Btw-vrijstelling voor budgetdiensten aan verstandelijk beperkte cliënten?
A-G, 30 juni 2022
Samenvatting
X (belanghebbende) verricht werkzaamheden die bestaan uit budgetbeheer, budgetbegeleiding en budgetadvisering, al dan niet met gebruikmaking van de instrumenten beschermingsbewind of curatele. X verricht de diensten voor personen met een zodanige verstandelijke beperking dat zij niet in staat zijn hun eigen financiële huishouding naar behoren te voeren.
Rechtbank Noord-Nederland heeft geoordeeld dat de diensten zijn vrijgesteld op grond van artikel 11, lid 1, onderdeel f, Wet OB 1968, in verbinding met artikel 7 Uitv.besl. OB 1968 en post b.33 van bijlage B.
Anders dan de Rechtbank acht Hof Arnhem-Leeuwarden voornoemde post niet van toepassing op de diensten van X. Volgens het Hof moet het begrip ‘schuldhulpverlening’ strikt worden uitgelegd.
Het beroep op post b.29 van bijlage B heeft het Hof eveneens afgewezen. X heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij een instelling van maatschappelijk werk is. Ook een rechtstreeks beroep op artikel 132, lid 1, onderdeel g, Btw-richtlijn faalt.
X heeft met vier middelen cassatieberoep ingesteld.
In een gemeenschappelijke bijlage (ECLI:NL:PHR:2022:651) bij deze en een tweetal vergelijkbare zaken onderzoekt A-G Ettema de reikwijdte van de vrijstelling van artikel 11, lid 1, aanhef en onderdeel f, Wet OB 1968 in samenhang met artikel 7 Uitv.besl. OB 1968 en post 29 en 33, onderdeel b, van bijlage B bij dat besluit voor instellingen die werkzaam zijn op het gebied van maatschappelijk werk en schuldhulpverlening.
De middelen II, III en IV slagen volgens de A-G. Zij meent dat in deze zaak nader onderzoek moet worden verricht waarvoor in cassatie geen plaats is. Daarom geeft de A-G de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie gegrond te verklaren en de zaak te verwijzen naar een ander Hof.
BRON
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 20/02590
Datum 30 juni 2022
Belastingkamer A
Onderwerp/tijdvak Omzetbelasting 1 januari 2011-31 december 2011 en 1 januari 2015-31 december 2015
Nr. Gerechtshof 18/01029 en 18/01030
Nr. Rechtbank LEE 17/2973 en 17/2975
CONCLUSIE
C.M. Ettema
in de zaak van
X
tegen
de staatssecretaris van Financiën
1. Overzicht
Vooraf
1.1. De belanghebbende in deze zaak verricht onder meer diensten van budgetbeheer, budgetbegeleiding en budgetadvisering, al dan niet met gebruikmaking van de wettelijke beschermingsmaatregelen bewindvoering, curatele of mentorschap. De vraag staat centraal of deze diensten zijn vrijgesteld van omzetbelasting.
1.2. In de gemeenschappelijke bijlage bij deze en een tweetal vergelijkbare zaken onderzoek ik de reikwijdte van de vrijstelling van artikel 11 lid 1 aanhef en onderdeel f Wet op de omzetbelasting 1968 (Wet OB) in samenhang met artikel 7 lid 1 Uitvoeringsbesluit OB 1968 (Uitv.besl. OB) en de posten 29 en 33 van onderdeel b van bijlage B bij dat besluit voor instellingen die werkzaam zijn op het gebied van maatschappelijk werk en schuldhulpverlening.
De feiten en het procesverloop (voor zover relevant in cassatie)
1.3. Belanghebbende exploiteert een eenmanszaak onder de handelsnamen ‘[A]’ en ‘[B]’. In het handelsregister van de Kamer van Koophandel worden de activiteiten als volgt omschreven:
1.4. [B] verricht diensten die bestaan uit budgetbeheer, budgetbegeleiding en budgetadvisering, al dan niet met gebruikmaking van beschermingsbewind, curatele of mentorschap. Hij verricht deze werkzaamheden vrijwel uitsluitend voor personen met een verstandelijke beperking. Geen van de cliënten van belanghebbende is in staat zelfstandig zijn financiën te beheren. De cliënten wonen in een 24-uurs zorginstelling, een zelfstandige woning van een zorginstelling of geheel zelfstandig met ambulante begeleiding.
1.5. De Inspecteur heeft een boekenonderzoek ingesteld naar de aanvaardbaarheid van de aangiften omzetbelasting voor de periode 1 januari 2010 tot en met 31 december 2015. Naar aanleiding van het boekenonderzoek heeft de Inspecteur naheffingsaanslagen opgelegd voor onder meer de tijdvakken 1 januari 2011 tot en met 31 december 2011 en 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015. De Inspecteur heeft de bezwaren tegen de naheffingsaanslagen afgewezen.
1.6. Tijdens de beroepsfase hebben partijen een vaststellingsovereenkomst gesloten. Daarin is voor zover hier van belang het volgende in opgenomen:
1.7. Voor zowel de rechtbank Noord-Nederland (de Rechtbank) als het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het Hof) is in geschil of de werkzaamheden van belanghebbende zijn vrijgesteld van omzetbelasting. De Rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend, het Hof ontkennend.
1.8. De Rechtbank oordeelt dat de werkzaamheden van belanghebbende niet zijn vrijgesteld op grond van artikel 11 lid 1 onderdeel c Wet OB. Het beheer van financiën is geen taak die rechtstreeks onder de verzorging of verpleging moet worden begrepen en als zodanig vanuit de instelling aan een derde is uitbesteed. Het is een afzonderlijke dienst, aldus de Rechtbank. De diensten hangen ook niet nauw samen met de verzorging of verpleging van in een inrichting opgenomen personen. Volgens de Rechtbank ziet de uitbreiding van de vrijstelling voor het verzorgen en verplegen van in een inrichting opgenomen personen met daarmee nauw samenhangende handelingen op de inrichtingen die de verzorging en verpleging verrichten en die de vrijstelling dus al genieten.
1.9. De Rechtbank oordeelt dat de diensten die belanghebbende verricht aan verstandelijk beperkte cliënten zijn vrijgesteld van omzetbelasting op grond van artikel 11 lid 1 onderdeel f Wet OB juncto artikel 7 Uitv.besl. OB en post b.33 van bijlage B bij het Uitv.besl. OB. Uit de parlementaire geschiedenis leidt de Rechtbank af dat het begrip schuldhulpverlening niet alleen hulp bij het oplossen van problematische schulden omvat, maar ook het voorkomen van het ontstaan van (problematische) schulden. De diensten van belanghebbende zijn op zijn minst gericht op schuldpreventie, aangezien het aannemelijk is dat bij alle cliënten van belanghebbende zonder de dienstverlening vrijwel zeker schulden zouden ontstaan en cliënten niet zouden kunnen voorkomen dat de schulden problematisch worden, aldus de Rechtbank. De Rechtbank verklaart de beroepen van belanghebbende gegrond.
1.10. Ook het Hof oordeelt dat de activiteiten van belanghebbende niet onder de vrijstelling van artikel 11 lid 1 onderdeel c Wet OB vallen. De diensten zijn niet gericht op therapeutische behandeling van de cliënten en zijn evenmin onontbeerlijk voor de verpleging en de verzorging van de cliënten. Bovendien voldoet belanghebbende niet aan het criterium dat geen winst mag worden beoogd. Daarnaast kan een beroep op het besluit van de staatssecretaris van Financiën van 6 februari 2010 belanghebbende niet baten. De uitbreiding van de vrijstelling voor instellingen die winst beogen, is beperkt tot de kern van de vrijgestelde handelingen: verpleging en verzorging van de in de instelling opgenomen personen. De diensten van belanghebbende zijn niet als zodanig aan te merken.
1.11. Volgens het Hof moet het begrip ‘schuldhulpverlening’ als bedoeld in art. 11 lid 1 onderdeel f Wet OB in samenhang met post b.33 Uitv.besl. OB strikt worden uitgelegd. Hieronder vallen werkzaamheden die erop zijn gericht een problematische schuldsituatie op te lossen en/of te voorkomen dat een voormalig schuldenaar weer in een problematische schuldsituatie terechtkomt. Het doel van de werkzaamheden moet het oplossen van een problematische schuldsituatie zijn. Belanghebbende verricht vooral werkzaamheden die stabilisatie en preventie tot doel hebben. De werkzaamheden die erop zijn gericht om cliënten uit een onoplosbare schuldsituatie te halen en te voorkomen dat ze terugvallen, worden door derden uitgevoerd, zoals de gemeenten en de kredietbanken. De diensten van belanghebbende hangen ook niet nauw samen met schuldhulpverlening, omdat niet iedere cliënt in een gemeentelijk schuldhulptraject terechtkomt.
1.12. Belanghebbende heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat hij een instelling van maatschappelijk werk is, zodat het beroep op de vrijstelling van artikel 11 lid 1 onderdeel f Wet OB in samenhang met post b.29 Uitv.besl. OB ook faalt.
1.13. Ook het beroep van belanghebbende op artikel 132 lid 1 onder g) Btw-richtlijn faalt naar het oordeel van het Hof. Nederland heeft zich bij de implementatie aan de aan hem opgedragen taak gehouden. Belanghebbende heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Het Hof vernietigt de uitspraak van de Rechtbank.
Het geding in cassatie
1.14. Belanghebbende stelt in cassatie vier middelen voor. Middel I komt op tegen de oordelen van het Hof dat de diensten van belanghebbende niet onder de vrijstelling van artikel 11 lid 1 onderdeel c Wet OB vallen en hij geen vertrouwen kan ontlenen aan het besluit van de staatssecretaris van Financiën. Middel II betoogt dat het Hof het begrip ‘schuldhulpverlening’ te strikt heeft uitgelegd. Het oordeel is volgens belanghebbende voorts onbegrijpelijk en onvoldoende gemotiveerd. Met middel III komt belanghebbende op tegen het oordeel van het Hof dat niet aannemelijk is geworden dat zij een instelling van maatschappelijk werk is. Zij acht het oordeel onbegrijpelijk. Middel IV richt zich tegen het oordeel dat het beroep op artikel 132 lid 1 onder g) Btw-richtlijn faalt.
1.15. De staatssecretaris van Financiën (de Staatssecretaris) heeft een verweerschrift ingediend waarin hij verdedigt dat de middelen niet tot cassatie kunnen leiden.
1.16. Belanghebbende heeft naar aanleiding van het verweerschrift een conclusie van repliek ingediend. De Staatssecretaris heeft laten weten niet te dupliceren.
2. Beoordeling van de middelen
2.1. De vrijstelling is opgenomen in artikel 132 lid 1 onder b) van de Btw-richtlijn:
2.2. In artikel 133 onder a) Btw-richtlijn is opgenomen dat de lidstaten ervoor kunnen kiezen de toepassing van de vrijstelling van artikel 132 lid 1 onder b) Btw-richtlijn afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de instellingen niet systematisch het maken van winst mogen beogen.
2.3. De Nederlandse wetgever heeft de vrijstelling voor verpleging en verzorging geïmplementeerd in artikel 11 lid 1 onderdeel c Wet OB:
2.4. Uit artikel 11 lid 3 Wet OB volgt dat Nederland gebruikt heeft gemaakt van de door artikel 133 onder a) Btw-richtlijn geboden mogelijkheid:
2.5. Het Hof heeft vastgesteld dat belanghebbende niet voldoet aan de voorwaarde dat geen winst mag worden beoogd. Belanghebbende kan reeds hierom de vrijstelling van artikel 11 lid 1 onderdeel c Wet OB niet toepassen.
2.6. Daarnaast komt belanghebbende op tegen het oordeel van het Hof dat een beroep op besluit van de staatssecretaris van Financiën van 6 februari 2010 hem niet baat. In dat besluit is voor zover hier van belang het volgende opgenomen (CE: voetnoten niet opgenomen):
2.7. Uit de samenhang tussen paragraaf 3 en 4.1 begrijpt belanghebbende dat zijn werkzaamheden worden gerekend tot de verzorging van in een inrichting opgenomen personen en dat deze werkzaamheden zijn vrijgesteld ook al beoogt zij daarmee winst. Uit de tekst van paragraaf 4.1 volgt echter duidelijk dat deze goedkeuring voor winstbeogende instellingen alleen toegepast kan worden door commerciële zorginstellingen en slechts voor zover het de verzorging en verpleging van de in die inrichtingen opgenomen personen betreft. Aangezien deze goedkeuring een afwijking van de wettelijke regeling is, is een ruime uitleg niet op zijn plaats. Nu vaststaat dat belanghebbende geen (commerciële) zorginstelling is, waar hulpbehoevende personen zijn opgenomen, is de goedkeuring niet op hem van toepassing.
2.8. De oordelen van het Hof dat belanghebbende geen gebruik kan maken van de vrijstelling van artikel 11 lid 1 onderdeel c Wet OB en ook niet van het goedkeurend beleid van de staatssecretaris zijn niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. Middel I faalt.
2.9. Ik geef de Hoge Raad in overweging middel I af te doen met toepassing van artikel 81 lid 1 Wet RO.
Schuldhulpverlening
2.10. Middel II treft doel. Het Hof heeft het begrip ‘schuldhulpverlening’ te beperkt uitgelegd. De besluitgever heeft ook bedoeld hulp bij het voorkomen, verminderen of stabiliseren van problematische schuldsituaties onder ‘schuldhulpverlening’ te begrijpen, indien deze ‘als zodanig’ worden verricht. Ik verwijs naar de gemeenschappelijke bijlage, in het bijzonder naar 4.41-4.47 en 5.17-5.27.
2.11. Ik acht verwijzing nodig voor een nieuw onderzoek naar de vraag of belanghebbende diensten van schuldhulpverlening verricht en of hij die werkzaamheden ‘als zodanig’ verricht (oftewel: of hij in concurrentie teedt met commerciële ondernemingen die handelingen verrichten die aan de btw zijn onderworpen). Uit de vastgestelde feiten blijkt onder meer niet of zij belanghebbende bovenop de wettelijke jaarbeloning voor een bewindvoerder andere vergoedingen voor verrichte diensten ontvangt en welke vergoeding belanghebbende ontvangt voor werkzaamheden verricht buiten (schulden)bewind om.
Maatschappelijk werk en sociale zekerheid
2.12. De middelen III en IV lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.
2.13. De middelen slagen op de gronden als vermeld in de gemeenschappelijke bijlage, in het bijzonder 4.35-4.40 en 5.1-5.16, waarin ik uiteenzet dat post b.29 richtlijnconform moet worden uitgelegd. Verwijzing moet volgen voor een beoordeling van de vragen of (i) de diensten van belanghebbende onontbeerlijk zijn voor het verrichten van handelingen op het gebied van maatschappelijk werk en sociale zekerheid, (ii) in concurrentie wordt getreden met ondernemingen die handeling verrichten die aan de btw zijn onderworpen en (iii) is voldaan aan de randvoorwaarden die het Hof van Justitie heeft gegeven voor het bepalen van de sociale aard van de instelling.
3. Conclusie
Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep van belanghebbenden gegrond te verklaren en de zaak te verwijzen naar een ander gerechtshof.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal