Oorsprong zonnepanelen China; navordering antidumping- en compenserende rechten

Verweerder heeft op 15 juli 2016 aan eiseres een uitnodiging tot betaling (hierna: de utb) uitgereikt voor een bedrag van € 612.558,65 aan rechten bij invoer, zijnde € 504.015,90 aan definitieve antidumpingrechten en € 108.542,75 aan definitieve compenserende rechten.

Verweerder heeft bij uitspraak van 6 september 2018 het bezwaar van eiseres tegen de utb ongegrond verklaard.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 11 februari 2019 heeft hij een beroep gedaan op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten aanzien van een bijlage bij het verweerschrift.

Eiseres heeft bij brief van 22 februari 2019 op het verzoek van verweerder gereageerd en verzocht om het verzoek af te wijzen.

Op 22 juli 2019 heeft de rechtbank Noord-Holland, sectie Bestuursrecht, in het geding tussen partijen een beslissing gegeven als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, Awb.

Eiseres heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn telkens in afschrift verstrekt aan de wederpartij.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2020 te Haarlem.

De gemachtigden van eiseres zijn verschenen en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [A] en [B] .

Overwegingen

Feiten

1. [C] B.V., gevestigd te [D] , heeft in naam en voor rekening van eiseres op 1 en 2 december 2014 in totaal zes aangiften gedaan tot plaatsing van goederen onder de douaneregeling ‘in het vrije verkeer brengen’ (hierna: aangiften) van in totaal 8780 zonnepanelen (in de aangiften als ‘lichtgevoelige halfgeleiderelementen’ aangegeven met GN-code 8541 4090 29) met vermelding van de oorsprong Taiwan.

2. Van 15 tot 22 november 2014 heeft het antifraudebureau van de Europese Commissie (hierna: OLAF), in samenwerking met de Taiwanese douaneautoriteiten (Customs Department of Investigation) en het Taiwanese Bureau of Foreign Trade, een missie uitgevoerd in Taiwan. Deze missie betrof een onderzoek naar de oorsprong van zonnepanelen die in de Europese Unie (hierna: EU) werden ingevoerd vanuit Taiwan, ten aanzien waarvan het vermoeden bestond dat zij van Chinese oorsprong zijn. De bevindingen van OLAF zijn vastgelegd in het Engelstalige Mission Report van 21 april 2015 met registratienummer [#] . Het Taiwanese Bureau of Foreign Trade en de Taiwanese douaneautoriteiten hebben verklaard dat invoer in Taiwan van zonnepanelen uit China verboden is en dat Chinese zonnepanelen in Taiwan alleen tijdelijk mogen worden opgeslagen in een Free Trade Zone (hierna: FTZ), waar geen enkele be- of verwerking is toegestaan. Invoer in een FTZ vindt plaats met een aangifte F1 en uitvoer uit een FTZ vindt plaats met een aangifte F5. Invoer in een bonded warehouse (storage in a logistics center) vindt plaats met een aangifte L1 en uitvoer uit een bonded warehouse met een aangifte D5. Tijdens het onderzoek zijn de Taiwanese verkoper en importeur van de goederen, waarop het onderhavige geschil betrekking heeft, niet bezocht door de OLAF missie.

3. Op basis van de door het OLAF-onderzoek verkregen informatie in combinatie met de bescheiden bij de aangiften van eiseres heeft verweerder geconcludeerd dat de in de aangiften vermelde oorsprong Taiwan niet correct is en dat de oorsprong van de zonnepanelen in werkelijkheid China is. Volgens verweerder is de juiste GN-code van de zonnepanelen 8541 40 90 21 met aanvullende Taric-code B999 en zijn antidumpingrechten en compenserende rechten verschuldigd. Verweerder heeft de hiervoor onder het kopje ‘procesverloop’ genoemde utb uitgereikt omdat door de verschuldigdheid van antidumpingrechten en compenserende rechten een hogere douaneschuld is ontstaan.

Geschil

4. In geschil is of de utb kon worden opgelegd. Daarbij dient te worden beoordeeld of het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging is geschonden en zo ja, of deze schending dan tot vernietiging van de utb dient te leiden. Indien het gelijk ten aanzien van voornoemd geschil aan verweerder is, dient vervolgens beoordeeld te worden of verweerder aan de op hem rustende bewijslast heeft voldaan, dat de in het vrije verkeer gebrachte partijen zonnepanelen de niet-preferentiële Chinese oorsprong hebben behouden omdat in Taiwan geen bewerking heeft plaatsgevonden.

5. Eisers beantwoordt voornoemde vragen bevestigend. Zij voert daartoe het volgende aan:

• Verweerder heeft niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast.

Verweerder kan zijn standpunt dat de door eiseres bij de invoer aangegeven oorsprong van de zonnepanelen, zijnde Taiwan, onjuist is en dat deze oorsprong China moet zijn niet baseren op het OLAF-rapport. Eiseres stelt dat dit rapport niet als bewijs kan dienen, omdat OLAF niet bevoegd was tot het uitvoeren van het externe onderzoek, het door OLAF opgestelde rapport – gelet op de onderzoeksperiode waarop dit rapport betrekking heeft en de inhoud en conclusie daarvan – niet van toepassing kan zijn op de in deze zaak in geschil zijnde aangiften, dit rapport niet als betrouwbaar kan worden aangemerkt en met het OLAF-rapport en de bijbehorende bijlagen niets is vastgelegd over de oorsprong van de goederen.

• Het voornemen en de utb zijn in strijd met het verdedigingsbeginsel.

Zowel het voornemen als de utb zijn in de Nederlandse taal opgesteld en werden zonder een bijgevoegde vertaling aan eiseres, die de Nederlandse taal niet machtig is, gezonden.

Verweerder heeft daardoor niet voldaan aan de formaliteiten die daaraan worden gesteld in de Europese en nationale wet- en regelgeving. Uit de Sopropé-norm (arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2008, zaak C-349/07), artikel 48 van het Handvest en artikel 6, derde lid, sub a van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) volgt dat de handelswijze van verweerder dient te leiden tot vernietiging van de beslissing op bezwaar en de onderliggende utb. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het beginsel van eerbieding van de rechten van verdediging (hierna: het verdedigingsbeginsel).

• Het motiveringsbeginsel is geschonden.

Verweerder heeft nagelaten om in haar voorlopige beschouwing en beslissing op bezwaar inhoudelijk te reageren op de uitvoerige kritische kanttekeningen die eiseres in haar materieel bezwaarschrift en de schriftelijke reactie op de aanvullend toegestuurde stukken heeft geplaatst bij het OLAF-rapport. Verweerder refereert slechts aan onderdelen van het OLAF-rapport, zonder in te staan voor de betrouwbaarheid daarvan.

Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging van de utb, met veroordeling van verweerder in de proceskosten van de bezwaar- en beroepsprocedure.

6. Verweerder beantwoordt de hiervoor bij 4. weergegeven vragen ontkennend. Verweerder stelt onder meer dat de vaststelling van OLAF dat de onderhavige zonnepanelen afkomstig zijn uit China en dat ze volgens de gekoppelde “import declarations” van oorsprong uit China zijn, een feit is. Bij een dergelijke vaststelling behoeft geen diepgaand(er) onderzoek door de Nederlandse Douane plaats te vinden. OLAF heeft de informatie (de “import records for the Free Trade Zone”) ontvangen van de bevoegde Taiwanese autoriteiten in het kader van een fraudeonderzoek. Er is geen enkele reden om te twijfelen aan de betrouwbaarheid en de juistheid van deze informatie.

OLAF heeft tijdens de missie vastgesteld dat zendingen zonnepanelen vanuit China via Taiwan werden doorgevoerd naar de EU. Van de Taiwanese douaneautoriteiten heeft OLAF extra gegevens ontvangen over de in- en uitvoer van de zonnepanelen via Taiwan met de in de aangiften van eiseres vermelde containers. Het betreft een exportoverzicht van de FTZ in Taiwan met daaraan gekoppeld de bijbehorende importen in deze FTZ. Uit dit overzicht blijkt de link tussen de uitvoeraangiften (F5) zoals deze zijn ingediend bij de Taiwanese douaneautoriteiten voor de uitvoer uit de FTZ in Taiwan naar Nederland. De in die aangiften vermelde containernummers komen vrijwel allemaal overeen met de containernummers zoals opgenomen in de overzichten uit Taiwan. Hiermee staat vast dat de ingevoerde zonnepanelen afkomstig zijn uit de FTZ in Taiwan.

Volgens de Taiwanese douanewetgeving mogen in de FTZ geen be- of verwerkingen van goederen worden verricht. De invoer van Chinese zonnepanelen in tijdelijke opslag in de FTZ is verboden. Het Taiwanese Bureau of Foreign Trade en de Taiwanese douaneautoriteiten hebben bevestigd dat de invoer van Chinese panelen verboden is.

Op grond van de ontvangen informatie staat voor verweerder vast dat de vanuit China in de FTZ in Taiwan binnengebrachte zonnepanelen in deze FTZ zijn overgeladen in andere containers en vervolgens naar de EU zijn uitgevoerd. OLAF heeft volgens verweerder terecht en op goede gronden geconstateerd dat de onderhavige zonnepanelen van niet-preferentiële oorsprong zijn.

De door eiseres aangevoerde grieven tegen de bevoegdheid, betrouwbaarheid en bewijsvoering roepen bij verweerder geen enkele en zeker geen ernstige twijfels op aan de bevindingen van OLAF.

Naar de mening van verweerder zijn het verdedigings- en het motiveringsbeginsel niet geschonden. Verweerder verwijst naar het bepaalde in artikel 2:6 van de Awb. Het is de Nederlandse Douane op grond van dit artikel voorgeschreven om in de Nederlandse taal communiceren.

Verweerder is niet duidelijk op welke specifieke aspecten van het onderzoek eiseres nog meer duidelijkheid wenste te verkrijgen. In het missierapport wordt duidelijk het doel van het onderzoek, de wijze van bewijsvergaring, de onderzoeksmethode en de onderzochte en vastgestelde feiten en omstandigheden beschreven. Vervolgens is in het missierapport beschreven op welke feiten en omstandigheden OLAF de conclusie trekt dat de onderhavige zonnepanelen van Chinese oorsprong zijn. De door OLAF onderzochte stukken zijn verkregen van de Taiwanese autoriteiten. De betrouwbaarheid van de onderzochte stukken is daardoor voor verweerder voldoende geborgd en met zijn verwijzing naar deze stukken heeft verweerder voldoende gemotiveerd. De door eiseres ter zake aangehaalde artikelen uit de Awb zijn ingevolge het bepaalde in artikel 1:18 van de Algemene Douanewet niet van toepassing. Zowel in het voornemen als in de motivering van de utb wordt duidelijk verwezen naar de relevante feiten en omstandigheden inclusief de resultaten van de OLAF-missie. De utb bevat de motivering van de correctie en alle elementen waarop de navordering is gebaseerd. Voor verweerder staat vast dat het besluit voldoende is gemotiveerd.

In alle fasen van de procedure heeft eiseres de beschikking gehad over het missierapport en de relevante bijlagen. Tevens is eiseres in de gelegenheid gesteld om het dossier in te zien, maar van dit aanbod heeft zij geen gebruik gemaakt. Veel informatie is echter nadien nog aan eiseres verzonden.

Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep. Voor zover in deze procedure niet bewezen mocht zijn dat de zonnepanelen van oorsprong uit China zijn, stelt verweerder zich subsidiair op het standpunt dat de zonnepanelen verzonden zijn uit China.

7. Voor het overige verwijst de rechtbank naar de gedingstukken.

Toepasselijke regelgeving

8. Artikel 24 van het Communautair douanewetboek (hierna: CDW) luidt als volgt: Goederen bij welker vervaardiging twee of meer landen betrokken zijn geweest, zijn van oorsprong uit het land waar, in een daartoe ingerichte onderneming, de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt.

9. Met de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1357/2013 van de Commissie van 17 december 2013 is bijlage 11 bij de Toepassingsverordening CDW (Tvo. CDW) gewijzigd. Op grond van Bijlage 11 bij de Tvo. CDW wordt de oorsprong van een zonnepaneel bepaald door de oorsprong van de fotovoltaïsche cellen van kristallijn silicium of het hoogste waarde percentage van de fotovoltaïsche cellen van kristallijn silicium.

10. Op 6 juni 2013 is in werking getreden Verordening (EU) Nr. 513/2013 van de Commissie van 4 juni 2013 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen en wafers), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 182/2013 tot onderwerping van deze goederen van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China aan registratie. Met ingang van 6 juni 2013 is een voorlopig antidumpingrecht ingesteld en is de verplichting tot registratie vervallen. Het voorlopig antidumpingrecht is gedurende een periode van zes maanden van toepassing.

11. Op 6 december 2013 is in werking getreden Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 1238/2013 van de Raad van 2 december 2013 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China. Artikel 1, lid 2 van deze verordening luidt als volgt: “Het definitieve antidumpingrecht dat van toepassing is op de nettoprijs, franco grens Unie, vóór inklaring, van de in lid 1 omschreven producten, vervaardigd door onderstaande ondernemingen, is als volgt:

Onderneming Recht Aanvullende Tariccode

Alle overige ondernemingen 53,4% B999”.

12. Op 6 december 2013 is in werking getreden Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 1239/2013 van de Raad van 2 december 2013 tot instelling van een definitief compenserend recht op de invoer van fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China.

Artikel 1, lid 2 van deze verordening luidt als volgt: “Het definitieve compenserende recht, dat van toepassing is op de nettoprijs, franco grens Unie, vóór inklaring, van de in lid 1 omschreven producten, vervaardigd door onderstaande ondernemingen, is als volgt:

Onderneming Recht Aanvullende Tariccode

Alle overige ondernemingen 11,5% B999”.

Beoordeling van het geschil

De ontvankelijkheid van het bezwaar

13. Het bezwaar van eiseres (dagtekening: 13 juni 2017) tegen de utb van 15 juli 2016 is door verweerder op 19 juni 2017 ontvangen. De bezwaartermijn lijkt hierbij mogelijk overschreden. Eiseres heeft verklaard dat zij de utb niet heeft ontvangen. Tijdens het onderzoek ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat zij geen bewijs kan bijbrengen van de postverzending van de utb. Dit betekent dat de utb niet is bekend gemaakt op de voorgeschreven wijze en de bezwaartermijn niet is gaan lopen. Naar aanleiding van de invorderingsmelding van de Deense douaneautoriteiten van 5 mei 2017 heeft eiseres zich tot haar gemachtigde gewend, die, terwijl eiseres slechts over het voornemen beschikte, namens eiseres bezwaar heeft gemaakt tegen de utb. Op 29 juni 2017 heeft verweerder de utb van 15 juli 2016 in afschrift aan (de gemachtigde van) eiseres gezonden. Daarmee is de utb op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt en de dag na de bekendmaking is de bezwaartermijn gaan lopen. Gelet op deze gang van zaken is de rechtbank met verweerder, zij het op een andere grond, van oordeel dat eiseres in haar (premature) bezwaar kan worden ontvangen.

Strijdigheid van het voornemen en de utb met het verdedigingsbeginsel.

14. In het kader van het recht op verdediging dient verweerder eiseres in zijn voornemen mee te delen welk besluit hij wil nemen en op welke gronden dit besluit rust en eiseres vervolgens naar behoren de gelegenheid te bieden om daarop te reageren. De rechtbank leidt uit de gedingstukken af dat verweerder het recht op verdediging van eiseres heeft gerespecteerd. In een brief van 31 mei 2016 heeft verweerder eiseres op de hoogte gesteld van zijn voornemen om een utb uit te reiken en tevens de gronden meegedeeld waarop dit voornemen rust. Tevens heeft verweerder bij dit voornemen een aantal – deels Engelse – bijlagen gevoegd. In de bezwaarfase heeft eiseres alle informatie van verweerder ontvangen, die hij ter beschikking kon stellen en is eiseres in staat gesteld naar behoren haar standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop verweerder de utb baseert.

De enkele omstandigheid dat verweerder het voornemen en de utb in de Nederlandse taal aan eiseres heeft gestuurd, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. De wet (artikel 2:6 Awb) verplicht verweerder om de Nederlandse taal te gebruiken; van een structurele dan wel incidentele uitzondering is geen sprake. Van een deelnemer aan het internationale handelsverkeer mag worden verwacht dat hij weet hoe hij met een in een buitenlandse taal opgesteld stuk moet omgaan.

Naar het oordeel van de rechtbank is het verdedigingsbeginsel derhalve niet geschonden.

Heeft verweerder voldaan aan de op hem rustende bewijslast?

15. Aangezien verweerder wenst af te wijken van de gegevens uit de aangiften, rust op hem de bewijslast om aannemelijk te maken dat de zonnepanelen van Chinese oorsprong zijn (vgl. Gerechtshof Amsterdam 22 december 2016, ECLI:GHAMS:2016:5574).

16. Voor de onderbouwing van zijn stelling dat de zonnepanelen van Chinese oorsprong zijn, beroept verweerder zich op de gegevens uit het OLAF-rapport.

Eiseres voert onder meer aan dat dit rapport niet als bewijs kan dienen, omdat OLAF niet bevoegd was tot het uitvoeren van een onderzoek in Taiwan.

Met betrekking tot dit betoog van eiseres overweegt de rechtbank dat zij geen reden heeft

om te twijfelen aan de vermelding in het missierapport dat OLAF de Taiwanese autoriteiten heeft verzocht om mee te werken aan de missie en dat de Taiwanese autoriteiten daarmee hebben ingestemd. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank dat OLAF in deze situatie zonder de aanwezigheid van een verdrag bevoegd is om onderzoek te doen en dat het rapport van OLAF in principe als bewijs kan dienen.

17. Uit de geldende jurisprudentie blijkt dat het terzijde stellen van de bevindingen van een onderzoeksmissie door OLAF dusdanig ingrijpend is, dat dit in het algemeen slechts gerechtvaardigd zal zijn indien de daartegen door eiseres aangevoerde grieven dermate ernstig zijn, dat er geen geloofwaardigheid (meer) aan kan worden toegekend.

18. Eiseres stelt onder meer dat aan de bevindingen van OLAF geen geloofwaardigheid kan worden toegekend, omdat OLAF zelf niet of nauwelijks fysiek onderzoek heeft gedaan, maar zich heeft gebaseerd op informatie van derden. Deze stelling wordt door de rechtbank gepasseerd. Niet valt in te zien waarom verweerder in de voorliggende situatie niet op de door de Taiwanese autoriteiten verstrekte informatie mag afgaan. Eiseres had de mogelijkheid om de juistheid van deze informatie gemotiveerd te betwisten. Van deze mogelijkheid heeft zij naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gebruik gemaakt.

19. De verwijzing door eiseres naar de website van het Department of Investment Services van het Ministerie van Economische Zaken van Taiwan treft geen doel. Weliswaar valt op grond van deze website te concluderen dat in de FTZ productieactiviteiten kunnen plaatsvinden, maar verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat dit geen oorsprong verleggende activiteiten zijn.

20. Tussen partijen is niet in geschil dat de zonnepanelen uit de FTZ van Taiwan komen. Zij verschillen wel van mening over waar de zonnepanelen daarvoor vandaan kwamen. OLAF en de Nederlandse douane hebben aan de hand van goederenstromen matches gemaakt, waarbij de in de aangiften van eiseres vermelde containernummers vrijwel allemaal worden gelinkt aan de in de exportoverzichten van de Taiwanese douaneautoriteiten opgenomen containernummers. In het voornemen heeft verweerder per aangifte aangegeven hoe de match is gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres tegen deze matches te weinig ingebracht. Eiseres is met geen enkel concreet aanknopingspunt gekomen dat doet twijfelen aan de gemaakte matches, terwijl dit naar het oordeel van de rechtbank wel op haar weg had gelegen. De zonnepanelen zijn eigendom van eiseres, zodat zij met meer productinformatie had kunnen en moeten komen.

21. Het feit dat de aangiften van eiseres dateren van na de oorspronkelijke onderzoeksperiode is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant. De Taiwanese douaneautoriteiten hebben op 26 mei 2015 in aanvulling op het missierapport een brief aan OLAF gezonden, waaruit blijkt dat de verstrekte import- en exportgegevens betrekking hebben op de periode van juni 2013 tot april 2015, in welke periode de aangiften waarop de onderhavige zaak betrekking heeft, zijn gedaan. De in deze brief verstrekte gegevens heeft de Nederlandse douane aan de aangiften van eiseres kunnen koppelen.

22. Gelet op het voorgaande heeft verweerder voldaan aan zijn bewijslast dat de zonnepanelen van Chinese oorsprong zijn.

23. Van een schending van de motiveringsplicht door verweerder is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Verweerder heeft het uitreiken van de utb gebaseerd op de uitkomsten van het missierapport. In dat rapport worden het doel van het onderzoek, de wijze van bewijsvergaring, de onderzoeksmethode en de onderzochte en vastgestelde feiten en omstandigheden duidelijk beschreven. Ook is in het missierapport beschreven op welke feiten en omstandigheden OLAF de conclusie trekt dat de onderhavige zonnepanelen van Chinese oorsprong zijn.

24. Uit het hiervoor overwogene volgt dat de antidumpingrechten en de compenserende rechten terecht zijn nagevorderd. Dat betekent dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.

Proceskosten

25. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. C.M. van Wechem, voorzitter en mrs. M.P.E. Oomens en S. Kleij, leden, in aanwezigheid van mr. W.G. van Gastelen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.