Metadata
Procesrecht / het behoort tot de taak van de Rechtbank en niet van het Gerechtshof als belastingrechter om te beslissen over de toerekening van de vergoeding aan de Staat voor een uitspraak van de Huurcommissie inzake een jaarlijkse huurverhoging
A-G, 9 juni 2006
Gerelateerde content
- Wet en parlementaire geschiedenis
- Internationale regelgeving
- Lagere regelgeving
- Besluiten
- Jurisprudentie
- Commentaar NLFiscaal
- Literatuur
- Recent
Samenvatting
Op 14 november 2000 had de Huurcommissie uitspraak gedaan op een verzoek van een verhuurder inzake de jaarlijkse huurverhoging. De commissie had de gewenste huurverhoging toelaatbaar geacht, maar een andere ingangsdatum vastgesteld. Zij had voorts beslist dat beide partijen in gelijke mate in het ongelijk waren gesteld en daarom bepaald dat beiden de helft van de aan de Staat toekomende vergoeding voor die uitspraak verschuldigd zijn. Het door de huurder tegen de verdeling van die vergoeding ingediende bezwaarschrift was door de Huurcommissie ongegrond verklaard en vervolgens was de huurder in beroep gegaan bij de Amsterdamse Rechtbank, sector bestuursrecht algemeen. Deze had het beroepschrift echter ter behandeling naar het Gerechtshof doorgezonden. Dit is echter van oordeel dat de Rechtbank wel degelijk de bevoegde instantie is en vraagt de Hoge Raad daarin uitspraak te doen. A-G Niessen is van oordeel dat de belastingrechter in dit geval niet competent is. Er is geen sprake van een belasting laat staan een belasting die van rijkswege door de rijksbelastingdienst wordt geheven of daarmee is gelijk gesteld. De Rechtbank is competent.BRON
Nr. 42.219
Mr. Niessen
20 december 2005
Derde Kamer A
Conclusie inzake
Het jurisdictiegeschil
tussen
het Gerechtshof te Amsterdam
en
de Rechtbank te Amsterdam
1. Inleiding
1.1. De belastingkamer van het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof) heeft Uw Raad bij brief van 5 november 2004 verzocht een beslissing te nemen inzake het jurisdictiegeschil tussen het Gerechtshof te Amsterdam en de Rechtbank te Amsterdam in verband met het beroep van X (hierna: belanghebbende) te Z betreffende een beslissing van de huurcommissie ressort Q (hierna: de Huurcommissie) over de door belanghebbende verschuldigde vergoeding aan de Staat.
1.2. In de brief van 5 november 2005 heeft het Hof Uw Raad ook in een andere - vergelijkbare - zaak verzocht het jurisdictiegeschil te beslechten. In die zaak (met nummer 42.220) zal ik heden eveneens concluderen.
2. Feiten en procesverloop
2.1. De verhuurder van belanghebbende heeft de Huurcommissie verzocht een uitspraak te doen over de door hem gewenste jaarlijkse huurverhoging. In haar uitspraak van 14 november 2000(1) (verzonden op 14 december 2000) heeft de Huurcommissie de gewenste huurverhoging toelaatbaar geacht, doch een andere ingangsdatum voor deze verhoging vastgesteld. Om die reden heeft de Huurcommissie tevens beslist dat naar haar oordeel beide partijen (belanghebbende en diens verhuurder) in ongeveer gelijke mate in het ongelijk zijn gesteld en daarom beiden de helft van de vergoeding aan de Staat voor het door de Huurcommissie doen van de uitspraak verschuldigd zijn. Bij brief van 15 januari 2001 heeft belanghebbende de Huurcommissie medegedeeld dat hij niet kon instemmen met deze (gedeeltelijke) betaling van "leges" aan de Staat. Deze brief is door de Huurcommissie aangemerkt als een bezwaarschrift. Het bezwaarschrift is door de huurcommissie op 1 mei 2002 ongegrond verklaard. De uitspraak op bezwaar is op 21 augustus 2002 aan belanghebbende verzonden. In deze uitspraak werd vermeld dat binnen zes weken na verzending van de beslissing tegen het besluit beroep kon worden ingediend bij de Rechtbank te Amsterdam (hierna: de Rechtbank).
2.2. Bij brief van 12 september 2002 heeft belanghebbende beroep ingesteld bij de Rechtbank. Dit beroep is door de Rechtbank, sector bestuursrecht algemeen, bij brief van 7 november 2003 doorgezonden aan de belastingkamer van het Hof.(2)
2.3. Na een behandeling ter zitting is het Hof tot het oordeel gekomen dat de overdracht van de zaak aan het Hof ten onrechte heeft plaatsgevonden. Bij brief van 5 november 2004 heeft Hof zich tot Uw Raad gewend met het verzoek dit jurisdictiegeschil op de voet van artikel 77 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) te beslechten. Het Hof heeft het jurisdictiegeschil als volgt omschreven:
"Dit betreft de bevoegdheid om kennis te nemen van geschillen omtrent vergoedingen aan de Staat als bedoeld in artikel 26a van de Huurprijzenwet woonruimte."
In afwachting van de beslissing van Uw Raad heeft het Hof zijn uitspraak in de zaak aangehouden.
2.4. Uw Raad heeft belanghebbende en de voorzitter van de Huurcommissie in de gelegenheid gesteld hun zienswijze naar voren te brengen. Zowel belanghebbende als de voorzitter van de Huurcommissie hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
3. Huurprijzenwet woonruimte en de huurcommissies
Huurprijzenwet woonruimte
3.1. Het onderhavige jurisdictiegeschil ziet op de ingevolge artikel 26a van de Huurprijzenwet woonruimte (Hpw) aan de Staat verschuldigde vergoeding voor het door de Huurcommissie doen van een uitspraak. De Hpw is per 1 augustus 2003 ingetrokken en een deel van de bepalingen van de Hpw is overgebracht naar artikel 7:246 tot 265 BW.(3) De overige bepalingen van de Hpw en de bepalingen van de (eveneens vervallen) Wet op de huurcommissies zijn geïntegreerd in de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (Uhw). Ingevolge artikel 49 Uhw is in het onderhavige geval de Hpw nog van toepassing, nu het verzoek bij de Huurcommissie reeds aanhangig was voor de inwerkingtreding van de Uhw.
3.2. Het eerste lid van artikel 26a Hpw(4) luidt als volgt:
"Voor het door de huurcommissie ingevolge de artikelen 6, derde lid, en 10, tweede lid, uitbrengen van een advies en voor het door de huurcommissie ingevolge de artikelen 10a, derde lid, 11a, tweede lid, 13, eerste lid, 17 tweede en vijfde lid, 18, tweede en achtste lid, 20, eerste en vierde lid, en 23 doen van een uitspraak is door de huurder en verhuurder bij wijze van voorschot een vergoeding aan de Staat verschuldigd, waarvan het bedrag en de wijze van betaling bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld."
Uit het tweede lid van dit artikel volgt dat bij het uitbrengen van het advies, onderscheidenlijk het doen van de uitspraak, de huurcommissie gemotiveerd aangeeft welke van beide partijen, zijnde de naar het oordeel van de huurcommissie geheel of voor het grootste deel - gelet op de strekking van het verzoekschrift - in het ongelijk gestelde partij, een vergoeding aan de Staat verschuldigd is. Indien de huurcommissie van oordeel is dat beide partijen in ongeveer gelijke mate in het ongelijk worden gesteld, kan zij gemotiveerd uitspreken dat beide partijen de helft van de vergoeding aan de Staat verschuldigd zijn. Dat is in het onderhavige geval gebeurd.
