Invoering echte vermogensrendementsheffing: utopie of werkelijkheid?

Opinie

Rutte III wil kiezers tevreden houden

De afgelopen jaren hebben veel belastingbetalers in box 3, vooral de spaarders onder hen, het forfaitaire rendement op vermogen niet gehaald. Veel mensen hebben daardoor het gevoel gekregen belasting te betalen over een opbrengst die er nooit is geweest. Daarom heeft het kabinet in het regeerakkoord aangekondigd toe te willen naar een heffing op het werkelijke rendement als een gewenst eindbeeld voor deze belasting. De box 3-heffing zoals die nu geldt, is een stap in die richting, maar feit is dat nog steeds aanzienlijke verschillen tussen het forfaitaire rendement en de feitelijke rendementen van individuele belastingbetalers kunnen voorkomen.

Maar het gaat dit kabinet niet lukken om een echte vermogensrendementsheffing in te voeren

Het is ondenkbaar dat het dit kabinet gaat lukken om een echte vermogensrendementsheffing in te voeren. Daarbij kan ook de vraag worden gesteld of zo’n systeem eigenlijk wel wenselijk is. Want een heffing naar het werkelijke rendement is structureel problematisch. Dat heeft te maken met een aantal factoren.

De beschikbaarheid van (digitale) informatie is cruciaal voor een moderne belastingheffing. De Belastingdienst moet, en is, meer en meer gaan werken met betrouwbare informatie die geautomatiseerd van derden wordt ingewonnen. Moderne belastingheffing is geautomatiseerde belastingheffing zonder handmatige bewerkingen. De gegevens van derden moeten van zodanige kwaliteit en tijdigheid zijn dat aangiften op termijn zonder tussenkomst van de belastingplichtige zelf kunnen worden afgedaan. Het opvragen van gegevens bij de belastingplichtige wil de Belastingdienst, mijns inziens terecht, minimaliseren. Niet alleen omdat de Belastingdienst de belastingbetaler niet – zoals vroeger – de hele zondagmiddag boven zijn belastingbiljet gebogen wil zien, maar ook omdat handmatige invoer leidt tot veel gedoe, fouten en zelfs fraude.

Om voor elke belastingplichtige het werkelijke rendement op elk van zijn vermogensbestanddelen vast te stellen, is veel meer informatie nodig dan voor de vaststelling van het forfaitair rendement. Bovendien is deze informatie, in plaats van vroeg in het belastingjaar zelf, nu pas na afloop van het belastingjaar beschikbaar. Voor zover de benodigde informatie door ketenpartners kan worden aangeleverd, zal deze kort na afloop van het jaar geleverd moeten gaan worden om een vooraf ingevulde aangifte per 1 maart mogelijk te maken. Voor bank- en spaartegoeden en effecten die bij financiële instellingen worden aangehouden, zijn de benodigde gegevens in principe bij de ketenpartners aanwezig. Daarnaast zijn bij sommige vermogensbestanddelen veel gegevens niet te ontsluiten, nu niet en niet in de toekomst. Denk aan huuropbrengsten en onderhoudskosten van onroerend goed. Deze gegevens zijn alleen beschikbaar bij de belastingplichtige zelf. Zou je deze vermogensbestanddelen naar hun werkelijke rendement willen belasten, dan ontstaat een enorme administratieve last voor de burger en verslechtert de informatiepositie van de Belastingdienst sterk. Dit is zo’n grote stap terug in de tijd dat dit niet past binnen een modern systeem van belastingheffing.

Er moet daarom worden gezocht naar varianten waarbij heffing op werkelijk rendement geldt voor vermogensbestanddelen waar de Belastingdienst wel voldoende over weet; bank- en spaartegoeden, aandelen, obligaties en aanverwanten, en een goede forfaitaire benadering van het rendement bij de overige vermogensbestanddelen. Dit levert echter behoorlijke uitdagingen op. Twee verschillende regimes voor het belasten van vermogensinkomsten betekent immers dat het voor belastingplichtigen aantrekkelijk wordt om puur gedreven door de belastingheffing hun vermogenspositie te optimaliseren, met minder belastingopbrengst als gevolg. Voor de vermogensbestanddelen waarvan het werkelijke rendement wordt belast, zijn twee hoofdsystemen denkbaar, namelijk een vermogenswinstbelasting en een vermogensaanwasbelasting.

Gevolgen voor de belastingopbrengsten

Inherent aan het systeem van het belasten van werkelijk rendement is dat de belastingopbrengst jaarlijks enorm kan fluctueren, zeker als het mogelijk wordt gemaakt om verliezen te verrekenen met belastingheffing uit eerdere jaren. Uitschieters van enkele miljarden euro’s in de plus of in de min zullen geen uitzondering zijn. In uitzonderlijke gevallen, zoals de financiële crisis, kan het zelfs gaan om uitschieters fors groter dan de huidige opbrengst van box 3. Dit gaat ten koste van de beheersbaarheid en voorspelbaarheid van het EMU-saldo. Dat is een belangrijk nadeel omdat het EMU-saldo een belangrijk ijkpunt is in het (Europese) begrotingsbeleid.

