Individuele en buitensporige last door forse verhoging forensenbelasting

1.1. De heffingsambtenaar heeft de aanslag forensenbelasting 2020 opgelegd.

1.2. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar ongegrond verklaard.

1.3. Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij de rechtbank.

De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

1.4. Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij het hof. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5. Belanghebbende heeft in reactie op het verweerschrift een conclusie van repliek ingediend. De heffingsambtenaar heeft bericht geen conclusie van dupliek te zullen indienen.

1.6. Belanghebbende heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn doorgestuurd naar de heffingsambtenaar.

1.7. De zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2022 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen belanghebbende en zijn echtgenote, alsmede, namens de heffingsambtenaar, [heffingsambtenaar] .

1.8. De heffingsambtenaar heeft tijdens de zitting een pleitnota voorgelezen en exemplaren daarvan overgelegd aan het hof en aan de andere partij.

1.9. Het hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.

1.10. De griffier heeft in de brief van 16 augustus 2022 partijen ervan in kennis gesteld dat een of meerdere raadsheren die bij de zaken van belanghebbenden betrokken zijn, niet op de juiste manier zijn beëdigd, dat de desbetreffende raadshe(e)r(en) inmiddels opnieuw is/zijn beëdigd en dat het hof van oordeel is dat het in het geval van belanghebbenden niet nodig is om in hun zaken een nieuwe zitting te houden, omdat de gesignaleerde onvolkomenheid niets afdoet aan de deskundige en zorgvuldige wijze waarop hun zaken (inhoudelijk) zijn behandeld.

Vervolgens heeft geen van partijen - na navraag door het hof – verklaard gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Een nadere zitting is daarom achterwege gebleven.

2. Feiten

2.1. Op [datum] 2017 hebben belanghebbende en zijn echtgenote de woning gelegen aan de [adres] te [plaats] in de gemeente Gulpen-Wittem (hierna ook: de woning) gekocht, met de bedoeling om zich op termijn permanent te gaan vestigen in deze woning.

2.2. Belanghebbende heeft zijn hoofdverblijf in de gemeente Wijk bij Duurstede.

2.3. In 2019 werd de forensenbelasting geheven naar een vast tarief van € 129 en een variabel tarief van 0,23% over de WOZ-waarde.

2.4. De heffingsambtenaar heeft een aanslag forensenbelasting 2020 opgelegd naar een bedrag van € 5.443,20, bestaande uit een vast bedrag van € 280 en een variabel tarief van 0,56% over de WOZ-waarde, zijnde 0,56% x € 922.000 = € 5.163,20.

2.5. De aanslag is gebaseerd op de Verordening forensenbelasting Gulpen-Wittem 2020 (hierna: de Verordening).

2.6. In 2021 is het tarief ongewijzigd gebleven ten opzichte van 2020.

2.7. In 2022 wordt de forensenbelasting geheven naar een vast tarief van € 280 en een variabel tarief van 1,0% over de WOZ-waarde.

2.8. Het is belanghebbende op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan de woning te verhuren.

3. Geschil en conclusies van partijen

3.1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vraag:

Is de aanslag terecht en tot de juiste hoogte opgelegd?

3.2. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en, naar het hof begrijpt, tot vernietiging van de aanslag. De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.

4. Gronden

Ten aanzien van het geschil

Wettelijk kader

4.1. Op grond van artikel 223 van de Gemeentewet kan een forensenbelasting worden geheven. De gemeente Gulpen-Wittem heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Het besluit tot het heffen van forensenbelasting is vastgelegd in de Verordening.

De Verordening luidt:

Omvang geschil

4.2. Tussen partijen is niet in geschil dat belanghebbende geen hoofdverblijf heeft in de gemeente en de woning gedurende meer dan negentig dagen van het jaar voor zich of zijn gezin beschikbaar houdt. Ook is niet in geschil dat de aanslag is opgelegd volgens het tarief dat is genoemd in de Verordening.

Standpunt belanghebbende

4.3. Belanghebbende betoogt dat de Verordening onverbindend is omdat deze in strijd is met algemene rechtsbeginselen. Daarbij voert belanghebbende aan dat de belangen van de bestaande tweede huiseigenaren niet zijn meegewogen bij de besluitvorming over de forse tariefverhoging met ingang van 1 januari 2020, dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing en dat de forensenbelasting wordt ingezet voor een ander doel dan waarvoor die is bedoeld.

Beoordeling hof

4.4. De wetgever heeft aan gemeenten de bevoegdheid gegeven om, met uitzondering van het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en met inachtneming van de in de wet opgenomen beperkingen, zelf de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven te kiezen voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat de gemeenten in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk van de belastingheffing.1

4.5. Artikel 223 Gemeentewet, in samenhang met artikel 219, lid 2, Gemeentewet, voorziet in de grondslag voor de bevoegdheid van een gemeente om forensenbelasting te heffen. De forensenbelasting is een directe belasting die wordt geheven van niet-ingezetenen, die door het beschikbaar houden van een woning voor minstens negentig dagen per jaar gebruik kunnen maken van gemeentelijke voorzieningen. In artikel 223 Gemeentewet is geen heffingsmaatstaf of (maximale) tariefstelling bepaald. Voor de heffing van forensenbelasting mag een gemeente daarom het tarief afhankelijk maken van de waarde van de woning volgens de Wet WOZ, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan. Voor onverbindendverklaring van een regeling is slechts plaats indien de gekozen heffingsmaatstaf dan wel tariefstelling tot een uitkomst leidt die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel.2

4.6. De forensenbelasting kent een lange geschiedenis sinds 1897 en is in haar huidige vorm bij Wet van 15 juli 1929 (Wet op de financiële verhouding) ingevoerd.3 Artikel 223 Gemeentewet is per 1 januari 1995 ingevoerd en verschilt materieel nauwelijks van de oorspronkelijke bepaling. In de parlementaire geschiedenis bij het huidige artikel 223 Gemeentewet is het volgende opgemerkt:4

4.7. Tijdens de vergadering van de gemeenteraad van de gemeente Gulpen-Wittem van 7 november 2019 is raadsbreed een amendement (hierna: het amendement) ingediend om de forensenbelasting te verhogen. Het amendement luidt als volgt:

De verantwoordelijke wethouder heeft dit amendement afgeraden omdat hij wilde laten onderzoeken in hoeverre het in het amendement genoemde verdringingseffect van starters op de woningmarkt plaatsvindt en in hoeverre de betreffende woningen leegstaan.5 Het amendement is unaniem aangenomen.

Exceptieve toetsing

4.8. Het betoog van belanghebbende dat de Verordening onverbindend is vanwege strijd met de algemene rechtsbeginselen, komt er op neer dat het hof de Verordening moet toetsen aan die beginselen en een zogenoemde exceptieve toets moet toepassen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in zijn uitspraak van 12 februari 20206 een beoordelingskader gegeven voor deze exceptieve toetsing van wetten in materiële zin. De Afdeling heeft het volgende geoordeeld:

In belastingzaken is dit kader ook van toepassing.7

4.9. Deze exceptieve toets brengt mee dat het hof moet beoordelen of bij het vaststellen van de Verordening sprake was van een zorgvuldige besluitvorming en of de in de Verordening neergelegde keuzes deugdelijk zijn gemotiveerd. Als dat niet is gebeurd en het hof daardoor niet kan beoordelen of sprake is van strijdigheid met hogere wetgeving, van schending van algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dan kan de Verordening buiten toepassing worden gelaten en de daarop gebaseerde aanslag worden vernietigd8.

4.10. Zoals in 4.4. en 4.5. is overwogen is de gemeentelijke bevoegdheid om belasting te heffen ruim. Dat maakt dat het hof terughoudend moet zijn bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de verhoging van de forensenbelasting in dit geval. Uit de tekst van het amendement en de behandeling in de raadsvergadering volgt dat de gemeente Gulpen-Wittem de verhoging van de forensenbelasting heeft ingevoerd om de kennelijk vastgelopen woningmarkt te verlichten. Weliswaar wordt in het amendement eveneens genoemd dat forensen ook gebruik maken van de voorzieningen van de gemeente, maar tijdens de behandeling in de raadsvergadering is daarop niet meer terug gekomen, terwijl de (vermeende) woningmarkteffecten uitgebreid aan de orde komen. Het hof gaat er daarom vanuit – mede gelet op de volgorde in de formulering van het amendement onder ‘overwegende dat’ – dat het hoofddoel dat de gemeentelijke wetgever met de verhoging van het tarief van forensenbelasting wilde bereiken het reguleren van de woningmarkt is geweest. Dit zou tot het oordeel kunnen leiden dat de gemeente haar bevoegdheid om forensenbelasting te heffen gebruikt als instrument om de woningmarkt te sturen. Het is de vraag of de forensenbelasting daarvoor het juiste middel is. De rechtsgrond voor de forensenbelasting moet namelijk, zoals in 4.6. is overwogen, worden gevonden in een vergoeding voor het gebruik van gemeentelijke voorzieningen door niet-ingezetenen. Het hoofddoel dat de gemeentelijke wetgever nastreeft met de in geschil zijnde verhoging van de forensenbelasting is een ander doel.

4.11. Daarbij komt dat uit de behandeling van het amendement tijdens de raadsvergadering van 7 november 2019 volgt dat de wethouder heeft geadviseerd om de voorgestelde wijziging pas in te voeren na onderzoek naar de vraag of de verhoging van de forensenbelasting ook het bedoelde effect heeft op de woningmarkt, of sprake is van leegstand en van spookgebieden zoals omschreven in het amendement en of daadwerkelijk sprake is van verdringing van starters op de woningmarkt door eigenaren van tweede woningen in het gebied van de gemeente. De gemeenteraad heeft het amendement echter aangenomen zonder een dergelijk onderzoek af te wachten. Hieruit volgt dat voorafgaand aan het aannemen van het amendement niet bekend was of de verdringing van starters op de woningmarkt werd veroorzaakt door tweede huiseigenaren en of de verhoging van de forensenbelasting wel het gewenste effect kon hebben. Ook volgt uit de behandeling van het amendement niet dat de gemeenteraad de negatieve gevolgen van de zeer forse verhoging in 2020 voor bestaande eigenaren van tweede woningen in de gemeente Gulpen-Wittem heeft afgewogen tegen het belang van de gemeente om de verhoging in te voeren. Dit alles maakt dat deze verhoging van de forensenbelasting in 2020 allerminst een schoonheidsprijs verdient.

4.12. Het hof ziet zich geplaatst voor de vraag of hij, gelet op de beperkte toets die hij kan en mag aanleggen, zich in deze politieke keuze mag mengen. Uiteindelijk luidt het antwoord daarop naar het oordeel van het hof ontkennend. Aangezien de gemeentelijke wetgever bij de wijziging van de tarieven uitdrukkelijk ook heeft meegenomen dat forensen gebruik maken van de gemeentelijke voorzieningen, is naar het oordeel van het hof geen sprake van belastingheffing die alleen is ingevoerd om de plaatselijke woningmarkt te reguleren. De gemeente heeft daarmee zijn (ruime) bevoegdheid om forensenbelasting te heffen niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven. Verder is evenmin sprake van strijd met andere algemene rechtsbeginselen.

Huurverbod: schending van het eigendomsrecht?

4.13. Belanghebbende heeft betoogd dat de verhoging van de forensenbelasting voor hem leidt tot een individuele buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: artikel 1 EP).

4.14. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens is belastingheffing te beschouwen als regulering van eigendom in de zin van artikel 1 EP en dient elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom in overeenstemming met het nationale recht te zijn en een legitiem doel in het algemeen belang na te streven, terwijl een inbreuk slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist een redelijke verhouding ("fair balance") tussen het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Van een dergelijke redelijke verhouding is geen sprake indien de betrokken persoon wordt getroffen door een individuele en buitensporige last. Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keuze van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe.9 Een keuze van de wetgever binnen die beoordelingsvrijheid kan voor een belastingplichtige alleen dan leiden tot een individuele en buitensporige last indien en voor zover deze last zich in zijn geval sterker laat voelen dan in het algemeen.10 Of dit laatste zich voordoet, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.11

4.15. Het hof constateert dat de forensenbelasting in 2019 0,23% van de WOZ-waarde en een vast tarief van € 129 bedroeg. Dit bedrag is in 2020 gestegen naar 0,56% van de WOZ-waarde en een vast tarief van € 280 en in 2022 naar 1% van de WOZ-waarde en een vast tarief van € 280. Bij gelijke WOZ-waardes bedraagt de forensenbelasting voor belanghebbende € 2.249 (2019), € 5.443 (2020) en € 9.500 (2022).

4.16. Niet in geschil is dat belanghebbende de woning op grond van het bestemmingsplan niet mag verhuren. Deze omstandigheid zorgt ervoor dat belanghebbende geen mogelijkheid heeft om de forse verhoging van de forensenbelasting in 2020 en, naar het hof begrijpt, de verhoging in 2022 af te wentelen. Evenmin kan belanghebbende de woning verhuren zodat hij niet meer onder de norm valt van meer dan 90 dagen ter beschikking houden van de woning. Belanghebbende heeft op de zitting betoogd dat hij de verhogingen van de forensenbelasting niet kan betalen en dat hij wordt gedwongen om de woning te verkopen. Naar de woning verhuizen om de forensenbelasting te vermijden, is vanwege persoonlijke omstandigheden in het gezin van belanghebbende niet mogelijk. De heffingsambtenaar heeft dit alles niet bestreden. Dit betekent dat de verhoging van de forensenbelasting voor belanghebbende met name door het huurverbod extra hard treft en dat naar het oordeel van het hof sprake is van een individuele en buitensporige last.

4.17. De Verordening blijft daarom voor belanghebbende buiten toepassing en het hof moet rechtsherstel bieden. Naar het oordeel van het hof kan rechtsherstel in dit geval worden geboden door de aanslag te verminderen naar het tarief dat in 2019 gold aangezien belanghebbende tegen die aanslag geen rechtsmiddelen heeft aangewend en voor het op grond van dat tarief resulterende belastingbedrag dan ook moet worden aangenomen dat belanghebbende niet extra hard wordt getroffen, mede omdat belanghebbende niet heeft gesteld dat de heffing over 2019 al buitensporig was. Het hof zal de aanslag daarom verminderen naar € 2.249 (0,23% van € 922.000 + € 129 vast tarief = € 2.249).

Tussenconclusie

4.18. De slotsom is dat het hoger beroep gegrond is.

Ten aanzien van het griffierecht

4.19. De heffingsambtenaar dient aan belanghebbende het bij de rechtbank en het hof betaalde griffierecht van € 48 respectievelijk € 134 te vergoeden, omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd.

Ten aanzien van de proceskosten

4.20. Het hof oordeelt dat er geen redenen zijn voor een veroordeling in de kosten van bezwaar of in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 Awb. Belanghebbende heeft namelijk niet verzocht om een proceskostenvergoeding, en het hof is ook ambtshalve niet gebleken, dat hij voor vergoeding in aanmerking komende kosten heeft gemaakt als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

5. Beslissing

Het hof:

• verklaart het hoger beroep gegrond;
• vernietigt de uitspraak van de rechtbank;
• verklaart het tegen de uitspraak op bezwaar bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
• vernietigt de uitspraak op bezwaar;
• vermindert de aanslag forensenbelasting 2020 naar een aanslag van € 2.249;
• bepaalt dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het betaalde griffierecht voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank en bij het hoger beroep bij het hof van in totaal € 182 vergoed.

De uitspraak is gedaan door J.M. van der Vegt, voorzitter, P.C. van der Vegt en M.J.C. Pieterse, in tegenwoordigheid van M.A.M. van den Broek, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2023 en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.