3.3. Uit de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Hpw, de Wet op de huurcommissies en enkele andere wetten volgt dat de vergoedingsregeling lichtvaardig ingediende verzoeken zou moeten voorkomen en partijen zou moeten stimuleren zelf naar een oplossing te zoeken. De regeling zou tot een sterke daling van het aantal onnodige geschillen moeten leiden.(5) Tijdens een algemeen overleg in het kader van de evaluatie integrale herziening huurwetgeving op 8 mei 2003 is de minister van VROM in overweging gegeven hetzij "de leges" te verhogen, hetzij deze af te schaffen. De minister reageerde:
"De legesheffing moet noch kostendekkend worden gemaakt noch worden afgeschaft. De minister wenst het algemene beleid van de rijksoverheid te voeren. Dit houdt in dat de burger die een beroep doet op een dienst van de overheid, leges moet betalen. Een verzoek aan de huurcommissie wordt pas na ontvangst van de leges in behandeling genomen. Als de burger in het gelijk wordt gesteld, krijgt hij de leges terug. (...) Bovendien houdt de heffing ervan een redelijke drempel in stand, waardoor de burger goed moet nadenken over zijn of haar argumenten, alvorens door het indienen van een verzoek een heel proces in werking te stellen. Het is niet verkeerd dat de burger hiervoor een bedrag betaalt."(6)
3.4. Indien partijen zich niet binnen twee maanden na verzending van een afschrift van de uitspraak van de huurcommissie over de redelijkheid van de voorgestelde huurprijswijziging tot de kantonrechter hebben gericht met een met redenen omkleed verzoek om de huurprijs vast te stellen, worden partijen geacht een wijziging van de huurprijs of een ongewijzigd blijven daarvan te zijn overeengekomen als door de huurcommissie in haar uitspraak is vermeld.(7) In het Handboek Huurrecht (oud)(8) wordt bij artikel 26a Hpw opgemerkt dat nu een eventueel vaststellingsverzoek aan de kantonrechter niet kan worden gelijkgesteld met een hoger beroep, de kantonrechter geen wijziging kan brengen in de terzake van de verschuldigdheid van de vergoeding door de huurcommissie gegeven beslissing.
3.5. Tijdens de behandeling van de Uhw in de Tweede Kamer is in de Memorie van Toelichting bij artikel 7 Uhw, waarin de vergoedingsregeling is opgenomen (opvolger van artikel 26a Hpw), opgemerkt:
"Omtrent deze vaststelling van de vergoeding door de huurcommissie kan niet ingevolge artikel 7:262 van het Burgerlijk Wetboek een procedure bij de kantonrechter worden gestart."(9)
3.6. Het bedrag en de wijze van betaling van de vergoeding zijn vastgesteld in het Besluit huurprijzen woonruimte.(10) De bij wijze van voorschot aan de Staat te betalen vergoeding wordt ingevolge het tweede lid van artikel 4 van dit besluit betaald door storting of overschrijving op een door de huurcommissie aan te geven giro- of bankrekening.
De huurcommissies
3.7. Het bestaan van de huurcommissies is in het onderhavige geval gebaseerd op de Wet op de huurcommissies. Deze wet is per 1 augustus 2003(11) weliswaar vervallen, doch is ingevolge artikel 49 Uhw voor de onderhavige zaak nog van belang. Ingevolge artikel 2, lid 1, van de Wet op de huurcommissies waren in het rechtsgebied van ieder arrondissement één of meer huurcommissies.(12) Artikel 3 van deze wet gaf een overzicht van de taken van de huurcommissie.(13) De voorzitter van de huurcommissie wordt bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen. De (plaatsvervangende) leden van de huurcommissie worden door De Minister van VROM benoemd en ontslagen.(14) In de Memorie van Toelichting op de Uhw is met betrekking tot de positie en het karakter van de huurcommissies opgemerkt:
"De huurcommissies ontlenen in de huidige situatie hun bestaansgrond aan de Wet op de huurcommissies. Ze zijn zelfstandige bestuursorganen die onderdeel zijn van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden. Zij hebben derhalve geen eigen begroting en staan als afzonderlijke post in het begrotingshoofdstuk van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De belangrijkste reden voor de zelfstandige positie van huurcommissies is de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid.(15)"
4. Art. 8:4, onderdeel g en art. 8:6, eerste lid, Awb
4.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. In artikel 8:4 Awb wordt een aantal categorieën van besluiten van dit beroep uitgezonderd. Ingevolge artikel 8:4, onderdeel g, Awb, zoals dit artikel luidde tot 1 januari 2005, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit
"genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen of de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering volksverzekeringen".
Dit onderdeel is bij de invoering van de tweede feitelijke instantie in belastingzaken komen te vervallen, nu door die wijziging tegen fiscale besluiten wèl beroep bij de rechtbank openstaat. Om het gesloten stelsel te handhaven is in het nieuwe artikel 26 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) geregeld tegen welke fiscale besluiten beroep openstaat.(16) Voor de onderhavige zaak is het oude onderdeel g van artikel 8:4 Awb echter nog van belang, nu de uitspraak op bezwaar van de Huurcommissie is gedagtekend voor de invoering van de Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties.
4.2. De in artikel 8:4 Awb opgenomen uitzonderingen zijn ontleend aan artikel 5 van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Arob), zij het dat de uitzonderingen enigszins zijn beperkt. In de Memorie van Toelichting bij de Awb, tweede tranche, wordt over de uitzonderingen in artikel 8:4 Awb opgemerkt:
"In het algemeen gaat het hier om besluiten die zich naar hun aard niet of minder goed lenen voor beroep, dan wel om het uitsluiten van beroep bij de rechtbank van wetgevingscomplexen waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld."(17)
In diezelfde toelichting wordt met betrekking tot onderdeel g van artikel 8:4 Awb opgemerkt:
"De redactie van dit onderdeel (thans onderdeel o van artikel 5 van de Wet Arob) is aangepast ter verzekering van de competentie van de rechtbanken in geschillen betreffen de heffing van premies voor werknemersverzekeringen en de inning van premies voor vrijwillige volksverzekeringen."(18)
4.3. Ingevolge artikel 5, onderdeel o, Wet Arob stond geen voorziening als bedoeld in die wet open tegen:
"beschikkingen, gegeven op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen."(19)
In de Memorie van Toelichting bij de voorloper van de Wet Arob, de Wet beroep administratieve beschikkingen, werd met betrekking tot een (zo goed als) gelijkluidende bepaling in die wet(20) opgemerkt:
"In de belastingwetgeving is met zorg overwogen, voor welke beschikkingen een beroepsmogelijkheid gewenst is en voor welke niet."(21)
4.4. De Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Algemeen Deel, schrijft over artikel 8:4, onderdeel g, Awb:
"Deze uitzondering van art. 8:4, onderdeel g, Awb (met art. 5, onderdeel o, Wet Arob als voorganger) waarborgt het zogenoemde gesloten stelsel van bezwaar en beroep in het belastingrecht. Volgens art. 26 AWR staat beroep tegen een besluit van de inspecteur alleen open bij de belastingrechter van het gerechtshof. De uitzondering geldt voor alle fiscale besluiten die zijn genomen op grond van de AWR, dus ook voor besluiten van tot heffing van belasting bevoegde ambtenaren van provincies, gemeenten en waterschappen. De rechtbanken zijn wel bevoegd met betrekking tot de heffing van premies werknemersverzekeringen. Ook tegen uitspraken op bezwaar inzake de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) staat thans alleen beroep open bij de belastingkamer van het gerechtshof."(22)
4.5. Pechler merkt omtrent de bevoegdheid van de (sector bestuursrecht van de) rechtbank op:
"Staat geen beroep op de belastingrechter open, dan is mogelijk de (sector bestuursrecht van de) rechtbank bevoegd. Dit is echter alleen het geval als het besluit niet berust op 'een wettelijk voorschrift inzake belastingen' (art. 8:4, letter g, Awb)."(23)
Hij noemt een aantal gevallen waarin de bestuursrechter zich heeft moeten uitlaten over de vraag of een besluit onder artikel 8:4, onderdeel g, Awb valt.(24)
4.6. De presidenten van de Rechtbank Rotterdam(25) respectievelijk Amsterdam(26) waren van oordeel dat een besluit, waarbij een bepaald gebied wordt aangewezen als plaats waar parkeerautomaten zullen worden geplaatst en waar tegen betaling van belasting kan worden geparkeerd, moet worden aangemerkt als een besluit genomen op grond van een belastingverordening als bedoeld in artikel 225 van de Gemeentewet en waartegen geen beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. Rechtbank Utrecht(27) was daarentegen - onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling rechtspraak Raad van State van 30 mei 1990(28) - van oordeel dat een dergelijk besluit niet een besluit is in de zin van artikel 8:4, onderdeel g, Awb, nu niet de verschuldigdheid of de hoogte van parkeergeld wordt vastgesteld. Rechtbank Amsterdam(29) oordeelde dat een van de inspecteur gevraagd oordeel over de toepasselijkheid van artikel 5, aanhef en onder b, van de Wet op de vennootschapsbelasting een besluit is op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen, derhalve een besluit als bedoeld in artikel 8:4, onderdeel g, Awb.
