Aanslagen rioolheffing ten aanzien van object met units

1.1. De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende zeven aanslagen rioolheffing voor het jaar 2019 (hierna: de aanslagen) opgelegd ter zake van het object [adres] in [woonplaats] (hierna: het object).

1.2. De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar de aanslagen gehandhaafd.

1.3. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard.

1.4. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het hof. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5. De heffingsambtenaar heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Belanghebbende heeft schriftelijk gereageerd op het incidentele hoger beroep.

1.6. De heffingsambtenaar heeft bij brief van 20 december 2021 nadere stukken ingediend. Belanghebbende heeft bij brief, binnengekomen op 5 juli 2022, nadere stukken ingediend.

1.7. De zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2022 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen belanghebbende en, namens de heffingsambtenaar, [heffingsambtenaar] . Op deze zitting zijn gelijktijdig behandeld de onderhavige zaak en de zaak met nummer 21/00775 (betreffende het jaar 2018; zaaknummer BRE 19/5313 in de procedure bij de rechtbank). Ter zitting heeft belanghebbende het beroep in die zaak ingetrokken.

1.8. Het hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.

2. Feiten

2.1. Belanghebbende is eigenaar van het object. Het object bestaat uit grond met daarop twee loodsen die zijn onderverdeeld in units. Bij een van de loodsen is sprake van twee aanbouwen. Er zijn in totaal negen units, inclusief de twee aanbouwen. Het hele object heeft (oorspronkelijk) als nummer [nummer] . Belanghebbende heeft aan de negen units de aanduidingen [nummer A] tot en met [nummer I] gegeven. De nummers [nummer A] tot en met [nummer E] zien op units in de eerste loods (gebouw 1). De nummers [nummer F] tot en met [nummer I] zien op units in of bij de tweede loods (gebouw 2). Units [nummer F] en [nummer I] zijn de aanbouwen. In de Basisadministratie Adressen en Gebouwen zijn de nummers [nummer A] tot en met [nummer I] geadministreerd als (formeel) adres, naast het nummer [nummer] . Belanghebbende heeft gemeld daarvan niet op de hoogte te zijn. In het kadaster is de grond onderscheiden in percelen met nummers [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] . Gebouw 1 en gebouw 2 liggen nagenoeg geheel op het perceel met nummer [perceelnummer 1] .

2.2. De units die in de loodsen zijn gecreëerd, worden van elkaar gescheiden door brandwerende tussenmuren. Deze tussenmuren reiken niet tot het dak, maar tot het spant. De ruimte boven de tussenmuren en onder het dak is leeg. Bij de twee aanbouwen loopt de (tussen)muur met de loods wel tot en met het dak (van de aanbouw).

2.3. Zowel gebouw 1 als gebouw 2 kent één aansluiting op het gemeentelijke riool. Units [nummer A] , [nummer E] , [nummer F] , [nummer G] en [nummer I] hebben alle een eigen toilet.

2.4. Belanghebbende verhuurt units. In 2019 waren de units als volgt in gebruik:

• de units [nummer A] (werkruimte met daarin gecreëerde kantoorruimte) en [nummer B] (magazijn) waren als geheel in gebruik bij een bandencentrum;
• de unit [nummer C] is door middel van een brandwerende muur in twee – afzonderlijk afsluitbare – delen gesplitst. Het achterste gedeelte van de unit is betrokken bij de unit [nummer B] . Het voorste gedeelte van de unit [nummer C] is in gebruik als magazijn bij het bedrijf [bedrijf] ;
• de units [nummer D] en [nummer E] waren niet verhuurd;
• de unit [nummer F] was in gebruik door een praktijk voor homeopathie;
• de unit [nummer G] was in gebruik door een bedrijf als opslag voor grindvloeren;
• de units [nummer H] (magazijn) en [nummer I] (kantoorruimte) waren als een geheel in gebruik bij het bedrijf [bedrijf] .

2.5. De heffingsambtenaar heeft bij het opleggen van de aanslagen zeven percelen onderscheiden voor de toepassing van de rioolheffing, te weten [nummer]1 + [nummer A] , [nummer B] , [nummer C] , [nummer D] + [nummer E] , [nummer F] , [nummer G] , en [nummer H] + [nummer I] . Ter zake van elk van de onderscheiden percelen is een aanslag in het eigenarendeel van de rioolheffing opgelegd.

2.6. De rechtbank heeft de aanslagen ter zake van unit [nummer B] en unit [nummer C] vernietigd.

3. Geschil en conclusies van partijen

3.1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:

1. Heeft de rechtbank te veel (belanghebbende) dan wel te weinig (heffingsambtenaar) belastbare feiten in verband met het object onderscheiden?
2. Kan belanghebbende aan een publicatie Gemeentelijke belastingen 2019 het rechtens te honoreren vertrouwen ontlenen dat belanghebbende slechts één vast bedrag aan rioolheffing hoeft te betalen en niet ‘een veelvoud van dit vaste bedrag’?

3.2. Belanghebbende concludeert tot gegrondverklaring van het hoger beroep en ongegrondverklaring van het incidentele hoger beroep. De heffingsambtenaar concludeert in tegengestelde zin.

4.

Gronden

Ten aanzien van het geschil

Vraag 1 (hoeveel te belasten percelen?)

4.1. De Verordening rioolheffing 20192 van de gemeente Hilvarenbeek (hierna: de Verordening) luidt voor zover van belang als volgt:

4.2. De rechtbank heeft bij haar beslissing als uitgangspunt genomen dat sprake is van één onroerende zaak. Naar het hof begrijpt heeft de rechtbank verder kennelijk als uitgangspunt genomen, althans geoordeeld, dat elk van de units is aan te merken als een zelfstandig gedeelte van een onroerende zaak (als bedoeld in artikel 1, letter a, Verordening). De heffingsambtenaar heeft bij het opleggen van de aanslagen bepaalde units tezamen genomen en dus kennelijk als één perceel aangemerkt (zie 2.5). De rechtbank heeft geoordeeld dat gelet op het gebruik ook de units [nummer] + [nummer A] en [nummer B] als één perceel moeten worden aangemerkt op grond van de samenstelbepaling die is neergelegd in artikel 4, laatste zinsdeel,3 Verordening (hierna: de samenstelbepaling), en dat hetzelfde geldt voor de units [nummer H] + [nummer I] en [nummer C] . De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de aanslagen voor de units [nummer B] en [nummer C] moet worden vernietigd. Na de uitspraak van de rechtbank is de stand van zaken dat voor vijf percelen sprake is van een belastbaar feit voor de toepassing van de rioolheffing, te weten (i) de units [nummer] / [nummer A] / [nummer B] , (ii) de units [nummer D] / [nummer E] , (iii) de unit [nummer F] , (iv) de unit [nummer G] en (v) de units [nummer H] / [nummer I] en [nummer C] .

4.3. De heffingsambtenaar neemt het standpunt in dat er negen percelen zijn voor de toepassing van de rioolheffing. Dat zeven aanslagen zijn opgelegd was dus niet te veel, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, maar eerder te weinig. De rechtbank is ten onrechte ervan uitgegaan dat sprake is van één onroerende zaak. Er is sprake van negen onroerende zaken. Elke unit is een afzonderlijke onroerende zaak (verticale splitsing). Aan de samenstelbepaling wordt niet toegekomen, omdat deze bepaling alleen betrekking heeft op zelfstandige gedeelten van een onroerende zaak, aldus nog steeds de heffingsambtenaar. De heffingsambtenaar heeft ter zitting verklaard dat indien de units niet zijn aan te merken als negen onroerende zaken, maar als zelfstandige gedeelten ervan, de rechtbank de samenstelbepaling juist heeft toegepast en dus terecht van vijf percelen is uitgegaan.

Belanghebbende neemt het standpunt in dat er één perceel dan wel hoogstens twee percelen zijn te onderscheiden. Belanghebbende voert aan dat het object formeel slechts één nummer heeft, namelijk nummer [nummer] . Verder verwijst belanghebbende naar de registratie in het kadaster en de omstandigheid dat er sprake is van twee gebouwen. Belanghebbende bestrijdt het standpunt van de heffingsambtenaar dat verticale splitsing mogelijk is. Belanghebbende bestrijdt verder het oordeel van de rechtbank dat de units zelfstandige gedeelten zijn. Belanghebbende wijst er ook op dat er per gebouw slechts één aansluiting op het riool is.

4.4. Het hof ziet aanleiding om de standpunten en argumenten van belanghebbende en de heffingsambtenaar gezamenlijk te behandelen, gelet op de samenhang.

