Kosten bij naheffing parkeerbelasting op grond van parkeerbelastingverordening geoorloofd (1)

1.1. Deze zaak gaat over de kosten die in rekening zijn gebracht bij een naheffingsaanslag parkeerbelasting .

1.2. Ik neem tegelijk conclusie in een andere zaak waarin geschilpunten aan de orde zijn die overlap hebben met de geschilpunten in de onderhavige zaak. Bij deze conclusie en de andere conclusie hoort een gemeenschappelijke bijlage (de Bijlage).

1.3. Het gaat in dit geval om het bedrag aan kosten naheffing van € 65,30, waarin de parkeerbelastingverordening van de gemeente Den Haag voor het jaar 2021 voorziet. Het Hof heeft verworpen de standpunten van belanghebbende (i) dat dit bedrag onverbindend is omdat het maximumbedrag van € 65,30 voor het jaar 2021 op en dus niet vóór 1 september 2020 is bekendgemaakt in de Staatscourant, en (ii) dat de kostenberekening niet strookt met de voorschriften in art. 2 Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (Bgpb).

1.4. Belanghebbende heeft vier cassatiemiddelen voorgesteld.

1.5. Mede aan de hand van mijn analyse in de Bijlage kom ik tot de conclusie dat de middelen falen:

• (eerste middel ) De omstandigheid dat het maximumbedrag voor het jaar 2021 op en dus niet vóór 1 september 2020 is bekendgemaakt in de Staatscourant brengt niet mee dat dit bedrag niet geldt voor het jaar 2021 (4.1-4.2).
• (tweede middel ) De kosten van de parkeerautomaten zijn voor 50% in aanmerking genomen bij de kostenberekening. De verwerping door het Hof van de klachten daartegen houdt in cassatie stand. Het oordeel van het Hof dat die kosten samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen is niet onbegrijpelijk en getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting (4.3-4.5). Verder gaat belanghebbende ten onrechte uit van de opvatting dat art. 2(1) Bgpb het afzonderlijke vereiste bevat dat “de kosten moeten zijn gemaakt ter zake het opleggen van de naheffingsaanslag” (4.7). Belanghebbende komt bovendien tevergeefs op tegen de impliciete verwerping door het Hof van de stelling dat de kosten voor een te hoog percentage in aanmerking zijn genomen. Gegeven dat er voldoende samenhang is met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen, stond het de gemeente vrij om de kosten geheel of gedeeltelijk in aanmerking te nemen; de woorden ‘voor zover’ in art. 2(1) Bgpb staan daaraan niet in de weg (4.9).
• De impliciete verwerping door het Hof van de klacht dat 70% van de kosten van de parkeerapp in aanmerking zijn genomen bij de kostenberekening, houdt in cassatie stand om mutatis mutandis dezelfde redenen (4.11).
• (derde middel ) Het middel verwijt het Hof dat het bij zijn oordeel over de overheadkosten is uitgegaan van een onjuiste lezing van de beroepsgrond, maar het middel verzuimt te vermelden uit welke passages in welke gedingstukken de gestelde juiste lezing volgt. Gelet op het proces-verbaal is ‘s Hofs lezing bovendien geenszins onbegrijpelijk (4.12).
• (vierde middel ) Bij de kostenberekening is uitgegaan van het geraamde aantal inbare naheffingsaanslagen in de deler. Belanghebbende betoogt terecht dat deze berekeningswijze niet kan worden gesanctioneerd op grond van de opvatting dat voor de geraamde baten kan worden uitgegaan van netto-baten; art. 2 Bgpb geeft immers geen regels over de baten (4.14). Dat neemt niet weg dat de berekeningswijze geoorloofd is, waarbij ik een uitleg van art. 2(2) Bgpb conform doel en strekking voorsta (4.15).

