Opbrengstlimiet Legesverordening 2018 gemeente Dordrecht niet overschreden
Hof Den Haag, 14 juni 2022
Gerelateerde content
- Wet en parlementaire geschiedenis(1)
- Internationale regelgeving
- Lagere regelgeving
- Besluiten
- Jurisprudentie(54)
- Commentaar NLFiscaal
- Literatuur
- Recent
Samenvatting
X (bv; belanghebbende) heeft op 9 april 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van bedrijfsruimten met kantoren. De geschatte bouwkosten van het project bedragen € 3.416.000.
Op grond van de Legesverordening 2018 zijn door de gemeente Dordrecht van X voor het in behandeling nemen van de aanvraag leges geheven.
In hoger beroep is in geschil of de Legesverordening 2018 onverbindend is jegens X, waardoor de aanslag moet worden vernietigd. In het bijzonder gaat het om de vraag of de tarieven in de bij Legesverordening 2018 behorende Tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten.
Hof Den Haag oordeelt dat de Heffingsambtenaar inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze opbrengsten en kosten zijn geraamd. De Heffingsambtenaar heeft ook inzichtelijk gemaakt dat de door Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (OZHZ) ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen. De geraamde baten gaan de geraamde lasten niet te boven, oordeelt het Hof.
Het hoger beroep is ongegrond.
BRON
Uitspraak van 14 juni 2022 in het geding tussen:
X bv te Z, belanghebbende, (gemachtigde: G. van der Linden)
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Dordrecht, de Heffingsambtenaar, (vertegenwoordiger: …) op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (de Rechtbank) van 19 juli 2021, nummer ROT19/2429.
Procesverloop
1.1. Bij aanslag met dagtekening 28 augustus 2018 (de aanslag) heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende € 90.697 aan leges omgevingsvergunning geheven.
1.2. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard.
1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. De Rechtbank heeft geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de Heffingsambtenaar als verweerder:
1.4. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. Ter zake hiervan is een griffierecht geheven van € 541.
1.5. Het Hof heeft van de Heffingsambtenaar een nader stuk ontvangen op 14 april 2022 en van belanghebbende op 25 april 2022.
1.6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2022 te Den Haag. Daar zijn partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Feiten
2.1. Belanghebbende heeft op 9 april 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van bedrijfsruimten met kantoren aan de [adres] te [woonplaats] (de aanvraag). De geschatte bouwkosten van het project bedragen € 3.416.000.
2.2. Op grond van de Verordening op de heffing en invordering van leges 2018 van de gemeente (Legesverordening 2018) zijn van belanghebbende voor het in behandeling nemen van de aanvraag leges geheven.
2.3. In de door het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (het College) aan de gemeenteraad gezonden Kadernota 2018 van de gemeente Dordrecht is de volgende passage over de voor het jaar 2018 begrote opbrengst van de ‘bouwleges’ opgenomen:
2.4. De Toelichting op de Legesverordening 2018 behelst - voor zover van belang - het volgende:
2.5. De begroting voor het jaar 2018 bevat de volgende raming van de kostendekkendheid van de leges voor dat jaar, uitgesplitst in de drie titels van de tarieventabel, behorende bij Legesverordening 2018 (Berekening kostendekkendheid van een heffing • Begroting 2018 Gemeente Dordrecht (begroting-2018.nl)).
Titel 1 Algemene dienstverlening
Geraamde lasten € 7.761.000
Geraamde opbrengsten € 2.712.000
Kostendekkendheid 35%
Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning Geraamde baten € 1.643.000
Geraamde lasten € 2.357.000
Kostendekkendheid 70%
Titel 3 Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn
Geraamde baten € 105.000.
Geraamde lasten € 295.000
Kostendekkendheid 36%.
Het totaal van de in de begroting voor 2018 geraamde baten van de op grond van de Legesverordening 2018 te heffen leges als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet (hierna: de geraamde opbrengsten) bedraagt afgerond 47% van het totaal van de in de begroting voor 2018 geraamde ‘lasten terzake’ als bedoeld in het dat artikel (hierna: de geraamde lasten).
