Rioolheffing hoeft geen individueel (perceelsgebonden) belang te dienen

Procesverloop

Verweerder heeft voor het jaar 2021 met dagtekening 26 februari 2021 aan iedere eiser een aanslag rioolheffing opgelegd ten bedrage van € 84.

Bij uitspraak op bezwaar van 20 mei 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiser sub 1 ongegrond verklaard. Bij uitspraken op bezwaar van 10 juni 2021 heeft verweerder de bezwaren van eisers sub 2 tot en met 9 en eisers sub 11 tot en met 14 ongegrond verklaard. Bij uitspraak op bezwaar van 17 juni 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiser sub 10 ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen de uitspraken op bezwaar beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Verweerder heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 mei 2022. Namens alle eisers is verschenen hun gemachtigde. Verder is verschenen eiser sub 15 en namens eiser sub 1 zijn zoon, [persoon 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon 2] , [persoon 3] en zijn gemachtigde. Ter zitting zijn de zaken gezamenlijk behandeld.

Het aan eiser sub 14 opgelegde aanslagbiljet rioolheffing heeft betrekking op twee adressen, te weten [het eerste adres] en [het tweede adres] in [woonplaats] . Ter zitting heeft de rechtbank geconstateerd dat het beroep (alleen) is gericht tegen de aanslag rioolheffing betrekking hebbende op het [het tweede adres] .

Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht.

Overwegingen

Feiten

1.1. Eisers zijn eigenaren en gebruikers van bebouwde percelen in de gemeente Waadhoeke. De percelen zijn gelegen op de volgende adressen:

De percelen zijn niet aangesloten op de gemeentelijke riolering.

1.2. Verweerder heeft aan eisers als gebruikers van de onder 1.1. genoemde percelen voor het jaar 2021 aanslagen in de rioolheffing opgelegd ten bedrage van telkens € 84. Dit tarief wordt op de aanslagbiljetten aangeduid als het basistarief.

1.3. Eisers hebben zelf voorzieningen getroffen met betrekking tot de inzameling, afvoer en verwerking van hemelwater en de beheersing van de grondwaterstand op hun perceel. De kosten die hiermee samenhangen dragen zij zelf.

Geschil en beoordeling

2. Het geschil ziet op de aanslagen die zijn opgelegd naar het basistarief rioolheffing als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke houdende regels omtrent de heffing en invordering van rioolheffing (Verordening rioolheffing 2021). Hierna wordt deze verordening aangeduid als ‘de Verordening’.

2.1. Meer specifiek is in geschil of verweerder rioolheffing mag heffen van de gebruiker van een bebouwd perceel, zonder dat de gemeente op de een of andere manier aanwijsbare prestaties op het gebied van grond- of hemelwaterafvoer verricht ten aanzien van dat specifieke perceel (het perceelsgebonden belang). Indien deze vraag positief wordt beantwoord, is in geschil of het onredelijk is om aan dergelijke gebruikers (toch) aanslagen rioolheffing op te leggen. Indien de rechtbank tot de conclusie komt dat dit niet onredelijk is, is in geschil of de hoogte van de basisheffing onredelijk is. Verder is in geschil of de gemeente voldoende inzicht heeft gegeven in de maatregelen die door haar zijn getroffen met betrekking tot de regulering van de grondwaterstand van de percelen. Ten slotte zijn partijen verdeeld over het antwoord op de vraag of de gemeente haar bevoegdheid tot het heffen van rioolheffing ten aanzien van eisers heeft verspeeld omdat de gemeente ten opzichte van eisers haar verplichtingen uit hoofde van de Wet milieubeheer niet nakomt.

