Geen dwangsom omdat correcte ingebrekestelling ontbreekt

1.1. De Ontvanger heeft belanghebbende € 7 aanmaningskosten in rekening gebracht ter zake van het onbetaald laten van een naheffingsaanslag in de omzetbelasting van € 22 en een daarbij behorende boetebeschikking van € 50.

1.2. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen het in rekening brengen van aanmaningskosten. Nadat belanghebbende in beroep was gekomen wegens het uitblijven van een uitspraak op het bezwaar, heeft de Ontvanger bij uitspraak op bezwaar van 2 augustus 2016 de aanmaningskosten verminderd tot nihil.

1.3. De rechtbank Gelderland (hierna: de Rechtbank) heeft het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen de uitspraak op bezwaar van 2 augustus 2016 gegrond verklaard en die uitspraak vernietigd, doch uitsluitend voor zover daarbij geen kostenvergoeding is toegekend. De Rechtbank heeft een brief van de Ontvanger van 6 september 2016 aangemerkt als een dwangsombeschikking waarin de Ontvanger zich onbevoegd heeft verklaard te beslissen over de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom. De Rechtbank heeft het beroep, voor zover het betrekking had op de dwangsombeschikking van 6 september 2016, gegrond verklaard. Zij heeft die beschikking vernietigd en het verzoek om toekenning van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen, afgewezen. Tot slot heeft de Rechtbank een beslissing gegeven omtrent de vergoeding van de kosten van bezwaar en beroep.

1.4. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De Ontvanger heeft een verweerschrift ingediend.

1.5. Tot de stukken van het geding behoort, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft.

1.6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2017 te Arnhem. Namens belanghebbende zijn verschenen haar gemachtigde [A] te [B] alsmede haar moeder [C] . Namens de ontvanger zijn verschenen mr. [D] en mr. [E] .

2.1. Belanghebbende heeft op 30 juli 2015 aangifte omzetbelasting gedaan voor het tijdvak van 1 april 2015 tot en met 30 juni 2015. Zij heeft het volgens de aangifte verschuldigde bedrag van € 22 voldaan onder vermelding van een onjuist betalingskenmerk. Dit heeft, in een geautomatiseerd proces binnen de betalingsadministratie van de Belastingdienst, ertoe geleid dat het betaalde bedrag op de bankrekening van belanghebbende is teruggestort. Omdat, in de administratie van de inspecteur omzetbelasting van de Belastingdienst (hierna: de Inspecteur), aldus sprake was van een niet op aangifte voldaan bedrag, heeft de Inspecteur, eveneens met toepassing van een geautomatiseerd systeem, met dagtekening 27 augustus 2015 een naheffingsaanslag opgelegd van € 22, verhoogd met een verzuimboete van € 50.

2.2. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de opgelegde naheffingsaanslag en tegen de boetebeschikking. Zij heeft daarbij verzocht om uitstel van betaling. Het uitstel van betaling is verleend en op 22 september 2015 in de administratie van de Ontvanger aangetekend.

2.3. Niettemin was eerder, in het geautomatiseerde systeem van de Ontvanger, een aanmaning aangemaakt omdat de naheffingsaanslag niet was betaald, en met dagtekening 22 september 2015 aan belanghebbende verzonden. Deze handelingen hebben elkaar gekruist.

2.4. Belanghebbende heeft op 28 september 2015 bezwaar gemaakt tegen de bij de aanmaning in rekening gebrachte kosten van € 7.

2.5. De Inspecteur heeft het bezwaar van belanghebbende tegen de opgelegde naheffingsaanslag bij uitspraak van 18 december 2015 afgewezen en de boete verminderd tot nihil.

2.6. Bij brief van 21 december 2015 heeft belanghebbende beroep ingesteld bij de Rechtbank tegen 1. de in 2.5 bedoelde uitspraak van de Inspecteur en 2. tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen de in rekening gebrachte kosten van de aanmaning. De Rechtbank heeft niet onderkend dat het beroep was gericht tegen twee verschillende besluiten van twee verschillende bestuursorganen. De griffier van de Rechtbank heeft de ontvangst van het beroepschrift bevestigd aan belanghebbende en daarbij meegedeeld: “Uw beroepschrift heeft betrekking op de: Naheffingsaanslag Omzetbelasting 01-04-2015 t/m 30-06-2015, [00000] . Hierbij bevestig ik de ontvangst van uw beroepschrift.” Aan het beroepschrift is het zaaknummer ‘ARN 15/7715 OB’ toegekend.

2.7. Na de ontvangst van een afschrift van het beroepschrift heeft de Inspecteur aan de Rechtbank op 21 maart 2016 bericht:

“(…)

Na bestudering van de kwestie ben ik tot de conclusie gekomen dat het inhoudelijk niet zinvol is om dit beroep voort te zetten, volgens mij is belanghebbende in eerdere instantie volledig in het gelijk gesteld.”

2.8. De Inspecteur heeft de gemachtigde op 14 april 2016 als volgt bericht:

“(…)

Bij uitspraak van 18 december 2015 is het bezwaar tegen de boete geheel toegewezen en het bezwaar tegen de nageheven belasting afgewezen. Achtergrond van deze beslissing is dat de verschuldigde omzetbelasting over het tweede kwartaal nog steeds niet is ontvangen en deze alsnog, maar nu op aanslag, moest worden betaald. De boete is geheel kwijtgescholden. Verder werd een kostenvergoeding toegekend van € 122,-.

Wat betreft de kosten van de aanmaning, € 7, heb ik van de ontvanger begrepen, dat de kosten als gevolg van de toewijzing van het bezwaar automatisch zijn vervallen.”

2.9. Belanghebbende heeft niet op de brieven van de Inspecteur en op diens verzoek tot overleg gereageerd. Na daartoe te zijn uitgenodigd door de griffier van de Rechtbank heeft belanghebbende aangegeven het beroep niet in te trekken. In haar brief van 21 april 2016, gericht aan de Rechtbank is vermeld:

“Met de wetenschap dat deze brief door de rechtbank wordt doorgestuurd aan verweerder volgt hieronder een mededeling.

Verweerder is in gebreke gebleven uitspraak te doen op het bezwaar tegen de kosten van de aanmaning. Een termijn van twee weken wordt gegeven om dat alsnog te doen.”

2.10. De Rechtbank heeft daarop het beroepschrift met kenmerk ARN 15/7715 OB ter zitting van 1 augustus 2016 mondeling behandeld. De Rechtbank heeft toen de in 2.6 weergegeven omissie onderkend en, met instemming van partijen, bepaald dat het beroep, voor zover het zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen de aanmaningskosten, afzonderlijk zal worden geadministreerd en behandeld met de Ontvanger als verweerder. Aan die procedure is het zaaknummer AWB 16/4822 toegekend.

2.11. Na de in 2.10 bedoelde mondelinge behandeling heeft de Ontvanger op 2 augustus 2016 alsnog uitspraak op bezwaar gedaan waarbij de kosten van de aanmaning zijn verminderd tot nihil. In die uitspraak is, ten onrechte, niet beslist op het verzoek om een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Ontvanger heeft ter zitting van de Rechtbank verklaard dat belanghebbende in aanmerking komt voor een vergoeding van de kosten in de bezwaarfase. De Rechtbank heeft aldus beslist.

2.12. Bij brief van 19 augustus 2016 aan de Ontvanger, door hem ontvangen op 25 augustus 2016, heeft belanghebbende erop gewezen dat de uitspraak op bezwaar van 2 augustus 2016 niet tevens een beschikking inhoudt tot vaststelling van een dwangsom. Belanghebbende wijst daarbij op haar brief van 21 april 2016 aan de Rechtbank (zie 2.9) die zij duidt als een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb. Voorts stelt belanghebbende de Ontvanger in deze brief een (nieuwe) termijn van twee weken om alsnog te beslissen.

2.13. De Ontvanger heeft ter zitting van de Rechtbank verklaard dat hij bij brief van 6 september 2016 aan belanghebbende heeft meegedeeld dat hij, hangende het beroep, niet bevoegd is op het in 2.12 bedoelde verzoek te beslissen. Belanghebbende heeft de verzending van die brief niet weersproken.

3.1. In hoger beroep is, naar het Hof begrijpt, nog slechts in geschil of de Ontvanger, ter zake van het niet tijdig doen van de uitspraak op het bezwaar, een dwangsom heeft verbeurd.

3.2. Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken.

3.3. Belanghebbende concludeert, naar het Hof begrijpt, tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en die van de Ontvanger, en tot vaststelling van een dwangsom van € 1.260.

3.4. De Inspecteur concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

4.1. Het Hof stelt voorop dat de stukken van het geding en de mondelinge behandeling bij het Hof de indruk wekken dat het beroep en het hoger beroep louter gericht zijn op het verkrijgen van een zo hoog mogelijke proceskostenvergoeding en een zo hoog mogelijke dwangsom. Het staat immers vast dat, na de uitspraak van de Inspecteur waarbij voor de kosten van bezwaar een vergoeding werd gegeven, haar slechts de betaling restte van het werkelijk door haar verschuldigde bedrag aan omzetbelasting van € 22 en dat de kosten van de aanmaning van € 7 niet verschuldigd waren. Haar was immers daadwerkelijk uitstel van betaling verleend. Zij, althans haar beroepsmatig optredende gemachtigde, moet hebben geweten dat berusting in het een en ander en het uitblijven van een formele uitspraak van de Ontvanger op haar bezwaarschrift tegen de in rekening gebrachte aanmaningskosten niet tot voor haar nadelige gevolgen in de invorderingssfeer zou leiden. Niettemin is sprake van omissies aan de zijde van de Ontvanger en de Rechtbank, en moeten daaraan eventueel de gevolgen worden verbonden die de wet daaraan verbindt, ook indien zij het gevolg zijn van een fout van belanghebbende zelf door bij de betaling van de door haar verschuldigde omzetbelasting het verkeerde betalingskenmerk te gebruiken.

4.2. De onderhavige procedure heeft een aanvang genomen met het door belanghebbende ingediende geschrift van 21 december 2015 waarbij zij mede beroep instelde tegen het niet beslissen door de Ontvanger op het door belanghebbende ingediende bezwaarschrift.

4.3. De Rechtbank had het beroep niet-ontvankelijk moeten verklaren gelet op het bepaalde in artikel 6:12, tweede lid, van de Awb. Gesteld noch gebleken is dat belanghebbende, meer dan twee weken vóór het indienen van het beroepschrift, de Ontvanger in gebreke heeft gesteld. Feiten of omstandigheden die leiden tot het oordeel dat dit niet van belanghebbende kon worden gevergd zijn evenmin gesteld of gebleken (zie artikel 6:12, derde lid van de Awb).

4.4. Niettemin heeft de Rechtbank het beroep afzonderlijk in behandeling genomen en in verband daarmee stukken gewisseld met partijen. De vraag naar de ontvankelijkheid van het beroep is door de Rechtbank niet gesteld. De Ontvanger heeft, kennelijk als gevolg van de mededeling aan de Inspecteur ter zitting van 1 augustus 2016, op 2 augustus 2016 alsnog uitspraak op bezwaar gedaan. Belanghebbende heeft niet, binnen zes weken na 2 augustus 2016, een beroepschrift ingediend tegen die uitspraak.

4.5. Omdat de Ontvanger daarbij niet heeft beslist op het verzoek van belanghebbende om een kostenvergoeding voor de bezwaarfase heeft de Rechtbank geoordeeld dat belanghebbende een belang behield bij het door haar ingediende beroep en dat beroep, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, aangemerkt als mede gericht te zijn tegen de alsnog gedane uitspraak op bezwaar.

4.6. Het Hof ziet zich gesteld voor de vraag of een beroepschrift dat niet-ontvankelijk is op één van de in artikel 6:12 van de Awb vermelde gronden, alsnog ontvankelijk kan worden doordat – min of meer toevallig – het bestuursorgaan alsnog een besluit neemt voordat de bestuursrechter, al dan niet met toepassing van artikel 8:54 van de Awb, het onderzoek sluit. Voor een bevestigende beantwoording van die vraag pleit dat op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb, het beroep mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit en aan een tegen dat alsnog genomen besluit gericht beroep niet de eis wordt gesteld van een voorafgaande ingebrekestelling. Een ontkennende beantwoording van die vraag kan worden ontleend aan het stelsel van de wet. Een rechtsmiddel kan, binnen dat stelsel, slechts effect sorteren als het op de juiste wijze is ingesteld. Het Hof merkt daarbij op dat zich hier niet de situatie voordoet die ruim uit de bestaande rechtspraak bekend is en die ook de Rechtbank in dit geval heeft aangenomen, waarin een ontvankelijk beroep alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard omdat het belang alsnog aan het beroep is komen te ontvallen. Omdat het aanvankelijk ingestelde beroep niet-ontvankelijk is, hoeft in een geval als het onderhavige niet gevreesd te worden voor een dubbele inhoudelijke procedure zoals opgemerkt in de parlementaire geschiedenis van artikel 6:20, derde lid, van de Awb. Dat betekent dat belanghebbende, bij een ontkennende beantwoording van vorenstaande vraag, binnen zes weken na de uitspraak op bezwaar van 2 augustus 2016 opnieuw, tijdig, in beroep had moeten komen. Belanghebbende heeft dat echter verzuimd.

4.7. Naar het oordeel van het Hof hoeft de vorenstaande vraag in dit geding niet te worden beantwoord omdat, ook indien die vraag ontkennend moet worden beantwoord, het verzuim belanghebbende niet is aan te rekenen. Gelet op de omstandigheid dat belanghebbende ter zitting van de Rechtbank van 1 augustus 2016 niet is gewezen op de inhoud van artikel 6:12 van de Awb kon en mocht belanghebbende in dit geval menen dat toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb, met zich zou brengen dat het eerder ingediende beroepschrift mede betrekking zou hebben op het alsnog genomen besluit en dat dit, evenals dat eerdere beroepschrift, als een tijdig beroepschrift zou worden behandeld. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het Hof, met overeenkomstige toepassing van artikel 6:11 van de Awb, redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat belanghebbende in verzuim is geweest.

4.8. Met betrekking tot de vraag of de Ontvanger een dwangsom heeft verbeurd, oordeelt het Hof als volgt.

4.9. Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het doen van uitspraak op bezwaar is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. In dit verband is derhalve van belang het antwoord op de vraag of, en zo ja wanneer, de Ontvanger door belanghebbende in gebreke is gesteld.

4.10. Zoals volgt uit de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet, en de bij of krachtens die wetten genomen besluiten, zijn de Inspecteur en de Ontvanger te onderscheiden bestuursorganen en worden de als zodanig opererende functionarissen bij ministeriële regeling aangewezen. Voor zover belanghebbende meende dat zij, met haar brief van 21 april 2016 aan de Rechtbank in een procedure waarbij de Inspecteur als verweerder optrad, rechtsgeldig de Ontvanger in gebreke kon stellen berust dat op een onjuist inzicht in het recht en moeten de eventuele nadelige gevolgen daarvan voor haar rekening blijven. Tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door de Ontvanger maakt belanghebbende haar stelling dat de procesvertegenwoordigers van de Inspecteur in de procedure met betrekking tot de naheffingsaanslag omzetbelasting tevens gemachtigd waren op te treden namens de Ontvanger, niet aannemelijk.

4.11. Anders dan belanghebbende is het Hof, met de Rechtbank, van oordeel dat de brief van 21 april 2016 niet kan worden aangemerkt als een correcte ingebrekestelling van de Ontvanger. De wezenlijke functie van een ingebrekestelling is dat het bestuursorgaan dat moet beslissen op het bezwaar erop wordt gewezen dat het in gebreke is en dat het een termijn van twee weken heeft om dat gebrek te herstellen zonder een dwangsom verschuldigd te zijn. Die termijn vangt in dit geval daarom eerst aan zodra de ingebrekestelling door de Ontvanger is ontvangen. De gemachtigde van belanghebbende heeft er bewust voor gekozen de ingebrekestelling niet rechtstreeks aan de Ontvanger te richten maar in plaats daarvan deze in te brengen in de lopende procedure betreffende de naheffingsaanslag omzetbelasting. Zo belanghebbende meende dat slechts sprake was van één bestuursorgaan moet dat, als hiervoor geoordeeld, voor haar rekening blijven. Weliswaar mocht belanghebbende ervan uitgaan dat de Rechtbank die brief zou doorsturen aan haar wederpartij in die procedure, maar dat was de Inspecteur (belast met de heffing van omzetbelasting) zoals ook duidelijk blijkt uit de bevestiging van ontvangst van het beroepschrift en niet de Ontvanger.

4.12. Uit de bewoordingen in de brief van 21 april 2016 zou kunnen worden afgeleid dat belanghebbende meende dat op de Rechtbank een doorzendverplichting rustte voor zover die brief een ingebrekestelling inhield van de Ontvanger. Dat standpunt is echter onjuist. De Rechtbank is niet een bestuursorgaan zoals bedoeld in artikel 2:3 van de Awb. De brief is evenmin een bezwaar-of beroepschrift waarvoor een ander gerecht of een bestuursorgaan bevoegd was. Integendeel. Het betref een geschrift dat uitdrukkelijk aan de Rechtbank was gericht in het kader van een bij haar aanhangig beroep. De veronderstelling van belanghebbende dat de Rechtbank die brief zou doorsturen naar de Inspecteur is juist, doch dat doorsturen is niet gebaseerd op enige doorzendverplichting zoals belanghebbende die kennelijk verstaat maar op de algemene regel van procesrecht, neergelegd in artikel 8:39 van de Awb, dat partijen op gelijkwaardige wijze worden geïnformeerd en beschikken over alle op de zaak betrekking hebbende stukken.

4.13. Dat op grond van artikel 2:3 van de Awb op de Inspecteur een doorzendplicht rust, maakt het voorgaande niet anders. Die plicht geldt, behoudens wellicht uitzonderlijke stukken maar daarvan is het Hof in dit geval niet gebleken, niet voor processtukken die zijn gericht aan de Rechtbank ter behandeling door de Rechtbank, en die door de Rechtbank naar de Inspecteur zijn gezonden in het kader van een door hem gevoerde beroepsprocedure.

4.14. Het vorenstaande laat onverlet dat, in het geval de Ontvanger op de hoogte raakt van de inhoud van een brief zoals die van 21 april 2016, sprake kan zijn van een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb. Ook in hoger beroep heeft belanghebbende echter, tegenover de gemotiveerde betwisting door de Ontvanger, niet aannemelijk gemaakt dat de Ontvanger reeds voorafgaand aan de mondelinge behandeling in de procedure betreffende de naheffingsaanslag omzetbelasting op 1 augustus 2016, de brief van 21 april 2016 heeft ontvangen. Het Hof acht, met de Rechtbank, veeleer aannemelijk dat die mondelinge behandeling aanleiding is geweest voor de Inspecteur om er bij de Ontvanger op aan te dringen uitspraak op bezwaar te doen, hetgeen een dag later is gebeurd.

4.15. Op grond van het vorenstaande is het Hof van oordeel dat de Ontvanger, bij gebrek aan een (correcte) ingebrekestelling die hem meer dan twee weken voor de datum van de uitspraak op het bezwaar heeft bereikt, bij die uitspraak geen beslissing hoefde te nemen omtrent een door hem verbeurde dwangsom. In zoverre is het hoger beroep ongegrond.

4.16. De Rechtbank heeft de brief van belanghebbende van 19 augustus 2016 aangemerkt als een nieuwe ingebrekestelling en de brief van de Ontvanger van 6 september 2016 als een beslissing daarop. Dat oordeel is echter onjuist. De wet biedt niet de mogelijkheid een ingebrekestelling waarop door het bestuursorgaan niet (tijdig) is gereageerd, te vervolgen met een nieuwe ingebrekestelling. Een dwangsombesluit is geen beschikking op aanvraag in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb, zodat niet krachtens deze bepaling een dwangsom kan worden verbeurd wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit (vgl. ABRvS 16 april 2014, nr. 201302645/1/A3, ECLI:NL:RVS:2014:1290).

4.17. Nu echter het Hof heeft geoordeeld dat de brief van belanghebbende van 21 april 2016 niet als een ingebrekestelling van de Ontvanger kan worden aangemerkt is de brief van belanghebbende van 19 augustus 2016, zoals ook uit de inhoud kan worden opgemaakt, niet een ingebrekestelling maar een bezwaar tegen het niet vaststellen van een dwangsom en, aldus, een verzoek zulks alsnog te doen. De Rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het verzoek om een dwangsom moet worden afgewezen. Ook in zoverre is het hoger beroep ongegrond.

Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de Rechtbank moet worden bevestigd.

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.

Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P.M. Kooijmans, lid van de achtste enkelvoudige belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. N.G.U. Wasch als griffier. De beslissing is op 13 maart 2018 in het openbaar uitgesproken.