1.6. Zoals vermeld in Bijlage, punt 1.6, geef ik de Hoge Raad in overweging in een vooropstelling het juridisch kader uiteen te zetten voor de beoordeling of een in een belastingverordening opgenomen bedrag aan kosten naheffing is vastgesteld conform de regels van art. 2 Bgpb. Naast duidelijkheid over (a) hoe de aanhef van art. 2 Bgpb moet worden uitgelegd (en dan in het bijzonder de passage “de volgende componenten, voor zover deze samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen”), is naar mijn indruk de rechtspraktijk in het bijzonder gebaat bij duidelijkheid over (b) de bewijslastverdeling en (c) de gevolgen van overschrijding van de verhaalbare-kostenlimiet.

1.7. Het cassatieberoep is naar mijn mening ongegrond .

2. Uitgangspunten in cassatie en oordeel Hof

Uitgangspunten in cassatie

2.1. Belanghebbende parkeert op 17 april 2021 op een parkeerplaats in de gemeente Den Haag zonder de verschuldigde parkeerbelasting te voldoen. Naar aanleiding daarvan legt de heffingsambtenaar van de gemeente Den Haag (de Heffingsambtenaar) belanghebbende een naheffingsaanslag parkeerbelasting op van € 67,30, bestaande uit € 2 parkeerbelasting en € 65,30 kosten voor het opleggen van de naheffingsaanslag (kosten naheffing).

2.2. Het bedrag aan kosten naheffing is in overeenstemming met art. 11(1) Verordening parkeerbelasting Den Haag 2021 (Verordening).1

2.3. De Heffingsambtenaar heeft de volgende onderbouwing van de kosten van de naheffingsaanslag ingebracht:

2.4. Bij uitspraak op bezwaar is de naheffingsaanslag gehandhaafd.

2.5.. Rechtbank Den Haag2 verklaart het beroep tegen die uitspraak op bezwaar ongegrond.

Gerechtshof Den Haag (het Hof) 3

2.6. Het Hof verklaart het hoger beroep ongegrond.

2.7.Voor zover in cassatie nog van belang is voor het Hof in geschil (i) of art. 11 Verordening onverbindend is, omdat het maximumbedrag aan kosten naheffing voor het jaar 2021 op en dus niet vóór 1 september 2020 is bekendgemaakt in de Staatscourant, zoals art. 3(2) Bgpb voorschrijft, en (ii) of de kostenberekening door gemeente Den Haag wel strookt met de voorschriften voor de kostenberekening in art. 2 Bgpb.

2.8. Het Hof heeft op beide punten belanghebbende in het ongelijk gesteld. Het heeft daartoe als volgt overwogen:

• (rov. 5.10) Uit de tekst van en de toelichting bij art. 3(2) Bgpb kan niet worden afgeleid dat indien bekendmaking geschiedt op of na 1 september dit als gevolg heeft dat het maximumbedrag aan kosten niet voor het daaropvolgende kalenderjaar mag gelden. De tijdige bekendmaking heeft als doel om gemeenten de gelegenheid te geven het kostenbedrag in hun verordening voor het daaropvolgende kalenderjaar tijdig aan te passen aan het maximumbedrag aan kosten.
• (rov. 5.11) De kosten voor het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting kunnen bestaan uit de in art. 2(1) Bgpb vermelde componenten, voor zover deze samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen. De Heffingsambtenaar heeft aannemelijk gemaakt dat de kosten van de parkeerautomaten samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen en tot de vaste informatieverwerkingskosten behoren (art. 2(1)(a) Bgpb). Dit omdat de huidige parkeerautomaten en parkeerapp in rechtstreekse verbinding staan met de centrale systemen waar kentekens van auto’s worden geregistreerd, zodat controle met scanauto’s kan plaatsvinden.
• (rov. 5.12) De Heffingsambtenaar heeft voldoende inzicht verschaft in de opbouw van de naheffingskosten. Er is terecht uitgegaan van een raming van de netto-baten van de opgelegde naheffingsaanslagen, omdat – gelet op HR BNB 2002/144 – bij de raming van de baten rekening mag worden gehouden met bedragen die naar verwachting niet inbaar zullen zijn. Tot slot is het in de Programmabegroting opgenomen maximumpercentage van 33% niet bindend. Dit percentage heeft namelijk betrekking op al het personeel van de gemeente Den Haag en niet uitsluitend het personeel dat betrokken is bij de inning van niet betaalde parkeerbelasting (art. 2(1)(f) Bgpb).

3. Het geding in cassatie

3.1. Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het cassatieberoep bevat vier middelen. Het College heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend. Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.

Cassatiemiddelen

3.2. Het eerste cassatiemiddel richt zich tegen het in rov. 5.10 gegeven oordeel. Het Hof heeft art. 3(2) Bgpb onjuist toegepast, omdat tijdige bekendmaking wel degelijk als een eis geldt.

3.3. Het tweede cassatiemiddel komt met diverse klachten op tegen het oordeel van het Hof in rov. 5.11 over de kosten van parkeerautomaten.

3.4. Het derde cassatiemiddel richt zich tegen het oordeel van het Hof in rov 5.12 over de overheadkosten. Belanghebbende stelt dat het oordeel van het Hof is gebaseerd op een onjuiste lezing van de door hem aangevoerde beroepsgrond. Anders dan het Hof suggereert is niet gesteld dat moet worden uitgegaan van het percentage in de Programmabegroting, maar dat het – gelet op het in deze begroting opgenomen (aanzienlijk) lagere percentage (33%) – onwaarschijnlijk is dat de gemeenteraad terecht van een percentage van 50% mocht uitgaan.

3.5. Het vierde cassatiemiddel komt op tegen het oordeel van het Hof in rov. 5.12 dat bij de berekening mag worden uitgegaan van de netto-baten van de opgelegde naheffingsaanslagen. Met dit oordeel is art. 2(2) Bgpb onjuist toegepast, omdat het gaat om de op te leggen naheffingsaanslagen en niet de baten.

4. Beoordeling van de middelen

Eerste cassatiemiddel

4.1. Uit Bijlage, onderdeel 4, volgt dat naar mijn mening het eerste cassatiemiddel faalt. De omstandigheid dat het maximumbedrag voor het jaar 2021 op en dus niet vóór 1 september 2020 is bekendgemaakt in de Staatscourant, brengt niet mee dat dit bedrag niet geldt voor het jaar 2021.

4.2. In aanvulling op wat in de Bijlage wordt betoogd, merk ik nog het volgende op naar aanleiding van de toelichting op het cassatiemiddel. Anders dan belanghebbende veronderstelt, heeft de Minister de grenzen van zijn bevoegdheid op grond van art. 3(2) Bgpb niet overschreden. Uit de eerste volzin van art. 3(2) Bgpb volgt immers dat de Minister de (gebonden) bevoegdheid heeft om het maximumbedrag jaarlijks aan te passen. Dat de Minister het aangepaste maximumbedrag voor 2021 niet vóór 1 september 2020 in de Staatscourant heeft bekendgemaakt, is weliswaar niet in overeenstemming met de derde volzin van art. 3(2) Bgpb, maar dat neemt niet weg dat de Minister bevoegd was om het maximumbedrag voor 2021 aan te passen. Dit een en ander zou mogelijk anders zijn geweest, indien art. 3 Bgpb de bevoegdheid tot aanpassing in de tijd begrenst, maar dat is niet het geval.

Tweede cassatiemiddel 

4.3.De basis van het oordeel van het Hof in rov. 5.11 is de toelichting van de Heffingsambtenaar dat “de huidige parkeerautomaten en parkeerapp in een rechtstreekse verbinding met de centrale systemen staan waar kentekens van auto’s worden geregistreerd, zodat de parkeercontrole met behulp van scanauto’s kan plaatsvinden”. In de daarop volgende overwegingen van het Hof ligt besloten dat het Hof dit als vaststaand aanneemt, kennelijk hetzij als niet – dan wel onvoldoende gemotiveerd – bestreden hetzij als geloofwaardig en daarmee aannemelijk. Als ik het goed zie, bestrijdt belanghebbende dat niet in cassatie.

4.4. De vervolgstap is het oordeel van het Hof dat “[d]e Heffingsambtenaar (…) hiermee aannemelijk [heeft] gemaakt dat de kosten van de huidige parkeerautomaten dusdanig samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen en tot de vaste informatieverwerkingskosten behoren zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, letter a, van het Besluit”. Belanghebbende acht die gevolgtrekking onbegrijpelijk.5 Naar ik begrijp richt belanghebbende zich daarmee op het oordeel over ‘samenhangen met’. Belanghebbende betoogt in dat verband: “Dat het kentekenregistratiesysteem op zichzelf noodzakelijk is om te kunnen nagaan wie er betaald heeft, wil immers niet zeggen dat parkeerautomaten en een parkeerapp die daarmee in verbinding staan dat ook zijn.” Ik meen echter dat in het oordeel van het Hof besloten ligt dat het Hof de toelichting van de Heffingsambtenaar zo heeft begrepen dat er een zodanige (indirecte) verbinding is tussen de huidige parkeerautomaten en een parkeerapp enerzijds en scanauto’s anderzijds dat deze de parkeercontrole met die scanauto’s mogelijk maakt. Dat is geenszins onbegrijpelijk, gelet op de gedingstukken.6 Daarvan uitgaande is ook het oordeel over ‘samenhangen met’ niet onbegrijpelijk. Daarbij is van belang dat voor ‘samenhangen met’ voldoende is dat er een meer dan zijdelingse samenhang is (zie Bijlage, punt 8.13-8.17).

4.5. Dit laatste betekent ook dat de kennelijke opvatting van belanghebbende dat de vereiste samenhang afwezig is omdat de parkeerautomaten in de hoofdzaak zijn bedoeld om het voldoen van parkeerbelasting te faciliteren,7 niet juist is. Ook als de parkeerautomaten in hoofdzaak die functie hebben, staat dat namelijk niet in weg aan de vaststelling dat er een meer dan zijdelingse samenhang is met de inning van niet betaalde parkeerbelasting. Die samenhang is pas afwezig indien de parkeerautomaten geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen.

4.6. Belanghebbende heeft in cassatie niet bestreden dat de kosten van de parkeerautomaten zijn te scharen onder de in art. 2(1)(a) Bgpb vermelde kostencomponent ‘vaste informatieverwerkingskosten’.

4.7. Belanghebbende betoogt dat een van de drie eisen in de aanhef van art. 2(1) Bgpb is dat “de kosten moeten zijn gemaakt ter zake het opleggen van de naheffingsaanslag”.8 Het lijkt er op dat belanghebbende betoogt dat de kosten van de parkeerautomaten niet aan die eis voldoen.9 Zo dat inderdaad het betoog is, faalt het. Het is naar mijn mening namelijk geen afzonderlijk vereiste dat de kosten zijn gemaakt ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag (zie Bijlage, punt 8.4-8.9).

4.8. Uit het proces-verbaal van de zitting voor het Hof (p. 3) volgt dat belanghebbende – kennelijk (meer) subsidiair – heeft gesteld dat dat de kosten van de parkeerautomaten voor een te hoog percentage, namelijk 50%, in aanmerking zijn genomen bij de berekening van de verhaalbare kosten. Het Hof heeft zich hierover niet met zoveel woorden uitgelaten, maar ik meen dat rov. 5.11 zo begrepen kan worden dat daarin besloten ligt dat het Hof deze stelling heeft verworpen. Zo begrijpt belanghebbende het kennelijk ook, want de toelichting op het middel bevat op dit punt niet een klacht over niet-behandeling van een stelling, maar een inhoudelijke klacht met de strekking dat de kosten niet voor 50% kunnen worden doorberekend.10 Belanghebbende merkt in dat verband op dat het Hof de woorden ‘voor zover’ in art. 2 Bgpb lijkt te interpreteren als ‘indien’. Belanghebbende betoogt dat ‘voor zover’ moet worden begrepen in de betekenis van ‘in de mate dat’.

4.9. Deze klacht slaagt niet. Uit wat hier in 4.3-4.5 is vermeld volgt dat hier verder als uitgangspunt heeft te gelden dat de kosten van parkeerautomaten samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen. Daarvan uitgaande stond het de gemeente vrij om de kosten geheel of gedeeltelijk in aanmerking te nemen bij de berekening van het bedrag aan kostenverhaal. De woorden ‘voor zover’ staan daaraan niet in de weg. Ik verwijs in dat kader naar mijn analyse in Bijlage, punt 8.18-8.34.

