Cluster over misbruik van procesrecht (II) (1)

Vastgestelde feiten

2.1. De heffingsambtenaar van de gemeente heeft de litigieuze naheffingsaanslag parkeerbelasting op 3 augustus 2016 opgelegd aan belanghebbende. Namens belanghebbende heeft […] te [R] (hierna: de gemachtigde) op 14 augustus 2016 een ongemotiveerd (pro forma) bezwaarschrift tegen de naheffingsaanslag ingediend, per e-mail via het webformulier ‘Vraag aan de gemeente’ bij het contactcentrum van de gemeente. Het contactcentrum heeft het bezwaarschrift doorgestuurd aan de heffingsambtenaar.3

2.2. In het bezwaarschrift worden nader te geven gronden aangekondigd. Verder bevat het een verzoek tot een vergoeding voor beroepsmatig verleende bijstand in bezwaar, tot telefonisch horen en tot, ‘mede in het licht van hoor en wederhoor’, toesturen van alle zaakstukken aan de gemachtigde ter bestudering voorafgaand aan de hoorzitting. De ontvangst van het bezwaarschrift heeft de heffingsambtenaar bij brief van 16 augustus 2016 bevestigd aan de gemachtigde.

2.3. Over de verdere correspondentie met de heffingsambtenaar heeft het Hof vastgesteld:

2.3. Bij aan de gemachtigde van belanghebbende gerichte brief van 10 november 2016 (zie ook 5.1) geeft de heffingsambtenaar te kennen:

"U heeft namens [X] een bezwaarschrift ingediend tegen de naheffingsaanslag parkeerbelastingen met bovengenoemd nummer. Uw bezwaarschrift is niet gemotiveerd. Ik verzoek u daarom mij binnen vier weken na dagtekening van deze brief de gronden van uw bezwaar aan te geven. U kunt daarvoor de bijgevoegde retourenvelop gebruiken."

2.4. De door de heffingsambtenaar aan de gemachtigde van belanghebbende gerichte brief van 20 december 2016 meldt:

"U heeft namens [X] een bezwaarschrift ingediend tegen de naheffingsaanslag parkeerbelastingen met bovengenoemd nummer. In het bezwaarschrift verzoekt u om toezending van de stukken waarop de naheffingsaanslag is gebaseerd en vraagt u telefonisch te worden gehoord. De parkeercontroleur heeft vastgesteld dat het voertuig ter plekke stond geparkeerd zonder geldig parkeerrecht. In de bijlage treft u de uitdraai van het elektronisch systeem waarin de naheffingsaanslag is geregistreerd alsmede een foto van het kenteken van het voertuig. Ik verzoek u mij binnen twee weken na dagtekening van deze brief aan te geven wanneer en op welk telefoonnummer u bereikbaar bent voor een hoorzitting. U kunt gebruik maken van bijgevoegde antwoordenvelop."

2.5. Bij brief van 2 januari 2017 betreffende "uitblijven beslissing op bezwaar"-deelt de gemachtigde van belanghebbende de heffingsambtenaar mee:

"Het bezwaarschrift dat ik als bijlage aan deze brief meezend, zond ik u tijdig. De beslistermijn is thans verstreken zonder dat u de gevraagde beslissing op dat bezwaarschrift heeft genomen. Gelet daarop verzoek ik u binnen uiterlijk twee weken na heden en als in artikel 4:17 van de Awb de gevraagde beslissing te nemen."

2.4. Vervolgens heeft belanghebbende beroep bij de Rechtbank ingesteld wegens niet tijdig beslissen door de heffingsambtenaar op het bezwaarschrift.

2.6. Bij het beroepschrift van 27 februari 2017 voert de gemachtigde van belanghebbende aan: "Namens [X] te [Z] (...) stel ik beroep in bij uw rechtbank. Een machtiging wordt overgelegd. (...)

Gronden van beroep

[Belanghebbende] heeft een bezwaarschrift tegen een naheffingsaanslag aan [de heffingsambtenaar] gezonden. Omdat niet tijdig is beslist op dat bezwaarschrift heeft [belanghebbende] [de heffingsambtenaar] ter zake van het uitblijven van een besluit schriftelijk in gebreke gesteld. Op grond van artikel 4:17 lid 3 Awb verbeurt [de heffingsambtenaar] vanaf twee weken na de verzenddatum van de ingebrekestelling een dwangsom indien het gevraagde besluit nog niet is genomen. [De heffingsambtenaar] heeft thans nog geen beslissing genomen op het bezwaarschrift van [belanghebbende]; hij is op dit moment ter zake derhalve nog steeds in gebreke. Om die reden is sprake van een fictieve weigering ex artikel 6:2 sub b Awb. Indien [de heffingsambtenaar] de tijdige ontvangst van de producties ontkent, kunnen daarvan verzendbewijzen worden overgelegd. [Belanghebbende] doet een nadrukkelijk be- wijsaanbod aan uw rechtbank om in dat geval de verzendbewijzen in het geding te brengen. Verzoek