Belasten forfaitair rendement heeft niet alleen nadelen

Een heffing naar werkelijk rendement is niet alleen voor burgers en financiële instellingen complex, maar is ook lastig voor de Belastingdienst. Het is niet zo, zoals wel wordt gesuggereerd, dat het alleen voor de Belastingdienst lastig is en het kabinet het daarom dus niet gaat doen. Het is echter van twee kanten moeilijk. Het is lastig voor de mensen die er verantwoordelijk voor zijn en voor de mensen die het moeten controleren. De aangifte wordt gewoon ingewikkelder en de begrijpelijkheid voor de burger neemt af ten opzichte van het vrij simpele systeem dat we nu hebben. Bovendien kan de Belastingdienst voor een substantiële groep burgers (meer dan 90%) nu vooraf invullen wat er gebeurt. Dat maakt het ontzettend makkelijk; mensen hoeven eigenlijk alleen maar te controleren hoe hun belastingaangifte eruit ziet. Dat is met het belasten van werkelijke rendementen niet meer mogelijk. Voor burgers met buitenlandse vermogensbestanddelen of burgers die te maken krijgen met overlijden, scheiden, immigratie of emigratie kan de Belastingdienst dan niets meer vooraf invullen. De burger zal in die gevallen zelf weer alle gegevens moeten bijhouden en de complexe berekeningen moeten maken, terwijl hij dat al jarenlang niet meer hoefde te doen.

Wat voorafging

De Kamer wil eigenlijk zo snel mogelijk een heffing op basis van het werkelijke rendement, maar ook kort na het aantreden van Rutte III, was al duidelijk dat dit niet zal gaan lukken. Tijdens de parlementaire behandeling van het pakket Belastingplan 2018 in de Tweede Kamer1 zei staatssecretaris Menno Snel van Financiën het volgende hierover:

Uitwerking is nog geen invoering

De woorden van Snel zijn geheel in lijn met de relevante passage uit het regeerakkoord. Daarin wordt inderdaad niet de belofte gedaan van de daadwerkelijke invoering van een ‘echte vermogensrendementsheffing’. In de kabinetsreactie box 3 op basis van werkelijk rendement van 15 april 20192 geeft staatssecretaris Snel aan dat een stelsel op basis van werkelijk rendement gezien de complexiteit en de verregaande gevolgen van een vermogensrendementsheffing op basis van werkelijk rendement voor burgers, financiële instellingen en de Belastingdienst, ten koste zal gaan van elementen die het kabinet ook belangrijk vindt, zoals de vooringevulde aangifte, met de mede als gevolg daarvan lage administratieve lasten voor burgers, de eenvoud van het huidige stelsel en de reikwijdte van de grondslag. Dit laat volgens Snel onverlet dat het kabinet de wens van een heffing op basis van werkelijk rendement begrijpt. Gezien de concessies die nodig zijn voor een heffing op basis van werkelijk rendement op het terrein van eenvoud, begrijpelijkheid, uitstelmogelijkheden, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, vindt het kabinet het van belang dat een overgang naar een heffing op basis van werkelijk rendement kan rekenen op een zo groot mogelijk maatschappelijk en politiek draagvlak. Om die reden laat het kabinet in het onderzoek naar bouwstenen voor stelselverbeteringen meer fundamentele beleidsopties uitwerken op het terrein van de vermogensrendementsheffing, mede in samenhang met ander vermogen en andere vermogensinkomsten en gaat het kabinet op basis van deze beleidsopties graag met de Kamer in gesprek.

Hoe nu verder?

De zes onderzoeken die in de bouwstenenbrief van 15 april 20193 zijn aangekondigd starten nu. Deze onderzoeken vormen naast de al lopende trajecten en eerder uitgevoerd onderzoek samen de basis voor bouwstenen voor stelselverbeteringen die het gehele belastingstelsel (waaronder de box 3-heffing) beslaan. Deze zullen begin 2020 klaar zijn. De verschillende onderzoeken kennen hun eigen vorm, maar in alle gevallen zal externe deskundigheid worden betrokken. Daarnaast wil Snel een gesprek op gang brengen over de toekomst van het belastingstelsel. Hij denkt hierbij bijvoorbeeld aan een brede bijeenkomst waarbij mensen uit verschillende geledingen in de samenleving zoals de wetenschap, maatschappelijk middenveld, opiniemakers en bedrijven hun ideeën naar voren kunnen brengen en met elkaar in debat kunnen gaan. De uitkomst van een dergelijk gesprek zal worden betrokken bij de verdere uitwerking van het bouwstenentraject.

Conclusie

De ‘die hards’ die voor een echte vermogensrendementsheffing gaan, gaan dat deze kabinetsperiode zeker niet meer meemaken. De aangekondigde onderzoeken zullen begin 2020 gereed zijn, maar dat is nog maar een begin van een discussie die moet gaan worden gevoerd. En daarna zal het nog een geruime tijd duren voordat een en ander in een echt wetsvoorstel zal worden gegoten dat nog door zowel de Tweede als de Eerste Kamer zal moeten worden aangenomen. Dat zijn tijdrovende processen. De hete aardappel zal dus worden doorgeschoven naar een nieuw kabinet, wellicht nog naar een daaropvolgend kabinet en wellicht komt die er nooit. Maar hoe erg is dat? Ons belastingstelsel kent immers vanwege de praktische uitvoerbaarheid vele forfaits.