Samenvatting
De ozb bestaat uit 2 soorten belasting: een eigenaren- en een gebruikersbelasting. Voor woningen hoeft sinds 2006 alleen eigenarenbelasting te worden betaald. Dit is het geval als een onroerende zaak in hoofdzaak tot woning dient. Maar voor niet-woningen moet ook nog een gebruikersdeel ozb worden betaald.
Met name bij verpleeg- en verzorgingstehuizen is veelvuldig de vraag aan de orde of deze al dan niet in hoofdzaak tot woning dient
Het hierover bepaalde in artikel 220e van de Gemeentewet leidt ten aanzien van deze tehuizen in de praktijk tot velerlei problemen.
Daarbij worden door feitenrechters verschillende benaderingen gekozen die niet enkel zijn terug te voeren op onderlinge verschillen tussen die verzorgings- en verpleeghuizen.
De aldus ontstane problematiek, die door de regering al werd verwacht maar waarvoor in de wettelijke regeling geen voorziening is getroffen, vraagt om praktisch werkbare uitgangspunten die tot een uniforme rechtstoepassing leiden.
De Hoge Raad formuleert in dit arrest dergelijke uitgangspunten met het oog op een aantal in de praktijk veel voorkomende problemen. Een zekere ruwheid is daarbij onvermijdelijk, geeft de Hoge Raad zelf toe.
Deze uitgangspunten luiden als volgt:
1) Het verblijf van duurzame aard in een verzorgings- of verpleeghuis heeft voor deze ‘bewoners’ het karakter van wonen.
2) De gedeelten van een verzorgings- of verpleeghuis die in hoofdzaak eenzelfde functie hebben als de vergelijkbare gedeelten van een woning, zijn aan te merken als gedeelten in de zin van artikel 220e van de Gemeentewet. Die functies betreffen bijvoorbeeld dagbesteding, slapen, zich wassen en eten.
Alle ruimten in het tehuis die een dergelijke functie hebben, zijn aan te merken als gedeelten in de zin van artikel 220e van de Gemeentewet.
Dat betreft niet alleen de eigen (zit/slaap)kamers van de bewoners, maar ook alle door bewoners gezamenlijk gebruikte ruimten, zoals gemeenschappelijke woonkamers, eetzalen, recreatieruimten, (mede) door bewoners gebruikte keukens en sanitaire ruimten, een en ander met inbegrip van de verkeersruimten die voor de toegang tot die ruimten dienen, zoals gangen, hallen, liften en trappenhuizen.
3) Tot de onder 2 bedoelde gedeelten behoren niet de gedeelten van het tehuis die (nagenoeg) uitsluitend ten dienste staan aan het personeel van de instelling of derden, zoals kantoorruimten, ‘zusterposten’, en andere ruimten waartoe als regel slechts deze personen toegang hebben, zoals c.v.-ruimten en voorraadkamers.
Dit geldt eveneens voor een centrale keuken die (nagenoeg) uitsluitend door personeel van de instelling wordt gebruikt.
4) De voor revalidatie en (para-)medische zorg gebruikte ruimten zijn niet in hoofdzaak dienstbaar aan woondoeleinden.
5) Hetzelfde geldt voor in sommige instellingen aanwezige winkels en voor restaurants die mede voor anderen dan bewoners en hun gasten bestemd zijn.
6) De waarde van de ondergrond moet worden toegerekend naar evenredigheid van de waarde van de gedeelten die in de voorgaande punten zijn onderscheiden.
7) De waarde van voor algemeen gebruik aangewezen parkeerterreinen en parkeergarages wordt eveneens als regel naar evenredigheid toegerekend, ongeacht het feitelijke gebruik door (gasten van) bewoners dan wel personeelsleden.
Het tegen de uitspraak van Hof Den Haag door een verzorgingstehuis ingestelde cassatieberoep wordt gegrond verklaard. De zaak is verwezen voor een nieuwe inhoudelijke behandeling van de vraag of het verzorgingstehuis het gebruikersdeel ozb moet betalen.
Conform A-G IJzerman.
Arrest gewezen op het beroep in cassatie van Stichting [X] te [Z] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te ’s-Gravenhage van 9 november 2011, nr. BK-10/00579, betreffende een aanslag in de onroerendezaakbelastingen.
1 Het geding in feitelijke instanties
Ten aanzien van belanghebbende is bij beschikking de waarde van de onroerende zaak [a-straat 1] te [Q] (hierna: de onroerende zaak) voor het kalenderjaar 2008 vastgesteld. Aan belanghebbende is voor dat jaar wegens het gebruik krachtens zakelijk recht van de onroerende zaak een aanslag in de onroerendezaakbelastingen van de gemeente Westland opgelegd naar de waarde vastgesteld bij voormelde beschikking.