4.7. In een procedure over een niet voor bezwaar vatbare beschikking (een besluit dat een belanghebbende 'niet meer onder de gerangschikte rechtspersonen als bedoeld in artikel 24, lid 4, van de Successiewet dient te worden opgenomen'), waarbij het gerechtshof zich onbevoegd had verklaard en het beroepschrift had doorgezonden aan de rechtbank, oordeelde Uw Raad(30) dat nu belanghebbende de uitspraak van de inspecteur mocht opvatten als een uitspraak op bezwaar op de voet van artikel 25, lid 1, AWR, tegen die uitspraak ingevolge artikel 26, lid 1, juncto artikel 2, lid 1, aanhef en letter b, van die wet beroep open stond bij het gerechtshof en het gerechtshof zich ten onrechte onbevoegd had verklaard. Voor doorzending van het beroepschrift aan de rechtbank was volgens Uw Raad dan ook geen plaats. Uw Raad overwoog over de reikwijdte van artikel 8:4, onderdeel g, Awb:
"Daartoe was bovendien geen grond, omdat de beschikking van de Inspecteur, ofschoon zij niet een beschikking als bedoeld in artikel 23, lid 1, AWR is, niettemin moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb. Nu dit artikel blijkens de in de Memorie van toelichting (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 103) erop gegeven toelichting ten doel heeft bepaalde 'wetgevings-complexen' waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld, van beroep op de rechtbank uit te sluiten, moet immers worden aangenomen dat het bepaalde in dat artikel in de aanhef en onder g ertoe strekt geheel in het algemeen beschikkingen op het gebied van belastingen van beroep op de rechtbank uit te zonderen, ook indien tegen een zodanige beschikking niet ingevolge enig bepaling van de belastingwet bezwaar of beroep openstaat. Staat immers zodanig bezwaar of beroep wèl open, dan sluit reeds het bepaalde in artikel 8:6, lid 1, van de Awb beroep op de rechtbank uit."
4.8. Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit waartegen beroep bij een andere administratieve rechter kan of kon worden ingesteld. In het Commentaar Algemene wet bestuursrecht wordt opgemerkt dat artikel 8:4 in zekere zin een "subsidiaire werking" heeft ten opzichte van artikel 8:6 Awb:
"In die wetgeving [de belastingwetgeving; RN] is steeds met zorg overwogen voor welke besluiten een administratieve voorziening gewenst is en voor welke niet. Werd zo'n voorziening gewenst geacht, dan is in de belastingwetgeving beroep opengesteld bij de belastingrechter (de belastingkamer van het Gerechtshof), voorafgegaan door een bezwaarschriftprocedure. Uit artikel 8:6, eerste lid volgt, dat ter zake van dergelijke besluiten een beroep bij de rechtbank niet mogelijk is. Betreft het echter besluiten waartegen géén beroep is opengesteld bij de belastingrechter - en waarvoor de uitzondering van artikel 8:6, eerste lid, dus niet geldt -, dan zou op grond van de algemene formule van artikel 8:1, eerste lid, beroep kunnen worden ingesteld bij de rechtbank. Omdat dit echter niet gewenst werd geacht, zijn die besluiten van die beroepsmogelijkheid uitgesloten via artikel 8:4, onderdeel g."(31)
4.9. In de Memorie van Toelichting bij de Awb, tweede tranche, wordt met betrekking tot artikel 8:6, lid 1, Awb opgemerkt:
"Voor de wetstechnische afbakening van de rechtsmacht van de administratieve kamer van de rechtbank in relatie tot andere administratieve rechters is het systeem van de Wet Arob gevolgd. Dit houdt in, dat de algemene bevoegdheid van de rechtbank, neergelegd in artikel 8.1.1.1, eerste lid [art. 8:1, eerste lid; RN], niet geldt indien een andere administratieve rechter bevoegd is om van het geschil kennis te nemen (artikel 8.1.1.4, eerste lid [art. 8:6, eerste lid, RN]).
(...)
Uit het eerste lid volgt, dat indien beroep is opengesteld bij een andere administratieve rechter, de rechtbank niet bevoegd is van een dergelijk geschil kennis te nemen, ook niet indien beroep zou worden ingesteld door een belanghebbende voor wie geen beroep openstond op die gespecialiseerde rechter."(32)
4.10. Uit het bovenstaande leid ik het volgende af: indien tegen een besluit beroep openstaat bij de belastingrechter (tot 1 januari 2005 de belastingkamer van het gerechtshof), kan geen beroep worden ingesteld bij de rechtbank (artikel 8:6, eerste lid Awb). Indien het beroep echter een besluit betreft dat is genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen waartegen géén beroep is opengesteld bij de belastingrechter, is beroep bij de rechtbank op grond van artikel 8:4, onderdeel g, Awb niet mogelijk.
5. Beroep bij de belastingrechter?
5.1. Uit het voorgaande volgt dat indien tegen een besluit beroep openstaat bij de belastingkamer (van het gerechtshof), beroep bij de rechtbank niet mogelijk is. De vraag of beroep openstaat bij de belastingrechter, wordt - behoudens aanvullingen in bijzondere wetten - beantwoord in de AWR. De bepalingen van de AWR gelden bij de heffing van rijksbelastingen, alsmede bij de heffing van heffingsrente, revisierente, compenserende rente, kosten van ambtelijke werkzaamheden en bestuurlijke boeten welke ingevolge de belastingwet kunnen worden vastgesteld of opgelegd (artikel 1, lid 1, AWR). In het tweede lid van artikel 1, AWR wordt de definitie van rijksbelastingen gegeven: belastingen welke van rijkswege door de rijksbelastingdienst worden geheven. Ook rechten bij invoer en rechten bij uitvoer als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onderscheidenlijk derde lid, van de Douanewet worden onder rijksbelastingen verstaan. De AWR verstaat onder 'belastingwet' zowel de AWR als andere wettelijke bepalingen betreffende de heffing van de onder artikel 1 vallende belastingen.
5.2. Voor toepassing van de AWR moet derhalve sprake zijn van een belasting die van rijkswege door de rijksbelastingdienst wordt geheven. In de Memorie van Toelichting bij de AWR wordt met betrekking tot het werkingsgebied van deze wet opgemerkt dat de AWR geen "toepassing zal vinden ten aanzien van provinciale en gemeentelijke belastingen, voor zover deze niet van rijkswege door de rijksbelastingdienst worden geheven."(33) Scheltens leidt daaruit af dat met de aanduiding 'van rijkswege' niet bedoeld is 'ten behoeve van 's Rijks kas':
"De term 'van rijkswege' moet dan ook opgevat worden in de zin van 'ten name van het Rijk', ongeacht aan wie de opbrengst ten goede komt". (34)
Gelet hierop en nu de huurcommissie aangeeft welke van beide partijen (of beiden) de vergoeding aan de Staat verschuldigd is, deze vergoeding wordt voldaan door storting of overschrijving op een door de huurcommissie aan te geven giro- of bankrekening en de huurcommissies als zelfstandig bestuursorgaan onderdeel uitmaken van de Staat, kan mijns inziens in het onderhavige geval gesproken worden van een heffing van rijkswege.
5.3. In artikel 2, lid 1, van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003(35) wordt het begrip 'rijksbelastingdienst' toegelicht:
"Er is een rijksbelastingdienst onder de naam Belastingdienst. Deze dienst is belast met de heffing en invordering van rijksbelastingen en met andere bij of krachtens de wet opgedragen taken."
5.4. Nog afgezien van de vraag of de onderhavige aan de Staat te betalen vergoeding is aan te merken als een belasting, ben ik van mening dat de bepalingen van de AWR niet op deze vergoedingsregeling van toepassing zijn, nu de vergoeding - zo blijkt uit onderdeel 3.6 - niet door de rijksbelastingdienst wordt geheven. In de Hpw noch in de Wet op de huurcommissies is bepaald dat de heffing en invordering van de vergoeding geschieden door de rijksbelastingdienst, zoals bijvoorbeeld het geval was in de School- en Cursusgeldwet 1972. De Afdeling Rechtspraak Raad van State oordeelde in een geschil over een aanslag schoolgeld dat appellant terecht op grond van artikel 5, aanhef en onder m (later o), Wet Arob niet in zijn beroep was ontvangen.(36) Voorts is niet bepaald - zoals bijvoorbeeld in artikel 231 van de Gemeentewet, artikel 123 van de Waterschapswet(37) of artikel 229 van de Landinrichtingswet - dat de heffing en invordering van de vergoeding met toepassing van de AWR geschieden als ware die vergoeding een rijksbelasting.