Middels onderhavig beroepschrift verzoek ik uw rechtbank namens [belanghebbende]:

I. te bepalen dat [de heffingsambtenaar] binnen twee weken na de dag van verzending van uw uitspraak alsnog op het bezwaarschrift van [belanghebbende] het gevraagde besluit neemt, bij gebreke waarvan [de heffingsambtenaar] een nadere dwangsom verbeurt per dag of dagdeel van € 100,- met een maximum van € 15.000,- dan wel een dwangsom door u E.A. in goede justitie te bepalen;

n. de hoogte te bepalen van de door [de heffingsambtenaar] aan [belanghebbende] te verbeuren dwangsommen als bedoeld in § 4.1.3.2. Awb;

lil. [de heffingsambtenaar] te verplichten [belanghebbende] de onder II. bedoelde dwangsommen te betalen alsmede haar een vergoeding te doen toekomen voor de kosten van het griffierecht in deze kwestie en eventueel nog voor deze kwestie door haar te maken, nader te specificeren, reis- en/of verletkosten dan wel overige gemaakte of nog te maken proceskosten conform het Besluit proceskosten bestuursrecht;

IV. [de heffingsambtenaar] te verplichten [belanghebbende] de wettelijke rente te vergoeden over de onder II. genoemde bedragen. Ik wijs u in dat kader op artikel 4:87 lid 1 Awb juncto artikel 4:100 Awb."

2.7. Het verweerschrift in hoger beroep van 17 oktober 2017 meldt met betrekking tot de brief van 10 november 2016:

"(...) In [hoger] beroep voert belanghebbende aan dat hij de brief van 10 november 2016 (bijlage 3 verweerschrift aan de rechtbank) nooit heeft ontvangen. (...) De brief van 10 november 2016 is verzonden naar [a-straat 1] , [R] . De dagtekening van de brief, te weten 10 november 2016, is de datum dat de brief is verzonden. Het staat naar mijn mening vast dat belanghebbende op de verzendatum van de brief op het bovengenoemde adres woonde en/of daar kantoor had. Belanghebbende heeft op 14 augustus 2016 digitaal bezwaar gemaakt. Onder de naam van belanghebbende staat als adres vermeld [a-straat 1] , [R] . Van problemen met de verzending van poststukken naar dit adres is mij niets gebleken. De ondertekenaar van de brief, [A] , heeft de brief persoonlijk opgesteld en met dagtekening 10 november 2016 geprint. Hij heeft de brief persoonlijk in een envelop gedaan en die vervolgens in de postbak voor verzending van poststukken gedaan. Afhankelijk van het tijdstip waarop hij de brief in de postbak heeft gedaan is de brief nog dezelfde dag of de dag daarna door een medewerker van de postkamer opgehaald en aangeboden aan PostNL voor postbezorging. De brief van 10 november 2016 is niet als onbestelbaar, naar de gemeente teruggezonden. De enkele stelling van belanghebbende dat hij de brief niet zou hebben ontvangen is naar mijn mening onvoldoende dat de ontvangst van de brief redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Belanghebbende voert voorts aan dat geen sprake is van een rechtsgeldige herstelbrief omdat belanghebbende niet is gewezen op de mogelijke gevolgen die verbonden konden worden aan het niet tijdig herstellen van het geconstateerde gebrek. Naar mijn mening is dat verzuim in de onderhavige procedure niet van belang omdat geen uitspraak strekkend tot niet-ontvankelijkverklaring van het door belanghebbende ingediende bezwaar is gedaan.. Tenslotte voert belanghebbende aan dat de heer tegenstelling tot hetgeen belanghebbende stelt ben ik van mening dat [A] wel bevoegd was om de betreffende brief te ondertekenen. In dit verband verwijs ik naar bijlage 1 van dit verweerschrift. (...)"

2.5. Uiteindelijk heeft de heffingsambtenaar de gemachtigde van belanghebbende bij brief van 28 september 2017 meegedeeld de naheffingsaanslag te vernietigen en een vergoeding van kosten wegens beroepsmatig verleende bijstand in bezwaar toe te kennen.