Na door belanghebbende daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar van de gemeente Westland bij in één geschrift vervatte uitspraken de beschikking en de aanslag gehandhaafd.
De Rechtbank te ’s-Gravenhage (nr. AWB 09/6232 WOZ) heeft het tegen die uitspraken ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2 Geding in cassatie
Belanghebbende heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westland (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.
Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.
De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 12 juni 2013 geconcludeerd tot vernietiging van ’s Hofs uitspraak en tot verwijzing van het geding.
Zowel belanghebbende als het College heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3 Beoordeling van het middel
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1. De onroerende zaak betreft een verpleeghuis (hierna: het verpleeghuis) dat beschikt over 168 plaatsen voor huisvesting en behandeling, namelijk 72 plaatsen voor psychogeriatrische zorg, 64 plaatsen voor langdurige somatische zorg en 32 plaatsen voor kortdurende somatische zorg. Daarnaast heeft het verpleeghuis 15 plaatsen voor somatische dagbehandeling.
3.1.2. Degenen die in het verpleeghuis verblijven (hierna: de bewoners) hebben ieder een kamer van ongeveer 15 vierkante meter met daarin een bed, een kledingkast en een kleine wastafel. De kamers zijn niet afsluitbaar. Per twee kamers is er een gemeenschappelijke badgelegenheid met toilet. De bewoners hebben per unit van meerdere kamers een gemeenschappelijke ruimte voor dagverblijf en een gemeenschappelijke keuken.
3.1.3. De bewoners worden ’s ochtends uit bed geholpen en gaan vervolgens naar de ruimte voor dagverblijf, waar zij vaak gedurende de gehele dag verblijven.
3.1.4. Het verpleeghuis is bij de onderhavige aanslag in de onroerendezaakbelastingen aangemerkt als onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot woning dient in de zin van artikel 220, aanhef en letter a, van de Gemeentewet in verbinding met artikel 220a, lid 2, van die wet. Daarover bestaat in cassatie geen geschil.
3.2.1. Voor het Hof was in geschil of gedeelten van het verpleeghuis in hoofdzaak tot woning dienen dan wel in hoofdzaak dienstbaar zijn aan woondoeleinden en daarom buiten aanmerking moeten worden gelaten bij de bepaling van de heffingsmaatstaf, een en ander als bedoeld in artikel 220e van de Gemeentewet. Het betreft de kamers, de ruimten voor dagverblijf, de keukens, de badkamers en de daarbij horende verkeersruimten, alsmede de ondergelegen parkeergarage.
3.2.2. Het Hof heeft geoordeeld dat voor de vraag of een ruimte in hoofdzaak een woonfunctie heeft, van essentieel belang is dat in de desbetreffende ruimte in zekere mate vrijelijk kan worden verbleven, waarbij onder vrijelijk verblijven moet worden verstaan dat in de ruimte enige privacy wordt geboden en dat door bewoners in zekere mate over de eigen tijd moet kunnen worden beschikt, evenals over de ruimte waarin men die tijd doorbrengt. Volgens het Hof is in dit geval geen sprake van vrijelijk verblijven. Daartoe heeft het Hof onder andere van belang geacht dat vrije besteding van de tijd en vrije beschikking over de ruimte niet aan de orde is; de bewoners zijn aan een verpleegritme onderworpen en de kamers zijn niet afsluitbaar.
3.3.1. Bij de beoordeling van het tegen voormelde oordelen gerichte middel moet het volgende worden vooropgesteld.
3.3.2. Bij de toepassing van artikel 220a, lid 2, van de Gemeentewet gaat het om de vraag of onzelfstandige gedeelten van een onroerende zaak ‘tot woning dienen dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden’. Die vraag was aan de orde in de arresten van de Hoge Raad van 16 november 2007, nrs. 40606 en 40847, ECLI:NL:HR:2007:AZ8976 en ECLI:NL:HR:2007:AZ9075, BNB 2008/23 en 24, en van 10 februari 2012, nr. 10/05194, ECLI:NL:HR:2012:BV3270, BNB 2012/152. Het komt er daarbij op aan of ten minste 70 percent van de waarde van de onroerende zaak kan worden toegerekend aan gedeelten daarvan die tot woning dienen of volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden. Is aan die eis voldaan, dan wordt de gehele onroerende zaak als woning aangemerkt met alle daaraan verbonden gevolgen, zoals het niet heffen van onroerendezaakbelasting ten aanzien van het gebruik.