2.6. De systematiek van de raming van baten en lasten is in de uitspraak op bezwaar door de Heffingsambtenaar als volgt toegelicht:
2.7. In zijn e-mailbericht aan belanghebbende van 28 mei 2019 heeft de Heffingsambtenaar over de ramingen voor 2018 nog het volgende meegedeeld:
2.8. Bij brief van 20 april 2020 heeft de Heffingsambtenaar aan de Rechtbank een overzicht verstrekt van de werkzaamheden die met de behandeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning zijn gemoeid. In de brief is over deze werkzaamheden en de kosten daarvan nog het volgende opgemerkt:
2.9. De geraamde overheadkosten van € 259.000 hebben betrekking op de zogenoemde PIJOFACH-taken: huisvesting, facilitaire zaken, personeelszaken, algemene kosten directie, secretariaat, financiën, planning en control, organisatieadvies, informatievoorziening en archief, ICT, juridische control en kwaliteitszorg (zie Overheadkosten • Begroting 2018 Gemeente Dordrecht (begroting-2018.nl) ).
Over de toerekening van de overheadkosten is in de begroting vermeld:
De overheadtoerekening is op dezelfde wijze toegepast als vorig jaar. De overheadtoerekening is gebaseerd op de ureninzet van het directe personeel. Daarbij is onderscheid gemaakt in binnen- en buitenfuncties (zonder werkplek). De buitenfuncties krijgen een opslag die de helft bedraagt van die van de binnenfuncties. Dit omdat aan die functies redelijkerwijs minder overhead kan worden toegerekend. De ureninzet is ongewijzigd ten opzichte van vorig jaar. Na de reorganisatie zal dit worden herijkt. In tegenstelling tot vorig jaar is de toerekening van overhead aan de programma's niet meer in de begroting verwerkt. De totale overhead is zichtbaar op het overzicht overhead. De omvang van de overhead is gebaseerd op de voorgeschreven definitie. Belangrijke notie blijft dat wat juridisch toerekenbaar is aan een tarief kan afwijken van hetgeen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) onder de definitie overhead wordt opgenomen.”
2.10. De kosten van de werkzaamheden van de uitvoeringsorganisatie OZHZ – hieronder vermeld in de linkerkolom – zijn in de begroting 2018 geraamd op € 1.791.000. Deze kosten zijn voor de in de rechterkolom vermelde percentages aangemerkt als lasten die door middel van legesheffing op de aanvragers van omgevingsvergunningen worden verhaald.
Omgevingsvergunning bouw |
100% |
BWT Toestemming |
100% |
Frontoffice / KCC |
100% |
Toezicht bouw |
100% |
Toezicht sloop |
100% |
Klachten en meldingen bouw |
19% |
Bezwaar en beroep leges |
29% |
2.11. In de eigen begroting 2018 van OZHZ zijn de onder 2.10 genoemde lasten geraamd op de hieronder in de rechterkolom vermelde bedragen:
Omgevingsvergunning bouw |
€ 1.006.280 |
BWT Toestemming |
€ 22.000 |
Frontoffice / KCC |
€ 48.488 |
Toezicht bouw |
€ 281.600 |
Toezicht sloop |
€ 54.120 |
Klachten en meldingen bouw |
€ 54.120 |
Bezwaar en beroep leges |
€ 30.008 |
€ 1.748.736 |
3. De Rechtbank heeft, voor zover in hoger beroep van belang, geoordeeld:
Omschrijving geschil in hoger beroep en conclusies van partijen
4.1. In hoger beroep is in geschil of de Legesverordening 2018 onverbindend is jegens belanghebbende waardoor de aanslag moet worden vernietigd. In het bijzonder gaat het om de vraag of de tarieven in de bij Legesverordening 2018 behorende tarieventabel (Tarieventabel) zodanig vastgesteld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten. Belanghebbende beantwoordt deze vragen bevestigend en de Heffingsambtenaar ontkennend.
4.2. In het bijzonder is in geschil of:
1e. de ramingen van de opbrengsten en de lasten voor het jaar 2018 iedere realiteit missen;
2e. de Heffingsambtenaar de geraamde lasten voldoende inzichtelijk heeft gemaakt;
3e. de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen.
Belanghebbende beantwoordt de eerste vraag bevestigend en de tweede en derde ontkennend. De Heffingsambtenaar beantwoordt de eerste vraag ontkennend en de tweede en derde bevestigend.