Rechtbank Den Haag

2.6. Bij de Rechtbank Den Haag (hierna: de Rechtbank) was in geschil of het beroepschrift ontvankelijk is, en zo ja, onder meer of de heffingsambtenaar een dwangsom met wettelijke rente verbeurt wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar. De heffingsambtenaar heeft bij de Rechtbank ook het standpunt ingenomen dat de gemachtigde misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om beroep in te stellen (misbruik van procesrecht).

2.7. Naar het oordeel van de Rechtbank heeft belanghebbende, althans de gemachtigde namens deze, de heffingsambtenaar prematuur in gebreke gesteld. Het verzoek van de heffingsambtenaar aan de gemachtigde tot aanvulling van de gronden van het bezwaar bij brief van 10 november 2016 heeft ertoe geleid dat de beslistermijn op grond van artikel 7:10, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) met vier weken is opgeschort tot 28 januari 2017. Omdat de ingebrekestelling van 2 januari 2017 op 4 januari 2017 is ontvangen, is het beroep naar het oordeel van de Rechtbank gelet op artikel 6:12, tweede lid, van de Awb niet-ontvankelijk. Aan de stelling van de heffingsambtenaar over misbruik van procesrecht is de Rechtbank daarom niet toegekomen.

Hof Den Haag

2.8. Na hoger beroep van belanghebbende is het geschil voortgezet bij het Hof. Belanghebbende, althans diens gemachtigde, heeft de ontvangst van de brief van 10 november 2016 betwist en heeft betoogd dat de brief niet kan worden aangemerkt als een verzoek tot herstel van een verzuim zoals bedoeld in artikel 6:6 van de Awb.

2.9. Op basis van een andere afweging dan de Rechtbank heeft ook het Hof het beroep niet-ontvankelijk geacht. Het Hof heeft met name ongeloofwaardig geacht dat de gemachtigde de brief van 10 november 2016 niet heeft ontvangen gelet op (i) de overtuigende uiteenzetting in het verweerschrift van de heffingsambtenaar en (ii) de bijzondere wijze waarop de gemachtigde de procedure voert.4

2.10. Over de wijze van procederen van de gemachtigde heeft het Hof overwogen:

5.2. Het geheel van beschikbare gegevens, in het bijzonder die aangaande het vervolg op het (niet-gemotiveerde) bezwaarschrift, laat naar 's Hofs oordeel geen andere conclusie toe dan dat de gemachtigde van belanghebbende van aanvang af - het begint in feite al door het via een ongebruikelijke methode indienen van het bezwaarschrift, namelijk per e-mail via het webformulier "Vraag aan de gemeente" bij het Contact Centrum van de gemeente Den Haag - heeft aangestuurd op een succesvolle ingebrekestelling en het daar ook op aan heeft laten komen, met dien verstande dat uit alles blijkt, gelijk ook de heffingsambtenaar op de zitting heeft verklaard, dat het de gemachtigde van belanghebbende (een beroepsgemachtigde) niet te doen is (geweest) een beslissing op het bezwaar te krijgen, maar dat hij uitsluitend heeft willen bereiken dat de heffingsambtenaar een dwangsom verbeurt en verplicht wordt proceskosten te vergoeden.

5.3. Bij zijn oordeel neemt het Hof in aanmerking dat de gemachtigde van belanghebbende gedurende de gehele procedure niet of nauwelijks aandacht heeft besteed aan de feitelijke parkeeromstandigheden, dat hij daar kennelijk ook niet in is geïnteresseerd en dat, in het verlengde, het hem ook niet te doen is (geweest) door de heffende instantie te worden gehoord teneinde in de gelegenheid te worden gesteld een inhoudelijke toelichting te geven. Wat dat aangaat stelt het Hof met betrekking tot de aan belanghebbende toe te rekenen proceshouding van diens gemachtigde, een en ander aan de hand van de onder het kopje Feiten aangehaalde geschriften, vast:

• de gemachtigde van belanghebbende heeft het in de bezwaarfase gelaten bij twee brieven, een standaardbezwaarschrift en -ingebrekestelling;
• in beide brieven staat niets inhoudelijks over het bezwaar;
• in de fase tot aan de ingebrekestelling heeft de gemachtigde van belanghebbende niet gereageerd op de brief van 10 november 2016 en evenmin op de brief van 20 december 2016 (hij stelt niet die brief niet te hebben ontvangen);
• de gemachtigde van belanghebbende heeft ook niet (op eigen initiatief) de heffingsambtenaar erop gewezen het bezwaar nog te willen motiveren en/of nog te willen worden gehoord.

2.11. Het Hof heeft geen reden gezien een partij te veroordelen in de proceskosten.

3.1. Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende en het College hebben elkaar daarna van re- en dupliek gediend.

