Metadata
Inspecteur in KB Lux zaak niet verplicht om het Draaiboek rekeningenproject en de interne nieuwsbrieven over het rekeningenproject integraal te overhandigen
Hof Amsterdam, 19 april 2006
Gerelateerde content
- Wet en parlementaire geschiedenis
- Internationale regelgeving
- Lagere regelgeving
- Besluiten
- Jurisprudentie
- Commentaar NLFiscaal
- Literatuur
- Recent
Samenvatting
Een belastingplichtige wordt geconfronteerd met navorderingsaanslagen inkomstenbelasting en vermogensbelasting omdat hij de renteinkomsten van een bankrekening die werd aangehouden bij de Kredietbank Luxemburg (KB Lux) niet had opgegeven. Het onderzoek in de KB Lux-affaires is door de Belastingdienst neergelegd in het "Draaiboek rekeningenproject”. In het kader van dit project zijn voorts tien interne “Nieuwsbrieven RekeningenProject” verschenen. De belastingplichtige wenst deze stukken integraal in te kunnen zien, maar de inspecteur weigert dat. Hij wil wel een deel van de stukken overhandigen, maar hij is van mening dat er gewichtige redenen zijn om te weigeren een aantal passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven in het geding te brengen. Naar zijn mening is er sprake van passages van met name controlestrategische aard die, bij inbreng in deze (of enige andere) procedure, de facto openbaar zouden worden en dat hierdoor een effectief toezicht door de Belastingdienst (ook in de toekomst en voor andere projecten) ernstig zou worden geschaad.Het Hof geeft hem in deze tussenuitspraak gelijk. Het bepaalt dat de inspecteur binnen een week de "beperkte versies" aan de belastingplichtige moet overhandigen.
BRON
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
Derde Meervoudige Belastingkamer
TUSSENUITSPRAAK
op het beroep van X te Z, belanghebbende,
tegen
uitspraken van de Inspecteur van de Belastingdienst P, de inspecteur.
1. Loop van het geding
1.1. Van belanghebbende is ter griffie een beroepschrift ontvangen, ingediend door A als gemachtigde van belanghebbende.
De beroepen zijn gericht tegen uitspraken van de inspecteur betreffende aan belanghebbende opgelegde navorderingsaanslagen in de inkomstenbelasting/ premieheffing volksverzekeringen en in de vermogensbelasting (hierna gezamenlijk: de navorderingsaanslagen), alsmede betreffende de in de navorderingsaanslagen begrepen verhogingen respectievelijk de gelijktijdig met de navorderingsaanslagen jegens belanghebbende genomen boetebeschikkingen (hierna gezamenlijk: de boetebeschikkingen).
Na bezwaar zijn de navorderingsaanslagen en de boetebeschikkingen gehandhaafd.
1.2. De inspecteur heeft een verweerschrift ingediend en concludeert primair tot bevestiging van zijn uitspraken.
1.3. De Vierde Meervoudige Belastingkamer van het Hof heeft de zaak in behandeling genomen. Een mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden ter zitting van de Vierde Meervoudige Belastingkamer van 14 oktober 2005.
1.4. Bij brief van 3 november 2005 heeft de griffier partijen in deze zaak meegedeeld dat de mondelinge behandeling wordt voortgezet ter zitting van de Derde Meervoudige Belastingkamer van 30 november 2005 en dat deze alsdan zal zijn beperkt tot het door de inspecteur gedane beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dat ertoe strekt te voorkomen dat de hierna onder 2 te vermelden stukken, het Draaiboek en de Nieuwsbrieven, integraal in het geding dienen worden gebracht (hierna: de 8:29-procedure).
1.5. De inspecteur heeft de integrale versies van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven, alsmede een pleitnota met toelichting/motivering van niet-verstrekte passages aan de Derde Meervoudige Belastingkamer van het Hof gezonden.
De pleitnota is tevens naar de gemachtigde gezonden. Van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven heeft de gemachtigde een ‘geschoonde’ versie, met blanco passages, ontvangen.
1.6. Bij brief van 18 november 2005 heeft de inspecteur zijn zienswijze betreffende de behandeling van de 8:29-procedure onder de aandacht van het Hof gebracht. De griffier heeft de inspecteur bij brief van 22 november 2005 laten weten dat hij ter zitting van 30 november 2005 in de gelegenheid zal worden gesteld zijn vorengenoemde brief toe te lichten. Gemachtigde heeft van deze correspondentie kopieën ontvangen.
1.7. Van het ter zitting van de Derde Meervoudige Belastingkamer van 30 november 2005 verhandelde is een proces-verbaal opgemaakt waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht. Belanghebbende heeft ter zitting twee pleitnota’s voorgedragen en overgelegd; de inspecteur heeft een pleitnota voorgedragen en overlegd.
1.8. Belanghebbende is bij brief van de griffier van 9 december 2005 in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de door de inspecteur ter zitting van 30 november 2005 overgelegde pleitnota.
Gemachtigde heeft zijn reactie op 21 december 2005 per telefax naar het gerechtshof verzonden. De inspecteur heeft hierop gereageerd bij brief ingekomen op 5 januari 2006. Partijen hebben ingevolge artikel 8:64, vijfde lid van de Awb schriftelijk toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nadere zitting voor zover het de 8:29-procedure betreft.
2. Tussen partijen vaststaande feiten
2.1. Bij brief van 27 oktober 2000 heeft de Belgische Bijzondere belastinginspectie (hierna: BBI) een brief met bijlagen gezonden aan de heer A.Th.H. van Dijk, Ministerie van Financiën, Belastingdienst/FIOD/Haarlem Internationaal, met als onderwerp: “Administratieve bijstand tussen België en Nederland. Spontane uitwisseling van inlichtingen. Zaak: NV KREDIETBANK en KREDIETBANK LUXEMBOURG (KB-LUX). Voor de regeling inzake de spontane uitwisseling van inlichtingen verwijst de brief naar artikel 4 van de EG-Richtlijn van 19 december 1977, gewijzigd bij die van 6 december 1979 betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten op het gebied van de directe belastingen en van de belasting over de toegevoegde waarde (77/7799/EEG), en voorts naar artikel 27 van het Nederlands-Belgische Belastingverdrag van 19 oktober 1970.
2.2. De brief van 27 oktober 2000 luidt vervolgens, voorzover thans van belang:
“Hierbij worden u fotokopieën van microfiches overgemaakt die afkomstig zijn uit het gerechtelijk dossier lastens KREDIETBANK NV en die in origineel in beslag werden genomen door de gerechtelijke politie van Brussel. Deze microfiches bevatten gegevens in verband met de financiële rekening(en) bij de KREDIETBANK LUXEMBOURG (KB-Lux) op naam van inwoners van uw land.”
Op welke wijze de microfiches in het bezit van de Belgische justitiële autoriteiten zijn gekomen, is niet duidelijk geworden.
2.3. Op basis van de door de BBI verstrekte gegevens is een onderzoek ingesteld door de FIOD-ECD en de Belastingdienst, later bekend geworden als het Rekeningenproject. Het onderzoek richtte zich op het vaststellen van de identiteit van Nederlandse rekeninghouders waarvan de gegevens waren vermeld op de afdrukken van de microfiches. Blijkens de daarvan opgemaakte ambtsedige verslagen (nader stuk van de inspecteur van 29 september 2005) is daartoe een bestand vervaardigd dat is ‘gematcht’ met het BVR-bestand (Beheer van Relaties), een bestand van de Belastingdienst waarin alle Nederlandse natuurlijke en rechtspersonen zijn opgenomen. De natuurlijke personen zijn in dit bestand opgenomen met hun voorletters en niet met hun voornamen.
Vervolgens zijn de aldus gevonden sofinummers gekoppeld aan het bestand van het Centrale Rijbewijzen- en Bromfietscertificatenregister (CRB), waarin het sofinummer, de geslachtsnaam en de voornaam van alle natuurlijke personen met een rijbewijs of bromfietscertificaat zijn opgenomen. Het CRB-bestand is aan de Belastingdienst verstrekt door de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW).
2.4. Het vervolg van het onderzoek door de Belastingdienst is vastgelegd in het “Draaiboek rekeningenproject” (door de inspecteur ter zitting van 14 oktober 2005 overgelegd, hierna ook: het Draaiboek). Het Rekeningenproject is eind 2001 van start gegaan. In het kader van dit project zijn voorts tien interne “Nieuwsbrieven RekeningenProject” verschenen (eveneens door de inspecteur ter zitting van 14 oktober 2005 overgelegd, hierna ook: de Nieuwsbrieven).
2.5. Blijkens een “proces-verbaal van ambtshandeling Rekeningenproject” heeft het onder 2.3. vermelde onderzoek opgeleverd dat belanghebbende in aanmerking komt als houder van de rekening, vermeld op een van de onder 2.2. bedoelde microfiches.
2.6. De Belastingdienst heeft in eerste instantie belanghebbende enkel in abstracto doen weten dat naar voren is gekomen dat belanghebbende houder is (geweest) van één of meerdere in het buitenland aangehouden bankrekeningen en heeft belanghebbende verzocht daaromtrent bepaalde gegevens en inlichtingen te verstrekken. Vervolgens heeft - onder meer - een briefwisseling tussen belang-hebbende en de Belastingdienst plaatsgevonden en uiteindelijk is door de inspecteur aan belanghebbende medegedeeld dat is geconstateerd dat belanghebbende ten minste één bankrekening bij Kredietbank Luxemburg (hierna ook: KB-Lux) aanhoudt dan wel heeft aangehouden en zijn aan belanghebbende - nadat deze, in een uitvoerig gemotiveerde brief, van het voornemen daartoe in kennis was gesteld - de onderhavige navorderingsaanslagen voor de inkomstenbelasting en vermogens-belasting opgelegd, met de daarin begrepen verhogingen respectievelijk de gelijktijdig daarmee genomen boetebeschikkingen. Belanghebbende heeft tegen de navorderingsaanslagen en boetebeschikkingen bezwaar gemaakt.
2.7. Namens belanghebbende is aan de Belastingdienst verzocht om - ter controle van het feit of en in hoeverre in overeenstemming met het geformuleerde beleid is gehandeld en ter toetsing van de berekening van de aanslagen - het Draaiboek en de Nieuwsbrieven integraal, althans in elk geval de volgens de Belastingdienst voor publicatie beschikbare versie(s) daarvan, aan belanghebbende ter beschikking te stellen.
2.8.1. In de pleitnota van gemachtigde voorgedragen ter zitting van 14 oktober 2005 van de Vierde Meervoudige Belastingkamer is onder meer het volgende vermeld:
“Als productie 26 behoort tot de gedingstukken een brief namens het kantoor van ondergetekende aan (...) de Belastingdienst (...). Hierin wordt verzocht ter beschikking te stellen de integrale versie van het draaiboek en de nieuwsbrieven. Deze stukken behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. In die stukken staat beleid en feitelijke informatie waarop de Inspecteur zich bij de aanslagregeling en de verdere behandeling van de zaak heeft gebaseerd. Deze op de zaak betrekking hebbende stukken hadden op grond van art. 8:42 van de Awb tegelijk met het verweerschrift bij het Hof moeten zijn ingediend.
Aan deze pleitnota is gehecht de reactie van [de inspecteur] op genoemde brief (...). Zoals blijkt wordt namens de Belastingdienst aan dit verzoek niet voldaan. Ofwel zouden de stukken geen betrekking op deze zaak hebben dan wel zouden er gewichtige redenen zijn die passages niet te verstrekken.
Belanghebbende bestrijdt de motivering tot weigering van de genoemde passages. Ter controle van het feit of en in hoeverre in overeenstemming met het geformuleerde beleid is gehandeld en ter toetsing van de berekening van de aanslagen, zijn de genoemde passages noodzakelijk.
Het is een fundamenteel beginsel van bestuursprocesrecht (…) dat de belanghebbende en uw Hof kunnen beschikken over alle op de zaak betrekking hebbende stukken die bij het bestuursorgaan berusten. Belanghebbende wordt zonder kennisname van deze relevante stukken belemmerd in het voeren van gefundeerd verweer tegen de bestreden beslissing van het bestuursorgaan. Uw Hof wordt bij het ontbreken van relevante informatie belemmerd in de waarheidsvinding. Op het beginsel dat het bestuursorgaan alle onder hem berustende relevante stukken in het geding moet brengen zijn weliswaar uitzonderingen mogelijk, maar de wetgever heeft die uitzonderingen zeer beperkt willen houden. Er moet daartoe sprake zijn van gewichtige redenen, en de aanwezigheid daarvan staat uitsluitend ter beoordeling van uw Hof. Zoals gezegd, bestrijdt belanghebbende deze aanwezigheid.
Indien de Inspecteur volhardt in zijn weigering om een groot deel van de gevraagde passages in het geding te brengen, ontneemt de Inspecteur het Hof en belanghebbende de mogelijkheid om te onderzoeken of daarin informatie is opgenomen die zou moeten leiden tot vernietiging of vermindering van de navorderingsaanslagen. Genoemd fundamenteel beginsel van procesrecht zou daarmee geschonden worden. (...)”
2.8.2. De in de pleitnota genoemde bijlage, de brief van 4 oktober 2005 van de inspecteur aan het kantoor van belanghebbende, vermeldt onder meer het volgende:
“(...) Voorts verzoekt u mij om de z.g. integrale versie van die stukken ter beschikking te stellen. Aan dat verzoek zal ik niet voldoen. Ten aanzien van de niet verstrekte passages ben ik van mening dat deze geen betrekking hebben op de zaak, dan wel dat er gewichtige redenen zijn die passages niet te verstrekken. In voorkomende gevallen zal de Belastingdienst bij procedures de bereidheid uitspreken om de integrale teksten van die passages aan het Hof dan wel de rechtbank te overleggen, waarbij alsdan aan de rechter verzocht zal worden het bepaalde in art. 8:29 Awb toe te passen. (...).”
2.9.1. De inspecteur heeft ter zitting van 14 oktober 2005 ter zake van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven een pleitnota voorgedragen en met bijlagen overgelegd. De pleitnota luidt onder meer als volgt:
“De belanghebbende (...) verzoekt (...) om overlegging van de integrale versies van het draaiboek en de zgn. nieuwsbrieven.
Op 4 oktober heeft [de inspecteur] de gemachtigde van de belanghebbende op zijn verzoek kopieën van het draaiboek en de nieuwsbrieven toegezonden. Dit zijn geen integrale versies, maar de versies zoals die naar aanleiding van de tussenuitspraak aan (...) het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch zijn verstrekt.
Ik neem aan, dat de belanghebbende de brief met het verzoek om het draaiboek en de nieuwsbrieven over te leggen heeft ingebracht, omdat hij ook uw Hof wil verzoeken de inspecteur te verplichten de volledige versies van het draaiboek en de nieuwsbrieven over te leggen.
Ik leg daarom hierbij ook aan uw Hof (…) de op de zaak betrekking hebbende stukken uit het draaiboek en de nieuwsbrieven van het rekeningenproject over. Deze op de zaak betrekking hebbende stukken van het draaiboek en de nieuwsbrieven zijn omvangrijker dan de versie van het draaiboek zoals die destijds op internet openbaar is gemaakt op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Hiermee zijn naar mijn mening alle passages die mogelijk relevant zouden kunnen zijn (en derhalve conform de Awb als op de zaak betrekking hebbende zijn aan te merken) voor de beoordeling van het geschil in de onderhavige casus overgelegd.
Overigens is informatie over (de verwerking van) andere gegevensstromen dan de renseignementen betreffende KBL, welke ook in deze stukken voorkomt, geen op de zaak betrekking hebbend gegeven.
Indien uw Hof dat wenst ben ik bereid, onder toepassing van art 8:29 Awb, de integrale tekst van het draaiboek en de nieuwsbrieven aan u ter kennisneming over te leggen.
Ten aanzien van de toetsing op grond van art 8:29 Awb door uw Hof wil ik benadrukken dat:
1) Bij de beoordeling of alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn ingebracht naar mijn mening de toetsing niet dient plaats te vinden op het draaiboek en de nieuwsbrieven als geheel, maar op elke passage afzonderlijk. Dit omdat het draaiboek en de nieuwsbrieven onder meer ook passages bevatten die de onderhavige casus overstijgen dan wel andere projecten betreffen en zo doende niet van belang zijn voor de onderhavige zaak.
2) Met de inbreng van de op de zaak betrekking hebbende stukken door verstrekking van de relevante passages uit het draaiboek en uit de nieuwsbrieven, behoudens die passages welke geen belang hebben voor de onderhavige zaak, ook verstrekking van die passages die wegens gewichtige redenen niet verstrekt kunnen worden, achterwege is gebleven.
3) Gezien het feit dat inbreng in de onderhavige procedure de facto openbaarmaking betekent, de betekenis van de uitzonderingsgronden van de Wet openbaarheid van bestuur, mede gelet op de omvang van het aantal lopende en nog te voeren procedures in dit project en vergelijkbare projecten, aanzienlijk is.
(...)
Algemene beschrijving gronden voor het niet verstrekken van passages
Ander project:
Draaiboek en nieuwsbrieven zien niet uitsluitend op de (behandeling van) de gegevensstroom vanuit de KBL. Voor zover andere gegevensstromen aan de orde zijn worden de betreffende passages niet verstrekt nu die teksten niet van belang zijn voor deze procedure.
Cijfermatige informatie:
In zowel draaiboek en nieuwsbrieven is cijfermatige informatie opgenomen ter zake van diverse onderwerpen zoals:
- aantal renseignementen
- aantallen renseignementen in deelpopulaties afhankelijk van bijvoorbeeld de mate van voortgang van de behandeling of de wijze van behandeling.
- de geografische spreiding van renseignementen
- (prognoses van) capaciteitsinzet
De gegevens over de renseignementen bevatten veelal tussentijdse gegevens welke met name zijn gebruikt als bestuurlijke informatie ten behoeve van de projectleiding. Het betreft cijfers welke zien op een in de loop van het project toenemend aantal posten dat in behandeling is genomen en waaruit geen conclusies getrokken kunnen worden ten aanzien van de behandeling van een individuele zaak. Ten tijde van de behandeling van de beroepszaken zijn deze gegevens bovendien niet meer actueel. In de individuele procedures zijn in het document genaamd “Rekeningenproject (KBL deel) in cijfers” actuelere gegevens beschikbaar gesteld dan in de nieuwsbrieven vermeld staan.
Voor de berekening van de in het project opgelegde belastingaanslagen is gebruik gemaakt van inkomens/rente/vermogensgegevens van rekeninghouders en niet van de in het draaiboek en nieuwsbrieven opgenomen cijfers. De hoogte van de belastingaanslag is telkens zelfstandig gemotiveerd per zaak en aan belanghebbende en gemachtigde kenbaar gemaakt (...). Voor zover bij het motiveren van de hoogte van de belastingaanslagen gebruik is gemaakt van cijfermatige informatie uit het project is die onderbouwing verstrekt aan belanghebbende. Deze cijfers zijn ook niet vergelijkbaar met de cijfers opgenomen in draaiboek en nieuwsbrieven nu het gaat om andere cijfers, een ander moment waarop en een ander doel waarvoor de informatie is gegenereerd.
Ik ben van mening dat de in de nieuwsbrieven opgenomen cijfers met betrekking tot de (verouderde resultaten van) renseignementen geen belang hebben voor de behandeling van de zaak. Dat geldt zeker voor zover cijfers prognoses betreffen dan wel een beeld van de geografische spreiding geven. Voor zover het cijfers over capaciteitsinzet betreft acht ik die in het geheel niet van belang voor de zaak. In de eerste plaats gaat het doorgaans om schattingen vooraf en in de tweede plaats acht ik het belang van de (gerealiseerde) capaciteitsinzet op projectniveau of medewerkerniveau niet relevant voor de fiscale behandeling van een specifieke belanghebbende.
Tussentijdse cijferoverzichten inzake de voortgang binnen het project zijn van grote betekenis voor het maken van keuzes op bestuurlijk en strategisch niveau en daarmee op de mate van succes van een dergelijk project (en ook voor toekomstige projecten). De belangenafweging, zoals genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en d van de Wob, wijst uit dat het zowel om financieel-economische redenen als controlestrategische redenen onwenselijk is om dergelijke overzichten en de naar aanleiding daarvan benoemde actiepunten te verstrekken nu daarmee in vergaande mate inzicht wordt verkregen in de wijze waarop overeenkomstige projecten kunnen worden ingericht. Er zijn dan ook gewichtige redenen om deze passages niet te verstrekken, omdat ze daarmee de facto openbaar worden. Bovendien is de rechtshandhaving door de overheid niet gediend bij het verstrekken van dergelijke informatie.
Methoden en systematiek
Op diverse plaatsen in de nieuwsbrieven staan teksten waarin methoden, systematiek of behandelscenario's worden benoemd. Soms betreft het de behandelstrategie op hoofdlijnen, andere keren wordt verwezen naar eerder genoemde en dus bekende methoden of wordt uitgebreider bij (onderdelen van) werkwijzen stilgestaan. Ook komt het voor dat voortgangsinformatie verstrekt wordt over de plannen om bepaalde methodieken te hanteren of problemen op te lossen. De ene keer leidt dat op een later moment tot uitvoering van een methode terwijl een andere keer een idee uiteindelijk niet wordt omgezet in een behandelmethode welke binnen het project is gehanteerd.
Bij de beoordeling of de inspecteur aan belanghebbende informatie moet verstrekken over methoden en systematiek van de controle is van belang of die informatie relevant is voor de beoordeling van het geschil. Belanghebbende moet kunnen toetsen waarom de controle het uiteindelijke resultaat, te weten de opgelegde aanslag, heeft opgeleverd. Met name om die reden is door de inspecteur de berekening van de hoogte van de aanslag uitgebreid gemotiveerd. Om dezelfde reden is de methode van identificatie in het concrete geval uitgebreid beschreven en gedocumenteerd en zijn de feiten, voor zover bekend bij de inspecteur, inzake de herkomst van de afschriften van de microfiches verstrekt. De aard van het geschil rechtvaardigde ook de verstrekking van de correspondentie met België hetgeen op zich ongebruikelijk is. In het geschil zijn geen stellingen ingebracht welke in redelijkheid aanleiding geven om meer informatie over methoden, systematiek en behandelscenario's te verstrekken.
De diverse methodieken om aangiften en verklaringen te toetsen aan de feiten die zich hebben voorgedaan zijn veelal ook toepasbaar buiten het rekeningenproject. In andere projecten worden methodieken van het rekeningenproject al gebruikt. Verstrekking van de passages die daarop betrekking hebben zijn op grond van controlestrategische redenen, zoals genoemd in de belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d van de Wob, onwenselijk. Het belang voor andere lopende en nog te starten projecten in combinatie met de mogelijkheid dat belanghebbenden bij verstrekking van die methoden kunnen anticiperen op de werkwijze van de inspecteur dan wel vroegtijdig kunnen herkennen hoe de inspecteur waarschijnlijk te werk zal gaan maakt dat het belang van geheimhouding zwaarder weegt dan het belang van verstrekking. Anticiperend gedrag van belanghebbenden is eveneens mogelijk indien informatie zou worden verstrekt waaruit kenbaar wordt waar het toezicht door de inspecteur toe wordt beperkt.
Om dezelfde redenen is het onwenselijk informatie over de verwerking van de onderzoeksresultaten te verstrekken. Zichtbaar maken van interne logistieke trajecten (tijdens en na het feitenonderzoek) tot in een grote mate van detail maakt de eventuele kwetsbaarheid van die processen zichtbaar. Het is niet wenselijk dat belanghebbende tot in detail geïnformeerd wordt over de inrichting van werkprocessen en de werking van automatiseringssystemen, archiveringssystemen en mogelijkheden waar de Belastingdienst in het algemeen - dus ook buiten concrete projecten - gebruik van maakt.
De financiële belangen van de staat en het belang van toezicht en controle door de overheid verhinderen additionele verstrekking van informatie over de methoden die de inspecteur hanteert om het toezicht uit te oefenen.
Persoonlijke opvattingen
Persoonlijke ervaringen, beschrijvingen van feitelijke gebeurtenissen, anekdotes, (tussentijdse) aanbevelingen, meningen van individuen of groepen medewerkers zijn, ongeacht het onderwerp, niet relevant voor de behandeling van een individuele zaak en worden om die reden niet verstrekt. Verder zijn deze passages veelal op te vatten als persoonlijke beleidsopvattingen die op grond van artikel 11 van de Wob niet voor verstrekking in aanmerking komen.
Privacy derden
Gegevens welke betrekking hebben op derden zijn niet van belang voor de zaak. Daarnaast hebben die derden vanuit privacyoverwegingen een gerechtvaardigd belang dat hun identiteit en hetgeen ten aanzien van hen vermeld is niet verstrekt wordt. Zo brengt eveneens de belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob, met zich dat verstrekking van dergelijke gegevens achterwege moet blijven.
Toegepaste gronden per passage
Hierna worden voor draaiboek en nieuwsbrieven de per passage gehanteerde gronden/redenen genoemd op basis waarvan de betreffende tekst(delen) niet kunnen worden verstrekt.
De namen van medewerkers van de Belastingdienst zijn niet verstrekt maar zij zijn wel op unieke wijze aangeduid.
Draaiboek rekeningenproject
1.2.1.
Ander project
1.2.3.
Cijfermatige informatie
Ander project
(…)
Nieuwsbrieven rekeningenproject
Nieuwsbrief 1
H1
Ander project
Cijfermatige informatie
H2
Cijfermatige informatie
H3
Methodieken en systematiek
(…)”
2.9.2. De bijlagen bij de pleitnota bestaan uit door de inspecteur geschoonde versies van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven.
De inhoudsopgave van het Draaiboek luidt onder meer als volgt:
“Voorwoord
1. Inleiding
1.1 Publiciteit en voorlichting extern
1.2 Aanleiding: internationale gegevens
1.2.1 Gegevens buitenlandse rekeningen
1.2.2 Rechtmatigheid gegevens uit België
1.2.3 Strafrechtelijke vervolging
1.2.4 Fiscaal-administratieve behandeling
1.2.5 Projectmatige aanpak
2. Organisatorische aspecten
2.1 Algemeen
2.2 Uitvoering/plan van aanpak
(...)
2.3 Klantbehandeling
(...)
2.4 Bijzondere onderwerpen
3. Feiten en kwalificatie
3.1. Deelproject I: Luxemburg
3.1.1. De feiten
3.1.2. Het identificatietraject
3.4. Fiscaalrechtelijke aspecten
3.4.1. Inkomsten- en vennootschapsbelasting
3.4.2. Vermogensbelasting
3.4.3. Dubbele belasting en bronbelasting
3.4.4. Successie- en schenkingsrecht
3.5 Formeelrechtelijke aspecten
3.5.1 Informatieverplichtingen/omkering van de bewijslast
3.5.2 Aanslagtermijnen
3.5.3 Redelijk standpunt in geval van omkering van de bewijslast
3.5.4 Boete-oplegging
3.5.5 Sfeerovergang heffing-boete
3.5.6 Sfeerovergang heffing-strafrecht
3.5.7 Inkeerregelingen (spijtoptanten)
3.5.8 Tipgevers
3.5.9 Compromis/Vaststellingsovereenkomst
3.6.1. Invorderingsaspecten
4. Klantbehandeling
4.1 Strategie
(…)”
Het Draaiboek bevat 26 bijlagen, waaronder valutakoersen en rentepercentages, voorbeeldbrieven, wetsartikelen en de “[n]otitie rechtmatigheid”.
2.9.3. De Nieuwsbrieven zijn uitgegeven in de periode van 1 november 2001 tot en met 15 april 2003 en bevatten informatie voor alle deelnemers binnen de Belastingdienst aan het Rekeningenproject.
Onderwerpen die onder meer aan de orde komen zijn: projectaanpak en regionale samenwerking, de pilot, voorlopige resultaten, ervaringen van individuele belastingambtenaren, media-aandacht, wetenswaardigheden en anekdotes.
3. Beoordeling van het geschil
Inleiding
3.1. De Inspecteur heeft zich beroepen op het bepaalde in artikel 8:29 van de Awb. Zij is van mening dat er gewichtige redenen zijn om te weigeren een aantal passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven in het geding te brengen omdat naar haar mening sprake is van passages van met name controlestrategische aard die, bij inbreng in deze (of enige andere) procedure, de facto openbaar zouden worden en dat hierdoor een effectief toezicht door de Belastingdienst - ook in de toekomst en voor andere projecten - ernstig zou worden geschaad.
3.2. In deze 8:29-procedure is - enkel - de vraag aan de orde of de inspecteur terecht heeft geweigerd (al) die passages aan belanghebbende te openbaren.
De inspecteur heeft (de ‘ongeschoonde’ of integrale versie van) de hier bedoelde stukken ter beoordeling op de voet van artikel 8:29 Awb ter kennis van het Hof gebracht. Zij heeft daarbij steeds aangegeven ingevolge welke van de in 2.9.1 aangehaalde “algemene gronden voor het niet verstrekken van passages” de door haar in het Draaiboek en de Nieuwsbrieven aangegeven passages niet aan belanghebbende zouden kunnen worden bekend gemaakt.
Het wettelijke kader
3.3. Het Hof stelt voorop dat uit artikel 8:42, eerste lid, van de Awb volgt dat de inspecteur gehouden is “de op de zaak betrekking hebbende stukken” aan het Hof te zenden. Onder de op de zaak betrekking hebbende stukken moet, gelet ook op de wetsgeschiedenis van artikel 8:42 van de Awb (MvA, Kamerstukken II 1992-1993, 22 495, nr. 6, p. 53), worden verstaan alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Op de zaak betrekking hebbende stukken zijn stukken die de inspecteur bij het voorbereiden of het nemen van een besluit - in casu: het vaststellen van de navorderingsaanslagen en de boetebeschikkingen, dan wel het doen van de uitspraken op de bezwaren tegen die navorderingsaanslagen en boetebeschikkingen - heeft geraadpleegd of die zich op dat moment in het dossier bevonden. Dit betekent niet dat elk ‘8:42’-stuk voor een beslissing van het tussen partijen bestaande geschil relevant behoeft te zijn. Het is (uiteraard) evenmin zo dat uitsluitend ‘8:42’-stukken voor een beslissing van het tussen partijen bestaande geschil relevant kunnen zijn.
De functie van artikel 8:42 Awb kan in dit verband niet worden losgezien van het bepaalde in artikel 8:45 Awb, aan welke bepaling de rechter de bevoegdheid ontleent om – ambtshalve dan wel op verzoek van (een der) partijen – stukken in het geding te (doen) brengen die (mogelijk) voor de beoordeling en beslissing van de voorliggende zaak relevant zijn.
Of sprake is van een ‘8:42’-stuk is een feitelijke vraag. Daarover beslist – in beginsel – de (belasting)kamer die de hoofdzaak behandelt. Dit laatste geldt ook voor de toepassing van art. 8:45 Awb.
3.4. De vraag of een stuk een ‘8:42-stuk’ is, dient op grond van dat stuk in zijn geheel en met inachtneming van het overheersende karakter van dat stuk te worden beantwoord. Een ‘8:42-stuk’ kan, anders dan de inspecteur (klaarblijkelijk) voorstaat, niet deels als een zodanig stuk worden bestempeld. Wel kan een dergelijk stuk op grond van artikel 8:29 van de Awb (deels) worden geheimgehouden.
3.5. Het voorgaande vindt bevestiging in de wetsgeschiedenis van artikel 8:42 Awb (zie onder meer de nota naar aanleiding van het verslag, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, nr. 25 175, nr. 5, p. 16-17) welke - voor zover hier van belang - als volgt luidt:
”De commissie heeft uit de memorie van toelichting (blz. 16) afgeleid dat ons standpunt zou zijn dat stukken die wel op het geschil betrekking hebben, maar die de inspecteur liever geheim wil houden voor de belastingplichtige, niet zijn aan te merken als 'op de zaak betrekking hebbende stukken' en daarom niet aan de rechter behoeven te worden overgelegd. Hier nu is sprake van een misverstand. In de memorie van toelichting hebben wij tot uitdrukking willen brengen dat de inspecteur alle stukken die bij het nemen van het bestreden besluit een rol hebben gespeeld, aan de rechter en aan de wederpartij ter kennisneming beschikbaar moet stellen.
Stukken die geen rol bij de besluitvorming van de inspecteur hebben gespeeld en daarmee niet op de zaak betrekking hebben, behoeven echter op grond van artikel 8:42 Awb niet verstrekt te worden. (…)
Resumerend, ook in antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de PvdA-fractie, zijn wij van oordeel dat de verhouding tussen de artikelen 8:42 en 8:29 Awb zo dient te worden verstaan dat een bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende informatie aan de rechter moet verstrekken. Tot de op de zaak betrekking hebbende informatie behoort niet de informatie die geen rol heeft gespeeld bij de besluitvorming over de opgelegde aanslag. Voorzover de op grond van artikel 8:42 Awb aan de rechter te verstrekken informatie geheimhouding behoeft, kan artikel 8:29 worden ingeroepen. In dat geval is het de rechter die beslist of geheimhouding inderdaad moet plaatsvinden.”
3.6. Naar het oordeel van het Hof noopt het in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, Rome, 4 november 1950, (hierna: EVRM) bepaalde niet tot een andere of verdergaande uitleg van artikel 8:42 van de Awb dan in hiervoor bedoelde zin.
3.7.1. Als uitzondering op de hoofdregel dat de op de zaak betrekking hebbende stukken ('8:42-stukken') en de (overige) relevante stukken ('8:45-stukken') kenbaar moeten zijn voor alle procespartijen, is in artikel 8:29, eerste twee leden, van de Awb, het volgende bepaald:
"1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen."
3.7.2. De rechter beslist of de in het eerste lid van artikel 8:29 van de Awb bedoelde weigering of beperking van de kennisname door de wederpartij gerechtvaardigd is (derde lid).
Ingeval de weigering gerechtvaardigd wordt geacht, vervalt de verplichting om het desbetreffende stuk in het geding te brengen (vierde lid); ingeval gerechtvaardigd wordt geacht dat alleen de rechter van het stuk kennisneemt, kan hij slechts met toestemming van de wederpartij(en) mede op de grondslag van dat stuk uitspraak doen (vijfde lid).
3.7.3. Bij de Eerste evaluatiewet Awb, Stb. 2002, 53, is aan het genoemde vijfde lid een volzin toegevoegd, luidende: “Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.” De Memorie van toelichting terzake luidt als volgt:
“Artikel 8:29, eerste lid, maakt het voor partijen mogelijk om in geval van gewichtige redenen stukken of inlichtingen achter te houden of alleen aan de rechtbank te verschaffen. Ingevolge het derde lid van dat artikel beslist de rechtbank of die weigering dan wel de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
De redactie van het derde lid maakt het momenteel mogelijk dat de rechter die reeds kennis heeft genomen van stukken in het kader van de beoordeling van artikel 8:29, tevens de rechter is die de inhoudelijke beslissing in de zaak neemt. Hierdoor zou de mogelijkheid van onjuiste beïnvloeding van die rechter zich kunnen voordoen.
De Commissie [Commissie Evaluatie Awb; Hof] heeft daarom aanbevolen om artikel 8:29, derde lid, Awb zo te wijzigen dat de beslissing of een weigering van inlichtingen of stukken gerechtvaardigd is, wordt genomen door een andere rechter dan de rechter die de zaak behandelt of zal behandelen. Het vorige kabinet deelde de redengeving voor deze aanbeveling, maar meende dat zij iets te ver ging en daardoor onnodige werklast voor de gerechten zou creëren. Daarom werd een minder vergaande wijziging voorgesteld (...).
In dit onderdeel stellen wij (...) voor artikel 8:29, vijfde lid, zodanig te wijzigen, dat de zaak naar een andere kamer moet worden verwezen, indien de rechtbank heeft besloten dat het beroep op geheimhouding van stukken gerechtvaardigd is én de partij die de stukken niet kent vervolgens geen toestemming geeft om mede op die stukken recht te doen. Slechts dan doet zich het probleem voor, dat de rechter stukken buiten beschouwing zou moeten laten waarvan hij inmiddels in het kader van de beoordeling van het verzoek tot geheimhouding wel heeft kennisgenomen. Voordat de verwijzing plaatsvindt, zullen de "geheime" stukken uit het dossier moeten worden gehaald. Door voor deze variant te kiezen, wordt voorkomen dat er bij de gerechten onnodige werklast wordt gecreëerd.
Door te spreken van "verwijzing naar een andere kamer" sluiten wij aan bij de redactie van artikel 8:10 waar de bevoegdheid in het algemeen is geregeld voor de verwijzing van zaken binnen een rechtbank.” (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, nr. 26 523, nr. 2 en nr. 3.)
3.8. Uit dit citaat begrijpt het Hof dat de vraag of een ‘8:42-stuk’ of een ‘8:45-stuk’ op de voet van artikel 8:29 van de Awb (deels) geheim mag worden gehouden, idealiter - steeds - door een andere (belasting)kamer dient te worden beslist dan de (belasting)kamer die de hoofdzaak zal beslissen, dat het bij wet voorschrijven van deze werkwijze voor de rechterlijke macht echter te bezwaarlijk werd geacht en dat daarom - enkel - ingeval geheimhouding gerechtvaardigd wordt geacht èn de wederpartij geen toestemming geeft het desbetreffende stuk mede in de beoordeling van het geschil te betrekken, is bepaald dat de zaak - alsnog - naar een andere kamer moet worden verwezen. In zoverre volgt (anders dan de inspecteur in casu heeft betoogd) uit de wetsgeschiedenis derhalve niet dwingend dat de 8:29-vraag - steeds - moet worden beantwoord door de kamer die de hoofdzaak in behandeling heeft genomen. In het onderhavige geval heeft de Vierde Meervoudige Belastingkamer van het Hof dan ook zonder meer de behandeling van de 8:29-procedure naar de Derde Meervoudige Belastingkamer kunnen verwijzen, juist teneinde te voorkomen dat de Vierde Meervoudige Belastingkamer mogelijk - afhankelijk van het oordeel inzake de 8:29-vraag - niet over de hoofdzaak zou kunnen beslissen. Daarbij spreekt overigens vanzelf dat de Derde Meervoudige Belastingkamer in de 8:29-procedure over het volledige procesdossier heeft kunnen beschikken.
3.9. De procedure die op de voet van artikel 8:29 van de Awb wordt gevoerd, gaat ervan uit dat het desbetreffende (‘8:42-’ of ‘8:45-’) stuk - in overeenstemming met het elementaire beginsel van een goede procesorde (hoor en wederhoor) - in beginsel in zijn geheel moet worden ingebracht en dat uitsluitend zwaarwichtige redenen van de zijde van de partij die dat stuk zou moeten inbrengen kunnen rechtvaardigen dat zulks niet gebeurt. Zwaarwichtige redenen kunnen niet zijn gelegen in de omstandigheid dat die partij dat stuk niet relevant acht. Partijen hebben immers in de fase van de rechtsstrijd waarin een partij een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb doet, hun standpuntbepaling nog niet afgerond en het is dan ook primair aan de wederpartij om te (kunnen) beoordelen of (een bepaalde passage van) een ‘8:42-’ of een ‘8:45-stuk’ relevant is.
3.10. Voorzover gemachtigde zich erop heeft beroepen dat, nu in casu bestuurlijke boeten zijn opgelegd, - reeds - artikel 6 van het EVRM een algehele openbaarmaking van Draaiboek en Nieuwsbrieven vereist, althans een minder vergaande beperking van die openbaarmaking toestaat dan voorzien in artikel 8:29 van de Awb, verwerpt het Hof dat standpunt. Uit de arresten van het EHRM van 16 februari 2000, nr. 28901/95 en nr. 29777/96, BNB 2000/259 en 260 (zaak Rowe en Davis en zaak Fitt) volgt dat (overheids)belangen zoals de nationale veiligheid, de bescherming van getuigen tegen de dreiging van represailles, en de geheimhouding van opsporings-methoden, moeten worden afgewogen tegen het recht van degene tegen wie een criminal charge is ingebracht om kennis te nemen van relevant bewijsmateriaal, dat dat recht van de verdediging niet verder mag worden beperkt dan strikt noodzakelijk is en dat de toetsing òf dwingende redenen bestaan om informatie voor de verdediging achter te houden, aan de nationale rechter is voorbehouden. Naar het oordeel van het Hof kan niet worden gezegd dat de in artikel 8:29 van de Awb voorziene procedure met de voorgaande, door het EHRM geformuleerde regels in strijd is. Hierbij is mede in aanmerking te nemen dat het Hof desnodig de 8:29-procedure in zoverre ook overeenkomstig die regels uitlegt.
De onderhavige zaak
3.11. De Vierde Meervoudige Belastingkamer heeft de 8:29-procedure verwezen met de opdracht dat de Derde Meervoudige Belastingkamer zich eerst uitlaat over de vraag of het Draaiboek en/of de Nieuwsbrieven als 8:42-stuk zijn aan te merken en dat zij vervolgens de vraag naar de gerechtvaardigdheid van het verzoek om (bepaalde passages uit) het Draaiboek en de Nieuwsbrieven geheim te houden beantwoordt. Partijen hebben gezamenlijk geconcludeerd dat zowel Draaiboek als Nieuwsbrieven als 8:42-stuk zijn aan te merken, waarbij de inspecteur - kennelijk met een beroep op artikel 8:29 van de Awb - bepaalde daarin aangegeven passages van die kwalificatie uitzondert.
3.12. In aanmerking nemend dat ‘8:42’-stukken naar de opvatting van het Hof ondeelbaar zijn (r.o. 3.4) en gelet op de omstandigheid dat belanghebbende – zij het slechts gedeeltelijk – door de inspecteur in bezit is gesteld van alle Nieuwsbrieven en het Draaiboek, volgt het Hof partijen op praktische gronden in hun standpunt dat al die stukken ‘8:42’-stukken zijn; een en ander daargelaten de juistheid van dit feitelijke standpunt van partijen. Hierbij is tevens van belang dat, in elk geval, belanghebbende (klaarblijkelijk op de voet van artikel 8:45 van de Awb) de inspecteur en vervolgens, bij dier weigering, het Hof heeft verzocht om die stukken - Draaiboek en Nieuwsbrieven - in het geding te (doen) brengen, hetgeen de inspecteur andermaal, met een beroep op artikel 8:29 van de Awb, deels heeft geweigerd. Nu tussen partijen niet in geschil is dat zowel Draaiboek als Nieuwsbrieven voor de beslissing van het onderhavige geschil relevant (kunnen) zijn, zou bovendien - ook reeds - uit hoofde van het verzoek van belanghebbende een beoordeling op de voet van het laatstgenoemde artikel moeten plaatsvinden.
3.13. In zoverre ten overvloede overweegt het Hof dat - gelet op de hiervoor in onderdeel 3.3. gegeven criteria - naar zijn oordeel het Draaiboek wel, en de Nieuws-brieven niet als “op de zaak betrekking hebbend” zijn aan te merken en dat het de inspecteur, overigens, vrijstaat om de Nieuwsbrieven (zoals zij kennelijk heeft gedaan) als overwegend wel op de zaak betrekking hebbend aan te merken, doch dat het haar alsdan niet vrijstaat die stukken op te splitsen in deels wel en deels niet op zaak betrekking hebbende stukken (zie r.o. 3.4).
3.14. In het onderhavige geval leidt de opvatting van de inspecteur op dit punt - materieel genomen - overigens niet tot een andere uitkomst dan het oordeel van het Hof: Draaiboek en Nieuwsbrieven dienen in beginsel in hun geheel en integraal aan belanghebbende te worden geopenbaard, tenzij zwaarwichtige redenen (gedeeltelijke) geheimhouding op de voet van artikel 8:29 van de Awb rechtvaardigen.
3.15. Het Hof stelt hierbij voorop dat in de (fiscaal)bestuursrechtelijke procedure, met betrekking tot welke de wetgever heeft voorgeschreven dat het bestuursorgaan alle relevante stukken moet inbrengen, uit eigen beweging (artikel 8:42 van de Awb) of omdat de rechter daarom vraagt (artikel 8:45 van de Awb), sprake is van een ‘verzwaard’ belang van de belastingplichtige en dat de afweging van dit ‘verzwaarde’ belang bij informatie, tegenover het belang van het bestuursorgaan, in beginsel dient uit te vallen in het voordeel van het eerstgenoemde belang, althans, (zeer) bijzondere omstandigheden daargelaten.
Blijkens zowel bewoordingen als wetsgeschiedenis van artikel 8:29, tweede lid, van de Awb (Memorie van toelichting, Tweede Kamer, 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 119 en 120) is de omstandigheid dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de WOB) zou kunnen afwijzen, daarbij niet doorslaggevend.
Het Hof is van oordeel dat het belang van het bestuursorgaan bij geheimhouding in een (fiscale) procedure waarbij dat bestuursorgaan partij is, - mede gelet op het in artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen bepaalde - als (aanmerkelijk) minder zwaarwegend dient te worden aangemerkt dan ingeval van informatie-verstrekking ingevolge de WOB.
Artikel 8:29 Awb in casu
3.16. Het Hof heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de inhoud van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven en heeft deze met inachtneming van de hiervoor geformuleerde uitgangspunten onderworpen aan een afweging van het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming tegenover (mogelijk) zwaarwichtige redenen van de inspecteur en/of de Belastingdienst om aan die kennisneming beperkingen te stellen. Eerst indien naar het oordeel van het Hof de door de inspecteur aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende, is sprake van een gerechtvaardigd belang van de inspecteur en/of de Belastingdienst bij geheimhouding.
3.17. Bij de hiervoor bedoelde belangenafweging heeft het Hof de volgende, naar zijn oordeel gerechtvaardigde belangen van de Belastingdienst bij geheimhouding onderkend:
(i) het belang van de Belastingdienst bij een effectieve controle en controlestrategie, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze; en
(ii) het belang van de privacy, zowel van derden als van individuele ambtenaren of groepen van ambtenaren van de Belastingdienst.
Het Hof acht geheimhouding van deze categorieën van informatie meer in het bijzonder om de volgende redenen gerechtvaardigd.
3.18.1. Passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven aan welke belanghebbende (alsmede iedere belastingplichtige) inzichten kan ontlenen over de wijze waarop de Belastingdienst de feiten achterhaalt en onderzoekt, dan wel - mede in dit verband - haar werkprocessen inricht en logistiek organiseert, worden niet geopenbaard. Deze ten behoeve van het toezicht en de controle(strategie) geheim te houden informatie omvat bijvoorbeeld scenario’s betreffende de opsporing van belastingplichtigen en klantbehandeling, voorschriften en tips over de toe te passen tactiek en methodiek om aangiften en verklaringen van belastingplichtigen te toetsen, alsmede informatie betreffende dossiervorming en automatiseringssystemen. Deze strategieën en werkwijzen zijn in beginsel ook toepasbaar buiten het KB-Lux project en overstijgen daarmede de omvang van dit project, terwijl voorts voor de hand liggend is te achten dat zij ook daadwerkelijk worden gebruikt in andere, al dan niet vergelijkbare projecten en/of individuele gevallen. In zoverre acht het Hof aannemelijk dat het risico van frustratie van (de uitvoering en handhaving van) de belastingwet manifest zou kunnen worden doordat belastingplichtigen op grond van deze informatie zouden kunnen anticiperen op de controlestrategieën en werkwijzen van de Belastingdienst. Het Hof acht te dezen het algemene publieke belang van een - ook op het terrein van het toezicht en de controle - adequaat functionerende Belastingdienst van een groter gewicht dan het individuele belang van belanghebbende.
Voorts heeft het Hof in aanmerking genomen dat evenzeer voor de hand liggend is te achten dat, nu de Belastingdienst ter zake van het Rekeningenproject met andere opsporingsinstanties (heeft) samen(ge)werkt, de in het Draaiboek verwerkte strategieën en werkwijzen mede zijn gebaseerd op door die andere opsporings-instanties gehanteerde en aangereikte tactieken en methodieken en dat openbaar-making daarvan ook voor (de toekomstige taakuitoefening van) die instanties tot onaanvaardbare - en door de Belastingdienst noch het Hof goed te overziene - gevolgen zou kunnen leiden.
3.18.2. Om redenen van privacy worden persoonsnamen en andere persoonlijke (identiteits)gegevens niet prijsgegeven.
Voorzover gemachtigde in dit verband heeft gesteld dat de namen van de personen bij de Belastingdienst die leiding hebben gegeven aan of die anderszins betrokken zijn geweest bij het opstellen van het beleid en de marsroute van het Rekeningen-project, bekend gemaakt moeten worden omdat belanghebbende daarbij belang heeft, bijvoorbeeld teneinde deze personen als getuigen te kunnen oproepen, overweegt het Hof als volgt. Gelet op het Besluit van 15 juni 2001, nr. RTB 2001/1917M, BNB 2001/392, en op de omstandigheid dat het hier bedoelde beleid op landelijk niveau onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Financiën is voorbereid, gecoördineerd en aangestuurd, acht het Hof het niet aannemelijk dat in het Draaiboek of in de Nieuwsbrieven namen van andere dan (in hoofdzaak) beleidsuitvoerende personen voorkomen. Voor het achterhalen van de namen van beleidsbepalende ambtenaren, zoals gemachtigde tracht te doen, acht het Hof het prijsgeven van de in het Draaiboek dan wel de Nieuwsbrieven genoemde persoonsnamen dan ook een ongeschikt middel.
Aldus prevaleert naar het oordeel van het Hof het belang van de privacy van de in het Draaiboek en de Nieuwsbrieven genoemde personen om anoniem te blijven boven dat van belanghebbende. Daar komt nog bij dat de in het Draaiboek en de Nieuwsbrieven genoemde personen op een zodanig individualiseerbare wijze zijn geanonimiseerd (met de aanduiding “NN” gevolgd door een cijfer) dat zij op zich met deze anonieme aanduiding als “te horen personen” kunnen worden aangewezen.
Met betrekking tot anekdotes en andere in de Nieuwsbrieven opgetekende ervaringen en meningen van (groepen van) belastingambtenaren is het Hof van oordeel dat er geen zwaarwichtige redenen voor een beperkte kennisneming aanwezig zijn. Ter zake van deze geschreven uitingen kan weliswaar worden gezegd dat de privacy van de schrijvers ervan in zekere mate wordt geschonden - zij zullen allicht niet ermee hebben gerekend dat die uitingen buiten de kring van de Belastingdienst zouden geraken -, doch het Hof acht deze betrekkelijk geringe schending van de privacy tegenover het belang van belanghebbende bij kennisneming van de desbetreffende uitingen van minder gewicht; zulks temeer, nu de betrokken schrijvers niet als zodanig identificeerbaar (zullen) zijn.
3.19. Ten slotte zijn in met name het Draaiboek nog passages onderkend die zo specifiek op andere, nog lopende, vergelijkbare ‘rekeningenprojecten’ (niet zijnde het KB-Lux project) betrekking hebben dat bij een afweging van belangen moet worden geoordeeld dat de betrekkelijk geringe relevantie ervan voor (de beslechting van) het onderhavige geschil en een potentieel doch op zichzelf minder concreet belang bij kennisneming van die passages door belanghebbende ondergeschikt moeten worden geacht aan het - overeenkomstig 3.16 gewogen - belang van de Belastingdienst bij geheimhouding daarvan met het oog op die nog lopende, vergelijkbare projecten.
3.20. De hiervoor bedoelde, geheim te houden informatie moet worden onderscheiden van de informatie welke ziet op het door de Belastingdienst in het KB-Lux project gevoerde beleid ter zake van (aspecten van) opsporing en navordering, alsmede van administratiefrechtelijke en strafrechtelijke vervolging. Deze beleidsmatige informatie dient naar het oordeel van het Hof zonder meer aan belanghebbende bekend te worden gemaakt. Belanghebbende moet immers (zoals iedere belastingplichtige) in staat worden gesteld te toetsen of hij in overeenstemming met het aldaar geformuleerde beleid is behandeld. Tot deze categorie informatie rekent het Hof ook de tussentijdse cijferoverzichten en passages met andere statistische gegevens inzake de voortgang van het KB-Lux project, alsmede de informatie betreffende de renseignementen en de overige kwantitatieve (inclusief geografische) informatie betreffende het project. De omstandigheid dat die informatie (naar het Hof begrijpt) met name is bedoeld voor, en gebruikt ten behoeve van de aansturing van het KB-Lux project door de leiding van de Belastingdienst, leidt niet tot een ander oordeel.
3.21. Bij zijn voorgaande oordelen heeft het Hof in aanmerking genomen dat de informatie die benodigd is om de methode van identificatie van belanghebbende alsmede de hoogte en de berekening van de aan hem opgelegde navorderings-aanslagen te toetsen, door de inspecteur is overgelegd en dat zij daarbij die gehanteerde methode en berekening ook voldoende heeft gemotiveerd en gedocumenteerd. In zoverre kan ook niet worden gezegd dat het tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te rekenen beginsel van fair play zich in casu verzet tegen geheimhouding als hiervoor bedoeld.
Slotsom
3.22. Met inachtneming van al het vorenstaande heeft het Hof in (een kopie van) de integrale of ‘ongeschoonde’ versie van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven zoals deze door de inspecteur aan het Hof zijn overgelegd, aangegeven in hoeverre een beperking van de kennisneming van die stukken door belanghebbende gerecht-vaardigd moet worden geacht. Daarbij heeft het Hof ermee rekening gehouden dat de inspecteur in de aan belanghebbende overgelegde, ‘geschoonde’ versies van Draaiboek en Nieuwsbrieven, ten opzichte van (eerdere) op grond van de WOB gedeeltelijk openbaar gemaakte versies van die stukken, op sommige plekken een zin meer of minder heeft ‘geschoond’ dan in die eerdere WOB-versies. Het Hof acht dit een en ander onbedoeld en niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel; het zal zulks, voor zoveel nodig, met inachtneming van het hiervoor onder 3.16 tot en met 3.19. overwogene herstellen.
3.23. Het voorgaande leidt tot de hierna onder 4. volgende beslissing. Het Hof zal iedere verdere beslissing aanhouden.
3.24. Voor de goede orde merkt het Hof nog op dat tegen een tussenuitspraak als de onderhavige geen beroep in cassatie openstaat.
4. Beslissing
Het Hof:
- bepaalt dat de inspecteur belanghebbende een kopie toezendt van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven zoals deze stukken ten behoeve van de inspecteur bij deze uitspraak zijn gevoegd en waarin door het Hof is aangegeven in hoeverre een beperking van de kennisneming van die stukken door belanghebbende gerechtvaardigd is;
- stelt de termijn voor nakoming hiervan op één week na verzending van deze uitspraak;
- verzoekt de inspecteur het Hof over deze toezending te informeren door ook het Hof (ter attentie van de Derde Meervoudige Belastingkamer) binnen deze termijn een kopie van de aan belanghebbende toegezonden stukken toe te zenden;
- stelt het procesdossier, voorzover op de daartoe behorende stukken geen beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is en nadat de inspecteur het Hof in de hiervoor bedoelde zin heeft geïnformeerd, ter beschikking van de Kamer die de hoofdzaak behandelt;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is vastgesteld op 19 april 2006 door mr. E.A.G. van der Ouderaa, voorzitter, mr. J. den Boer en mr. E.F. Faase, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Rentenaar-Groot als griffier.
Derde Meervoudige Belastingkamer
TUSSENUITSPRAAK
op het beroep van X te Z, belanghebbende,
tegen
uitspraken van de Inspecteur van de Belastingdienst P, de inspecteur.
1. Loop van het geding
1.1. Van belanghebbende is ter griffie een beroepschrift ontvangen, ingediend door A als gemachtigde van belanghebbende.
De beroepen zijn gericht tegen uitspraken van de inspecteur betreffende aan belanghebbende opgelegde navorderingsaanslagen in de inkomstenbelasting/ premieheffing volksverzekeringen en in de vermogensbelasting (hierna gezamenlijk: de navorderingsaanslagen), alsmede betreffende de in de navorderingsaanslagen begrepen verhogingen respectievelijk de gelijktijdig met de navorderingsaanslagen jegens belanghebbende genomen boetebeschikkingen (hierna gezamenlijk: de boetebeschikkingen).
Na bezwaar zijn de navorderingsaanslagen en de boetebeschikkingen gehandhaafd.
1.2. De inspecteur heeft een verweerschrift ingediend en concludeert primair tot bevestiging van zijn uitspraken.
1.3. De Vierde Meervoudige Belastingkamer van het Hof heeft de zaak in behandeling genomen. Een mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden ter zitting van de Vierde Meervoudige Belastingkamer van 14 oktober 2005.
1.4. Bij brief van 3 november 2005 heeft de griffier partijen in deze zaak meegedeeld dat de mondelinge behandeling wordt voortgezet ter zitting van de Derde Meervoudige Belastingkamer van 30 november 2005 en dat deze alsdan zal zijn beperkt tot het door de inspecteur gedane beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dat ertoe strekt te voorkomen dat de hierna onder 2 te vermelden stukken, het Draaiboek en de Nieuwsbrieven, integraal in het geding dienen worden gebracht (hierna: de 8:29-procedure).
1.5. De inspecteur heeft de integrale versies van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven, alsmede een pleitnota met toelichting/motivering van niet-verstrekte passages aan de Derde Meervoudige Belastingkamer van het Hof gezonden.
De pleitnota is tevens naar de gemachtigde gezonden. Van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven heeft de gemachtigde een ‘geschoonde’ versie, met blanco passages, ontvangen.
1.6. Bij brief van 18 november 2005 heeft de inspecteur zijn zienswijze betreffende de behandeling van de 8:29-procedure onder de aandacht van het Hof gebracht. De griffier heeft de inspecteur bij brief van 22 november 2005 laten weten dat hij ter zitting van 30 november 2005 in de gelegenheid zal worden gesteld zijn vorengenoemde brief toe te lichten. Gemachtigde heeft van deze correspondentie kopieën ontvangen.
1.7. Van het ter zitting van de Derde Meervoudige Belastingkamer van 30 november 2005 verhandelde is een proces-verbaal opgemaakt waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht. Belanghebbende heeft ter zitting twee pleitnota’s voorgedragen en overgelegd; de inspecteur heeft een pleitnota voorgedragen en overlegd.
1.8. Belanghebbende is bij brief van de griffier van 9 december 2005 in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de door de inspecteur ter zitting van 30 november 2005 overgelegde pleitnota.
Gemachtigde heeft zijn reactie op 21 december 2005 per telefax naar het gerechtshof verzonden. De inspecteur heeft hierop gereageerd bij brief ingekomen op 5 januari 2006. Partijen hebben ingevolge artikel 8:64, vijfde lid van de Awb schriftelijk toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nadere zitting voor zover het de 8:29-procedure betreft.
2. Tussen partijen vaststaande feiten
2.1. Bij brief van 27 oktober 2000 heeft de Belgische Bijzondere belastinginspectie (hierna: BBI) een brief met bijlagen gezonden aan de heer A.Th.H. van Dijk, Ministerie van Financiën, Belastingdienst/FIOD/Haarlem Internationaal, met als onderwerp: “Administratieve bijstand tussen België en Nederland. Spontane uitwisseling van inlichtingen. Zaak: NV KREDIETBANK en KREDIETBANK LUXEMBOURG (KB-LUX). Voor de regeling inzake de spontane uitwisseling van inlichtingen verwijst de brief naar artikel 4 van de EG-Richtlijn van 19 december 1977, gewijzigd bij die van 6 december 1979 betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten op het gebied van de directe belastingen en van de belasting over de toegevoegde waarde (77/7799/EEG), en voorts naar artikel 27 van het Nederlands-Belgische Belastingverdrag van 19 oktober 1970.
2.2. De brief van 27 oktober 2000 luidt vervolgens, voorzover thans van belang:
“Hierbij worden u fotokopieën van microfiches overgemaakt die afkomstig zijn uit het gerechtelijk dossier lastens KREDIETBANK NV en die in origineel in beslag werden genomen door de gerechtelijke politie van Brussel. Deze microfiches bevatten gegevens in verband met de financiële rekening(en) bij de KREDIETBANK LUXEMBOURG (KB-Lux) op naam van inwoners van uw land.”
Op welke wijze de microfiches in het bezit van de Belgische justitiële autoriteiten zijn gekomen, is niet duidelijk geworden.
2.3. Op basis van de door de BBI verstrekte gegevens is een onderzoek ingesteld door de FIOD-ECD en de Belastingdienst, later bekend geworden als het Rekeningenproject. Het onderzoek richtte zich op het vaststellen van de identiteit van Nederlandse rekeninghouders waarvan de gegevens waren vermeld op de afdrukken van de microfiches. Blijkens de daarvan opgemaakte ambtsedige verslagen (nader stuk van de inspecteur van 29 september 2005) is daartoe een bestand vervaardigd dat is ‘gematcht’ met het BVR-bestand (Beheer van Relaties), een bestand van de Belastingdienst waarin alle Nederlandse natuurlijke en rechtspersonen zijn opgenomen. De natuurlijke personen zijn in dit bestand opgenomen met hun voorletters en niet met hun voornamen.
Vervolgens zijn de aldus gevonden sofinummers gekoppeld aan het bestand van het Centrale Rijbewijzen- en Bromfietscertificatenregister (CRB), waarin het sofinummer, de geslachtsnaam en de voornaam van alle natuurlijke personen met een rijbewijs of bromfietscertificaat zijn opgenomen. Het CRB-bestand is aan de Belastingdienst verstrekt door de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW).
2.4. Het vervolg van het onderzoek door de Belastingdienst is vastgelegd in het “Draaiboek rekeningenproject” (door de inspecteur ter zitting van 14 oktober 2005 overgelegd, hierna ook: het Draaiboek). Het Rekeningenproject is eind 2001 van start gegaan. In het kader van dit project zijn voorts tien interne “Nieuwsbrieven RekeningenProject” verschenen (eveneens door de inspecteur ter zitting van 14 oktober 2005 overgelegd, hierna ook: de Nieuwsbrieven).
2.5. Blijkens een “proces-verbaal van ambtshandeling Rekeningenproject” heeft het onder 2.3. vermelde onderzoek opgeleverd dat belanghebbende in aanmerking komt als houder van de rekening, vermeld op een van de onder 2.2. bedoelde microfiches.
2.6. De Belastingdienst heeft in eerste instantie belanghebbende enkel in abstracto doen weten dat naar voren is gekomen dat belanghebbende houder is (geweest) van één of meerdere in het buitenland aangehouden bankrekeningen en heeft belanghebbende verzocht daaromtrent bepaalde gegevens en inlichtingen te verstrekken. Vervolgens heeft - onder meer - een briefwisseling tussen belang-hebbende en de Belastingdienst plaatsgevonden en uiteindelijk is door de inspecteur aan belanghebbende medegedeeld dat is geconstateerd dat belanghebbende ten minste één bankrekening bij Kredietbank Luxemburg (hierna ook: KB-Lux) aanhoudt dan wel heeft aangehouden en zijn aan belanghebbende - nadat deze, in een uitvoerig gemotiveerde brief, van het voornemen daartoe in kennis was gesteld - de onderhavige navorderingsaanslagen voor de inkomstenbelasting en vermogens-belasting opgelegd, met de daarin begrepen verhogingen respectievelijk de gelijktijdig daarmee genomen boetebeschikkingen. Belanghebbende heeft tegen de navorderingsaanslagen en boetebeschikkingen bezwaar gemaakt.
2.7. Namens belanghebbende is aan de Belastingdienst verzocht om - ter controle van het feit of en in hoeverre in overeenstemming met het geformuleerde beleid is gehandeld en ter toetsing van de berekening van de aanslagen - het Draaiboek en de Nieuwsbrieven integraal, althans in elk geval de volgens de Belastingdienst voor publicatie beschikbare versie(s) daarvan, aan belanghebbende ter beschikking te stellen.
2.8.1. In de pleitnota van gemachtigde voorgedragen ter zitting van 14 oktober 2005 van de Vierde Meervoudige Belastingkamer is onder meer het volgende vermeld:
“Als productie 26 behoort tot de gedingstukken een brief namens het kantoor van ondergetekende aan (...) de Belastingdienst (...). Hierin wordt verzocht ter beschikking te stellen de integrale versie van het draaiboek en de nieuwsbrieven. Deze stukken behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. In die stukken staat beleid en feitelijke informatie waarop de Inspecteur zich bij de aanslagregeling en de verdere behandeling van de zaak heeft gebaseerd. Deze op de zaak betrekking hebbende stukken hadden op grond van art. 8:42 van de Awb tegelijk met het verweerschrift bij het Hof moeten zijn ingediend.
Aan deze pleitnota is gehecht de reactie van [de inspecteur] op genoemde brief (...). Zoals blijkt wordt namens de Belastingdienst aan dit verzoek niet voldaan. Ofwel zouden de stukken geen betrekking op deze zaak hebben dan wel zouden er gewichtige redenen zijn die passages niet te verstrekken.
Belanghebbende bestrijdt de motivering tot weigering van de genoemde passages. Ter controle van het feit of en in hoeverre in overeenstemming met het geformuleerde beleid is gehandeld en ter toetsing van de berekening van de aanslagen, zijn de genoemde passages noodzakelijk.
Het is een fundamenteel beginsel van bestuursprocesrecht (…) dat de belanghebbende en uw Hof kunnen beschikken over alle op de zaak betrekking hebbende stukken die bij het bestuursorgaan berusten. Belanghebbende wordt zonder kennisname van deze relevante stukken belemmerd in het voeren van gefundeerd verweer tegen de bestreden beslissing van het bestuursorgaan. Uw Hof wordt bij het ontbreken van relevante informatie belemmerd in de waarheidsvinding. Op het beginsel dat het bestuursorgaan alle onder hem berustende relevante stukken in het geding moet brengen zijn weliswaar uitzonderingen mogelijk, maar de wetgever heeft die uitzonderingen zeer beperkt willen houden. Er moet daartoe sprake zijn van gewichtige redenen, en de aanwezigheid daarvan staat uitsluitend ter beoordeling van uw Hof. Zoals gezegd, bestrijdt belanghebbende deze aanwezigheid.
Indien de Inspecteur volhardt in zijn weigering om een groot deel van de gevraagde passages in het geding te brengen, ontneemt de Inspecteur het Hof en belanghebbende de mogelijkheid om te onderzoeken of daarin informatie is opgenomen die zou moeten leiden tot vernietiging of vermindering van de navorderingsaanslagen. Genoemd fundamenteel beginsel van procesrecht zou daarmee geschonden worden. (...)”
2.8.2. De in de pleitnota genoemde bijlage, de brief van 4 oktober 2005 van de inspecteur aan het kantoor van belanghebbende, vermeldt onder meer het volgende:
“(...) Voorts verzoekt u mij om de z.g. integrale versie van die stukken ter beschikking te stellen. Aan dat verzoek zal ik niet voldoen. Ten aanzien van de niet verstrekte passages ben ik van mening dat deze geen betrekking hebben op de zaak, dan wel dat er gewichtige redenen zijn die passages niet te verstrekken. In voorkomende gevallen zal de Belastingdienst bij procedures de bereidheid uitspreken om de integrale teksten van die passages aan het Hof dan wel de rechtbank te overleggen, waarbij alsdan aan de rechter verzocht zal worden het bepaalde in art. 8:29 Awb toe te passen. (...).”
2.9.1. De inspecteur heeft ter zitting van 14 oktober 2005 ter zake van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven een pleitnota voorgedragen en met bijlagen overgelegd. De pleitnota luidt onder meer als volgt:
“De belanghebbende (...) verzoekt (...) om overlegging van de integrale versies van het draaiboek en de zgn. nieuwsbrieven.
Op 4 oktober heeft [de inspecteur] de gemachtigde van de belanghebbende op zijn verzoek kopieën van het draaiboek en de nieuwsbrieven toegezonden. Dit zijn geen integrale versies, maar de versies zoals die naar aanleiding van de tussenuitspraak aan (...) het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch zijn verstrekt.
Ik neem aan, dat de belanghebbende de brief met het verzoek om het draaiboek en de nieuwsbrieven over te leggen heeft ingebracht, omdat hij ook uw Hof wil verzoeken de inspecteur te verplichten de volledige versies van het draaiboek en de nieuwsbrieven over te leggen.
Ik leg daarom hierbij ook aan uw Hof (…) de op de zaak betrekking hebbende stukken uit het draaiboek en de nieuwsbrieven van het rekeningenproject over. Deze op de zaak betrekking hebbende stukken van het draaiboek en de nieuwsbrieven zijn omvangrijker dan de versie van het draaiboek zoals die destijds op internet openbaar is gemaakt op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Hiermee zijn naar mijn mening alle passages die mogelijk relevant zouden kunnen zijn (en derhalve conform de Awb als op de zaak betrekking hebbende zijn aan te merken) voor de beoordeling van het geschil in de onderhavige casus overgelegd.
Overigens is informatie over (de verwerking van) andere gegevensstromen dan de renseignementen betreffende KBL, welke ook in deze stukken voorkomt, geen op de zaak betrekking hebbend gegeven.
Indien uw Hof dat wenst ben ik bereid, onder toepassing van art 8:29 Awb, de integrale tekst van het draaiboek en de nieuwsbrieven aan u ter kennisneming over te leggen.
Ten aanzien van de toetsing op grond van art 8:29 Awb door uw Hof wil ik benadrukken dat:
1) Bij de beoordeling of alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn ingebracht naar mijn mening de toetsing niet dient plaats te vinden op het draaiboek en de nieuwsbrieven als geheel, maar op elke passage afzonderlijk. Dit omdat het draaiboek en de nieuwsbrieven onder meer ook passages bevatten die de onderhavige casus overstijgen dan wel andere projecten betreffen en zo doende niet van belang zijn voor de onderhavige zaak.
2) Met de inbreng van de op de zaak betrekking hebbende stukken door verstrekking van de relevante passages uit het draaiboek en uit de nieuwsbrieven, behoudens die passages welke geen belang hebben voor de onderhavige zaak, ook verstrekking van die passages die wegens gewichtige redenen niet verstrekt kunnen worden, achterwege is gebleven.
3) Gezien het feit dat inbreng in de onderhavige procedure de facto openbaarmaking betekent, de betekenis van de uitzonderingsgronden van de Wet openbaarheid van bestuur, mede gelet op de omvang van het aantal lopende en nog te voeren procedures in dit project en vergelijkbare projecten, aanzienlijk is.
(...)
Algemene beschrijving gronden voor het niet verstrekken van passages
Ander project:
Draaiboek en nieuwsbrieven zien niet uitsluitend op de (behandeling van) de gegevensstroom vanuit de KBL. Voor zover andere gegevensstromen aan de orde zijn worden de betreffende passages niet verstrekt nu die teksten niet van belang zijn voor deze procedure.
Cijfermatige informatie:
In zowel draaiboek en nieuwsbrieven is cijfermatige informatie opgenomen ter zake van diverse onderwerpen zoals:
- aantal renseignementen
- aantallen renseignementen in deelpopulaties afhankelijk van bijvoorbeeld de mate van voortgang van de behandeling of de wijze van behandeling.
- de geografische spreiding van renseignementen
- (prognoses van) capaciteitsinzet
De gegevens over de renseignementen bevatten veelal tussentijdse gegevens welke met name zijn gebruikt als bestuurlijke informatie ten behoeve van de projectleiding. Het betreft cijfers welke zien op een in de loop van het project toenemend aantal posten dat in behandeling is genomen en waaruit geen conclusies getrokken kunnen worden ten aanzien van de behandeling van een individuele zaak. Ten tijde van de behandeling van de beroepszaken zijn deze gegevens bovendien niet meer actueel. In de individuele procedures zijn in het document genaamd “Rekeningenproject (KBL deel) in cijfers” actuelere gegevens beschikbaar gesteld dan in de nieuwsbrieven vermeld staan.
Voor de berekening van de in het project opgelegde belastingaanslagen is gebruik gemaakt van inkomens/rente/vermogensgegevens van rekeninghouders en niet van de in het draaiboek en nieuwsbrieven opgenomen cijfers. De hoogte van de belastingaanslag is telkens zelfstandig gemotiveerd per zaak en aan belanghebbende en gemachtigde kenbaar gemaakt (...). Voor zover bij het motiveren van de hoogte van de belastingaanslagen gebruik is gemaakt van cijfermatige informatie uit het project is die onderbouwing verstrekt aan belanghebbende. Deze cijfers zijn ook niet vergelijkbaar met de cijfers opgenomen in draaiboek en nieuwsbrieven nu het gaat om andere cijfers, een ander moment waarop en een ander doel waarvoor de informatie is gegenereerd.
Ik ben van mening dat de in de nieuwsbrieven opgenomen cijfers met betrekking tot de (verouderde resultaten van) renseignementen geen belang hebben voor de behandeling van de zaak. Dat geldt zeker voor zover cijfers prognoses betreffen dan wel een beeld van de geografische spreiding geven. Voor zover het cijfers over capaciteitsinzet betreft acht ik die in het geheel niet van belang voor de zaak. In de eerste plaats gaat het doorgaans om schattingen vooraf en in de tweede plaats acht ik het belang van de (gerealiseerde) capaciteitsinzet op projectniveau of medewerkerniveau niet relevant voor de fiscale behandeling van een specifieke belanghebbende.
Tussentijdse cijferoverzichten inzake de voortgang binnen het project zijn van grote betekenis voor het maken van keuzes op bestuurlijk en strategisch niveau en daarmee op de mate van succes van een dergelijk project (en ook voor toekomstige projecten). De belangenafweging, zoals genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en d van de Wob, wijst uit dat het zowel om financieel-economische redenen als controlestrategische redenen onwenselijk is om dergelijke overzichten en de naar aanleiding daarvan benoemde actiepunten te verstrekken nu daarmee in vergaande mate inzicht wordt verkregen in de wijze waarop overeenkomstige projecten kunnen worden ingericht. Er zijn dan ook gewichtige redenen om deze passages niet te verstrekken, omdat ze daarmee de facto openbaar worden. Bovendien is de rechtshandhaving door de overheid niet gediend bij het verstrekken van dergelijke informatie.
Methoden en systematiek
Op diverse plaatsen in de nieuwsbrieven staan teksten waarin methoden, systematiek of behandelscenario's worden benoemd. Soms betreft het de behandelstrategie op hoofdlijnen, andere keren wordt verwezen naar eerder genoemde en dus bekende methoden of wordt uitgebreider bij (onderdelen van) werkwijzen stilgestaan. Ook komt het voor dat voortgangsinformatie verstrekt wordt over de plannen om bepaalde methodieken te hanteren of problemen op te lossen. De ene keer leidt dat op een later moment tot uitvoering van een methode terwijl een andere keer een idee uiteindelijk niet wordt omgezet in een behandelmethode welke binnen het project is gehanteerd.
Bij de beoordeling of de inspecteur aan belanghebbende informatie moet verstrekken over methoden en systematiek van de controle is van belang of die informatie relevant is voor de beoordeling van het geschil. Belanghebbende moet kunnen toetsen waarom de controle het uiteindelijke resultaat, te weten de opgelegde aanslag, heeft opgeleverd. Met name om die reden is door de inspecteur de berekening van de hoogte van de aanslag uitgebreid gemotiveerd. Om dezelfde reden is de methode van identificatie in het concrete geval uitgebreid beschreven en gedocumenteerd en zijn de feiten, voor zover bekend bij de inspecteur, inzake de herkomst van de afschriften van de microfiches verstrekt. De aard van het geschil rechtvaardigde ook de verstrekking van de correspondentie met België hetgeen op zich ongebruikelijk is. In het geschil zijn geen stellingen ingebracht welke in redelijkheid aanleiding geven om meer informatie over methoden, systematiek en behandelscenario's te verstrekken.
De diverse methodieken om aangiften en verklaringen te toetsen aan de feiten die zich hebben voorgedaan zijn veelal ook toepasbaar buiten het rekeningenproject. In andere projecten worden methodieken van het rekeningenproject al gebruikt. Verstrekking van de passages die daarop betrekking hebben zijn op grond van controlestrategische redenen, zoals genoemd in de belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d van de Wob, onwenselijk. Het belang voor andere lopende en nog te starten projecten in combinatie met de mogelijkheid dat belanghebbenden bij verstrekking van die methoden kunnen anticiperen op de werkwijze van de inspecteur dan wel vroegtijdig kunnen herkennen hoe de inspecteur waarschijnlijk te werk zal gaan maakt dat het belang van geheimhouding zwaarder weegt dan het belang van verstrekking. Anticiperend gedrag van belanghebbenden is eveneens mogelijk indien informatie zou worden verstrekt waaruit kenbaar wordt waar het toezicht door de inspecteur toe wordt beperkt.
Om dezelfde redenen is het onwenselijk informatie over de verwerking van de onderzoeksresultaten te verstrekken. Zichtbaar maken van interne logistieke trajecten (tijdens en na het feitenonderzoek) tot in een grote mate van detail maakt de eventuele kwetsbaarheid van die processen zichtbaar. Het is niet wenselijk dat belanghebbende tot in detail geïnformeerd wordt over de inrichting van werkprocessen en de werking van automatiseringssystemen, archiveringssystemen en mogelijkheden waar de Belastingdienst in het algemeen - dus ook buiten concrete projecten - gebruik van maakt.
De financiële belangen van de staat en het belang van toezicht en controle door de overheid verhinderen additionele verstrekking van informatie over de methoden die de inspecteur hanteert om het toezicht uit te oefenen.
Persoonlijke opvattingen
Persoonlijke ervaringen, beschrijvingen van feitelijke gebeurtenissen, anekdotes, (tussentijdse) aanbevelingen, meningen van individuen of groepen medewerkers zijn, ongeacht het onderwerp, niet relevant voor de behandeling van een individuele zaak en worden om die reden niet verstrekt. Verder zijn deze passages veelal op te vatten als persoonlijke beleidsopvattingen die op grond van artikel 11 van de Wob niet voor verstrekking in aanmerking komen.
Privacy derden
Gegevens welke betrekking hebben op derden zijn niet van belang voor de zaak. Daarnaast hebben die derden vanuit privacyoverwegingen een gerechtvaardigd belang dat hun identiteit en hetgeen ten aanzien van hen vermeld is niet verstrekt wordt. Zo brengt eveneens de belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob, met zich dat verstrekking van dergelijke gegevens achterwege moet blijven.
Toegepaste gronden per passage
Hierna worden voor draaiboek en nieuwsbrieven de per passage gehanteerde gronden/redenen genoemd op basis waarvan de betreffende tekst(delen) niet kunnen worden verstrekt.
De namen van medewerkers van de Belastingdienst zijn niet verstrekt maar zij zijn wel op unieke wijze aangeduid.
Draaiboek rekeningenproject
1.2.1.
Ander project
1.2.3.
Cijfermatige informatie
Ander project
(…)
Nieuwsbrieven rekeningenproject
Nieuwsbrief 1
H1
Ander project
Cijfermatige informatie
H2
Cijfermatige informatie
H3
Methodieken en systematiek
(…)”
2.9.2. De bijlagen bij de pleitnota bestaan uit door de inspecteur geschoonde versies van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven.
De inhoudsopgave van het Draaiboek luidt onder meer als volgt:
“Voorwoord
1. Inleiding
1.1 Publiciteit en voorlichting extern
1.2 Aanleiding: internationale gegevens
1.2.1 Gegevens buitenlandse rekeningen
1.2.2 Rechtmatigheid gegevens uit België
1.2.3 Strafrechtelijke vervolging
1.2.4 Fiscaal-administratieve behandeling
1.2.5 Projectmatige aanpak
2. Organisatorische aspecten
2.1 Algemeen
2.2 Uitvoering/plan van aanpak
(...)
2.3 Klantbehandeling
(...)
2.4 Bijzondere onderwerpen
3. Feiten en kwalificatie
3.1. Deelproject I: Luxemburg
3.1.1. De feiten
3.1.2. Het identificatietraject
3.4. Fiscaalrechtelijke aspecten
3.4.1. Inkomsten- en vennootschapsbelasting
3.4.2. Vermogensbelasting
3.4.3. Dubbele belasting en bronbelasting
3.4.4. Successie- en schenkingsrecht
3.5 Formeelrechtelijke aspecten
3.5.1 Informatieverplichtingen/omkering van de bewijslast
3.5.2 Aanslagtermijnen
3.5.3 Redelijk standpunt in geval van omkering van de bewijslast
3.5.4 Boete-oplegging
3.5.5 Sfeerovergang heffing-boete
3.5.6 Sfeerovergang heffing-strafrecht
3.5.7 Inkeerregelingen (spijtoptanten)
3.5.8 Tipgevers
3.5.9 Compromis/Vaststellingsovereenkomst
3.6.1. Invorderingsaspecten
4. Klantbehandeling
4.1 Strategie
(…)”
Het Draaiboek bevat 26 bijlagen, waaronder valutakoersen en rentepercentages, voorbeeldbrieven, wetsartikelen en de “[n]otitie rechtmatigheid”.
2.9.3. De Nieuwsbrieven zijn uitgegeven in de periode van 1 november 2001 tot en met 15 april 2003 en bevatten informatie voor alle deelnemers binnen de Belastingdienst aan het Rekeningenproject.
Onderwerpen die onder meer aan de orde komen zijn: projectaanpak en regionale samenwerking, de pilot, voorlopige resultaten, ervaringen van individuele belastingambtenaren, media-aandacht, wetenswaardigheden en anekdotes.
3. Beoordeling van het geschil
Inleiding
3.1. De Inspecteur heeft zich beroepen op het bepaalde in artikel 8:29 van de Awb. Zij is van mening dat er gewichtige redenen zijn om te weigeren een aantal passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven in het geding te brengen omdat naar haar mening sprake is van passages van met name controlestrategische aard die, bij inbreng in deze (of enige andere) procedure, de facto openbaar zouden worden en dat hierdoor een effectief toezicht door de Belastingdienst - ook in de toekomst en voor andere projecten - ernstig zou worden geschaad.
3.2. In deze 8:29-procedure is - enkel - de vraag aan de orde of de inspecteur terecht heeft geweigerd (al) die passages aan belanghebbende te openbaren.
De inspecteur heeft (de ‘ongeschoonde’ of integrale versie van) de hier bedoelde stukken ter beoordeling op de voet van artikel 8:29 Awb ter kennis van het Hof gebracht. Zij heeft daarbij steeds aangegeven ingevolge welke van de in 2.9.1 aangehaalde “algemene gronden voor het niet verstrekken van passages” de door haar in het Draaiboek en de Nieuwsbrieven aangegeven passages niet aan belanghebbende zouden kunnen worden bekend gemaakt.
Het wettelijke kader
3.3. Het Hof stelt voorop dat uit artikel 8:42, eerste lid, van de Awb volgt dat de inspecteur gehouden is “de op de zaak betrekking hebbende stukken” aan het Hof te zenden. Onder de op de zaak betrekking hebbende stukken moet, gelet ook op de wetsgeschiedenis van artikel 8:42 van de Awb (MvA, Kamerstukken II 1992-1993, 22 495, nr. 6, p. 53), worden verstaan alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Op de zaak betrekking hebbende stukken zijn stukken die de inspecteur bij het voorbereiden of het nemen van een besluit - in casu: het vaststellen van de navorderingsaanslagen en de boetebeschikkingen, dan wel het doen van de uitspraken op de bezwaren tegen die navorderingsaanslagen en boetebeschikkingen - heeft geraadpleegd of die zich op dat moment in het dossier bevonden. Dit betekent niet dat elk ‘8:42’-stuk voor een beslissing van het tussen partijen bestaande geschil relevant behoeft te zijn. Het is (uiteraard) evenmin zo dat uitsluitend ‘8:42’-stukken voor een beslissing van het tussen partijen bestaande geschil relevant kunnen zijn.
De functie van artikel 8:42 Awb kan in dit verband niet worden losgezien van het bepaalde in artikel 8:45 Awb, aan welke bepaling de rechter de bevoegdheid ontleent om – ambtshalve dan wel op verzoek van (een der) partijen – stukken in het geding te (doen) brengen die (mogelijk) voor de beoordeling en beslissing van de voorliggende zaak relevant zijn.
Of sprake is van een ‘8:42’-stuk is een feitelijke vraag. Daarover beslist – in beginsel – de (belasting)kamer die de hoofdzaak behandelt. Dit laatste geldt ook voor de toepassing van art. 8:45 Awb.
3.4. De vraag of een stuk een ‘8:42-stuk’ is, dient op grond van dat stuk in zijn geheel en met inachtneming van het overheersende karakter van dat stuk te worden beantwoord. Een ‘8:42-stuk’ kan, anders dan de inspecteur (klaarblijkelijk) voorstaat, niet deels als een zodanig stuk worden bestempeld. Wel kan een dergelijk stuk op grond van artikel 8:29 van de Awb (deels) worden geheimgehouden.
3.5. Het voorgaande vindt bevestiging in de wetsgeschiedenis van artikel 8:42 Awb (zie onder meer de nota naar aanleiding van het verslag, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, nr. 25 175, nr. 5, p. 16-17) welke - voor zover hier van belang - als volgt luidt:
”De commissie heeft uit de memorie van toelichting (blz. 16) afgeleid dat ons standpunt zou zijn dat stukken die wel op het geschil betrekking hebben, maar die de inspecteur liever geheim wil houden voor de belastingplichtige, niet zijn aan te merken als 'op de zaak betrekking hebbende stukken' en daarom niet aan de rechter behoeven te worden overgelegd. Hier nu is sprake van een misverstand. In de memorie van toelichting hebben wij tot uitdrukking willen brengen dat de inspecteur alle stukken die bij het nemen van het bestreden besluit een rol hebben gespeeld, aan de rechter en aan de wederpartij ter kennisneming beschikbaar moet stellen.
Stukken die geen rol bij de besluitvorming van de inspecteur hebben gespeeld en daarmee niet op de zaak betrekking hebben, behoeven echter op grond van artikel 8:42 Awb niet verstrekt te worden. (…)
Resumerend, ook in antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de PvdA-fractie, zijn wij van oordeel dat de verhouding tussen de artikelen 8:42 en 8:29 Awb zo dient te worden verstaan dat een bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende informatie aan de rechter moet verstrekken. Tot de op de zaak betrekking hebbende informatie behoort niet de informatie die geen rol heeft gespeeld bij de besluitvorming over de opgelegde aanslag. Voorzover de op grond van artikel 8:42 Awb aan de rechter te verstrekken informatie geheimhouding behoeft, kan artikel 8:29 worden ingeroepen. In dat geval is het de rechter die beslist of geheimhouding inderdaad moet plaatsvinden.”
3.6. Naar het oordeel van het Hof noopt het in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, Rome, 4 november 1950, (hierna: EVRM) bepaalde niet tot een andere of verdergaande uitleg van artikel 8:42 van de Awb dan in hiervoor bedoelde zin.
3.7.1. Als uitzondering op de hoofdregel dat de op de zaak betrekking hebbende stukken ('8:42-stukken') en de (overige) relevante stukken ('8:45-stukken') kenbaar moeten zijn voor alle procespartijen, is in artikel 8:29, eerste twee leden, van de Awb, het volgende bepaald:
"1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen."
3.7.2. De rechter beslist of de in het eerste lid van artikel 8:29 van de Awb bedoelde weigering of beperking van de kennisname door de wederpartij gerechtvaardigd is (derde lid).
Ingeval de weigering gerechtvaardigd wordt geacht, vervalt de verplichting om het desbetreffende stuk in het geding te brengen (vierde lid); ingeval gerechtvaardigd wordt geacht dat alleen de rechter van het stuk kennisneemt, kan hij slechts met toestemming van de wederpartij(en) mede op de grondslag van dat stuk uitspraak doen (vijfde lid).
3.7.3. Bij de Eerste evaluatiewet Awb, Stb. 2002, 53, is aan het genoemde vijfde lid een volzin toegevoegd, luidende: “Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.” De Memorie van toelichting terzake luidt als volgt:
“Artikel 8:29, eerste lid, maakt het voor partijen mogelijk om in geval van gewichtige redenen stukken of inlichtingen achter te houden of alleen aan de rechtbank te verschaffen. Ingevolge het derde lid van dat artikel beslist de rechtbank of die weigering dan wel de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
De redactie van het derde lid maakt het momenteel mogelijk dat de rechter die reeds kennis heeft genomen van stukken in het kader van de beoordeling van artikel 8:29, tevens de rechter is die de inhoudelijke beslissing in de zaak neemt. Hierdoor zou de mogelijkheid van onjuiste beïnvloeding van die rechter zich kunnen voordoen.
De Commissie [Commissie Evaluatie Awb; Hof] heeft daarom aanbevolen om artikel 8:29, derde lid, Awb zo te wijzigen dat de beslissing of een weigering van inlichtingen of stukken gerechtvaardigd is, wordt genomen door een andere rechter dan de rechter die de zaak behandelt of zal behandelen. Het vorige kabinet deelde de redengeving voor deze aanbeveling, maar meende dat zij iets te ver ging en daardoor onnodige werklast voor de gerechten zou creëren. Daarom werd een minder vergaande wijziging voorgesteld (...).
In dit onderdeel stellen wij (...) voor artikel 8:29, vijfde lid, zodanig te wijzigen, dat de zaak naar een andere kamer moet worden verwezen, indien de rechtbank heeft besloten dat het beroep op geheimhouding van stukken gerechtvaardigd is én de partij die de stukken niet kent vervolgens geen toestemming geeft om mede op die stukken recht te doen. Slechts dan doet zich het probleem voor, dat de rechter stukken buiten beschouwing zou moeten laten waarvan hij inmiddels in het kader van de beoordeling van het verzoek tot geheimhouding wel heeft kennisgenomen. Voordat de verwijzing plaatsvindt, zullen de "geheime" stukken uit het dossier moeten worden gehaald. Door voor deze variant te kiezen, wordt voorkomen dat er bij de gerechten onnodige werklast wordt gecreëerd.
Door te spreken van "verwijzing naar een andere kamer" sluiten wij aan bij de redactie van artikel 8:10 waar de bevoegdheid in het algemeen is geregeld voor de verwijzing van zaken binnen een rechtbank.” (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, nr. 26 523, nr. 2 en nr. 3.)
3.8. Uit dit citaat begrijpt het Hof dat de vraag of een ‘8:42-stuk’ of een ‘8:45-stuk’ op de voet van artikel 8:29 van de Awb (deels) geheim mag worden gehouden, idealiter - steeds - door een andere (belasting)kamer dient te worden beslist dan de (belasting)kamer die de hoofdzaak zal beslissen, dat het bij wet voorschrijven van deze werkwijze voor de rechterlijke macht echter te bezwaarlijk werd geacht en dat daarom - enkel - ingeval geheimhouding gerechtvaardigd wordt geacht èn de wederpartij geen toestemming geeft het desbetreffende stuk mede in de beoordeling van het geschil te betrekken, is bepaald dat de zaak - alsnog - naar een andere kamer moet worden verwezen. In zoverre volgt (anders dan de inspecteur in casu heeft betoogd) uit de wetsgeschiedenis derhalve niet dwingend dat de 8:29-vraag - steeds - moet worden beantwoord door de kamer die de hoofdzaak in behandeling heeft genomen. In het onderhavige geval heeft de Vierde Meervoudige Belastingkamer van het Hof dan ook zonder meer de behandeling van de 8:29-procedure naar de Derde Meervoudige Belastingkamer kunnen verwijzen, juist teneinde te voorkomen dat de Vierde Meervoudige Belastingkamer mogelijk - afhankelijk van het oordeel inzake de 8:29-vraag - niet over de hoofdzaak zou kunnen beslissen. Daarbij spreekt overigens vanzelf dat de Derde Meervoudige Belastingkamer in de 8:29-procedure over het volledige procesdossier heeft kunnen beschikken.
3.9. De procedure die op de voet van artikel 8:29 van de Awb wordt gevoerd, gaat ervan uit dat het desbetreffende (‘8:42-’ of ‘8:45-’) stuk - in overeenstemming met het elementaire beginsel van een goede procesorde (hoor en wederhoor) - in beginsel in zijn geheel moet worden ingebracht en dat uitsluitend zwaarwichtige redenen van de zijde van de partij die dat stuk zou moeten inbrengen kunnen rechtvaardigen dat zulks niet gebeurt. Zwaarwichtige redenen kunnen niet zijn gelegen in de omstandigheid dat die partij dat stuk niet relevant acht. Partijen hebben immers in de fase van de rechtsstrijd waarin een partij een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb doet, hun standpuntbepaling nog niet afgerond en het is dan ook primair aan de wederpartij om te (kunnen) beoordelen of (een bepaalde passage van) een ‘8:42-’ of een ‘8:45-stuk’ relevant is.
3.10. Voorzover gemachtigde zich erop heeft beroepen dat, nu in casu bestuurlijke boeten zijn opgelegd, - reeds - artikel 6 van het EVRM een algehele openbaarmaking van Draaiboek en Nieuwsbrieven vereist, althans een minder vergaande beperking van die openbaarmaking toestaat dan voorzien in artikel 8:29 van de Awb, verwerpt het Hof dat standpunt. Uit de arresten van het EHRM van 16 februari 2000, nr. 28901/95 en nr. 29777/96, BNB 2000/259 en 260 (zaak Rowe en Davis en zaak Fitt) volgt dat (overheids)belangen zoals de nationale veiligheid, de bescherming van getuigen tegen de dreiging van represailles, en de geheimhouding van opsporings-methoden, moeten worden afgewogen tegen het recht van degene tegen wie een criminal charge is ingebracht om kennis te nemen van relevant bewijsmateriaal, dat dat recht van de verdediging niet verder mag worden beperkt dan strikt noodzakelijk is en dat de toetsing òf dwingende redenen bestaan om informatie voor de verdediging achter te houden, aan de nationale rechter is voorbehouden. Naar het oordeel van het Hof kan niet worden gezegd dat de in artikel 8:29 van de Awb voorziene procedure met de voorgaande, door het EHRM geformuleerde regels in strijd is. Hierbij is mede in aanmerking te nemen dat het Hof desnodig de 8:29-procedure in zoverre ook overeenkomstig die regels uitlegt.
De onderhavige zaak
3.11. De Vierde Meervoudige Belastingkamer heeft de 8:29-procedure verwezen met de opdracht dat de Derde Meervoudige Belastingkamer zich eerst uitlaat over de vraag of het Draaiboek en/of de Nieuwsbrieven als 8:42-stuk zijn aan te merken en dat zij vervolgens de vraag naar de gerechtvaardigdheid van het verzoek om (bepaalde passages uit) het Draaiboek en de Nieuwsbrieven geheim te houden beantwoordt. Partijen hebben gezamenlijk geconcludeerd dat zowel Draaiboek als Nieuwsbrieven als 8:42-stuk zijn aan te merken, waarbij de inspecteur - kennelijk met een beroep op artikel 8:29 van de Awb - bepaalde daarin aangegeven passages van die kwalificatie uitzondert.
3.12. In aanmerking nemend dat ‘8:42’-stukken naar de opvatting van het Hof ondeelbaar zijn (r.o. 3.4) en gelet op de omstandigheid dat belanghebbende – zij het slechts gedeeltelijk – door de inspecteur in bezit is gesteld van alle Nieuwsbrieven en het Draaiboek, volgt het Hof partijen op praktische gronden in hun standpunt dat al die stukken ‘8:42’-stukken zijn; een en ander daargelaten de juistheid van dit feitelijke standpunt van partijen. Hierbij is tevens van belang dat, in elk geval, belanghebbende (klaarblijkelijk op de voet van artikel 8:45 van de Awb) de inspecteur en vervolgens, bij dier weigering, het Hof heeft verzocht om die stukken - Draaiboek en Nieuwsbrieven - in het geding te (doen) brengen, hetgeen de inspecteur andermaal, met een beroep op artikel 8:29 van de Awb, deels heeft geweigerd. Nu tussen partijen niet in geschil is dat zowel Draaiboek als Nieuwsbrieven voor de beslissing van het onderhavige geschil relevant (kunnen) zijn, zou bovendien - ook reeds - uit hoofde van het verzoek van belanghebbende een beoordeling op de voet van het laatstgenoemde artikel moeten plaatsvinden.
3.13. In zoverre ten overvloede overweegt het Hof dat - gelet op de hiervoor in onderdeel 3.3. gegeven criteria - naar zijn oordeel het Draaiboek wel, en de Nieuws-brieven niet als “op de zaak betrekking hebbend” zijn aan te merken en dat het de inspecteur, overigens, vrijstaat om de Nieuwsbrieven (zoals zij kennelijk heeft gedaan) als overwegend wel op de zaak betrekking hebbend aan te merken, doch dat het haar alsdan niet vrijstaat die stukken op te splitsen in deels wel en deels niet op zaak betrekking hebbende stukken (zie r.o. 3.4).
3.14. In het onderhavige geval leidt de opvatting van de inspecteur op dit punt - materieel genomen - overigens niet tot een andere uitkomst dan het oordeel van het Hof: Draaiboek en Nieuwsbrieven dienen in beginsel in hun geheel en integraal aan belanghebbende te worden geopenbaard, tenzij zwaarwichtige redenen (gedeeltelijke) geheimhouding op de voet van artikel 8:29 van de Awb rechtvaardigen.
3.15. Het Hof stelt hierbij voorop dat in de (fiscaal)bestuursrechtelijke procedure, met betrekking tot welke de wetgever heeft voorgeschreven dat het bestuursorgaan alle relevante stukken moet inbrengen, uit eigen beweging (artikel 8:42 van de Awb) of omdat de rechter daarom vraagt (artikel 8:45 van de Awb), sprake is van een ‘verzwaard’ belang van de belastingplichtige en dat de afweging van dit ‘verzwaarde’ belang bij informatie, tegenover het belang van het bestuursorgaan, in beginsel dient uit te vallen in het voordeel van het eerstgenoemde belang, althans, (zeer) bijzondere omstandigheden daargelaten.
Blijkens zowel bewoordingen als wetsgeschiedenis van artikel 8:29, tweede lid, van de Awb (Memorie van toelichting, Tweede Kamer, 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 119 en 120) is de omstandigheid dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de WOB) zou kunnen afwijzen, daarbij niet doorslaggevend.
Het Hof is van oordeel dat het belang van het bestuursorgaan bij geheimhouding in een (fiscale) procedure waarbij dat bestuursorgaan partij is, - mede gelet op het in artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen bepaalde - als (aanmerkelijk) minder zwaarwegend dient te worden aangemerkt dan ingeval van informatie-verstrekking ingevolge de WOB.
Artikel 8:29 Awb in casu
3.16. Het Hof heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de inhoud van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven en heeft deze met inachtneming van de hiervoor geformuleerde uitgangspunten onderworpen aan een afweging van het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming tegenover (mogelijk) zwaarwichtige redenen van de inspecteur en/of de Belastingdienst om aan die kennisneming beperkingen te stellen. Eerst indien naar het oordeel van het Hof de door de inspecteur aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende, is sprake van een gerechtvaardigd belang van de inspecteur en/of de Belastingdienst bij geheimhouding.
3.17. Bij de hiervoor bedoelde belangenafweging heeft het Hof de volgende, naar zijn oordeel gerechtvaardigde belangen van de Belastingdienst bij geheimhouding onderkend:
(i) het belang van de Belastingdienst bij een effectieve controle en controlestrategie, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze; en
(ii) het belang van de privacy, zowel van derden als van individuele ambtenaren of groepen van ambtenaren van de Belastingdienst.
Het Hof acht geheimhouding van deze categorieën van informatie meer in het bijzonder om de volgende redenen gerechtvaardigd.
3.18.1. Passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven aan welke belanghebbende (alsmede iedere belastingplichtige) inzichten kan ontlenen over de wijze waarop de Belastingdienst de feiten achterhaalt en onderzoekt, dan wel - mede in dit verband - haar werkprocessen inricht en logistiek organiseert, worden niet geopenbaard. Deze ten behoeve van het toezicht en de controle(strategie) geheim te houden informatie omvat bijvoorbeeld scenario’s betreffende de opsporing van belastingplichtigen en klantbehandeling, voorschriften en tips over de toe te passen tactiek en methodiek om aangiften en verklaringen van belastingplichtigen te toetsen, alsmede informatie betreffende dossiervorming en automatiseringssystemen. Deze strategieën en werkwijzen zijn in beginsel ook toepasbaar buiten het KB-Lux project en overstijgen daarmede de omvang van dit project, terwijl voorts voor de hand liggend is te achten dat zij ook daadwerkelijk worden gebruikt in andere, al dan niet vergelijkbare projecten en/of individuele gevallen. In zoverre acht het Hof aannemelijk dat het risico van frustratie van (de uitvoering en handhaving van) de belastingwet manifest zou kunnen worden doordat belastingplichtigen op grond van deze informatie zouden kunnen anticiperen op de controlestrategieën en werkwijzen van de Belastingdienst. Het Hof acht te dezen het algemene publieke belang van een - ook op het terrein van het toezicht en de controle - adequaat functionerende Belastingdienst van een groter gewicht dan het individuele belang van belanghebbende.
Voorts heeft het Hof in aanmerking genomen dat evenzeer voor de hand liggend is te achten dat, nu de Belastingdienst ter zake van het Rekeningenproject met andere opsporingsinstanties (heeft) samen(ge)werkt, de in het Draaiboek verwerkte strategieën en werkwijzen mede zijn gebaseerd op door die andere opsporings-instanties gehanteerde en aangereikte tactieken en methodieken en dat openbaar-making daarvan ook voor (de toekomstige taakuitoefening van) die instanties tot onaanvaardbare - en door de Belastingdienst noch het Hof goed te overziene - gevolgen zou kunnen leiden.
3.18.2. Om redenen van privacy worden persoonsnamen en andere persoonlijke (identiteits)gegevens niet prijsgegeven.
Voorzover gemachtigde in dit verband heeft gesteld dat de namen van de personen bij de Belastingdienst die leiding hebben gegeven aan of die anderszins betrokken zijn geweest bij het opstellen van het beleid en de marsroute van het Rekeningen-project, bekend gemaakt moeten worden omdat belanghebbende daarbij belang heeft, bijvoorbeeld teneinde deze personen als getuigen te kunnen oproepen, overweegt het Hof als volgt. Gelet op het Besluit van 15 juni 2001, nr. RTB 2001/1917M, BNB 2001/392, en op de omstandigheid dat het hier bedoelde beleid op landelijk niveau onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Financiën is voorbereid, gecoördineerd en aangestuurd, acht het Hof het niet aannemelijk dat in het Draaiboek of in de Nieuwsbrieven namen van andere dan (in hoofdzaak) beleidsuitvoerende personen voorkomen. Voor het achterhalen van de namen van beleidsbepalende ambtenaren, zoals gemachtigde tracht te doen, acht het Hof het prijsgeven van de in het Draaiboek dan wel de Nieuwsbrieven genoemde persoonsnamen dan ook een ongeschikt middel.
Aldus prevaleert naar het oordeel van het Hof het belang van de privacy van de in het Draaiboek en de Nieuwsbrieven genoemde personen om anoniem te blijven boven dat van belanghebbende. Daar komt nog bij dat de in het Draaiboek en de Nieuwsbrieven genoemde personen op een zodanig individualiseerbare wijze zijn geanonimiseerd (met de aanduiding “NN” gevolgd door een cijfer) dat zij op zich met deze anonieme aanduiding als “te horen personen” kunnen worden aangewezen.
Met betrekking tot anekdotes en andere in de Nieuwsbrieven opgetekende ervaringen en meningen van (groepen van) belastingambtenaren is het Hof van oordeel dat er geen zwaarwichtige redenen voor een beperkte kennisneming aanwezig zijn. Ter zake van deze geschreven uitingen kan weliswaar worden gezegd dat de privacy van de schrijvers ervan in zekere mate wordt geschonden - zij zullen allicht niet ermee hebben gerekend dat die uitingen buiten de kring van de Belastingdienst zouden geraken -, doch het Hof acht deze betrekkelijk geringe schending van de privacy tegenover het belang van belanghebbende bij kennisneming van de desbetreffende uitingen van minder gewicht; zulks temeer, nu de betrokken schrijvers niet als zodanig identificeerbaar (zullen) zijn.
3.19. Ten slotte zijn in met name het Draaiboek nog passages onderkend die zo specifiek op andere, nog lopende, vergelijkbare ‘rekeningenprojecten’ (niet zijnde het KB-Lux project) betrekking hebben dat bij een afweging van belangen moet worden geoordeeld dat de betrekkelijk geringe relevantie ervan voor (de beslechting van) het onderhavige geschil en een potentieel doch op zichzelf minder concreet belang bij kennisneming van die passages door belanghebbende ondergeschikt moeten worden geacht aan het - overeenkomstig 3.16 gewogen - belang van de Belastingdienst bij geheimhouding daarvan met het oog op die nog lopende, vergelijkbare projecten.
3.20. De hiervoor bedoelde, geheim te houden informatie moet worden onderscheiden van de informatie welke ziet op het door de Belastingdienst in het KB-Lux project gevoerde beleid ter zake van (aspecten van) opsporing en navordering, alsmede van administratiefrechtelijke en strafrechtelijke vervolging. Deze beleidsmatige informatie dient naar het oordeel van het Hof zonder meer aan belanghebbende bekend te worden gemaakt. Belanghebbende moet immers (zoals iedere belastingplichtige) in staat worden gesteld te toetsen of hij in overeenstemming met het aldaar geformuleerde beleid is behandeld. Tot deze categorie informatie rekent het Hof ook de tussentijdse cijferoverzichten en passages met andere statistische gegevens inzake de voortgang van het KB-Lux project, alsmede de informatie betreffende de renseignementen en de overige kwantitatieve (inclusief geografische) informatie betreffende het project. De omstandigheid dat die informatie (naar het Hof begrijpt) met name is bedoeld voor, en gebruikt ten behoeve van de aansturing van het KB-Lux project door de leiding van de Belastingdienst, leidt niet tot een ander oordeel.
3.21. Bij zijn voorgaande oordelen heeft het Hof in aanmerking genomen dat de informatie die benodigd is om de methode van identificatie van belanghebbende alsmede de hoogte en de berekening van de aan hem opgelegde navorderings-aanslagen te toetsen, door de inspecteur is overgelegd en dat zij daarbij die gehanteerde methode en berekening ook voldoende heeft gemotiveerd en gedocumenteerd. In zoverre kan ook niet worden gezegd dat het tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te rekenen beginsel van fair play zich in casu verzet tegen geheimhouding als hiervoor bedoeld.
Slotsom
3.22. Met inachtneming van al het vorenstaande heeft het Hof in (een kopie van) de integrale of ‘ongeschoonde’ versie van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven zoals deze door de inspecteur aan het Hof zijn overgelegd, aangegeven in hoeverre een beperking van de kennisneming van die stukken door belanghebbende gerecht-vaardigd moet worden geacht. Daarbij heeft het Hof ermee rekening gehouden dat de inspecteur in de aan belanghebbende overgelegde, ‘geschoonde’ versies van Draaiboek en Nieuwsbrieven, ten opzichte van (eerdere) op grond van de WOB gedeeltelijk openbaar gemaakte versies van die stukken, op sommige plekken een zin meer of minder heeft ‘geschoond’ dan in die eerdere WOB-versies. Het Hof acht dit een en ander onbedoeld en niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel; het zal zulks, voor zoveel nodig, met inachtneming van het hiervoor onder 3.16 tot en met 3.19. overwogene herstellen.
3.23. Het voorgaande leidt tot de hierna onder 4. volgende beslissing. Het Hof zal iedere verdere beslissing aanhouden.
3.24. Voor de goede orde merkt het Hof nog op dat tegen een tussenuitspraak als de onderhavige geen beroep in cassatie openstaat.
4. Beslissing
Het Hof:
- bepaalt dat de inspecteur belanghebbende een kopie toezendt van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven zoals deze stukken ten behoeve van de inspecteur bij deze uitspraak zijn gevoegd en waarin door het Hof is aangegeven in hoeverre een beperking van de kennisneming van die stukken door belanghebbende gerechtvaardigd is;
- stelt de termijn voor nakoming hiervan op één week na verzending van deze uitspraak;
- verzoekt de inspecteur het Hof over deze toezending te informeren door ook het Hof (ter attentie van de Derde Meervoudige Belastingkamer) binnen deze termijn een kopie van de aan belanghebbende toegezonden stukken toe te zenden;
- stelt het procesdossier, voorzover op de daartoe behorende stukken geen beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is en nadat de inspecteur het Hof in de hiervoor bedoelde zin heeft geïnformeerd, ter beschikking van de Kamer die de hoofdzaak behandelt;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is vastgesteld op 19 april 2006 door mr. E.A.G. van der Ouderaa, voorzitter, mr. J. den Boer en mr. E.F. Faase, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Rentenaar-Groot als griffier.
Metadata
Rubriek(en)
InkomstenbelastingBelastingtijdvak
onbekendInstantie
Hof AmsterdamDatum instantie
19 april 2006Rolnummer
04/04923ECLI
ECLI:NL:GHAMS:2006:AW2127