Thans is aan de orde de toepassing van artikel 220e van de Gemeentewet, ingevolge welke bepaling voor een onroerende zaak die niet in zijn geheel als woning wordt aangemerkt geldt dat geen onroerendezaakbelasting ten aanzien van het gebruik wordt geheven over de waarde van gedeelten van die zaak die in hoofdzaak tot woning dienen dan wel in hoofdzaak dienstbaar zijn aan woondoeleinden. Het criterium ‘in hoofdzaak’ brengt mee dat van zodanige gedeelten (hierna ook: ‘in-hoofdzaak-woondelen’) eveneens sprake is als de desbetreffende gedeelten tevens in zekere mate een andere functie hebben dan een woonfunctie dan wel volledige dienstbaarheid aan woondoeleinden; voldoende is dat die gedeelten in hoofdzaak, dat is voor ten minste 70 percent, tot woning dienen dan wel dienstbaar zijn aan woondoeleinden.
3.3.3. Zoals mede kan worden ontleend aan de conclusie van de Advocaat-Generaal, leidt het bepaalde in artikel 220e van de Gemeentewet ten aanzien van verzorgings- en verpleeghuizen in de praktijk tot velerlei problemen. Daarbij worden door feitenrechters verschillende benaderingen gekozen die niet enkel zijn terug te voeren op onderlinge verschillen tussen die verzorgings- en verpleeghuizen. De aldus ontstane problematiek, die door de regering al werd verwacht maar waarvoor in de wettelijke regeling geen voorziening is getroffen, vraagt om praktisch werkbare uitgangspunten die tot een uniforme rechtstoepassing leiden. De Hoge Raad zal in dit arrest dergelijke uitgangspunten formuleren met het oog op een aantal in de praktijk veel voorkomende problemen. Een zekere ruwheid is daarbij onvermijdelijk.
3.3.4. Verzorgings- en verpleeghuizen kenmerken zich daardoor dat daarin mensen verblijven die vanwege hun behoefte aan verzorging en/of verpleging niet in hun oorspronkelijke woonomgeving kunnen blijven. Hun verblijf in een dergelijk tehuis heeft in het algemeen naar zijn aard geen tijdelijk karakter, en onderscheidt zich daarmee van een verblijf in een ziekenhuis. Het verblijf van duurzame aard in een verzorgings- of verpleeghuis heeft voor deze ‘bewoners’ daarmee het karakter van wonen. Dat komt mede tot uitdrukking doordat zij op dat adres in de gemeentelijke basisadministratie behoren te worden ingeschreven. De omstandigheid dat aan deze bewoners in het tehuis waar zij verblijven naar behoefte hulp, verzorging en verpleging wordt geboden en dat daartoe regels worden gesteld die hun handelingsvrijheid en privacy beperken, neemt niet weg dat het tehuis voor hen dezelfde functies vervult als een woning.
Van een dergelijk als wonen aan te merken verblijf van duurzame aard is echter geen sprake in geval van verblijf in een tehuis met het oog op kortdurende behandeling of dagbehandeling. Evenmin is daarvan sprake bij een zogenoemde hospice waarin terminale zorg wordt verleend aan personen met een levensverwachting van ten hoogste enkele maanden.
3.3.5. Het vorenstaande brengt mee dat de gedeelten van een verzorgings- of verpleeghuis die in hoofdzaak eenzelfde functie hebben als de vergelijkbare gedeelten van een woning, zijn aan te merken als gedeelten in de zin van artikel 220e van de Gemeentewet. Die functies betreffen bijvoorbeeld dagbesteding, slapen, zich wassen en eten. Alle ruimten in het tehuis die een dergelijke functie hebben, zijn aan te merken als gedeelten in de zin van artikel 220e van de Gemeentewet. Dat betreft niet alleen de eigen (zit/slaap)kamers van de bewoners, maar ook alle door bewoners gezamenlijk gebruikte ruimten, zoals gemeenschappelijke woonkamers, eetzalen, recreatieruimten, (mede) door bewoners gebruikte keukens en sanitaire ruimten, een en ander met inbegrip van de verkeersruimten die voor de toegang tot die ruimten dienen, zoals gangen, hallen, liften en trappenhuizen.
3.3.6. De hiervoor in onderdeel 3.3.3 geschetste noodzaak om te komen tot praktisch werkbare uitgangspunten brengt mee dat bij de kwalificatie van de hiervoor in 3.3.5 bedoelde ruimten de mate van medegebruik daarvan door anderen dan bewoners, zoals het verzorgend, verplegend en overig personeel van de zorginstelling, niet van belang is en daarom niet behoeft te worden onderzocht. Met name dient geen onderscheid te worden gemaakt op grond van de mate van verzorging of verpleging die de bewoners in die ruimten wordt geboden. Ook een gedeelte van een tehuis waar meer intensieve zorg aan de bewoners wordt geboden, kan daarom het karakter hebben van ‘in-hoofdzaak-woondeel’.
3.3.7. Tot de hiervoor in 3.3.5 bedoelde gedeelten behoren niet de gedeelten van het tehuis die (nagenoeg) uitsluitend ten dienste staan aan het personeel van de instelling of derden, zoals kantoorruimten, ‘zusterposten’, en andere ruimten waartoe als regel slechts deze personen toegang hebben, zoals c.v.-ruimten en voorraadkamers. Dit geldt eveneens voor een centrale keuken die (nagenoeg) uitsluitend door personeel van de instelling wordt gebruikt.
3.3.8. Een bijzondere beschouwing verdienen de (nagenoeg) uitsluitend voor revalidatie en (para-)medische zorg gebruikte ruimten. De aard van het gebruik van dergelijke ruimten brengt mee dat zij niet dezelfde functie hebben als gedeelten van een woning. Daarom kan niet worden gezegd dat zij in hoofdzaak tot woning dienen dan wel in hoofdzaak dienstbaar zijn aan woondoeleinden.
Hetzelfde geldt voor in sommige instellingen aanwezige winkels en voor restaurants die mede voor anderen dan bewoners en hun gasten bestemd zijn.
3.3.9. Voor de ondergrond van de opstal geldt dat deze geen andere functie heeft dan de opstal (zie HR 17 september 2010, nrs. 09/02047 en 09/02251, ECLI:NL:HR:2010:BL5650 en ECLI:NL:HR:2010:BL5638, BNB 2011/4 en 5). Dat brengt mee dat de waarde van de ondergrond ook voor de toepassing van artikel 220e van de Gemeentewet aan de waarde van de opstal moet worden toegerekend naar evenredigheid van de waarde van de gedeelten die op de vorenomschreven wijze zijn onderscheiden.
3.3.10. Voor de ongebouwde gedeelten van de onroerende zaak geldt eveneens hetgeen is beslist in de hiervoor in 3.3.9 vermelde arresten; zie de onderdelen 4.3.1 en 4.3.2 daarvan. Tot die onbebouwde gedeelten behoren eveneens parkeerterreinen. De waarde van voor algemeen gebruik aangewezen parkeerterreinen wordt aldus als regel eveneens naar evenredigheid toegerekend, ongeacht het feitelijke gebruik door (gasten van) bewoners dan wel personeelsleden. Indien gedeelten van een parkeerterrein uitdrukkelijk zijn aangewezen om enkel te worden gebruikt door personeel van het tehuis, wordt de waarde van die gedeelten niet met toepassing van artikel 220e van de Gemeentewet buiten aanmerking gelaten. Dit is wel het geval ten aanzien van gedeelten van een parkeerterrein die uitdrukkelijk zijn aangewezen voor uitsluitend gebruik door bewoners en/of hun gasten.
De waarde van parkeergarages moet op dezelfde wijze worden toegerekend.
3.3.11. De aard van de onderhavige regeling, die leidt tot een vermindering van de heffingsgrondslag, brengt mede dat een belanghebbende die aanspraak maakt op toepassing ervan, de feiten moet stellen en, bij betwisting door de wederpartij, moet bewijzen waaruit met inachtneming van het vorenstaande volgt welke gedeelten van de onroerende zaak als ‘in-hoofdzaak-woondelen’ zijn aan te merken.
3.4. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.3.4 is overwogen slaagt het middel. ’s Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen voor een nieuwe behandeling van het geschil met inachtneming van hetgeen hiervoor in onderdeel 3.3 is overwogen.
4. Proceskosten
Het College zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de zaak met nummer 11/05566 met de onderhavige zaak samenhangt in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
5 Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep in cassatie gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof,
verwijst het geding naar het Gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest,
gelast dat de gemeente Westland aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie betaalde griffierecht ten bedrage van € 454, en
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westland in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op de helft van € 3186, derhalve € 1593, voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Dit arrest is gewezen door de vice-president M.W.C. Feteris als voorzitter, en de raadsheren C. Schaap, P.M.F. van Loon, M.A. Fierstra en R.J. Koopman, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 15 november 2013.