3.2. In het beroepschrift in cassatie klaagt de gemachtigde, namens belanghebbende, dat het Hof (impliciet) de verzending van de brief van 10 november 2016 enkel op basis van niet nader onderbouwde mededelingen van de heffingsambtenaar aannemelijk heeft geacht. Het Hof is ook van een onjuiste rechtsopvatting uitgegaan, omdat conform zijn oordeel geen daadwerkelijk dan wel concreet bewijs van verzending is vereist.

3.3. Voorts voert belanghebbende aan dat niet valt in te zien hoe de omstandigheden waaruit het Hof de ongeloofwaardigheid van de ontkenning van de ontvangst van de brief van 10 november 2016 afleidt, die conclusie kunnen rechtvaardigen en toelaten. Belanghebbende acht die omstandigheden geheel irrelevant en wijst erop dat vrijwel elk causaal verband ontbreekt tussen het beweerdelijke procesgedrag van de gemachtigde en de aannemelijkheid van de verzending dan wel ontvangst van de brief.

3.4. Ten slotte wijst belanghebbende met het oog op een proceskostenvergoeding op de vernietiging van de naheffingsaanslag en de toegekende kostenvergoeding wegens beroepsmatig verleende bijstand in bezwaar door de heffingsambtenaar. Het Hof heeft daar volgens belanghebbende ten onrechte geen aandacht aan besteed. Zijn oordeel over de proceskosten is in dat licht onbegrijpelijk en onvoldoende gemotiveerd.

3.5. In zijn verweerschrift geeft het College aan dat het Hof het beroep terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege misbruik van procesrecht door de gemachtigde. Bij repliek bestrijdt belanghebbende dat het Hof op die grond tot zijn oordeel is gekomen. In dupliek heeft het College aan zijn opvatting vastgehouden.

Verzending van de brief van 10 november 2016

4.1. Het uitgangspunt is dat bij betwisting van de verzending van een bepaald poststuk degene die stelt het te hebben verzonden de verzending aannemelijk dient te maken. Zo volgt althans uit het arrest van de Hoge Raad van 15 december 2006 waarop belanghebbende terecht heeft gewezen:5

3.2.1. Voor oplegging van de verzuimboete van artikel 67a AWR is geen plaats indien de aanmaning niet op het adres van de belastingplichtige is ontvangen of aangeboden, en de aanmaning de belastingplichtige ook anderszins niet heeft bereikt. Dit is slechts anders indien zulks het gevolg is van aan de belastingplichtige toe te rekenen omstandigheden.

3.2.2. In beginsel is het aan de inspecteur om aannemelijk te maken dat de aanmaning op het adres van de belastingplichtige is ontvangen of aangeboden, dan wel dat de aanmaning de belastingplichtige anderszins heeft bereikt. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd of aangeboden, rechtvaardigt evenwel het vermoeden van ontvangst of aanbieding van de aanmaning op dat adres. Dit brengt mee dat de inspecteur in eerste instantie kan volstaan met het bewijs van verzending naar het juiste adres. Het ligt vervolgens op de weg van de belastingplichtige voormeld vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat de belastingplichtige aannemelijk maakt dat de aanmaning niet op zijn adres is ontvangen of aangeboden; voldoende is dat op grond van hetgeen de belastingplichtige aanvoert ontvangst of aanbieding redelijkerwijs moet worden betwijfeld (vgl. HR 25 oktober 2002, nr. 36 898, BNB 2003/14, onderdeel 3.2.4). Het staat de feitenrechter vrij om zodanige twijfel gerechtvaardigd te achten op grond van naar zijn oordeel geloofwaardige ontkenning door de belastingplichtige dat de aanmaning op zijn adres is ontvangen of aangeboden. Slaagt de belastingplichtige erin eerdergenoemd vermoeden te ontzenuwen, dan zal de ontvangst of aanbieding van de aanmaning slechts aannemelijk geoordeeld kunnen worden indien de inspecteur daarvan nader bewijs levert.

3.2.3. Indien niet aannemelijk wordt dat de aanmaning op het adres van de belastingplichtige is ontvangen of aangeboden, en evenmin dat de aanmaning hem anderszins heeft bereikt, dan ligt het op de weg van de inspecteur - in voorkomend geval - aannemelijk te maken dat zulks het gevolg is van aan de belastingplichtige toe te rekenen omstandigheden.

