsel) niet is gebleken. Het Hof neemt voornoemde overwegingen en de daarin opgenomen conclusies over.
Beginselen van behoorlijk bestuur
5.8. Hetgeen de rechtbank heeft overwogen in rechtsoverwegingen 37 tot en met 44 en 50 tot en met 52 aangaande het vertrouwensbeginsel, het rechtzekerheidsbeginsel, het verbod op détournement de pouvoir, het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel acht het Hof juist en neemt het Hof over. In hoger beroep heeft belanghebbende ter onderbouwing dat er sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel nog gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij heeft belanghebbende aangevoerd dat de Noordelijke ontsluiting is gerealiseerd voor een bedrag van € 9.472.781, hetgeen ruim € 2,5 miljoen minder is dan de raming uit het verkennende onderzoek (belanghebbende wijst op het bedrag van 12 miljoen genoemd in de “Nota aan burgemeester en wethouders” van J.P. Nagengast van 6 juni 2011; zie onder 2.2).
Hieruit kan volgens belanghebbende maar één conclusie worden getrokken en dat is “dat de gemeente de baatbelasting helemaal niet hoefde op te leggen. De noordelijke ontsluiting had gerealiseerd kunnen worden zonder bijdrage van de eigenaren/ondernemers.”
5.9. In de door belanghebbende genoemde uitspraak van 2 februari 2022 wordt ingegaan op de (mate van) intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Overwogen wordt dat de Afdeling, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en niet langer het willekeurcriterium voorop zal stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. Verder zal de noodzakelijkheid bij de toetsing van een belastend besluit doorgaans wel een rol spelen en bij een begunstigend besluit niet.
5.10. Ook indien wordt uitgegaan van voornoemde door de Afdeling omschreven wijze van toetsing kan hetgeen belanghebbende heeft aangevoerd niet de door haar voorgestane gevolgen dragen. Daarbij merkt het Hof op dat, anders dan in de bij de Afdeling voorliggende zaak, het in de onderhavige zaak niet gaat om een bestreden besluit dat berust op een discretionaire bevoegdheid maar om een gebonden besluit (belastingaanslag). Het Hof neemt voorts de toetsing in aanmerking dat, naar niet tussen partijen in geschil is, de kosten van de Noordelijke ontsluiting ruimschoots meer dan € 2,5 miljoen bedroegen. Dat deze kosten in een eerder stadium op 12 miljoen zijn geraamd terwijl deze uiteindelijk lager zijn uitgevallen (partijen noemen beide bedragen van rond de € 9 miljoen) doet daar niet aan af; het Hof ziet bij een gebonden besluit als het onderhavige geen reden tot het toetsen aan de eventuele noodzakelijkheid van de heffing. Het voorgaande brengt mee dat de gemeente met de vaststelling van de Verordening niet is getreden buiten de haar ingevolge artikel 222 van de Gemeentewet toegekende bevoegdheden en dat het beroep van belanghebbende op het evenredigheidsbeginsel op die grond niet kan slagen.
5.11. Ter zitting heeft belanghebbende voorts nog gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. In deze uitspraak wordt ingegaan op de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften (waaronder belastingverordeningen). Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Het Hof ziet in het door belanghebbende gestelde (en ook overigens) geen aanleiding voor de conclusie dat de Verordening (zie rechtsoverweging 9 van de uitspraak van de rechtbank) niet verenigbaar is met hogere regelgeving.
Slotsom
5.12. De slotsom is dat het hoger beroep van belanghebbende ongegrond is.
De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
6. Kosten
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van de Awb in verbinding met artikel 8:108 van die wet.
7. Beslissing
Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
De uitspraak is gedaan door mrs. M.J. Leijdekker, voorzitter, J-P.R. van den Berg en I.J.F.A. van Vijfeijken, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Hogendoorn, als griffier. De beslissing is op 26 april 2022 in het openbaar uitgesproken.