5.5. Ik zal hierna toch kort nog ingaan op het belastingbegrip. In de Memorie van Toelichting bij artikel 1 AWR is opgenomen:
"Onder het begrip "belastingen" zijn niet begrepen retributiën, zoals schoolgelden."(38)
Het gangbare belastingbegrip wordt aldus omschreven:
"Belastingen zijn gedwongen betalingen aan de overheid als zodanig, waar geen rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid tegenover staat, en die krachtens algemene regelen worden geheven."(39)
Indien wel sprake is van een verband tussen de betaling en de tegenprestatie van de
overheid spreekt men van retributies:
"Retributies zijn betalingen die de overheid krachtens algemene regelen vordert ter zake van een concrete door haar in haar functie als zodanig individueel bewezen dienst."(40)
De kritiek die op het traditionele belastingbegrip is geuit, en de aangedragen alternatieven zal ik hier niet behandelen.(41)
5.6. De onderhavige vergoeding aan de Staat is ingevolge artikel 26a Hpw verschuldigd voor het door de huurcommissie uitbrengen van advies en voor het door de huurcommissie doen van een uitspraak. Er is derhalve sprake van een individuele contraprestatie van de overheid. De vergoeding kan dan ook niet onder het belastingbegrip worden gebracht en moet als een retributie worden aangemerkt.
5.7. Het voorgaande leidt ertoe dat tegen het besluit van de Huurcommissie omtrent het bezwaar van belanghebbende tegen het besluit dat hij de vergoeding aan de Staat gedeeltelijk verschuldigd is, geen beroep openstaat bij de belastingrechter. Artikel 8:6, lid 1, Awb staat derhalve niet aan een beroep bij de rechtbank in de weg.
5.8. Indien geen beroep openstaat bij de belastingrechter, rest de vraag of sprake is van een besluit op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen (artikel 8:4, onderdeel g, Awb). Daarvan kan gelet op het voorgaande mijns inziens ook geen sprake zijn, nu de vergoeding niet als een belasting kan worden aangemerkt. Ik wijs in dit kader op een arrest van de Civiele Kamer van Uw Raad, waarin Uw Raad over de vraag of aan de Staat betaalde bedragen ter zake van op de voet van artikel 68 en 69 van de Veewet verrichte vleeskeuringen onverschuldigd zijn betaald. In dit arrest heeft Uw Raad zich mede uitgelaten over de voorloper van artikel 8:4, onderdeel g, Awb (artikel 5, onder m (later o), Wet Arob). Uw Raad oordeelde dat het hof met juistheid had geoordeeld dat heffingen ter zake van keuringen als de onderhavige moeten worden aangemerkt als retributies en niet als belastingen in de zin van artikel 5 onder m Wet Arob.(42)
6. Beoordeling jurisdictiegeschil; conclusie
6.1. Gelet op het bovenstaande heeft de Rechtbank de zaak ten onrechte doorgezonden aan het Hof. Belanghebbende kon op grond van artikel 8:1 Awb beroep instellen bij de Rechtbank tegen de uitspraak op bezwaar van de Huurcommissie. Het Hof is niet bevoegd om de zaak te behandelen en de Rechtbank zal de zaak alsnog in behandeling moeten nemen. Ik concludeer dan ook dat Uw Raad Rechtbank Amsterdam zal aanwijzen als de rechter die bevoegd is kennis te nemen van het onderhavige geschil.
Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Deze uitspraak behoort niet tot de stukken van het geding.
2 Een uitspraak van de rechtbank behoort niet tot de stukken van het geding.
3 Wet van 21 november 2002, Stb. 589.
4 Dit artikel is met ingang van 1 augustus 2003 opgevolgd door artikel 7 van de Uitvoeringswet huurprijzenwet woonruimte.
5 Kamerstukken II, 1997-1998, nr. 25 445, nr. 3, blz. 10-11.
6 Kamerstukken II, 2002-2003, 28 648, enz. , nr. 5, blz. 5.
7 Art. 25, lid 7, Hpw en art. 27, lid 1 Hpw.
8 Losbladige Handboek Huurrecht, Groene Serie Privaatrecht, Kluwer, Deventer, artikel 261 Hpw, aantekening 7; dit handboek is in verband met het nieuwe huurrecht afgesloten en opgevolgd door de losbladige uitgave Huurrecht.
9 Kamerstukken II, 1997-1998, 26 090, nr. 3, blz. 20.
10 Besluit van 18 april 1979, Stb. 216.
11 Wet van 21 november 2002, Stb. 589; bepalingen over de huurcommissie zijn nu opgenomen in de Uhw.
12 Thans artikel 21 Uhw: in het rechtsgebied van ieder kantongerecht is een huurcommissie.
13 Thans artikel 4 Uhw.
14 Artikel 5 en 6 Wet op de huurcommissies; thans artikel 23 en 24 Uhw.
15 Zie Kamerstukken II, 1997-1998, 26 090, nr. 3, blz. 12.
16 Zie Wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Algemene wet inzake rijksbelastingen en enige andere wetten in verband met de invoering van beroep bij de rechtbank, alsmede van hoger beroep bij het gerechtshof, in belastingzaken (Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties), kamerstukken 29 251, Stb. 2004, 672.
17 Kamerstukken II, 1991-1992, 22 495, nr. 3, blz. 103.
18 Kamerstukken II, 1991-1992, 22 495, nr. 3, blz. 105.
19 Zie over deze bepaling in de Wet Arob: Ch.J. Langereis, Fiscale rechtsbescherming, Fiscale monografieën nr. 39, Kluwer, Deventer, 1996, blz. 64-67.
20 Art. 5, aanhef en onderdeel m, Wet Bab luidde: een voorziening als bij het vorige artikel bedoeld staat niet open tegen: beschikkingen, gegeven op grond van een algemeen verbindend voorschrift inzake 's Rijks belastingen.
21 Kamerstukken II, 1958-1959, 5363 (MvT), blz. 14.
22 Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Algemeen Deel, aantekening 3 bij artikel 8:4 Awb.
23 E.B. Pechler, Belastingprocesrecht, Fiscale monografieën nr. 107, Kluwer, Deventer, 2003, blz. 55.
24 Zie ook H.J. Bolt en B.J. van Ettekoven, XI. Het uniforme procesrecht, blz. 59, suppl. 83 (november 2004), in Praktijkboek Bestuursrecht, Deventer, losbladig.
25 Pres. Rechtbank Rotterdam 16 juni 1995, JB 1995/190.
26 Pres. Rechtbank Amsterdam 5 juli 1996, Awb-katern 1997, 5.
27 Rechtbank Utrecht 10 mei 1996, Nieuwsbrief Awb 1996, 369.
28 Afdeling rechtspraak Raad van State 30 mei 1990, Gemeentestem 1991, nr. 6914.
29 Rechtbank Amsterdam 18 maart 1996, Awb-katern 1996, 74.
30 HR 1 maart 2000, nr. 35 041, BNB 2000/171, met noot van J. van Soest; zie ook HR 26 maart 2004, nr. 38 548, BNB 2004/186, met noot van W.J.N.M. Snoijink.
31 Commentaar op de Algemene wet bestuursrecht en de Wet openbaarheid van bestuur, onder redactie van J.B.J.M. Ten Berge, P.C. Gilhuis, M. Scheltema, F.A.N. Stroink en R.M. van Male, VUGA Uitgeverij B.V., Den Haag, commentaar art. 8:4 Awb, 8.1.1.5-2 en 8.1.1.5-3.
32 Kamerstukken II, 1991-1992, 22 495, nr. 3, blz. 101-102.
33 Kamerstukken II, 1954-1955, 4080, nr. 3, blz. 2.
34 J.P. Scheltens, De Algemene wet inzake rijksbelastingen, S. Gouda Quint-D. Brouwer en z'n, Arnhem, § 9, blz. 159.
35 Stb. 2002, 247.
36Afdeling Rechtspraak Raad van State 3 februari 1988, AB 1989/347. In de School- en Cursusgeldwet 1972 was vastgelegd dat de heffing en invordering van het schoolgeld geschieden door de rijksbelastingdienst en dat het schoolgeld bij wege aanslag werd geheven als ware het een rijksbelasting, met toepassing van de AWR.
37 De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State heeft in haar uitspraak van 12 juni 1998, AB 1998/311, met noot van AvH, beslist dat een classificatiebesluit niet wordt genomen krachtens een wettelijk voorschrift inzake belastingen, als bedoeld in art. 8:4 onder g Awb. Nu het niet gaat om uitspraken van een heffende instantie op de voet van art. 26 AWR in samenhang met art. 123 Waterschapswet op een bezwaarschrift tegen een opgelegde belastingaanslag, een gevorderd bedrag of een ingevolge enige bepaling van de belastingwet genomen voor bezwaar vatbare beschikking, is de belastingrechter niet tot kennisname van het beroep bevoegd, aldus de Afdeling.
38 Kamerstukken II, 1954-1955, 4080, nr. 3, blz. 3.
39 Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, H.J. Hofstra, achtste druk bewerkt door R.E.C.M. Niessen, Kluwer, Deventer, 2002, blz. 19.
40 Zie noot 25.
41 Zie daarvoor onder meer: Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, No. 184, Rapport van de Commissie ter bestudering van het begrip 'belastingen', Kluwer, Deventer, 1990, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, H.J. Hofstra, achtste druk bewerkt door R.E.C.M. Niessen, Kluwer, Deventer, 2002, par. 2.3 - 2.5 en L.A. de Blieck, P.J. van Amersfoort, J. de Blieck, E.A.G. van der Ouderaa en R.J. Koopman, Algemene wet inzake rijksbelastingen, Kluwer, Deventer, 2004, blz. 25-27.
42 HR 11 november 1988, nr. 13323, NJ 1990, 563 en AB 1989/81 m.nt. FHvdB.
Mr. Niessen
20 december 2005
Derde Kamer A
Conclusie inzake
Het jurisdictiegeschil
tussen
het Gerechtshof te Amsterdam
en
de Rechtbank te Amsterdam
1. Inleiding
1.1. De belastingkamer van het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof) heeft Uw Raad bij brief van 5 november 2004 verzocht een beslissing te nemen inzake het jurisdictiegeschil tussen het Gerechtshof te Amsterdam en de Rechtbank te Amsterdam in verband met het beroep van X (hierna: belanghebbende) te Z betreffende een beslissing van de huurcommissie ressort Q (hierna: de Huurcommissie) over de door belanghebbende verschuldigde vergoeding aan de Staat.
1.2. In de brief van 5 november 2005 heeft het Hof Uw Raad ook in een andere - vergelijkbare - zaak verzocht het jurisdictiegeschil te beslechten. In die zaak (met nummer 42.220) zal ik heden eveneens concluderen.
2. Feiten en procesverloop
2.1. De verhuurder van belanghebbende heeft de Huurcommissie verzocht een uitspraak te doen over de door hem gewenste jaarlijkse huurverhoging. In haar uitspraak van 14 november 2000(1) (verzonden op 14 december 2000) heeft de Huurcommissie de gewenste huurverhoging toelaatbaar geacht, doch een andere ingangsdatum voor deze verhoging vastgesteld. Om die reden heeft de Huurcommissie tevens beslist dat naar haar oordeel beide partijen (belanghebbende en diens verhuurder) in ongeveer gelijke mate in het ongelijk zijn gesteld en daarom beiden de helft van de vergoeding aan de Staat voor het door de Huurcommissie doen van de uitspraak verschuldigd zijn. Bij brief van 15 januari 2001 heeft belanghebbende de Huurcommissie medegedeeld dat hij niet kon instemmen met deze (gedeeltelijke) betaling van "leges" aan de Staat. Deze brief is door de Huurcommissie aangemerkt als een bezwaarschrift. Het bezwaarschrift is door de huurcommissie op 1 mei 2002 ongegrond verklaard. De uitspraak op bezwaar is op 21 augustus 2002 aan belanghebbende verzonden. In deze uitspraak werd vermeld dat binnen zes weken na verzending van de beslissing tegen het besluit beroep kon worden ingediend bij de Rechtbank te Amsterdam (hierna: de Rechtbank).
2.2. Bij brief van 12 september 2002 heeft belanghebbende beroep ingesteld bij de Rechtbank. Dit beroep is door de Rechtbank, sector bestuursrecht algemeen, bij brief van 7 november 2003 doorgezonden aan de belastingkamer van het Hof.(2)
2.3. Na een behandeling ter zitting is het Hof tot het oordeel gekomen dat de overdracht van de zaak aan het Hof ten onrechte heeft plaatsgevonden. Bij brief van 5 november 2004 heeft Hof zich tot Uw Raad gewend met het verzoek dit jurisdictiegeschil op de voet van artikel 77 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) te beslechten. Het Hof heeft het jurisdictiegeschil als volgt omschreven:
"Dit betreft de bevoegdheid om kennis te nemen van geschillen omtrent vergoedingen aan de Staat als bedoeld in artikel 26a van de Huurprijzenwet woonruimte."
In afwachting van de beslissing van Uw Raad heeft het Hof zijn uitspraak in de zaak aangehouden.
2.4. Uw Raad heeft belanghebbende en de voorzitter van de Huurcommissie in de gelegenheid gesteld hun zienswijze naar voren te brengen. Zowel belanghebbende als de voorzitter van de Huurcommissie hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
3. Huurprijzenwet woonruimte en de huurcommissies
Huurprijzenwet woonruimte
3.1. Het onderhavige jurisdictiegeschil ziet op de ingevolge artikel 26a van de Huurprijzenwet woonruimte (Hpw) aan de Staat verschuldigde vergoeding voor het door de Huurcommissie doen van een uitspraak. De Hpw is per 1 augustus 2003 ingetrokken en een deel van de bepalingen van de Hpw is overgebracht naar artikel 7:246 tot 265 BW.(3) De overige bepalingen van de Hpw en de bepalingen van de (eveneens vervallen) Wet op de huurcommissies zijn geïntegreerd in de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (Uhw). Ingevolge artikel 49 Uhw is in het onderhavige geval de Hpw nog van toepassing, nu het verzoek bij de Huurcommissie reeds aanhangig was voor de inwerkingtreding van de Uhw.
3.2. Het eerste lid van artikel 26a Hpw(4) luidt als volgt:
"Voor het door de huurcommissie ingevolge de artikelen 6, derde lid, en 10, tweede lid, uitbrengen van een advies en voor het door de huurcommissie ingevolge de artikelen 10a, derde lid, 11a, tweede lid, 13, eerste lid, 17 tweede en vijfde lid, 18, tweede en achtste lid, 20, eerste en vierde lid, en 23 doen van een uitspraak is door de huurder en verhuurder bij wijze van voorschot een vergoeding aan de Staat verschuldigd, waarvan het bedrag en de wijze van betaling bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld."
Uit het tweede lid van dit artikel volgt dat bij het uitbrengen van het advies, onderscheidenlijk het doen van de uitspraak, de huurcommissie gemotiveerd aangeeft welke van beide partijen, zijnde de naar het oordeel van de huurcommissie geheel of voor het grootste deel - gelet op de strekking van het verzoekschrift - in het ongelijk gestelde partij, een vergoeding aan de Staat verschuldigd is. Indien de huurcommissie van oordeel is dat beide partijen in ongeveer gelijke mate in het ongelijk worden gesteld, kan zij gemotiveerd uitspreken dat beide partijen de helft van de vergoeding aan de Staat verschuldigd zijn. Dat is in het onderhavige geval gebeurd.
3.3. Uit de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Hpw, de Wet op de huurcommissies en enkele andere wetten volgt dat de vergoedingsregeling lichtvaardig ingediende verzoeken zou moeten voorkomen en partijen zou moeten stimuleren zelf naar een oplossing te zoeken. De regeling zou tot een sterke daling van het aantal onnodige geschillen moeten leiden.(5) Tijdens een algemeen overleg in het kader van de evaluatie integrale herziening huurwetgeving op 8 mei 2003 is de minister van VROM in overweging gegeven hetzij "de leges" te verhogen, hetzij deze af te schaffen. De minister reageerde:
"De legesheffing moet noch kostendekkend worden gemaakt noch worden afgeschaft. De minister wenst het algemene beleid van de rijksoverheid te voeren. Dit houdt in dat de burger die een beroep doet op een dienst van de overheid, leges moet betalen. Een verzoek aan de huurcommissie wordt pas na ontvangst van de leges in behandeling genomen. Als de burger in het gelijk wordt gesteld, krijgt hij de leges terug. (...) Bovendien houdt de heffing ervan een redelijke drempel in stand, waardoor de burger goed moet nadenken over zijn of haar argumenten, alvorens door het indienen van een verzoek een heel proces in werking te stellen. Het is niet verkeerd dat de burger hiervoor een bedrag betaalt."(6)
3.4. Indien partijen zich niet binnen twee maanden na verzending van een afschrift van de uitspraak van de huurcommissie over de redelijkheid van de voorgestelde huurprijswijziging tot de kantonrechter hebben gericht met een met redenen omkleed verzoek om de huurprijs vast te stellen, worden partijen geacht een wijziging van de huurprijs of een ongewijzigd blijven daarvan te zijn overeengekomen als door de huurcommissie in haar uitspraak is vermeld.(7) In het Handboek Huurrecht (oud)(8) wordt bij artikel 26a Hpw opgemerkt dat nu een eventueel vaststellingsverzoek aan de kantonrechter niet kan worden gelijkgesteld met een hoger beroep, de kantonrechter geen wijziging kan brengen in de terzake van de verschuldigdheid van de vergoeding door de huurcommissie gegeven beslissing.
3.5. Tijdens de behandeling van de Uhw in de Tweede Kamer is in de Memorie van Toelichting bij artikel 7 Uhw, waarin de vergoedingsregeling is opgenomen (opvolger van artikel 26a Hpw), opgemerkt:
"Omtrent deze vaststelling van de vergoeding door de huurcommissie kan niet ingevolge artikel 7:262 van het Burgerlijk Wetboek een procedure bij de kantonrechter worden gestart."(9)
3.6. Het bedrag en de wijze van betaling van de vergoeding zijn vastgesteld in het Besluit huurprijzen woonruimte.(10) De bij wijze van voorschot aan de Staat te betalen vergoeding wordt ingevolge het tweede lid van artikel 4 van dit besluit betaald door storting of overschrijving op een door de huurcommissie aan te geven giro- of bankrekening.
De huurcommissies
3.7. Het bestaan van de huurcommissies is in het onderhavige geval gebaseerd op de Wet op de huurcommissies. Deze wet is per 1 augustus 2003(11) weliswaar vervallen, doch is ingevolge artikel 49 Uhw voor de onderhavige zaak nog van belang. Ingevolge artikel 2, lid 1, van de Wet op de huurcommissies waren in het rechtsgebied van ieder arrondissement één of meer huurcommissies.(12) Artikel 3 van deze wet gaf een overzicht van de taken van de huurcommissie.(13) De voorzitter van de huurcommissie wordt bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen. De (plaatsvervangende) leden van de huurcommissie worden door De Minister van VROM benoemd en ontslagen.(14) In de Memorie van Toelichting op de Uhw is met betrekking tot de positie en het karakter van de huurcommissies opgemerkt:
"De huurcommissies ontlenen in de huidige situatie hun bestaansgrond aan de Wet op de huurcommissies. Ze zijn zelfstandige bestuursorganen die onderdeel zijn van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden. Zij hebben derhalve geen eigen begroting en staan als afzonderlijke post in het begrotingshoofdstuk van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De belangrijkste reden voor de zelfstandige positie van huurcommissies is de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid.(15)"
4. Art. 8:4, onderdeel g en art. 8:6, eerste lid, Awb
4.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. In artikel 8:4 Awb wordt een aantal categorieën van besluiten van dit beroep uitgezonderd. Ingevolge artikel 8:4, onderdeel g, Awb, zoals dit artikel luidde tot 1 januari 2005, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit
"genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen of de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering volksverzekeringen".
Dit onderdeel is bij de invoering van de tweede feitelijke instantie in belastingzaken komen te vervallen, nu door die wijziging tegen fiscale besluiten wèl beroep bij de rechtbank openstaat. Om het gesloten stelsel te handhaven is in het nieuwe artikel 26 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) geregeld tegen welke fiscale besluiten beroep openstaat.(16) Voor de onderhavige zaak is het oude onderdeel g van artikel 8:4 Awb echter nog van belang, nu de uitspraak op bezwaar van de Huurcommissie is gedagtekend voor de invoering van de Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties.
4.2. De in artikel 8:4 Awb opgenomen uitzonderingen zijn ontleend aan artikel 5 van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Arob), zij het dat de uitzonderingen enigszins zijn beperkt. In de Memorie van Toelichting bij de Awb, tweede tranche, wordt over de uitzonderingen in artikel 8:4 Awb opgemerkt:
"In het algemeen gaat het hier om besluiten die zich naar hun aard niet of minder goed lenen voor beroep, dan wel om het uitsluiten van beroep bij de rechtbank van wetgevingscomplexen waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld."(17)
In diezelfde toelichting wordt met betrekking tot onderdeel g van artikel 8:4 Awb opgemerkt:
"De redactie van dit onderdeel (thans onderdeel o van artikel 5 van de Wet Arob) is aangepast ter verzekering van de competentie van de rechtbanken in geschillen betreffen de heffing van premies voor werknemersverzekeringen en de inning van premies voor vrijwillige volksverzekeringen."(18)
4.3. Ingevolge artikel 5, onderdeel o, Wet Arob stond geen voorziening als bedoeld in die wet open tegen:
"beschikkingen, gegeven op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen."(19)
In de Memorie van Toelichting bij de voorloper van de Wet Arob, de Wet beroep administratieve beschikkingen, werd met betrekking tot een (zo goed als) gelijkluidende bepaling in die wet(20) opgemerkt:
"In de belastingwetgeving is met zorg overwogen, voor welke beschikkingen een beroepsmogelijkheid gewenst is en voor welke niet."(21)
4.4. De Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Algemeen Deel, schrijft over artikel 8:4, onderdeel g, Awb:
"Deze uitzondering van art. 8:4, onderdeel g, Awb (met art. 5, onderdeel o, Wet Arob als voorganger) waarborgt het zogenoemde gesloten stelsel van bezwaar en beroep in het belastingrecht. Volgens art. 26 AWR staat beroep tegen een besluit van de inspecteur alleen open bij de belastingrechter van het gerechtshof. De uitzondering geldt voor alle fiscale besluiten die zijn genomen op grond van de AWR, dus ook voor besluiten van tot heffing van belasting bevoegde ambtenaren van provincies, gemeenten en waterschappen. De rechtbanken zijn wel bevoegd met betrekking tot de heffing van premies werknemersverzekeringen. Ook tegen uitspraken op bezwaar inzake de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) staat thans alleen beroep open bij de belastingkamer van het gerechtshof."(22)
4.5. Pechler merkt omtrent de bevoegdheid van de (sector bestuursrecht van de) rechtbank op:
"Staat geen beroep op de belastingrechter open, dan is mogelijk de (sector bestuursrecht van de) rechtbank bevoegd. Dit is echter alleen het geval als het besluit niet berust op 'een wettelijk voorschrift inzake belastingen' (art. 8:4, letter g, Awb)."(23)
Hij noemt een aantal gevallen waarin de bestuursrechter zich heeft moeten uitlaten over de vraag of een besluit onder artikel 8:4, onderdeel g, Awb valt.(24)
4.6. De presidenten van de Rechtbank Rotterdam(25) respectievelijk Amsterdam(26) waren van oordeel dat een besluit, waarbij een bepaald gebied wordt aangewezen als plaats waar parkeerautomaten zullen worden geplaatst en waar tegen betaling van belasting kan worden geparkeerd, moet worden aangemerkt als een besluit genomen op grond van een belastingverordening als bedoeld in artikel 225 van de Gemeentewet en waartegen geen beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. Rechtbank Utrecht(27) was daarentegen - onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling rechtspraak Raad van State van 30 mei 1990(28) - van oordeel dat een dergelijk besluit niet een besluit is in de zin van artikel 8:4, onderdeel g, Awb, nu niet de verschuldigdheid of de hoogte van parkeergeld wordt vastgesteld. Rechtbank Amsterdam(29) oordeelde dat een van de inspecteur gevraagd oordeel over de toepasselijkheid van artikel 5, aanhef en onder b, van de Wet op de vennootschapsbelasting een besluit is op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen, derhalve een besluit als bedoeld in artikel 8:4, onderdeel g, Awb.
4.7. In een procedure over een niet voor bezwaar vatbare beschikking (een besluit dat een belanghebbende 'niet meer onder de gerangschikte rechtspersonen als bedoeld in artikel 24, lid 4, van de Successiewet dient te worden opgenomen'), waarbij het gerechtshof zich onbevoegd had verklaard en het beroepschrift had doorgezonden aan de rechtbank, oordeelde Uw Raad(30) dat nu belanghebbende de uitspraak van de inspecteur mocht opvatten als een uitspraak op bezwaar op de voet van artikel 25, lid 1, AWR, tegen die uitspraak ingevolge artikel 26, lid 1, juncto artikel 2, lid 1, aanhef en letter b, van die wet beroep open stond bij het gerechtshof en het gerechtshof zich ten onrechte onbevoegd had verklaard. Voor doorzending van het beroepschrift aan de rechtbank was volgens Uw Raad dan ook geen plaats. Uw Raad overwoog over de reikwijdte van artikel 8:4, onderdeel g, Awb:
"Daartoe was bovendien geen grond, omdat de beschikking van de Inspecteur, ofschoon zij niet een beschikking als bedoeld in artikel 23, lid 1, AWR is, niettemin moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Awb. Nu dit artikel blijkens de in de Memorie van toelichting (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 103) erop gegeven toelichting ten doel heeft bepaalde 'wetgevings-complexen' waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld, van beroep op de rechtbank uit te sluiten, moet immers worden aangenomen dat het bepaalde in dat artikel in de aanhef en onder g ertoe strekt geheel in het algemeen beschikkingen op het gebied van belastingen van beroep op de rechtbank uit te zonderen, ook indien tegen een zodanige beschikking niet ingevolge enig bepaling van de belastingwet bezwaar of beroep openstaat. Staat immers zodanig bezwaar of beroep wèl open, dan sluit reeds het bepaalde in artikel 8:6, lid 1, van de Awb beroep op de rechtbank uit."