Standpunt eisers

3.1. Eisers stellen dat artikel 228a, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet geen wettelijke grondslag biedt om een aanslag rioolheffing op te leggen, omdat de gemeente met betrekking tot hun percelen geen voorzieningen treft of heeft getroffen en dus geen kosten maakt. Volgens eisers moet sprake zijn van een perceelsgebonden belang voordat de gemeente kan overgaan tot de heffing van rioolheffing, en dat belang ontbreekt bij de percelen die zij in gebruik hebben. Eisers voeren aan dat de gemeente geen activiteiten – waaronder baggeren en hekkelen – verricht met betrekking tot hun percelen voor wat betreft de afvoer, inzameling of verwerking van hemelwater. In dit kader verwijzen eisers ook naar de parlementaire geschiedenis1, waaruit zij afleiden dat de kosten van baggeren en hekkelen alleen mogen worden betaald uit de opbrengst van de rioolheffing voor zover die kosten toerekenbaar zijn aan een individueel perceel. Wat betreft het ontbreken van een perceelsgebonden belang voeren eisers verder aan dat verweerder geen inzicht heeft gegeven of en welke concrete maatregelen door de gemeente zijn genomen die zien op de regulering van de grondwaterstand van de percelen. Daarbij wijzen eisers er op dat zij in het buitengebied wonen en daar dragen zij zelf, de provincie en het waterschap zorg voor de hemelwaterafvoer en het grondwaterbeheer op en vanaf hun percelen.

3.2. Verder stellen eisers dat het onredelijk is om een even hoog bedrag te heffen ter bekostiging van werkzaamheden met betrekking tot hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer van een groep gebruikers die geen profijt heeft van die werkzaamheden en in dit kader zelf kosten moet maken, als van de inwoners van de gemeente die wel profijt hebben van die werkzaamheden en geen investeringen hebben gedaan. Eisers vormen een groep gebruikers waarbij die taken met betrekking tot de door hun gebruikte percelen al door henzelf, de provincie en/of het waterschap worden uitgevoerd. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers in dit kader verder toegelicht dat de gemeente de op haar rustende verplichtingen uit hoofde van de Wet milieubeheer2 niet nakomt, doordat zij verzuimt zorg te dragen voor een systeem van inzameling, transport en verwerking van afvalwater met betrekking tot de percelen van eisers, waardoor eisers zelf jaarlijks die kosten moeten maken. De omstandigheden dat de gemeente de op haar rustende verplichtingen uit hoofde van de Wet milieubeheer niet nakomt, dat de gemeente niet beschikt over een ontheffing als bedoeld in artikel 10.33, derde lid, onderdeel a, van de Wet milieubeheer en dat eisers zelf kosten maken wat betreft de hemelwaterafvoer en het grondwaterbeheer ten aanzien van hun percelen, maken volgens de gemachtigde dat sprake is van een onredelijke belastingheffing.

Standpunt verweerder

4.1. Verweerder stelt dat de rioolheffing geen individueel (perceelsgebonden) belang hoeft te dienen. De rioolheffing is namelijk een bestemmingsheffing waar geen directe tegenprestatie tegenover hoeft te staan. Het is volgens verweerder dus niet relevant of eisers daadwerkelijk gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen die uit de rioolheffing worden betaald, waaronder baggeren en hekkelen.

4.2. Verweerder stelt dat het niet onredelijk is om alle inwoners mee te laten betalen aan de collectieve voorzieningen in de gemeente. De gemeente gebruikt de opbrengsten van de rioolheffing namelijk niet alleen voor maatregelen omtrent het grondwaterbeheer en de hemelwaterafvoer van individuele percelen, maar ook voor maatregelen die ervoor zorgen dat er geen problemen ontstaan bij de gemeentelijke straten, toegangswegen en pleinen.

4.3. Ten slotte voert verweerder aan dat de opbrengst van de basisheffing op zichzelf niet besteed hoeft te worden aan hemelwater- en grondwatertaken. De verplichting dat de opbrengsten maximaal kostendekkend mogen zijn, ziet volgens verweerder alleen op de rioolheffing als geheel. Verder stelt verweerder dat hij met het overleggen van het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP), de relevante delen uit de programmabegroting en Excelbestanden met berekeningen, voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarop het tarief van de basisheffing is gebaseerd en hoe de opbrengst van de rioolheffing in de gemeente wordt besteed.

Relevante wet- en regelgeving

5.1. In artikel 228a, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het volgende opgenomen:

5.2. In de Verordening is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

Mag verweerder aan deze groep gebruikers aanslagen rioolheffing opleggen?

6.1. De rechtbank overweegt dat een gemeente op grond van artikel 228a van de Gemeentewet (zie 5.1.) een belasting kan heffen ter zake van onder meer de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking daarvan en voor het treffen van maatregelen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken (hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer). Uit artikel 2 van de Verordening blijkt dat verweerder de rioolheffingen (mede) met dit doel heft (zie 5.2.).

6.2. De rechtbank overweegt dat artikel 228a van de Gemeentewet geen voorschriften bevat over de belastingplicht, het belastbare feit, de heffingsmaatstaven, de tarieven en wat overigens voor de heffing en de invordering van de rioolheffing van belang is. De gemeenteraad is dus vrij om aan deze elementen van de rioolheffing in de belastingverordening de invulling te geven die hij wenst, met dien verstande dat het bedrag van de gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen. Dit is slechts anders indien deze invulling leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever in formele zin bij de toekenning van de bevoegdheid om rioolheffing te heffen, niet op het oog kan hebben gehad.3

6.3. De gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke heeft blijkens artikel 3, eerste lid, van de Verordening ervoor gekozen om de rioolheffing te heffen van de gebruiker van een bebouwd perceel. De gemeente betrekt daarmee alle gebruikers van bebouwde percelen in de heffing. De gemeenteraad heeft er dus niet voor gekozen om de kring van belastingplichtigen te beperken tot de gebruikers van percelen ter zake waarvan de gemeente werkzaamheden met betrekking tot hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer uitvoert.

6.4. Naar het oordeel van de rechtbank is de gemeenteraad niet verplicht om de belastingplicht voor de rioolheffing te beperken tot de groep belastingplichtigen die rechtstreeks – op het door hen gebruikte perceel – baat heeft bij de opbrengsten van de rioolheffing.4 Met de rioolheffing kan de gemeente namelijk ook de kosten verhalen van de collectieve maatregelen die de gemeente noodzakelijk acht voor een doelmatig werkende riolering en andere collectieve maatregelen ten aanzien van de beheersing van hemelwater en grondwater. De gemeente mag zowel kosten verhalen van watertaken die mensen wél meteen op hun eigen erf terugzien als (algemene) kosten van watertaken die mensen niet direct op hun eigen erf terugzien. De rioolheffing heeft namelijk niet het karakter van een retributieheffing, maar van een bestemmingsheffing.5 Alleen bij een retributieheffing dient er sprake te zijn van een rechtstreeks verband tussen de belastingplicht en de door de gemeente geleverde prestatie.

6.5. Het punt is dat de rioolheffing in zekere zin weliswaar een gebonden heffing is, maar dat is alleen zo voor de ‘achterkant’ of de bestemming van de heffing. Daarmee bedoelt de rechtbank dat de gemeente de opbrengsten van de rioolheffing alleen mag besteden aan taken op het gebied van afvalwater, hemelwater en grondwater. Aan de ‘voorkant’ van de heffing, dus als de gemeente het geld bij de burger ophaalt, hoeft zo’n verband er niet te zijn. De gemeente mag dus van elke gebruiker geld ophalen, als dat geld maar besteed wordt aan watertaken op het grondgebied van de gemeente. Daarbij maakt het niet uit dat bepaalde percelen geen (direct) belang hebben bij de door de gemeente getroffen voorzieningen op het gebied van hemel- en grondwater. De rioolheffing is in dat opzicht wel degelijk een echte belasting waarmee het algemene belang van de inwoners van de gemeente wordt gediend: het principe ‘voor wat, hoort wat’ geldt daar niet voor. Verder geldt dat, anders dan eisers menen, het ook niet zo is dat het woord “grond” als bedoeld in artikel 228a, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet enkel ziet op de grond van de desbetreffende belastingplichtige. Met dat woord wordt gedoeld op het gehele grondgebied van de gemeente.

6.6. De rechtbank concludeert dus dat het aanmerken van de gebruiker van een bebouwd perceel als belastingplichtige voor de rioolheffing door de gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke is toegestaan, gelet op het karakter van de rioolheffing en de grote vrijheid die artikel 228a van de Gemeentewet de gemeente biedt.

Is het onredelijk om aan deze groep gebruikers aanslagen rioolheffing op te leggen?

7.1. De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of het onredelijk is om een aanslag rioolheffing op te leggen aan de gebruikers van percelen ter zake waarvan de gemeente geen taken op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer uitvoert. De rechtbank neemt daarbij als uitgangspunt dat de heffingssystematiek zo is dat in beginsel alle gebruikers van percelen in de gemeente een vast bedrag betalen en dat er vervolgens meer belasting wordt geheven als het perceel direct of indirect water naar de gemeentelijke riolering afvoert.6 De gedachte van de gemeente is geweest om ook de inwoners die geen aansluiting op de riolering hebben te laten meebetalen, omdat zij wel degelijk profijt hebben van de overige watertaken die de gemeente verricht.

7.2. De rechtbank overweegt dat de gemeente collectieve wettelijke taken op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer verricht. Dat betreft taken die, op het niveau van de gemeente als geheel, ten goede komen aan iedereen die in de gemeente woont, werkt of naar school gaat. De rechtbank maakt uit het GRP op dat het hier niet alleen gaat om het oplossen van problemen, maar ook om preventief handelen. Alle inwoners hebben daar baat bij, omdat – plat gezegd – straten en pleinen door die taken niet blank komen te staan. Vanuit dat perspectief vindt de rechtbank het niet onredelijk om van iedereen die gebruiker van een perceel is in de gemeente, een bijdrage te vragen in de kosten van die taken.7 De rechtbank merkt hierbij nog op dat de gemeente bij het bepalen van de belastingplichtigen voor de rioolheffing een ruime mate van vrijheid toekomt (zie 6.2.).

7.3. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft verweerder dus niet van ieder individueel perceel na te gaan of en in hoeverre de watertaken die zij verricht, concreet nut afwerpen voor de gebruiker van dat perceel.

7.4. Zelfs als vast zou komen te staan dat een bepaalde gebruiker van een bepaald perceel in het geheel geen enkel nut heeft (op zijn eigen perceel) en ook overigens op geen enkele manier feitelijk gebruik maakt van gemeentelijke voorzieningen, dan nog is het naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk om belasting te heffen voor deze taken die de gemeente nu eenmaal heeft. Als je een bebouwd perceel hebt in de gemeente, dan heb je er ook belang bij dat de gemeente de boel goed voor elkaar heeft. Het maakt niet uit of je als gebruiker van dat perceel zelf echt iets hebt aan alles wat de gemeente doet.

7.5. De rechtbank merkt nog op dat de gemeente in de Verordening een onderscheid maakt tussen belastingplichtigen met en zonder rioolaansluiting. De mensen met een rioolaansluiting betalen meer (zie artikel 5, eerste en tweede lid, van de Verordening). Dat betekent dat de gemeente er oog voor heeft gehad dat mensen met een rioolaansluiting meer profiteren van de taken die de gemeente verricht dan mensen zonder rioolaansluiting. Dat is redelijk en maakt de rioolheffing juist niet willekeurig.

7.6. Dat artikel 6 van de Verordening voor een specifiek geval een tarief van nihil bevat, maakt het voorgaande niet anders. De percelen waarvoor het tarief van nihil geldt, dienen (onder meer) niet voor bewoning en hebben een bebouwd oppervlakte van minder dan 35 m2. Alleen dat al maakt dat die percelen niet vergelijkbaar zijn met de percelen van eisers en dat verweerder dit onderscheid in tarief ook mocht maken.

