Staat moet schuld toeslagenouder overnemen

Uitspraak tussen

eiseres, uit woonplaats, eiseres (gemachtigde: mr. K.A. Faber),

en

de minister van Financiën, de minister (gemachtigde: mr. W.G.G. de Bakker).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag tot het overnemen van een private schuld op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). Het gaat om een schuld aan haar ouders van € 10.800,00.

1.1. Met het besluit van 28 juli 2022 heeft de minister de aanvraag van eiseres om overname van deze schuld afgewezen. Met het bestreden besluit van 17 januari 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister, voor zover in deze procedure van belang, bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

1.2.De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3. De enkelvoudige kamer van deze rechtbank heeft het beroep op 24 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van de minister. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.

1.4. Beide partijen hebben vervolgens schriftelijk gereageerd op vragen van de rechtbank. Eiseres heeft een nader stuk, de Integrale beoordeling herstelregeling kinderopvangtoeslag UHT, overgelegd.

1.5. De rechtbank heeft de zaak daarna verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank. Deze heeft het onderzoek ter zitting op 7 januari 2025 voortgezet. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van de minister. De rechtbank heeft het onderzoek op deze zitting gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

2. Eiseres is een erkende gedupeerde ouder van de kinderopvangtoeslagaffaire (hierna: toeslagenouder). Op grond van de Wht kan een toeslagenouder in aanmerking komen voor overname van de betaling van een private schuld als die voldoet aan de vereisten van de Wht.

3. Eiseres heeft verzocht om overname van een schuld aan haar ouders ter waarde van € 10.800,00. Deze geldschuld is neergelegd in het testament van eiseres van 13 december 2017. Hierin staat:

4. De minister stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan de vereisten dat de schuld is neergelegd in een notariële akte, is ontstaan na 31 december 2005 en ten tijde van de aanvraag nog niet was voldaan. De minister heeft de schuld echter niet overgenomen, omdat volgens hem de schuld niet voor 1 juni 2021 opeisbaar was en daardoor niet is voldaan aan vereiste b van artikel 4.1, tweede lid, van de Wht. De minister acht hiervoor redengevend dat uit het testament blijkt dat eiseres de rest van haar leven de lening kan aflossen, de ouders de geldschuld niet voor 1 juni 2021 hebben opgeëist en er geen sprake is van betalingsachterstanden. De minister wijst ter onderbouwing van zijn standpunt op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 15 mei 2024,1 waaruit volgens hem kan worden afgeleid dat zijn uitleg van het wettelijk vereiste van opeisbaarheid juist is.

4.1. De minister ziet geen aanleiding om de hardheidsclausule van artikel 9.1 van de Wht toe te passen. Hij wijst in dit verband op het doel van de Wht om alleen de nadelige gevolgen van opeisbare vorderingen voor gedupeerde ouders te voorkomen. Nu de vordering niet voor 1 juni 2021 opeisbaar was, ontstaan voor eiseres geen onevenredige nadelige gevolgen wanneer de schuld niet wordt overgenomen, omdat er geen betalingsachterstanden zijn ontstaan en er geen sprake is van een dreiging met incassomaatregelen. Nu eiseres geen aantoonbare nadelige gevolgen ondervindt van het feit dat zij de schuld aan haar ouders nog niet heeft terugbetaald en er geen sprake is van bijzondere omstandigheden, valt naar het oordeel van de minister het niet overnemen van de schuld niet onevenredig hard uit.

Het wettelijk vereiste dat de schuld opeisbaar was voor 1 juni 2021

5. Eiseres betoogt dat in artikel 4.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wht alleen is bepaald dat de geldschuld voor 1 juni 2021 opeisbaar was, en niet dat sprake moet zijn van daadwerkelijk opgeëiste schulden en betalingsachterstanden. Zij voert aan dat het stellen van deze nadere eisen door de minister in strijd is met de Wht dan wel met het evenredigheidsbeginsel. Ook wijst eiseres op artikel 6:38 van het Burgerlijk Wetboek (BW) waarin deze vereisten niet zijn neergelegd en waarin enkel is bepaald dat indien geen tijd voor de nakoming is bepaald, de verbintenis terstond kan worden nagekomen en terstond nakoming kan worden gevorderd.