4.10. Het middel is daarom ongegrond voor zover het betrekking heeft op de kosten van parkeerautomaten.

4.11. Het middel is ook overigens, namelijk voor zover het betrekking heeft op de kosten van de parkeerapp (waarover de toelichting hier en daar rept), ongegrond. Het voorgaande geldt namelijk mutatis mutandis ook voor de kosten van de parkeerapp. Ik merk overigens op dat het Hof in rov. 5.11 niet met zoveel woorden een oordeel heeft geveld over die kosten, maar dat ik ervan uitga dat het oordeel daarop ook ziet. Ik neem daarbij in aanmerking dat belanghebbende voor het Hof ook erover heeft geklaagd dat 70% van de kosten van de parkeerapp in aanmerking zijn genomen bij de berekening van het bedrag aan kostenverhaal.11

Derde cassatiemiddel

4.12. Het derde cassatiemiddel faalt. Het middel verwijt het Hof dat het is uitgegaan van een onjuiste lezing van de beroepsgrond van belanghebbende. Het middel verzuimt evenwel te vermelden uit welke passages in welke gedingstukken volgt dat het Hof de beroepsgrond had moeten begrijpen op de wijze zoals het middel uiteenzet. Bovendien kan de uitleg die een feitenrechter heeft gegeven aan een (hoger)beroepsgrond, als uitgangspunt in cassatie niet met succes worden bestreden. Dat kan anders zijn indien de uitleg onbegrijpelijk is. Nog daargelaten dat belanghebbende, als gezegd, verzuimt te motiveren waarom de uitleg (lezing) van het Hof onbegrijpelijk is, leert een blik op het proces-verbaal van de zitting van het Hof mij dat de door het Hof gegeven uitleg geenszins onbegrijpelijk is.12

Vierde cassatiemiddel

4.13. Ik stel voorop dat gegeven (i) wat de Heffingsambtenaar op dit punt als onderbouwing heeft gegeven voor het Hof (zie rov. 5.8) en (ii) wat het Hof in rov. 5.12 heeft overwogen, als uitgangspunt in cassatie kan gelden dat de “Raming aantal naheffingsaanslagen 2021” zoals vermeld in de hier in 2.3 weergegeven onderbouwing het geraamde aantal inbare naheffingsaanslagen betreft. Dat is, naar mijn indruk, ook het uitgangspunt van belanghebbende bij het vierde cassatiemiddel. Kern daarvan is namelijk de opvatting dat art. 2(2) Bgpb “niet aldus kan worden geïnterpreteerd dat de totale kosten mogen worden gedeeld door slechts het aantal inbare naheffingsaanslagen”.13

4.14. Het middel betoogt onder meer dat – in de kern – het Hof ten onrechte ervan uitgaat dat HR BNB 2002/1414 dienovereenkomstig van toepassing is voor de beoordeling of het bedrag aan kostenverhaal is vastgesteld in overeenstemming met art. 2 Bgpb. Ik meen dat het middel in zoverre een punt heeft dat art. 2 Bgpb geen regels stelt over de geraamde baten als zodanig en dat daarom in zoverre in art. 2 Bgpb het aanknopingspunt ontbreekt om – via de opvatting dat voor de geraamde baten kan worden uitgegaan van netto-baten – rekening te houden met het gedeelte van de naheffingsaanslagen dat naar verwachting niet inbaar zal zijn (zie Bijlage, punt 8.40-8.41).

4.15. Ik meen niettemin dat het middel tevergeefs wordt voorgesteld. Hoewel ik aan belanghebbende toegeef dat de tekst van art. 2(2) Bgpb naar de letter pleit voor zijn hier in 4.13 weergegeven opvatting, sta ik een uitleg van art. 2(2) Bgpb conform doel en strekking voor, dat wil zeggen een uitleg die meebrengt dat bij de vaststelling van het bedrag aan kostenverhaal mag worden uitgegaan van het geraamde aantal jaarlijkse inbare naheffingsaanslagen; zie Bijlage, punt 8.39 en 8.42-8.43.

5. Conclusie

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal