Opinie: Ontvlechten Belastingdienst gaat moeizaam en kost € 146 miljoen

Opinie

Dat schreef minister Hoekstra van Financiën ruim een jaar geleden, op 11 januari 2020 om precies te zijn, in een brief aan de Tweede Kamer.1 Dat leek heel logisch, maar inmiddels is bekend dat de ontvlechting € 146 miljoen gaat kosten en dat het proces moeizaam verloopt.

De problemen bij de Belastingdienst zijn groot

De Belastingdienst heeft als één van de grootste publieke uitvoerders van Nederland een wezenlijke en omvangrijke maatschappelijke opdracht met een aantal verschillende kerntaken. Het is voor Nederland cruciaal dat belastinginkomsten stabiel, rechtvaardig en betrouwbaar worden gegenereerd voor de financiering van publieke taken die voor ons allemaal van belang zijn. Toeslagen moeten op de juiste wijze aan burgers worden toegekend en uitgekeerd. Goede dienstverlening is daarbij het hoofddoel omdat een grote groep van burgers afhankelijk is van deze toeslagen. De Douane moet naast het heffen van douanerechten ook effectief de doorvoer van goederen bewaken met daarbij zo min mogelijk belemmeringen voor de handelsstromen van Nederlandse bedrijven. De FIOD heeft een belangrijke rol in het opsporen van fraude en het bestrijden daarvan.
In de uitvoering door de Belastingdienst van deze taken ontmoeten burgers en bedrijven de overheid en wordt de basis gelegd voor het vertrouwen dat in de Belastingdienst wordt gesteld. Voor een gedegen uitvoering van deze cruciale taken is een moderne en slagvaardige uitvoering een absolute randvoorwaarde.

Maar de Belastingdienst staat zwaar onder druk. Door de ontwikkelingen rond de kinderopvangtoeslag en overige zaken waar burgers gedupeerd zijn, is het vertrouwen geschaad. Veel aandacht is nodig voor het oplossen van bestaande problematiek, waardoor het risico bestaat dat de nodige vernieuwingen binnen de Belastingdienst achterblijven.

Ook de dienstverlening aan burgers en bedrijven staat onder druk, de mogelijkheden om nieuw beleid adequaat en tijdig te implementeren nemen af en de staat van de ICT van de Belastingdienst is een reden tot zorg. Ook blijft adequate managementinformatie een grote uitdaging. Daarnaast is de bestuurlijke en ambtelijke opgave voor Toeslagen naar aanleiding van de problematiek rond de kinderopvangtoeslag groot.

Na het aftreden van staatssecretaris Menno Snel vanwege de zwartgelakte dossiers in de Kinderopvangtoeslagaffaire, kondigde minister Wopke Hoekstra aan dat de ontvlechting van de Belastingdienst kan bijdragen aan het oplossen van deze problemen. Maar dat is makkelijker gezegd, dan gedaan en hoe staat het ervoor? In het 56 pagina’s tellende ‘Verslag van een schriftelijk overleg over de Belastingdienst’, dat op 5 februari naar de Tweede Kamer is gezonden,2 gaat staatssecretaris Vijlbrief nader in op een aantal over de ontvlechting gestelde vragen.

Ontvlechting is niet makkelijk en gaat nog wel even duren

De ontvlechting wordt stapsgewijs vormgegeven. Allereerst zijn twee tijdelijke directoraten-generaal (hierna: DG) met tijdelijke mandaten voor DG Toeslagen en DG Douane ingesteld. De DG’s zijn vervolgens aan de hoofdstructuur van het ministerie van Financiën toegevoegd. Op dit moment wordt gewerkt aan het structureel inrichten van twee volwaardige DG’s Toeslagen en Douane.
Het strategische besluit van minister Hoekstra om de Douane en Toeslagen te ontvlechten uit de Belastingdienst is genomen om de complexiteit, de dynamiek en de span of control binnen de Belastingdienst te vereenvoudigen. Douane en Toeslagen worden stapsgewijs ontvlochten uit de Belastingdienst om te komen tot drie in basis volwaardige DG’s. Elk DG kan door deze ontvlechting slagvaardiger, met meer focus en doelgerichter werken aan de eigen uitvoeringsopgave, is de bedoeling.
De toekomst van het toeslagenstelsel is op dit moment echter nog volstrekt onduidelijk. Wel is duidelijk dat het huidige stelsel nodig is totdat er een adequate vervangende oplossing is. Maar die is er nog lang niet. Daarom is op dit moment focus nodig op de eigenstandige maatschappelijke doelen en op eigen inhoudelijke en maatschappelijke uitdagingen van Toeslagen. Met nadruk op de bestuurlijke aandacht en kracht om de Belastingdienst aan te sturen, zodat eventuele problemen eerder worden gesignaleerd en opgelost.

Het zelfstandig positioneren van de drie uitvoeringsorganisaties Belastingdienst, Toeslagen en Douane binnen het ministerie van Financiën is wel een essentiële stap in een bredere verandering. Deze naar verwachting toekomstbestendige verandering wordt niet alleen gerealiseerd door de Belastingdienst, maar vormgegeven en ondersteund door het gehele ministerie van Financiën.

Wat is op dit moment de meerwaarde van de ontvlechting?

Een belangrijke meerwaarde van de ontvlechting is de versterking van de aansturing binnen het gehele ministerie van Financiën. Allereerst door de komst van de twee staatssecretarissen, Vijlbrief en Van Huffelen, naast minister Hoekstra. Daarnaast zijn er het afgelopen jaar drie nieuwe directeuren-generaal voor Belastingdienst, Douane en Toeslagen gestart. Naast de versterking van de aansturing worden Douane en Toeslagen ontvlochten uit de Belastingdienst tot drie in basis volwaardige DG’s. Deze ontvlechting is dan ook meer dan alleen een versterking van de aansturing en een aanpassing van de organisatiestructuur. De doelen zijn ook:

• meer focus en tijd voor eigen maatschappelijk doelen en specifieke uitvoeringsopgaven;
• meer aandacht, eigen uitvoeringsbeleid en aansturingskracht;
• verkleinen van de span of control van de Belastingdienst;
• het realiseren van korte lijnen tussen de werkvloer en het topmanagement om te zorgen voor betere communicatie van medewerker naar manager; en
• verbetering dienstverlening aan burgers en bedrijven, met meer aandacht voor menselijke maat.

Mij valt op dat deze laatste doelstelling pas op het laatst door staatssecretaris Vijlbrief wordt genoemd, terwijl dit toch de kern is waar het al jaren over gaat. Enigszins curieus is dat wel te noemen in dit dossier dat de rechtsstaat onwaardig is.

Wat zijn de positieve en/of negatieve consequenties van de ontvlechting?

Een organisatieverandering kost tijd, geld en aandacht, zo ook de ontvlechting. Daarnaast zijn er veranderingen in het werk en de werkwijze wat een aanpassing van de medewerkers vraagt. Binnen het programma ‘Continuïteit en Ontvlechting’ wordt getoetst op consequenties, uitvoeringsrisico’s en meerwaarde. Ook de besteding van de gereserveerde middelen voor de ontvlechting zal worden getoetst. Daarnaast zal monitoring plaatsvinden. Een aantal van deze punten kan ik volgen, maar wat het programma ‘Continuïteit en Ontvlechting’ nu precies inhoudt, laat staatssecretaris Vijlbrief in het midden. Ik houd het maar op managementtaal.

Is de ontvlechting haalbaar?

Zoals hiervoor al aangegeven wordt de ontvlechting stapsgewijs vormgegeven; per fase worden de haalbaarheid en de (financiële) consequenties uitgewerkt. De Tweede Kamer wordt uiterlijk in het eerste kwartaal van 2021 nader geïnformeerd over de voortgang van de ontvlechting. In deze brief zal worden ingegaan op de haalbaarheid en zal een eerste beeld van de financiële consequenties worden gedeeld. Maar het kabinet is op dit moment al demissionair en op 17 maart aanstaande zijn er verkiezingen. De ontvlechting zal dan min of meer als een ‘bouwsteen’ kwalificeren.

Wat kost de ontvlechting?

Het ontvlechten en opbouwen van drie uitvoeringsdiensten en het versterken van de dienstverlening kost geld. In de Voorjaarsnota 2020-2025 is € 140,6 miljoen gereserveerd voor de ontvlechting. Hiervan is € 20 miljoen structureel.
De reservering is primair bedoeld om Douane en Toeslagen te transformeren naar volwaardige DG’s, het verlies aan synergie op te vangen en de versterking van de samenwerking binnen het gehele ministerie te realiseren. In het kader van de ontvlechting hebben Douane en Toeslagen ook een nieuwe invulling van taken gekregen zoals het meer opgavegericht en kaderstellend werken. Om deze nieuwe taken in goede banen te leiden, worden eigen governance- en controlstructuren vormgegeven en krijgen Douane en Toeslagen elk een eigen stafdienst met ondersteuning.
Een uitputtend kostenplaatje van de gehele ontvlechting, waarin ook de kosten van de diensten zoals de Belastingtelefoon zijn opgenomen, is in deze fase van de verandering nog niet uitgewerkt.

De Belastingtelefoon maakt onderdeel uit van Klantinteractie & Services (KI&S) waarin zowel telefoon, websites, sociale media en portalen bij elkaar vorm zijn gegeven. Er wordt nu dienstverlening geboden aan de Belastingdienst, Douane en Toeslagen. Omdat deze dienstverlening sterk vervlochten is met informatievoorziening en ICT wordt er stapsgewijs gekeken op welke wijze een ontvlechting voor DG Douane en DG Toeslagen nodig en passend is. De daarbij horende kosten en gevolgen voor implementatie worden nader uitgewerkt in 2021.

Conclusie

Een organisatieverandering kost veel tijd, geld en aandacht, zo ook de ontvlechting. Echt veel is er het afgelopen jaar nog niet bereikt met de ontvlechting. Dat is ook niet verwonderlijk, gezien het feit dat we met COVID-19 en de Toeslagenaffaire te maken kregen. Het kabinet heeft hier zijn handen vol aan gehad. Maar hoe moet het nu verder? Het huidige demissionaire kabinet zal de ontvlechting maar al te graag aan het nieuwe kabinet over laten. De herziening van het toeslagenstelsel zal ongetwijfeld een belangrijk onderdeel gaan uitmaken van de kabinetsformatie. Vriend en vijand willen er immers van af. Maar het afschaffen van het toeslagenstelsel is een omvangrijke en complexe operatie. En als het nieuwe kabinet besluit om het toeslagenstelsel af te schaffen en te vervangen door een ander ‘uitkeringssysteem’ waarbij de Belastingdienst niet meer betrokken zal zijn, is het de vraag in hoeverre een definitieve ontvlechting in drie verschillende directoraten-generaal dan nog noodzakelijk is. DG Toeslagen wordt dan immers overbodig. Maar eerlijk gezegd verwacht ik niet dat het gaat lukken om het toeslagenstelsel de komende vier jaar geheel af te schaffen en te vervangen door een nieuw uitkeringsstelsel. Want het uitwerken en doorvoeren van een grote systeemverandering kost gewoon heel veel tijd. Zelfs de door het huidige demissionaire kabinet beloofde afschaffing van het box 3-systeem is er na vier jaar niet gekomen. En dat is peanuts vergeleken bij het vervangen van het toeslagenstelsel. Laat de ontvlechting dus maar doorgaan.