5.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hoewel in artikel 4.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wht alleen als eis wordt vermeld dat de geldschulden die worden overgenomen voor 1 juni 2021 opeisbaar waren, gaat de minister, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wht en de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2024, uit van een juiste interpretatie van het begrip opeisbaarheid. Zoals de Afdeling uitdrukkelijk heeft overwogen volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wht dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen dat alleen op 1 juni 2021 daadwerkelijk bestaande én opeisbare achterstanden worden overgenomen. De Afdeling heeft daarbij gewezen op het doel van de regeling dat is gericht op het bieden van een nieuwe start aan gedupeerde ouders door hen in bepaalde gevallen te vrijwaren van incassomaatregelen. Alleen wanneer een schuld opeisbaar is en niet wordt voldaan kan, al dan niet met tussenkomst van een deurwaarder, tot incassomaatregelen worden overgegaan. De Afdeling overweegt expliciet dat de wetgever nadrukkelijk heeft beoogd verschil te maken tussen ouders die op 1 juni 2021 wel en ouders die toen (nog) niet in een situatie van opeisbare schulden, betalingsachterstanden en dientengevolge mogelijke incassomaatregelen terecht zijn gekomen.

5.2. In wat eiseres naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen feiten en omstandigheden die tot een andere uitleg dan die van de Afdeling in de uitspraak van 15 mei 2024 moeten leiden. De verwijzing naar artikel 6:38 van het BW treft geen doel. Het begrip opeisbaarheid in artikel 4.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wht is immers publiekrechtelijk van aard en door de wetgever is in de Wht hieraan bewust de hierboven weergegeven inhoud gegeven. Derhalve faalt ook het betoog van eiseres dat de minister in strijd met de Wht nadere eisen aan de opeisbaarheid heeft gesteld. Van het stellen van nadere eisen is immers geen sprake.

5.3. De Afdeling heeft in de uitspraak van 15 mei 2024 ook geoordeeld dat de mogelijke gevolgen voor gedupeerde ouders van het vereiste van opeisbaarheid in de afweging van de wetgever bij de totstandkoming van artikel 4.1 van de Wht welbewust onder ogen zijn gezien en daarmee zijn verdisconteerd. Omdat zich in de zaak van eiseres geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 4.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wht zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die bepaling in deze zaak buiten toepassing zou moeten blijven. Al om die reden faalt het betoog van eiseres dat sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel.

6. De beroepsgrond dat is voldaan aan het wettelijke vereiste van opeisbaarheid, omdat uit het testament blijkt dat eiseres al vanaf 13 december 2017 gehouden is om tot terugbetaling van de schuld over te gaan, slaagt evenmin. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat uit het testament blijkt dat de schuld nog niet daadwerkelijk opeisbaar is gesteld omdat er geen concrete betalingsafspraken zijn gemaakt. Uit de tekst van het testament kan immers worden afgeleid dat eiseres gedurende de rest van haar leven de schuld mag aflossen. Verder worden in het testament geen betalingstermijnen of andere voorwaarden aan het aflossen van de schuld gesteld. Verder heeft eiseres op zitting naar voren gebracht dat haar ouders tot op heden geen bedragen hebben opgeëist en dat zij ook nog niets heeft afgelost. Van betalingsachterstanden is derhalve evenmin sprake. De verwijzing naar artikel 6:38 van het BW baat eiseres evenmin. Hoewel de ouders van eiseres de schuld vanaf 13 december 2017 kunnen terugvorderen, zijn zij daar voor 1 juni 2021 niet toe overgegaan. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de schuld voor 1 juni 2021 opeisbaar was.

De hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, van de Wht

7. Eiseres voert verder aan dat de minister ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, van de Wht.

7.1. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.