Over het begrip perceel

4.5. Rioolheffing wordt geheven van de eigenaar van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering en van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering kan worden afgevoerd.4 In de Verordening is een definitie van het begrip perceel opgenomen, namelijk – voor zover van hier van belang – een onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan.5 Op basis van die definitie moet het hof beoordelen wat als uitgangspunt als perceel heeft te gelden.

4.6. Voor zover belanghebbende uitgaat van een andere definitie, kan het hof belanghebbende daarin dus niet volgen. Gelet op de definitie in de Verordening is bijvoorbeeld – anders dan belanghebbende betoogt – niet maatgevend hoeveel (adres)nummers formeel zijn toegekend. Evenmin is – anders dan belanghebbende betoogt – relevant hoeveel percelen zijn onderscheiden in de basisregistratie kadaster. Dat in artikel 3, lid 2, letter a, Verordening wordt verwezen naar het basisregistratie kadaster, maakt dat niet anders. Die verwijzing is van belang voor de bepaling of iemand eigenaar is. De verwijzing komt niet terug in artikel 1, letter a, Verordening. Verder is, anders dan waarvan belanghebbende mogelijk uitgaat, artikel 4 Verordening niet van betekenis voor de uitleg van het begrip perceel als bedoeld in artikel 1, letter a, Verordening.

4.7. Van een perceel kan sprake zijn zowel in het geval van ‘een onroerende zaak’ als in het geval van ‘een zelfstandig gedeelte ervan’. Het onderscheid daartussen is relevant voor de samenstelbepaling. Die samenstelbepaling is namelijk alleen van toepassing op onderscheiden zelfstandige gedeelten van een onroerende zaak en niet op onderscheiden onroerende zaken.6 Hierin is de reden gelegen dat de heffingsambtenaar incidenteel hoger beroep heeft ingesteld. Volgens de heffingsambtenaar is elke unit ‘een onroerende zaak’.

4.8. Nu er geen aanwijzingen zijn voor een andere (welbepaalde) betekenis, moet het begrip ‘zaak’ worden verstaan in de civielrechtelijke betekenis.7 Een unit is slechts dan een afzonderlijke zaak in civielrechtelijke zin indien met betrekking tot die unit en het andere gedeelte (of de andere gedeelten) sprake is van twee (of meer) onafhankelijk van elkaar te gebruiken bouwsels, die zich naar verkeersopvatting lenen voor verticale splitsing van de eigendom.8 Gelet op het gebruik van de units zijn deze naar het oordeel van het hof onafhankelijk van elkaar te gebruiken. Het gaat er vooral om of – kort gezegd – sprake is van ‘bouwsels, die zich naar verkeersopvatting lenen voor verticale splitsing’. Op de heffingsambtenaar rust de stelplicht en, bij voldoende gemotiveerde betwisting, de bewijslast van de feiten op basis waarvan geoordeeld kan worden dat daarvan sprake is.

De units in de loodsen

4.9. Het hof ziet aanleiding om eerst in te gaan op de units die in de twee loodsen zijn gecreëerd, nu de feitelijke situatie bij twee andere units (zijnde de aanbouwen) anders is. De heffingsambtenaar heeft ter zake van de units die in de twee loodsen zijn gecreëerd, slechts beperkt feiten gesteld ter onderbouwing van zijn standpunt dat sprake is van ‘bouwsels, die zich naar verkeersopvatting lenen voor verticale splitsing’. De meeste van de gestelde feiten zien namelijk op het zelfstandig gebruik, maar dat is als zodanig nog niet doorslaggevend voor de bepaling of sprake is van bouwsels die zich naar verkeersopvatting lenen voor verticale splitsing. Met name heeft de heffingsambtenaar onvoldoende feiten gesteld die betrekking hebben op de bouwkundige aspecten. Op basis van de vaststaande feiten volgt met betrekking tot die units juist eerder dat geen sprake is van ‘bouwsels, die zich naar verkeersopvatting lenen voor verticale splitsing’. Het hof neemt daarbij, in onderlinge samenhang bezien, in aanmerking dat als uitgangspunt sprake is van twee bouwsels (de twee loodsen), dat daarin de units zijn gecreëerd, dat de tussenmuren niet tot de nok reiken en dat er een gezamenlijke doorgang is tot de openbare weg. Het hof wijst in dit kader ook nog concreet op de situatie van unit [nummer C] , die een aanwijzing vormt dat sprake is van een zekere ‘flexibiliteit’ wat betreft de indeling en vorm van de units, hetgeen kan afdoen aan de verticale splitsbaarheid. Blijkens een tekening9 is namelijk de in 2.4 vermelde splitsing van unit [nummer C] geschied door een tussenmuur te plaatsen tussen het voorste en het achterste deel en is bij het achterste deel geen tussenmuur (meer) aanwezig met unit [nummer B] .