4.3. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank voorzover daarbij het beroep tegen de uitspraak op bezwaar ongegrond is verklaard, tot vernietiging van de uitspraak op bezwaar en tot vernietiging van de aanslag.
4.4. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
Prealabel
5.1. Het Hof heeft, nadat de Heffingsambtenaar de gestelde termijn voor het indienen van een verweerschrift ongebruikt had laten verstrijken, de brief en de bijlagen van de Heffingsambtenaar van 14 april 2022 aangemerkt als nader stuk en toegezonden aan de gemachtigde van belanghebbende. Vervolgens heeft de gemachtigde van belanghebbende de gelegenheid gehad te reageren op het nader stuk van de Heffingsambtenaar. De gemachtigde van belanghebbende heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt in zijn brief van 25 april 2022 en met wat hij ter zitting van 10 mei 2022 heeft aangevoerd. Het Hof ziet daarom geen aanleiding om het nader stuk van verweerder tardief te verklaren en buiten beschouwing te laten. Belanghebbende is door de late indiening van dat stuk niet in haar procespositie geschaad.
Missen de ramingen van de opbrengsten en de lasten voor het jaar 2018 iedere realiteit?
5.2. De gronden die belanghebbende aanvoert ter motivering van haar standpunt dat de ramingen van de opbrengsten en de lasten voor het jaar 2018 iedere realiteit missen zijn zozeer verwerven met de gronden, die zij aanvoert ter motivering van haar standpunt dat de tarieven in de bij Legesverordening 2018 behorende tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten, dat het Hof voor de behandeling ervan verwijst naar wat het hierna over het laatstgenoemde standpunt overweegt.
Zijn de tarieven in de bij Legesverordening 2018 behorende tarieventabel zodanig vastgesteld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten?
5.3. Omdat belanghebbende aan de orde stelt of de tarieven in de Tarieventabel bij de Legesverordening 2018 zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde opbrengsten de geraamde lasten hebben overschreden, dient de Heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de betreffende ramingen (de eerste stap). Verder moet de Heffingsambtenaar, omdat belanghebbende in twijfel trekt dat de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen, daarover nadere inlichtingen verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen (de tweede stap).
De eerste stap
5.4. In de eerste stap moet de Heffingsambtenaar (slechts) inzichtelijk maken op welke wijze de opbrengsten en de kosten zijn geraamd. Hij hoeft dus in de eerste stap niet te bewijzen dat de opbrengsten en de lasten op de juiste bedragen zijn geraamd.
5.5. Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar, met wat hij heeft overgelegd en aangevoerd inzichtelijk gemaakt op welke wijze de opbrengsten en de kosten zijn geraamd. Daartoe overweegt het Hof het volgende.
5.6. Met de onder 2.5 tot en met 2.11 samengevatte, door de Heffingsambtenaar in het geding gebrachte informatie heeft hij inzichtelijk gemaakt dat de vaststelling van de legestarieven voor het jaar 2018 berusten op ramingen van de opbrengsten en de lasten in de gemeentebegroting voor dat jaar dan wel op gegevens die op de geraamde opbrengsten en lasten in de begroting voor dat jaar zijn terug te voeren. Het Hof sluit zich, afgezien van de verschrijving in de slotsom waar de Rechtbank het jaartal 2016 noemt waar zij kennelijk het jaartal 2018 bedoelt, op dit punt aan bij wat de Rechtbank de rechtsoverwegingen 20.3 en 21.1 van haar uitspraak over ramingen van de opbrengsten en lasten heeft overwogen en voegt daaraan, voor wat betreft de opbrengsten, nog het volgende toe. De Heffingsambtenaar heeft uiteengezet dat de geraamde opbrengsten zijn terug te voeren op het gemiddelde van de gerealiseerde opbrengsten voor de jaren 2013 tot en met 2016. De gerealiseerde opbrengsten voor deze jaren waren bekend toen de raming van de voor het jaar 2018 verwachte opbrengst in 2017 werd opgesteld. Wat betreft de gerealiseerde opbrengst voor het jaar 2017 was het bij het opstellen van de raming voor 2018 zover nog niet.