7.2. Op de zitting van de enkelvoudige kamer van deze rechtbank van 24 april 2024 is aan partijen de vraag voorgelegd in hoeverre de veranderde maatschappelijke opvattingen en inzichten over responsief overheidshandelen en burgerperspectief gevolgen zouden kunnen en moeten hebben voor de huidige beoordeling van en toetsing aan de hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, van de Wht. In dit kader is gewezen op de notie dat in de rechtspraak besluiten intensiever worden getoetst op evenredigheid, de ontwikkelingen rondom het consultatievoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb en de toelichting daarop, waaruit kan worden afgeleid dat de rechtspositie van de burger bij overheidshandelen zal worden versterkt en de menselijke maat in het bestuurs(proces)recht wordt vergroot, alsmede de koerswijziging van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in zijn uitspraak van 18 april 20242 .

7.3. De minister stelt zich op het standpunt dat hij geen mogelijkheden of aanleiding ziet zijn wijze van beoordelen van de hardheidsclausule te wijzigen. Hij wijst op de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2024, de mogelijkheden die al in artikel 9.1 van de Wht liggen besloten en betoogt dat de uitspraak van de CRvB niet van belang is, omdat het daarin gaat om een ander rechtsgebied en andere bevoegdheden.

7.4. De rechtbank gaat niet mee in dit betoog van de minister. Dat het in de uitspraak van de CRvB om een ander rechtsgebied gaat, een andere bevoegdheid en een andere instantie, is op zich juist, maar is naar het oordeel van de rechtbank niet waar het hier om gaat. Zoals al door de enkelvoudige kamers van de rechtbanken Noord Nederland en Amsterdam is geoordeeld,3 gaat het om een analoge toepassing van die uitspraak en in de kern om het uitgangspunt dat een overheid die zelf (ernstige) fouten heeft gemaakt, zich niet al te rigide moet opstellen als het gaat om beperking van de aangerichte schade die het gevolg is van die (ernstige) fouten. Dit uitgangspunt dat al door de CRvB is omarmd bij de beoordeling van terugvorderingsbevoegdheden, is toepasbaar op verschillende rechtsgebieden, verschillende bevoegdheden en verschillende instanties.

7.5. De rechtbank acht verder van belang dat de genoemde ontwikkelingen juist zijn voortgekomen uit een jarenlange en brede reflectie binnen de bestuursrechtspraak op het beoordelen van en het toetsen aan de evenredigheid, de intrekkings- en terugvorderingsbevoegdheden en de toepassing van hardheidsclausules in verschillende bijzondere rechtsgebieden en het daarbij gekozen uitgangspunt om meer maatwerk in individuele zaken te bieden. De rechtbank wenst te benadrukken dat deze brede reflectie binnen de bestuursrechtspraak nota bene op gang is gekomen door de toeslagenaffaire. Zij ziet verder geen aanknopingspunten om te veronderstellen dat de overweging in de toelichting op het consultatievoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb, waarin uitdrukkelijk is aangegeven dat vooral ook de bijzondere wetgeving aan de menselijk maat dient te voldoen, niet ook op de Wht zou zijn gericht. Tot slot wijst de rechtbank op een recente Kabinetsreactie op het rapport van de Nationale Ombudsman van 3 december 2024, dat is ondertekend door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK).4 Ook hierin wordt expliciet aangegeven dat de wet- en regelgeving ruimte moet bieden voor herstel en maatwerk en dat het toegeven, erkennen en herstellen van fouten, systeemfalen en hersteloperaties kan voorkomen.

7.6. De veranderde maatschappelijke opvattingen en ontwikkelingen, zoals hierboven zijn aangegeven, gelden naar het oordeel van de rechtbank ook en te meer voor de Wht, nu deze wet juist bedoeld is om de gevolgen van schadeveroorzakend handelen van de overheid zo veel mogelijk weg te nemen. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat bij de beoordeling aan de hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, van de Wht de lat dan ook lager moet komen te liggen en moet worden beoordeeld of er sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard in plaats van ‘zeer onbillijke uitkomsten en schrijnende gevallen’ zoals de Afdeling in de uitspraak van 15 mei 2024 overweegt. Voorts dient naar het oordeel van de rechtbank bij deze beoordeling het eigen aandeel van de Belastingdienst/Toeslagen in de ontstane situatie te worden betrokken. Nu de minister dit niet heeft gedaan, is het bestreden besluit al daarom niet deugdelijk gemotiveerd.

8. De rechtbank is gezien de feiten en omstandigheden in deze zaak van oordeel dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 9.1, tweede lid, van de Wht die noopt tot afwijken van het wettelijk vereiste van opeisbare schuld. De rechtbank overweegt in dit verband het volgende.

8.1. Uit de Integrale beoordeling herstelregeling kinderopvangtoeslag UHT blijkt dat eiseres in 2009 ten onrechte door de Belastingdienst/Toeslagen is betrokken in een onderzoek dat als “CAF-11 vergelijkbaar” is beoordeeld. Het CAF (Combinatieteam Aanpak Facilitators) onderzocht signalen die er zijn over mogelijk georganiseerde fraude met als doel de facilitator van de fraude uit te schakelen. In deze zaken is sprake geweest van groepsgewijze vooringenomenheid door de Belastingdienst/Toeslagen en, zoals later bleek, van ernstig overheidsfalen. Eiseres is door toedoen van de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte als fraudeur aangemerkt. Zij draagt daar zestien jaar later nog steeds de emotionele en financiële gevolgen van. Eiseres zit al jarenlang financieel in de knel door het ten onrechte aangemerkt zijn als fraudeur en de onterechte terugvorderingen van de Belastingdienst/Toeslagen die daarmee verband hielden. Verder staat vast dat zij met haar ex-partner drie kinderen heeft (geboren in 2008, 2010 en 2012), dat zij vanaf 2013 alleenstaand is en de kinderen vanaf die periode alleen opvoedt. De kinderen zijn vaak opgevangen geweest door haar moeder en ex-schoonmoeder of door een buurvrouw. Onder moeilijke financiële en emotioneel belastende omstandigheden is eiseres blijven werken: zij werkt in haar onderneming (een koeriersdienst) en werkte daarnaast bij een postbedrijf om extra geld te verdienen om alle terugvorderingen van de belastingdienst te kunnen betalen. Uit de UHT blijkt verder dat eiseres na acht jaar, in 2017, alles op haar af zag komen en door de bomen het bos niet meer zag. In dat jaar zijn haar ouders bijgesprongen en heeft zij de geldlening bij hen in haar testament opgenomen. Eiseres heeft uiteindelijk alles afgelost, behalve de schuld aan haar ouders.

8.2. Voor de rechtbank is het evident dat gezien al deze feiten en omstandigheden de ouders van eiseres hun dochter in 2017 en in de periode tot 1 juni 2021 niet met betalingstermijnen en -verplichtingen, laat staan met incassomaatregelen hebben willen belasten. Dat op 1 juni 2021 nog geen sprake was van betalingsachterstanden, acht de rechtbank dan ook begrijpelijk. De voorbeelden van opeisbaarheid en incassomaatregelen waarop de minister wijst en die de kern van de regeling betreffen, zien bovendien op contracten met energiemaatschappijen of financiële instellingen, niet op een situatie als hier aan de orde. De rechtbank acht het verder schrijnend dat de schuld gedurende de rest van het leven van eiseres boven haar hoofd hangt en dat zelfs de mogelijkheid bestaat dat bij haar overlijden haar kinderen hiermee belast zullen worden. Het doel van de Wht is om toeslagenouders een nieuwe start te laten maken. De rechtbank acht het echter meer dan aannemelijk dat het niet overnemen van de schuld het maken van een nieuwe start door eiseres en haar kinderen, zowel financieel als emotioneel, belemmert. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat zij uit haar inkomen ongeveer € 100,00 per maand kan aflossen. De minister heeft dit niet betwist. Gelet hierop bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen reëel zicht op aflossing van de schuld en bestaat de reële mogelijkheid dat in de toekomst de kinderen van eiseres hiermee belast worden. De rechtbank is van oordeel dat dit voorkomen moet worden. Verder overweegt de rechtbank dat eiseres vanwege de langdurige stress en het extra werk dat zij heeft moeten verrichten, ruim zestien jaar minder aandacht heeft kunnen geven aan de zorg en opvoeding van haar kinderen. Eiseres dient na al deze jaren ongedwongen haar ouderrol te kunnen vervullen. Haar minderjarige kinderen hebben haar steun en zorg nodig. Dat is niet alleen een privébelang, daarmee is ook het algemeen belang gediend.