4.10. Wat betreft de units die in de twee loodsen zijn gecreëerd, moet vervolgens beoordeeld worden of elk van zo’n unit wel kan worden aangemerkt als een zelfstandig onderdeel van een onroerende zaak, zoals de heffingsambtenaar, naar het hof begrijpt, subsidiair betoogt en waarvan de rechtbank is uitgegaan. Het hof neemt daarbij als uitgangspunt dat het begrip ‘zelfstandig gedeelte van een onroerende zaak’ als bedoeld in artikel 1, letter a, Verordening uitgelegd moet worden overeenkomstig de omschrijving van ‘zelfstandige gedeelten’ in de hoofdzin van artikel 4 Verordening, nu er geen aanwijzingen zijn dat de gemeentelijke wetgever aan het begrip een (wezenlijk) andere betekenis heeft willen geven. Dit betekent dat van een ‘zelfstandig gedeelte van een onroerende zaak’ sprake is indien dat gedeelte en het andere gedeelte (of de andere gedeelten) blijkens hun indeling bestemd zijn om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt. Naar het oordeel van het hof is hiervan sprake bij elk van de units, gelet op de wijze van indeling van de loodsen en van de units. Dit vindt ook bevestiging in de omstandigheid dat de units afzonderlijk worden verhuurd en gebruikt. Het hof onderkent dat unit [nummer C] een wat afwijkend geval is, nu die gesplitst is (zie 2.4), maar het voorste deel kan in elk geval als een zelfstandig gedeelte van een onroerende zaak worden aangemerkt.

Al wat belanghebbende heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel over de kwalificatie van elk van de units als ‘zelfstandig gedeelte van een onroerende zaak’. Met name doet aan het oordeel niet af dat de units niet direct aan de openbare weg liggen en niet te bereiken zijn zonder gebruik te maken van de inrit met afsluitbare poort. Dit zijn – gelet op de definitie van een zelfstandig gedeelte – geen relevante omstandigheden voor de beoordeling. Gelet op de functie en verschillende gebruiksmogelijkheden van een unit, weegt verder onvoldoende zwaar dat bij bepaalde units er sprake is van ‘het ontbreken van sanitair, elektriciteit of gas’, zoals belanghebbende stelt, nog daargelaten hoe die stelling wat betreft elektriciteit zich verhoudt tot zijn verklaring op de zitting.

De units zijnde de aanbouwen

4.11. Wat betreft de twee units zijnde de aanbouwen overweegt het hof als volgt. Zo elk van deze units al geen afzonderlijke ‘onroerende zaak’ is, is elk ervan in elk geval aan te merken als ‘zelfstandig gedeelte van een onroerende zaak’, gelet op de definitie daarvan (zie 4.10), de indeling van de twee units en het gebruik ervan. Elk van de twee units is dus reeds daarom aan te merken als perceel in de zin van artikel 1, letter a, Verordening.

De vraag of een of beide van die units een afzonderlijke ‘onroerende zaak’ is, hoeft voor dat geval geen beoordeling in deze procedure. Voor dat geval is namelijk het belang van de klacht van de heffingsambtenaar op dit punt alleen gelegen in de (niet)toepasselijkheid van de samenstelbepaling (zie 4.7). Aangezien de rechtbank de samenstelbepaling niet heeft toegepast op die twee units, heeft de heffingsambtenaar geen belang bij zijn klacht voor zover het gaat om die twee units.

Dat de heffingsambtenaar zelf ter zake van unit [nummer I] bij het opleggen van de aanslagen de samenstelbepaling heeft toegepast, maakt dit laatste voor die unit niet anders. Aangezien ter zake van die unit (dus) geen afzonderlijke aanslag is opgelegd, kan de heffingsambtenaar immers niet in een betere positie komen door beoordeling door het hof van zijn klacht.