4.8. Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit waartegen beroep bij een andere administratieve rechter kan of kon worden ingesteld. In het Commentaar Algemene wet bestuursrecht wordt opgemerkt dat artikel 8:4 in zekere zin een "subsidiaire werking" heeft ten opzichte van artikel 8:6 Awb:
"In die wetgeving [de belastingwetgeving; RN] is steeds met zorg overwogen voor welke besluiten een administratieve voorziening gewenst is en voor welke niet. Werd zo'n voorziening gewenst geacht, dan is in de belastingwetgeving beroep opengesteld bij de belastingrechter (de belastingkamer van het Gerechtshof), voorafgegaan door een bezwaarschriftprocedure. Uit artikel 8:6, eerste lid volgt, dat ter zake van dergelijke besluiten een beroep bij de rechtbank niet mogelijk is. Betreft het echter besluiten waartegen géén beroep is opengesteld bij de belastingrechter - en waarvoor de uitzondering van artikel 8:6, eerste lid, dus niet geldt -, dan zou op grond van de algemene formule van artikel 8:1, eerste lid, beroep kunnen worden ingesteld bij de rechtbank. Omdat dit echter niet gewenst werd geacht, zijn die besluiten van die beroepsmogelijkheid uitgesloten via artikel 8:4, onderdeel g."(31)
4.9. In de Memorie van Toelichting bij de Awb, tweede tranche, wordt met betrekking tot artikel 8:6, lid 1, Awb opgemerkt:
"Voor de wetstechnische afbakening van de rechtsmacht van de administratieve kamer van de rechtbank in relatie tot andere administratieve rechters is het systeem van de Wet Arob gevolgd. Dit houdt in, dat de algemene bevoegdheid van de rechtbank, neergelegd in artikel 8.1.1.1, eerste lid [art. 8:1, eerste lid; RN], niet geldt indien een andere administratieve rechter bevoegd is om van het geschil kennis te nemen (artikel 8.1.1.4, eerste lid [art. 8:6, eerste lid, RN]).
(...)
Uit het eerste lid volgt, dat indien beroep is opengesteld bij een andere administratieve rechter, de rechtbank niet bevoegd is van een dergelijk geschil kennis te nemen, ook niet indien beroep zou worden ingesteld door een belanghebbende voor wie geen beroep openstond op die gespecialiseerde rechter."(32)
4.10. Uit het bovenstaande leid ik het volgende af: indien tegen een besluit beroep openstaat bij de belastingrechter (tot 1 januari 2005 de belastingkamer van het gerechtshof), kan geen beroep worden ingesteld bij de rechtbank (artikel 8:6, eerste lid Awb). Indien het beroep echter een besluit betreft dat is genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen waartegen géén beroep is opengesteld bij de belastingrechter, is beroep bij de rechtbank op grond van artikel 8:4, onderdeel g, Awb niet mogelijk.
5. Beroep bij de belastingrechter?
5.1. Uit het voorgaande volgt dat indien tegen een besluit beroep openstaat bij de belastingkamer (van het gerechtshof), beroep bij de rechtbank niet mogelijk is. De vraag of beroep openstaat bij de belastingrechter, wordt - behoudens aanvullingen in bijzondere wetten - beantwoord in de AWR. De bepalingen van de AWR gelden bij de heffing van rijksbelastingen, alsmede bij de heffing van heffingsrente, revisierente, compenserende rente, kosten van ambtelijke werkzaamheden en bestuurlijke boeten welke ingevolge de belastingwet kunnen worden vastgesteld of opgelegd (artikel 1, lid 1, AWR). In het tweede lid van artikel 1, AWR wordt de definitie van rijksbelastingen gegeven: belastingen welke van rijkswege door de rijksbelastingdienst worden geheven. Ook rechten bij invoer en rechten bij uitvoer als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onderscheidenlijk derde lid, van de Douanewet worden onder rijksbelastingen verstaan. De AWR verstaat onder 'belastingwet' zowel de AWR als andere wettelijke bepalingen betreffende de heffing van de onder artikel 1 vallende belastingen.
5.2. Voor toepassing van de AWR moet derhalve sprake zijn van een belasting die van rijkswege door de rijksbelastingdienst wordt geheven. In de Memorie van Toelichting bij de AWR wordt met betrekking tot het werkingsgebied van deze wet opgemerkt dat de AWR geen "toepassing zal vinden ten aanzien van provinciale en gemeentelijke belastingen, voor zover deze niet van rijkswege door de rijksbelastingdienst worden geheven."(33) Scheltens leidt daaruit af dat met de aanduiding 'van rijkswege' niet bedoeld is 'ten behoeve van 's Rijks kas':
"De term 'van rijkswege' moet dan ook opgevat worden in de zin van 'ten name van het Rijk', ongeacht aan wie de opbrengst ten goede komt". (34)
Gelet hierop en nu de huurcommissie aangeeft welke van beide partijen (of beiden) de vergoeding aan de Staat verschuldigd is, deze vergoeding wordt voldaan door storting of overschrijving op een door de huurcommissie aan te geven giro- of bankrekening en de huurcommissies als zelfstandig bestuursorgaan onderdeel uitmaken van de Staat, kan mijns inziens in het onderhavige geval gesproken worden van een heffing van rijkswege.
5.3. In artikel 2, lid 1, van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003(35) wordt het begrip 'rijksbelastingdienst' toegelicht:
"Er is een rijksbelastingdienst onder de naam Belastingdienst. Deze dienst is belast met de heffing en invordering van rijksbelastingen en met andere bij of krachtens de wet opgedragen taken."
5.4. Nog afgezien van de vraag of de onderhavige aan de Staat te betalen vergoeding is aan te merken als een belasting, ben ik van mening dat de bepalingen van de AWR niet op deze vergoedingsregeling van toepassing zijn, nu de vergoeding - zo blijkt uit onderdeel 3.6 - niet door de rijksbelastingdienst wordt geheven. In de Hpw noch in de Wet op de huurcommissies is bepaald dat de heffing en invordering van de vergoeding geschieden door de rijksbelastingdienst, zoals bijvoorbeeld het geval was in de School- en Cursusgeldwet 1972. De Afdeling Rechtspraak Raad van State oordeelde in een geschil over een aanslag schoolgeld dat appellant terecht op grond van artikel 5, aanhef en onder m (later o), Wet Arob niet in zijn beroep was ontvangen.(36) Voorts is niet bepaald - zoals bijvoorbeeld in artikel 231 van de Gemeentewet, artikel 123 van de Waterschapswet(37) of artikel 229 van de Landinrichtingswet - dat de heffing en invordering van de vergoeding met toepassing van de AWR geschieden als ware die vergoeding een rijksbelasting.
5.5. Ik zal hierna toch kort nog ingaan op het belastingbegrip. In de Memorie van Toelichting bij artikel 1 AWR is opgenomen:
"Onder het begrip "belastingen" zijn niet begrepen retributiën, zoals schoolgelden."(38)
Het gangbare belastingbegrip wordt aldus omschreven:
"Belastingen zijn gedwongen betalingen aan de overheid als zodanig, waar geen rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid tegenover staat, en die krachtens algemene regelen worden geheven."(39)
Indien wel sprake is van een verband tussen de betaling en de tegenprestatie van de
overheid spreekt men van retributies:
"Retributies zijn betalingen die de overheid krachtens algemene regelen vordert ter zake van een concrete door haar in haar functie als zodanig individueel bewezen dienst."(40)
De kritiek die op het traditionele belastingbegrip is geuit, en de aangedragen alternatieven zal ik hier niet behandelen.(41)
5.6. De onderhavige vergoeding aan de Staat is ingevolge artikel 26a Hpw verschuldigd voor het door de huurcommissie uitbrengen van advies en voor het door de huurcommissie doen van een uitspraak. Er is derhalve sprake van een individuele contraprestatie van de overheid. De vergoeding kan dan ook niet onder het belastingbegrip worden gebracht en moet als een retributie worden aangemerkt.
