Fiscale samenwerking: hemel en aarde

Opinie

Afgelopen weekend kwam ik mijn dierbare collega-fiscalist en Weimarrepublikein Fred van Horzen tegen op een literair festival in Den Haag. Fred liet trots zijn nieuwe schoenen zien, die mosterdgeel en moccasin-achtig bepaald opzienbarend waren. Maar Fred zou Fred niet zijn als hij niet nog een vileine verrassing had. Hij tilde zijn voeten op en op de schoenzolen bleek een tekst ingestanst: ich bin Atheist. Dus eindelijk een atheïst die er ook iets aan doet, zou komiek Herman Finkers zeggen. ‘In Berlijn maken ze die’, sprak Fred, ‘ik stuur je de website’.3 Ik ben nu op zoek naar schoenen met ‘Ich bin befindlich reformiert’ op de onderkant.

BEPS en de VN-resolutie 77/244

Het is met de huidige ontwikkeling binnen en buiten BEPS toch wel aangetoond dat de OESO niet de mondiale, representatieve belastingorganisatie is die nodig is. De VN is geroepen een essentiële rol hierin te spelen. De OESO – ondanks het Inclusief Framework – voldoet niet als zodanig. Een vergelijking dringt zich op met het initiatief Tax Inspectors without Borders. Begonnen als OESO-project ten behoeve van auditondersteuning voor ontwikkelingslanden, werd het pas geloofwaardig toen de VN zich eraan ging verbinden. Dat ging natuurlijk wel ten koste van daadkracht want een op elkaar gestapelde bureaucratie van de OESO en VN kent zijn gelijke niet in dit ondermaanse, denk ik. Deze spaghetti aan regels en regeltjes betekent volgens velen op termijn de zachte dood van dit initiatief, hoewel dit besef omgekeerd evenredig is aan hun drang tot zelfverheerlijking. Hun jaarverslagen zijn gedrenkt in roomboter, spek en eieren.

Eind 2022 (30 december) nam de VN (General Assembly 77/244) het besluit (Promotion of inclusive and effective tax cooperation at the United Nations) aan dat ‘reaffirms earlier international commitments to scale up international tax cooperation, fight illicit financial flows and combat aggressive tax avoidance and evasion’. Op 31 maart 2023 kwam er een speciale vervolgvergadering over ‘promoting inclusive and effective international tax cooperation at the United Nations’.4

Over samenwerking in fiscale zaken heeft Brauner recent zijn ernstige twijfel geuit.5 Brauner schrijft in navolging van en geïnspireerd door Tsilly Dagan, ‘that such cooperation will likely result in the exertion of cartelistic power by the already powerful countries’. Hij concludeert dat de tweepilarenoplossing voor de digitale economie van de G20/OESO geen oplossing is voor alle landen; vooral ontwikkelingslanden vissen achter het (inter)net.

De laatste keer dat (een deel van) de VN de aanval opende op de fiscale voorkeursstatus van de OESO was – zie ik het goed – in 2015 tijdens de fameuze Finance en Development conferentie te Addis Abeba. Met het grote BEPS-project kreeg de OESO – na jarenlang lobbywerk en een aantoonbaar trackrecord – het operationele mandaat van de G20 om de internationale fiscale structuur ingrijpend te verbouwen.6

G20 en Mel Brooks

De G20 op zijn beurt was tot volle wasdom gekomen tijdens de wereldcrisis van 2008 en verder. De onzichtbare hand van het kapitalisme werd zichtbaar en bleek de bekende opgestoken middelvinger en uiteindelijk moest een zichtbaar handelende overheid de crisis bezweren. En die overheid ging – aanvankelijk in blinde paniek – van de weeromstuit overleggen met andere landen. De G20 werd het platform daarvoor. Het succes van die G20 berustte overigens grotendeels op de toen nog goede werkrelatie tussen China en de VS.7 De wordingsgeschiedenis van de G20 is8 door Robert Wade9 aan de vergetelheid ontrukt en lijkt op een sketch uit de History of the world (part II) van Mel Brooks: US-treasurer Tim Geithner en zijn Duitse tegenvoeter Koch-Weser gingen in een telefoongesprek alle kandidaten af; ‘Spain out, South Africa in, (...)’ enz. Dat had dus niets met democratische procedures te maken maar alles met ‘cartelistic exertion of power’ zoals hiervoor beschreven door mensen als Dagan en Brauner.