De samenstelbepaling

4.12. Voor het geval unit [nummer B] en unit [nummer C] niet zijn aan te merken als een afzonderlijke ‘onroerende zaak’, is van de zijde van de heffingsambtenaar niet in geschil dat de rechtbank de samenstelbepaling juist heeft toegepast. Belanghebbende heeft op zijn beurt niet gesteld dat de samenstelbepaling ruimer had moet worden toegepast dan de rechtbank heeft gedaan. Daarvoor zijn overigens ook geen aanknopingspunten. Dit betekent dat, met inachtneming van artikel 4 Verordening, er vijf percelen zijn te onderscheiden voor toepassing van artikel 3 Verordening.

Belastbaar feit overigens

4.13. Zo belanghebbende met zijn stelling dat er per gebouw slechts één aansluiting op het riool is, betoogt dat er daarom ook maar sprake kan zijn van tweemaal een belastbaar feit bij het object, is dat betoog onjuist. Gelet op artikel 3 Verordening is er ook sprake van een belastbaar feit ter zake van een perceel indien dat perceel indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering en van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering kan worden afgevoerd. Dat er bij de units die niet direct zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering, wel sprake is van een indirecte aansluiting en afvoer, is niet (voldoende gemotiveerd en specifiek) bestreden door belanghebbende.

Conclusie

4.14. De rechtbank heeft de aanslagen ter zake van de units [nummer B] en [nummer C] vernietigd en de overige vijf aanslagen in stand gelaten. Uit het voorgaande volgt dat, beoordeeld op basis van de Verordening, beide partijen dit oordeel tevergeefs bestrijden.

Vraag 2 (vertrouwensbeginsel)

4.15. In verband met het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft belanghebbende op de volgende passage in de publicatie Gemeentelijke belastingen 2019 gewezen:

Belanghebbende klaagt erover dat nergens is vermeld dat een veelvoud van dit vaste bedrag geheven zou kunnen worden.

4.16. Het hof is van oordeel dat belanghebbendes beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Belanghebbende kan redelijkerwijs niet aan de aangehaalde passage vertrouwen ontlenen over hoeveel rioolheffing hij in totaal verschuldigd is ter zake van het object. Het hof neemt daarbij in aanmerking, in onderlinge samenhang bezien, (i) dat nu sprake is van een publicatie met een algemeen voorlichtend karakter en het een korte passage betreft, belanghebbende had moeten begrijpen dat de passage niet alomvattend hoeft te zijn en (ii) dat het object zodanige kenmerken heeft (loodsen met units) dat belanghebbende had moeten begrijpen dat deze niet duidelijk valt onder een van de categorieën die in de publicatie wordt genoemd, althans dat belanghebbende niet zonder meer ervan mocht uitgaan dat de categorie ‘bedrijfspand’ van toepassing was. Anders gezegd: belanghebbende had moeten beseffen dat het mogelijk was dat de voorlichting geen uitsluitsel over de heffing gaf voor zijn geval.

Ten overvloede overweegt het hof dat ook al zou wel sprake zijn van gerechtvaardigd vertrouwen, dit nog niet betekent dat dit vertrouwen moet worden gehonoreerd en dat afgeweken kan worden van een juiste toepassing van de Verordening. Dat zou anders kunnen zijn indien belanghebbende afgaande op de informatie een handeling heeft verricht of nagelaten ten gevolge waarvan een hoger bedrag van hem wordt geheven dan hij op basis van die informatie meende als gevolg van die handeling of dat nalaten te moeten betalen.10 Niet gesteld is dat belanghebbende afgaande op de informatie zo’n handeling heeft verricht of nagelaten.

Tussenconclusie

4.17. De slotsom is dat zowel het hoger beroep van belanghebbende als het incidenteel hoger beroep van de heffingsambtenaar ongegrond is.

Ten aanzien van het griffierecht

4.18. Het hof ziet geen aanleiding om het griffierecht te laten vergoeden.

Ten aanzien van de proceskosten

4.19. Het hof oordeelt dat er geen redenen zijn voor een veroordeling in de proceskosten van de heffingsambtenaar. Belanghebbende heeft namelijk op de zitting gemeld dat hij, afgezien van het griffierecht, geen proceskosten heeft gemaakt.

5. Beslissing

Het hof:

• verklaart zowel het hoger beroep als het incidenteel hoger beroep ongegrond;
• bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

De uitspraak is gedaan door M.R.T. Pauwels, voorzitter, A.J. Kromhout en T.A. Gladpootjes, in tegenwoordigheid van K.M.J. van der Vorst, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2022 en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.