(…)

3.4. Ook gegrond is de klacht over de motivering van 's Hofs oordeel dat aannemelijk is dat aan belanghebbende een aanmaning is verzonden. Het Hof heeft dat oordeel namelijk onder meer doen steunen op de ter zitting door de Inspecteur afgelegde verklaring, inhoudende dat van verzonden aanmaningen een registratiebestand wordt bijgehouden en dat de verzending van de door hem gestelde aanmaning uit dit bestand blijkt. Belanghebbende voert echter terecht aan dat uit de kopie van het registratiebestand, die de Inspecteur op verzoek van het Hof na de zitting heeft ingezonden, niet blijkt naar welk adres de aanmaning is verzonden. Om die reden is zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk dat het Hof zijn bewijsoordeel mede heeft doen steunen op de verklaring van de Inspecteur met betrekking tot het registratiebestand.

4.2. Het lijkt me dat de vrije bewijsleer ook geldt voor het aannemelijk maken van de verzending van een poststuk naar het juiste adres. Daarbij kan de rechter ook geloof hechten aan verklaringen van partijen. Belanghebbendes lezing in het beroepschrift in cassatie van de hiervoor mede geciteerde rechtsoverweging 3.4 uit het arrest van de Hoge Raad van 15 december 2006 maakt dat niet anders. Die overweging houdt niets meer in dat een kopie van een bestand van verzonden stukken waarin niet is vastgelegd naar welk adres die stukken zijn gestuurd, onvoldoende is voor het bewijs van verzending naar het juiste adres .

4.3. Desalniettemin schiet ’s Hofs motivering van zijn (impliciete) oordeel over de verzending van de herstelbrief van 10 november 2016 naar mijn mening onvoldoende. Niet valt in te zien hoe de wijze van procederen van de gemachtigde van belanghebbende verband houdt met die verzending. Verder houdt de volgens het Hof ‘overtuigende uiteenzetting in het verweerschrift in hoger beroep’ niet meer in dan het volgende [anonimisering A-G]:

De brief van 10 november 2016 is verzonden naar [adres], [postcode] [plaats]. De dagtekening van de brief, te weten 10 november 2016, is de datum dat de brief is verzonden. Het staat naar mijn mening vast dat belanghebbende op de verzendatum van de brief op het bovengenoemde adres woonde en/of daar kantoor had. Belanghebbende heeft op 14 augustus 2016 digitaal bezwaar gemaakt. Onder de naam van belanghebbende staat als adres vermeld [adres], [postcode] [plaats]. Van problemen met de verzending van poststukken naar dit adres is mij niets gebleken. De ondertekenaar van de brief, de heer [naam], heeft de brief persoonlijk opgesteld en met dagtekening 10 november 2016 geprint. Hij heeft de brief persoonlijk in een envelop gedaan en die vervolgens in de postbak voor verzending van poststukken gedaan. Afhankelijk van het tijdstip waarop hij de brief in de postbak heeft gedaan is de brief nog dezelfde dag of de dag daarna door een medewerker van de postkamer opgehaald en aangeboden aan PostNL voor postbezorging. De brief van 10 november 2016 is niet als onbestelbaar naar de gemeente teruggezonden. De enkele stelling van belanghebbende dat hij de brief niet zou hebben ontvangen is naar mijn mening onvoldoende dat de ontvangst van de brief redelijkerwijs kan worden betwijfeld.

4.4. Uit andere zaken waarin deze gemachtigde, namens een belanghebbende, beroep heeft ingesteld, rijst de indruk dat er wel meer problemen zijn geweest met de postbezorging op zijn kantoor, maar daarover is in deze procedure niets vastgesteld, zodat het mij voorkomt dat die omstandigheid hier niet mag meewegen.

4.5. Aldus slaagt de klacht over onvoldoende bewijs in de Hofuitspraak van verzending/ontvangst van de herstelbrief van 10 november 2016. Deze feitelijke kwestie zal na verwijzing nader moeten worden beoordeeld. De andere klacht, over het niet toekennen van een proceskostenvergoeding door het Hof, behoeft daarom nu geen verdere behandeling.

Nader naar aanleiding van het verweerschrift: misbruik van procesrecht

4.6. Gelet op de rechtsoverwegingen 5.2 en 5.3 van het Hof kan na verwijzing (wederom) aan de orde komen of hier sprake is van misbruik van procesrecht, zoals de heffingsambtenaar in beroep heeft aangevoerd. Overigens merk ik op dat misbruik van procesrecht niet reeds kan worden aangenomen enkel op basis van het handelen van een gemachtigde namens andere cliënten. Ik lees dat, anders dan het College, ook niet in de Hofuitspraak.

4.7. Voor beschouwingen over misbruik van procesrecht verwijs ik verder naar de gemeenschappelijke bijlage.

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende gegrond dient te worden verklaard.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Gener