Noord versus Zuid

Het wantrouwen in veel delen van de wereld met betrekking tot het Westen en zijn politiek wordt voordurend onderschat in het Westen of in de Global North. Tim Murithi10 schrijft:

Of, even recent, in een voorwoord van redacteuren Gurminder Bhambra en Julia McClure bij de essaybundel Imperial Inequalities:

Dit blijkt uit bijdragen aan deze bundel, onder andere die van Lyla Latif over Kenia die er geen doekjes om windt.12

Met al die onvolmaaktheid vertegenwoordigt de G20 wel circa 90% van de wereldeconomie en het overleg bood uiteindelijk een uitweg uit een vreselijke crisis. Hoe belangrijk dat is, blijkt wel tijdens de coronacrisis. Hier geen intercommunicatieve, multilaterale benadering.

De moeizame verhouding tussen de VS en China zal aan dat gebrek aan ambitie mede debet zijn. Of zoals de Economist (April 4, 2023) over het IMF kopte: ‘The fund is caught between America and China, and its purpose is unclear.’

De Nederlandse fiscale wereld is vooralsnog in de ban van box 3, de nasleep van de Toeslagenaffaire en de Totale Transparantie (‘Ach, wee en Woo’). De fiscale biotoop is provinciaal genoeg om verder de deuren en ramen naar de buitenwereld dicht te houden en God verhoede dat we ons met historische ontwikkelingen bezighouden. Uiteraard: de goeden niet te na gesproken. Terwijl vanaf het einde van de jaren 60 van de vorige eeuw de Nederlandse fiscaliteit nota bene groot is geworden door een bepalende rol, die van ‘international tax hub’, in liberalisering en globalisering. En ja, daarin is dit land behoorlijk doorgeslagen, met de cv/bv-structuur als moreel dieptepunt. Echter, ik geloof dat we gaandeweg ons vestigingsklimaat zodanig hebben laten verslechteren dat deze zelfkastijding tot fiscale absolutie moet leiden. En als Boskalis dan naar het buitenland vertrekt, dan zou ik burgemeester Aboutaleb nazeggen: dan rot je toch lekker op.

Zicht op de wereld

Het is een verademing om het verslag van mr. Mezouar met betrekking tot een debatmiddag over BEPS14 te herlezen. Hier fiscalisten die wel degelijk een open venster hebben op de wereld: met name Maarten de Wilde, Anna Gunn, Marlies de Ruiter en Maikel Evers.

Op deze middag in juni 2022 kijkt Evers terug op de ontwikkelingen van de afgelopen decennia en concludeert dat internationale fiscale normen, zoals die over de (on)aanvaardbaarheid van belasting ontgaan en belastingontwijking, de geopolitieke ontwikkelingen van de tijd reflecteren. Geen fiscaliteit zonder geopolitiek en geen geopolitiek zonder fiscaliteit, zou ik willen bepleiten. Evers noemt het voorbeeld van het voormalige belastingverdrag tussen de Antillen en de VS dat bronbelastingen op rente vanuit de VS verlaagde en zo een politiek-economisch noodzakelijke verbinding legde tussen de Amerikaanse en Europese kapitaalmarkten.

Ik kan zelf Ierland als voorbeeld noemen dat mede dankzij fiscaal trapezewerk (met instemming van opeenvolgende Amerikaanse regeringen) bedrijven als Apple binnenhaalde en zich opwerkte van arme sloeber tot een van de meer welvarende landen in de EU.

Zelfs rechters ontkomen er niet aan. In de roemruchte Andolan-zaak in India, zegende de Indiase Supreme Court het gebruik van een Mauritius conduit-maatschappij (doorstromer en dus potentieel verdragsmisbruik) als door overheden gewild gebruik en overwoog onder meer:

Perspectiefwisselingen

Op het moment dat het perspectief op die ontwikkelingen kantelt, meest als gevolg van een oorlog of andere ingrijpende crisis, verandert alles ineens en totaal. Waar voorheen Nederland voor de ingevoerde burger een toonbeeld was van innovatief belastingbeleid (rulings, geweldig!), werd onze delta ineens veroordeeld als de risee van het Westen (rulings, gatver!). Die omslag wordt enorm versterkt door NGO’s als Oxfam of Tax Justice die aanvankelijk als roependen in de woestijn werkten maar schijnbaar plotsklaps als agenten van morele verontwaardiging, tot grote hoogten stegen. Voor overheden en overheidsafhankelijke organisaties als de OESO is het dan zaak zich heel stilletjes te houden en net te doen alsof zij fiscaal zuiver op de graat zijn. Maar de klompen boter op hun gouvernementele hoofden zijn voor iedereen zichtbaar; de VS voorop! De OESO praat dan ook in de BEPS-analyses heel veel over tax planning en ontwijkende praktijken van bedrijven maar niet over de historische, geopolitieke ontwikkeling van die praktijken (waar komt het vandaan) en heel weinig over de rol van landen als de VS bijvoorbeeld die actief hun fiscale loopholes lieten gebruiken als verkapte exportsubsidie voor bedrijven als Apple, NIKE, Google enz.15 Tot slot blijkt uit de eerste BEPS-bewegingen dat de OESO volstrekt niet opkwam voor de belangen van ontwikkelingslanden. Dan hadden de eerste BEPS-analyses bijvoorbeeld indirecte aandelenoverdrachten en TP-vereenvoudigingen als fiscale aandachtspunten genoemd. De eerste BEPS-analyses hadden overduidelijk meer betrekking op de verhouding tussen de VS en Europa dan op de problematiek van een land als Malawi. 

Samenwerking als mythe?

Hoe zeer de twijfel van Dagan, Brauner en anderen ook terecht is, multilaterale problemen moet men bij voorkeur multilateraal oplossen. UNCTAD wijst er recent op dat onder COVID ‘developing countries are looking at projected USD 800 billion in foregone income’ en dat er onder andere een ‘multilateral debt workout mechanism’ moet komen.16

Wie wel eens een schuldsanering van nabij heeft meegemaakt of (erger) zelf ondergaan, weet dat een oplossing altijd vooraf moet worden gegaan door een consensus onder alle crediteuren. Fiscaal ligt het iets anders: de nationale soevereiniteit staat de jure en de facto overeind, maar globalisering, supranationale samenwerking en technologie maken coöperatie min of meer noodzakelijk. Juist om de bezwaren van mensen als Brauner en Dagan (kartelmachtsuitoefening van rijke landen) tegen te gaan, is een behoorlijke representatie van armere landen een conditio sine qua non voor multilaterale samenwerking. Verder is het onbegrijpelijk dat in geen enkel BEPS-rapport de 2030 deadline voor het halen van de UN Sustainable Development Goals wordt genoemd. Ook in dat verband is een institutionele link van de OESO met de VN zeer aan te bevelen. Datzelfde geldt voor het mensenrechtendiscours dat geheel aan het OESO/BEPS-project voorbij lijkt te gaan. De eenzijdige ingenieursbenadering van de OESO is achterhaald en niet langer acceptabel; voor een nieuwe relevante, maatschappelijke context heeft de OESO de VN juist nodig.

De VN dient dus naar mijn mening een prominente rol te krijgen zonder dat dit echter ten koste gaat van de daadkracht. Zoals we in Rotterdam zeggen, ‘ze motte wel de klauwtjes laten wapperen’. De daadkracht die de OESO ten toon pleegt te spreiden, dient de norm te zijn. Een combinatie tussen de OESO en het veelgeprezen United Nations Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters ligt mijns inziens voor de hand.17 Dit Committee heeft aangetoond slagkracht te hebben. Er zitten in ieder geval een paar uitstekende commissieleden (onder andere Protto, Nembhard-Parker, Gbonjubola) in. We hebben bijvoorbeeld met commissielid Aart Roelofsen (werkzaam bij het ministerie van Financiën) een fiscalist die verder kijkt dan zijn fiscale neus lang is en garant staat voor een hoogwaardige en kritische Nederlandse inbreng.

Bijstand

Tot slot meen ik dat de aandacht voor fiscaal-technische assistentie (‘technical assistance’) door de Global North aan de Global South drastisch omhoog moet.18 En dat op dit punt nu juist samenwerking tussen publieke en private sector geboden is. De huidige programma’s zijn volstrekt onvoldoende om aan de vraag vanuit het Globale Zuiden naar (praktische) kennis en kunde te voldoen. De huidige programma’s en hun toepassingen worden niet gecoördineerd, zijn aanbod gedreven in plaats van vraag gedreven, of inhoudelijk OESO-dominant of uitsluitend op ad-hocbasis, en zonder participatie van bedrijven.19