8.3. De rechtbank is derhalve op grond van al het voorgaande van oordeel dat toepassing van het wettelijke vereiste van opeisbaarheid voor 1 juni 2021 leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en dat in deze zaak moet worden afgeweken van dit vereiste. De minister heeft dan ook ten onrechte geen toepassing gegeven aan de hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, van de Wht.

Conclusie en gevolgen

9. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.

10. De rechtbank heeft op de zitting van 7 januari 2025 aan partijen de vraag voorgelegd of er mogelijkheden zijn om tot een schikking te komen. De gemachtigde van de minister heeft daarop aangegeven dat de minister de zaak niet wenst te schikken.

11. De rechtbank benadrukt dat zij van de wetgever in artikel 8:41a van de Awb de opdracht heeft gekregen om de aan haar voorgelegde geschillen zoveel mogelijk definitief te beslechten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wht volgt bovendien dat de schuldenaanpak voor toeslagenouders is gericht op het zo veel mogelijk realiseren van een nieuwe start. Ook mede gezien de feiten en omstandigheden in de zaak, ziet de rechtbank aanleiding deze zaak voor partijen tot een definitief einde te brengen en gebruik te maken van haar bevoegdheid om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank past de hardheidsclausule van artikel 9.1 van de Wht zelf toe en bepaalt dat de minister de schuld van € 10.800,00 overneemt. De rechtbank bepaalt verder dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

12. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze bedragen aan eiseres betalen.

12.1. De proceskostenvergoeding wordt op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op in totaal € 2.721,00 (€ 907,00 x 3), omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend (één punt), aan de zitting van de enkelvoudige kamer heeft deelgenomen (één punt), een nadere schriftelijke reactie heeft ingediend (0,5 punt) en op de zitting van de meervoudige kamer is verschenen (0,5 punt).

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt het besluit van 17 januari 2023, voor zover daarin het verzoek om overname van de geldschuld van € 10.800,00 is afgewezen;
• bepaalt dat de minister de geldschuld van eiseres ter waarde van € 10.800,00 overneemt;
• bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 januari 2023;
• bepaalt dat de minister aan eiseres het griffierecht van € 50,00 vergoedt;
• veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.721,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, voorzitter, en mr. T.F. Bruinenberg en mr. P.G Wijtsma, leden, in aanwezigheid van mr. K. Lenting, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025.

Bijlage

Wet hersteloperatie toeslagen

Zoals die gold op het moment van het nemen van het bestreden besluit (21 juni 2023)

Artikel 4.1. Overneming of betaling privaatrechtelijke geldschulden gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag en partner

1. Onze Minister van Financiën neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over van degene die in aanmerking komt voor toepassing van een als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, op wie, of een ex-partner die in aanmerking komt voor de compensatie, bedoeld in artikel 2.14h, eerste lid, en aan wie deze is toegekend, tenzij op die aanvrager, die partner of die ex-partner artikel 4.6 of 4.7 niet van toepassing is.

2. De geldschulden die worden overgenomen:

a. zijn ontstaan na 31 december 2005;

b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en

c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.

(…)

Artikel 9.1. Hardheidsclausules

1. (…)

2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:

a. Onze Minister van Financiën afwijken van artikel 2.15, 2.15a, 3.13, 4.1, 4.2 of 4.3;

(…)