5.7. Het voorgaande leidt ertoe dat tegen het besluit van de Huurcommissie omtrent het bezwaar van belanghebbende tegen het besluit dat hij de vergoeding aan de Staat gedeeltelijk verschuldigd is, geen beroep openstaat bij de belastingrechter. Artikel 8:6, lid 1, Awb staat derhalve niet aan een beroep bij de rechtbank in de weg.
5.8. Indien geen beroep openstaat bij de belastingrechter, rest de vraag of sprake is van een besluit op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen (artikel 8:4, onderdeel g, Awb). Daarvan kan gelet op het voorgaande mijns inziens ook geen sprake zijn, nu de vergoeding niet als een belasting kan worden aangemerkt. Ik wijs in dit kader op een arrest van de Civiele Kamer van Uw Raad, waarin Uw Raad over de vraag of aan de Staat betaalde bedragen ter zake van op de voet van artikel 68 en 69 van de Veewet verrichte vleeskeuringen onverschuldigd zijn betaald. In dit arrest heeft Uw Raad zich mede uitgelaten over de voorloper van artikel 8:4, onderdeel g, Awb (artikel 5, onder m (later o), Wet Arob). Uw Raad oordeelde dat het hof met juistheid had geoordeeld dat heffingen ter zake van keuringen als de onderhavige moeten worden aangemerkt als retributies en niet als belastingen in de zin van artikel 5 onder m Wet Arob.(42)
6. Beoordeling jurisdictiegeschil; conclusie
6.1. Gelet op het bovenstaande heeft de Rechtbank de zaak ten onrechte doorgezonden aan het Hof. Belanghebbende kon op grond van artikel 8:1 Awb beroep instellen bij de Rechtbank tegen de uitspraak op bezwaar van de Huurcommissie. Het Hof is niet bevoegd om de zaak te behandelen en de Rechtbank zal de zaak alsnog in behandeling moeten nemen. Ik concludeer dan ook dat Uw Raad Rechtbank Amsterdam zal aanwijzen als de rechter die bevoegd is kennis te nemen van het onderhavige geschil.
Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Deze uitspraak behoort niet tot de stukken van het geding.
2 Een uitspraak van de rechtbank behoort niet tot de stukken van het geding.
3 Wet van 21 november 2002, Stb. 589.
4 Dit artikel is met ingang van 1 augustus 2003 opgevolgd door artikel 7 van de Uitvoeringswet huurprijzenwet woonruimte.
5 Kamerstukken II, 1997-1998, nr. 25 445, nr. 3, blz. 10-11.
6 Kamerstukken II, 2002-2003, 28 648, enz. , nr. 5, blz. 5.
7 Art. 25, lid 7, Hpw en art. 27, lid 1 Hpw.
8 Losbladige Handboek Huurrecht, Groene Serie Privaatrecht, Kluwer, Deventer, artikel 261 Hpw, aantekening 7; dit handboek is in verband met het nieuwe huurrecht afgesloten en opgevolgd door de losbladige uitgave Huurrecht.
9 Kamerstukken II, 1997-1998, 26 090, nr. 3, blz. 20.
10 Besluit van 18 april 1979, Stb. 216.
11 Wet van 21 november 2002, Stb. 589; bepalingen over de huurcommissie zijn nu opgenomen in de Uhw.
12 Thans artikel 21 Uhw: in het rechtsgebied van ieder kantongerecht is een huurcommissie.
13 Thans artikel 4 Uhw.
14 Artikel 5 en 6 Wet op de huurcommissies; thans artikel 23 en 24 Uhw.
15 Zie Kamerstukken II, 1997-1998, 26 090, nr. 3, blz. 12.
16 Zie Wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Algemene wet inzake rijksbelastingen en enige andere wetten in verband met de invoering van beroep bij de rechtbank, alsmede van hoger beroep bij het gerechtshof, in belastingzaken (Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties), kamerstukken 29 251, Stb. 2004, 672.
17 Kamerstukken II, 1991-1992, 22 495, nr. 3, blz. 103.
18 Kamerstukken II, 1991-1992, 22 495, nr. 3, blz. 105.
19 Zie over deze bepaling in de Wet Arob: Ch.J. Langereis, Fiscale rechtsbescherming, Fiscale monografieën nr. 39, Kluwer, Deventer, 1996, blz. 64-67.
20 Art. 5, aanhef en onderdeel m, Wet Bab luidde: een voorziening als bij het vorige artikel bedoeld staat niet open tegen: beschikkingen, gegeven op grond van een algemeen verbindend voorschrift inzake 's Rijks belastingen.
21 Kamerstukken II, 1958-1959, 5363 (MvT), blz. 14.
22 Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Algemeen Deel, aantekening 3 bij artikel 8:4 Awb.
23 E.B. Pechler, Belastingprocesrecht, Fiscale monografieën nr. 107, Kluwer, Deventer, 2003, blz. 55.
24 Zie ook H.J. Bolt en B.J. van Ettekoven, XI. Het uniforme procesrecht, blz. 59, suppl. 83 (november 2004), in Praktijkboek Bestuursrecht, Deventer, losbladig.
25 Pres. Rechtbank Rotterdam 16 juni 1995, JB 1995/190.
26 Pres. Rechtbank Amsterdam 5 juli 1996, Awb-katern 1997, 5.
27 Rechtbank Utrecht 10 mei 1996, Nieuwsbrief Awb 1996, 369.
28 Afdeling rechtspraak Raad van State 30 mei 1990, Gemeentestem 1991, nr. 6914.
29 Rechtbank Amsterdam 18 maart 1996, Awb-katern 1996, 74.
30 HR 1 maart 2000, nr. 35 041, BNB 2000/171, met noot van J. van Soest; zie ook HR 26 maart 2004, nr. 38 548, BNB 2004/186, met noot van W.J.N.M. Snoijink.
31 Commentaar op de Algemene wet bestuursrecht en de Wet openbaarheid van bestuur, onder redactie van J.B.J.M. Ten Berge, P.C. Gilhuis, M. Scheltema, F.A.N. Stroink en R.M. van Male, VUGA Uitgeverij B.V., Den Haag, commentaar art. 8:4 Awb, 8.1.1.5-2 en 8.1.1.5-3.
32 Kamerstukken II, 1991-1992, 22 495, nr. 3, blz. 101-102.
33 Kamerstukken II, 1954-1955, 4080, nr. 3, blz. 2.
34 J.P. Scheltens, De Algemene wet inzake rijksbelastingen, S. Gouda Quint-D. Brouwer en z'n, Arnhem, § 9, blz. 159.
35 Stb. 2002, 247.
36Afdeling Rechtspraak Raad van State 3 februari 1988, AB 1989/347. In de School- en Cursusgeldwet 1972 was vastgelegd dat de heffing en invordering van het schoolgeld geschieden door de rijksbelastingdienst en dat het schoolgeld bij wege aanslag werd geheven als ware het een rijksbelasting, met toepassing van de AWR.
37 De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State heeft in haar uitspraak van 12 juni 1998, AB 1998/311, met noot van AvH, beslist dat een classificatiebesluit niet wordt genomen krachtens een wettelijk voorschrift inzake belastingen, als bedoeld in art. 8:4 onder g Awb. Nu het niet gaat om uitspraken van een heffende instantie op de voet van art. 26 AWR in samenhang met art. 123 Waterschapswet op een bezwaarschrift tegen een opgelegde belastingaanslag, een gevorderd bedrag of een ingevolge enige bepaling van de belastingwet genomen voor bezwaar vatbare beschikking, is de belastingrechter niet tot kennisname van het beroep bevoegd, aldus de Afdeling.
38 Kamerstukken II, 1954-1955, 4080, nr. 3, blz. 3.
39 Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, H.J. Hofstra, achtste druk bewerkt door R.E.C.M. Niessen, Kluwer, Deventer, 2002, blz. 19.
40 Zie noot 25.
41 Zie daarvoor onder meer: Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, No. 184, Rapport van de Commissie ter bestudering van het begrip 'belastingen', Kluwer, Deventer, 1990, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, H.J. Hofstra, achtste druk bewerkt door R.E.C.M. Niessen, Kluwer, Deventer, 2002, par. 2.3 - 2.5 en L.A. de Blieck, P.J. van Amersfoort, J. de Blieck, E.A.G. van der Ouderaa en R.J. Koopman, Algemene wet inzake rijksbelastingen, Kluwer, Deventer, 2004, blz. 25-27.
42 HR 11 november 1988, nr. 13323, NJ 1990, 563 en AB 1989/81 m.nt. FHvdB.
Metadata
Rubriek(en)
OverigBelastingtijdvak
2000-2002Instantie
A-GDatum instantie
9 juni 2006Rolnummer
42.219ECLI
ECLI:NL:HR:2006:AV0434ECLI:NL:PHR:2006:AV0434