7.7. Eisers hebben verder nog gesteld dat de gemeente zijn verplichtingen uit hoofde van de Wet milieubeheer heeft geschonden en dat verweerder om die reden de bevoegdheid tot het opleggen van een rioolheffing is ontvallen. De rechtbank volgt eisers hierin niet. De rioolheffing kent zijn eigen wettelijke grondslag, te weten artikel 228a van de Gemeentewet. De gestelde schending van de verplichtingen op grond van de Wet milieubeheer kan reeds om die reden geen gevolgen hebben voor de rechten die de gemeente heeft op grond van de Gemeentewet. De Gemeentewet koppelt het recht om rioolheffing te heffen niet aan de nakoming van de verplichtingen uit de Wet milieubeheer. Ook leidt die gestelde schending er niet toe dat de aanslag rioolheffing onredelijk zou zijn voor eisers.

Is de hoogte van de basisheffing onredelijk?

8.1. Ten slotte is in geschil of het tarief van € 84 onredelijk is. Eisers hebben er in dat verband met name op gewezen dat er geen duidelijke onderbouwing is van de hoogte van het basistarief. De rechtbank vat dit standpunt zo op dat eisers stellen dat de totale opbrengst van de basisheffing volledig ten goede moet komen aan werkzaamheden op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer.

8.2. Naar het oordeel van de rechtbank dient er op het niveau van de verordening als geheel getoetst te worden of de geraamde opbrengsten van de rioolheffing niet hoger zijn dan de geraamde lasten. Verweerder hoeft dus geen splitsing aan te brengen tussen de verschillende bestedingsdoelen van de rioolheffing en hoeft die niet te koppelen aan de verschillende tarieven.8 De totale opbrengst van de basisheffing hoeft niet volledig ten goede te komen aan (alleen) werkzaamheden op het gebied van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer.

8.3. De stelling van eisers dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat baggerkosten en kosten voor het onderhoud van de oevers (hekkelkosten) alleen mogen worden betaald uit de opbrengst van de rioolheffing voor zover die kosten toerekenbaar zijn aan een individueel perceel, volgt de rechtbank niet. In de parlementaire geschiedenis die eisers aanhalen staat (voor zover relevant) het volgende: “Kosten, voorzover die samenhangen met het onderhoud van gemeentelijke oppervlaktewateren en vaarwegen, zoals baggeren en onderhoud van oevers, worden niet uit de rioolheffing bekostigd. Deze kosten hebben geen relatie met het gebruik van de gemeentelijke rioleringsstelsels voor afvalwater, hemelwater en grondwater.” De Hoge Raad heeft daarna verduidelijkt dat zulke kosten wel mogen worden gedekt uit de rioolheffing, als zij meer dan zijdelings verband houden met de watertaken. Als de kosten van baggeren en onderhoud van de oevers mede zijn gemaakt voor de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van ingezameld hemelwater, houden die kosten meer dan zijdelings verband met de riolering, zodat zij (geheel of ten dele) via de rioolheffing mogen worden verhaald.9 De rechtbank wijst erop dat de Hoge Raad bij dat oordeel de parlementaire geschiedenis zoals die eisers aanhalen, heeft betrokken.10 Hieruit volgt dat de door eisers bepleite voorwaarde dat die kosten toerekenbaar moeten zijn aan een individueel perceel, geen steun vindt in de wet of de rechtspraak.

8.4. Overigens heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat de hoogte van de basisheffing gebaseerd is op de begrote lasten ter zake van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheer. De rechtbank wijst daarbij op de tabellen die door verweerder zijn overgelegd in het tiendagenstuk van 2 mei 2022. Onder meer daaruit volgt dat de gemeente niet zomaar een bedrag heeft gekozen, maar is gaan kijken naar de collectieve taken die niets met rioolaansluitingen te maken hebben. Ook gelet op het verschil tussen de opbouw van de tarieven in 2020 en 2021 ziet de rechtbank geen aanleiding om het tarief als onredelijk en willekeurig aan te merken.

Conclusie

9. De conclusie van de rechtbank is dat de basisheffing, zoals neergelegd door de gemeenteraad van de gemeente Waadhoeke in de Verordening, binnen de (ruime) kaders van de Gemeentewet past. Er is geen sprake van een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Het beroep is ongegrond.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Kattenberg, voorzitter, en mr. P.P.D. Mathey-Bal en mr. A. Heidekamp, leden, in aanwezigheid van mr. T.R. Bontsema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2022.