De tweede stap
5.7. In de tweede stap moet de Heffingsambtenaar, omdat belanghebbende in twijfel heeft getrokken dat de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen, daarover nadere inlichtingen verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen. Hij hoeft in de tweede stap dus niet te bewijzen dat de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen.
5.8. De Heffingsambtenaar heeft een overzicht verstrekt van de werkzaamheden van de gemeente in het geval een aanvraag voor een omgevingsvergunning op grond van de WABO wordt gedaan. Blijkens de toelichting daarop in de stukken (hiervoor samengevat onder 2.6 tot en met 2.11) wordt het grootste gedeelte van deze werkzaamheden uitgevoerd door de OZHZ, een samenwerkingsorgaan van onder meer de Drechtsteden waaraan de gemeente Dordrecht deze werkzaamheden heeft uitbesteed. Uit de begroting 2018 volgt dat dat 85% van de lasten betrekking heeft op de werkzaamheden van de OZHZ. In de eigen begroting van de OZHZ is een raming opgenomen van lasten die verband houden met de door haar ten behoeve van de gemeente verrichte diensten. Deze raming is door de Heffingsambtenaar verstrekt (zie onder 2.11).
5.9.1. Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar met het voorgaande voldaan aan zijn verplichting om inlichtingen te verstrekken teneinde – naar vermogen – de bij belanghebbende levende twijfel of de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten tot de lasten behoren weg te nemen.
5.9.2. Met wat belanghebbende heeft aangevoerd heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke gegevens die begrepen zijn in de door de Heffingsambtenaar verstrekte inlichtingen onjuist zijn. Het Hof neemt daarbij in aanmerking dat OZHZ belang heeft bij een juiste inschatting van de kosten die verbonden zijn aan de werkzaamheden voor de taken die zij uitvoert ten behoeve van de aangesloten gemeenten.
5.9.3. Voor zover de twijfel van belanghebbende is ingegeven door het vermoeden dat de geraamde kosten hoger zijn dan nodig is voor een efficiënte uitvoering van de werkzaamheden, merkt het Hof – wat er ook zij van de juistheid van dit vermoeden – op dat de Heffingsambtenaar de werkelijk met de uitvoering van de werkzaamheden gemoeide kosten dient te ramen en niet de kosten die bij een andere, efficiëntere uitvoering van de werkzaamheden wellicht zouden worden gemaakt.
5.10. Wat betreft de overheadkosten heeft de Heffingsambtenaar toegelicht waar deze kosten uit bestaan en hoe zij worden toegerekend (samengevat in 2.7 tot en met 2.10).
Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar daarmee voldaan aan zijn verplichting om inlichtingen te verstrekken teneinde – naar vermogen – de bij belanghebbende levende twijfel of overheadkosten (volledig) tot de lasten behoren weg te nemen.
Met wat belanghebbende heeft aangevoerd heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke gegevens die begrepen zijn in de door de Heffingsambtenaar verstrekte inlichtingen onjuist zijn. Met name heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat er aanleiding is te twijfelen aan de juistheid van de door de Heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens over de toerekening van de overheadkosten naar rato van de werkelijke loonkosten (zie Toerekening van overhead • Begroting 2018 Gemeente Dordrecht (begroting-2018.nl)).
Oordeel van het Hof
5.11. Tenslotte dient het Hof, uitgaande van de feiten die het bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden of de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen. Als het Hof een of beide vragen ontkennend beantwoordt dient het te beoordelen of daardoor de geraamde opbrengsten de geraamde lasten hebben overschreden.
5.12. Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende, op wie in deze de bewijslast rust, met wat zij heeft aangevoerd, haar standpunt dat de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten niet (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen, tegenover de gemotiveerde betwisting van dat standpunt door de Heffingsambtenaar, niet aannemelijk gemaakt.
5.13. Ook overigens zijn er geen feiten komen vast te staan op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten.
Slotsom
5.14. Het hoger beroep is ongegrond.
Proceskosten
Het Hof ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
Deze uitspraak is vastgesteld door H.A.J. Kroon, I. Reijngoud en G.J. van Leijenhorst, in tegenwoordigheid van de griffier Y. Postema-van der Koogh. De beslissing is op 14 juni 2022 in het openbaar uitgesproken. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.