Opinie: Naar een nieuwe systematiek voor box 3: de laagrenderende spaarrekening en het risico op de intra-box 3-‘hoppende’ burger

In box 3 wordt sinds 2001 uitgegaan van een fictief rendement. Indien een belastingplichtige dat rendement in een gegeven belastingjaar niet realiseert, voelt dat als niet rechtvaardig. Als hij in het daaropvolgende jaar wel dat rendement haalt of zelfs overtreft, is het doorgaans stil. De door de wetgever gebruikte rechtvaardiging van het fictieve rendement was enerzijds dat beleggingen op langere termijn wel een rendement van ten minste 4% zouden halen en anderzijds dat de risico-averse burger in Nederlandse staatsobligaties zou kunnen beleggen en op die manier verzekerd zou zijn van een rendement van ten minste 4%. Sinds de invoering van box 3 is vooral te hoop gelopen tegen het grote en groeiende verschil tussen het fictieve en het daadwerkelijke rendement indien risico-avers wordt belegd. De wetgever zint – schoorvoetend – op meer op de realiteit gebaseerde oplossingen, maar ziet zich voor grote uitvoeringsproblemen geplaatst waarbij mogelijk ontwijkingsgedrag een belangrijke rol speelt en het daadwerkelijke rendement op de verschillende beleggingsvormen lastig vast te stellen is.2 Ik presenteer hierna een alternatief dat (geheel of gedeeltelijk) gebaseerd blijft op ficties en daarom niet tot grote uitvoerings- en ontwijkingsproblemen leidt, maar tegemoetkomt aan de belangrijkste kritiek op het huidige box 3-systeem.

Met ingang van 2017 is de systematiek van box 3 aangepast, waardoor voor spaargeld niet langer wordt uitgegaan van een fictief rendement van 4%, maar van slechts 1,63%. Laatstgenoemd percentage bedraagt in 2019 0,13.3 In wezen is daarmee het algemeen gevoelde probleem van ‘oneerlijke’ belastingheffing opgelost, want dit percentage benadert heel dicht de rentevergoeding die de gemiddelde burger kan krijgen op zijn bankrekening, zodat het verschil tussen fictie en realiteit goeddeels is weggenomen.

Helaas is dat niet het einde van het verhaal, want deze aanpassing moest budgetneutraal verlopen, waardoor een nieuwe fictie werd ingevoerd: de wetgever gaat ervan uit dat het box 3-vermogen is belegd in twee beleggingscategorieën, oftewel rendementsklassen.4 Het positieve aspect van deze aanpassing is dat een grote groep belastingplichtigen, de burgers met een beperkt box 3-vermogen, het nieuwe fictieve spaarrendement als (veel) minder onrechtvaardig zal ervaren. Het is immers meer in overeenstemming met het werkelijke rendement. Het negatieve schuilt in de introductie van twee rendementsklassen met een fictieve verdeling van het vermogen over beide klassen. Dit onderscheid in twee rendementsklassen speelt in de drie – op basis van de omvang van de heffingsgrondslag voor box 3 – onderscheiden categorieën box 3-beleggers, waarbij de gevolgen voor de groep meest vermogenden het grootst zijn: ook voor hen geldt een lager fictief rendement op hun spaargeld, maar zij worden geacht slechts een klein deel van hun vermogen op de bank te hebben staan. Het andere deel rendeert in de ogen van de wetgever in ieder geval veel beter, want het fictieve rendement in rendementsklasse II bedraagt in 2019 5,60%.5 Voor de meestvermogenden gelden weliswaar dezelfde rendementspercentages, maar bij een vermogen van meer dan € 989.736 wordt ervan uitgegaan dat zij geen bezittingen in rendementsklasse I, veelal spaargeld, bezitten, doch uitsluitend beleggen in hoogrenderende vermogensbestanddelen. Nu wijst onderzoek uit dat meervermogenden inderdaad doorgaans niet alleen sparen bij de bank, maar hun vermogen meer spreiden, dus de aanname dat een groter deel van hun box 3-vermogen bestaat uit andere bezittingen, lijkt juist.6 Wat mij niet juist voorkomt, is dat de mogelijkheid van tegenbewijs ontbreekt. Daar wringt voor mij de spreekwoordelijke schoen. Als de miljonair zijn miljoen op een (spaar)rekening zonder rentevergoeding heeft staan, wordt hij toch geacht € 56.000 rente te hebben ontvangen. Hij betaalt dan € 16.800 inkomstenbelasting. Nu kan betoogd worden dat iemand die miljonair is wel in staat is om dit bedrag aan belasting op te hoesten, maar zoals het woord ‘inkomstenbelasting’ al zegt, wordt deze belasting geheven over inkomsten, dus over iets wat je daadwerkelijk hebt ontvangen. Als je geen rente ontvangt op je spaarrekening, waar je ook geen kans hebt op een vermogenswinst die het gemis aan rente (meer dan) compenseert, is het ook binnen een fictieverendementsheffing lastig aan de burger uit te leggen dat toch belasting moet worden betaald.

De vraag is of dit niet anders kan. In de box 3-systematiek van vóór 1 januari 2017 moest de belastingplichtige zijn bezittingen al opnemen in de aangifte. In de vooraf ingevulde aangifte was de fiscus zelfs zo vriendelijk om alle gegevens van (spaar)rekeningen in te vullen onder het mom van ‘makkelijker kunnen we het wel maken’. De daadwerkelijke onderverdeling van vermogensbestanddelen was voor 2017 niet van belang – immers één fictief rendement van 4% – en dat is nog steeds het geval, maar de informatie over de banktegoeden is wel voorhanden en kan dus ook daadwerkelijk door de fiscus worden gebruikt om het totale box 3-vermogen onder te verdelen in rendementsklasse I, de bankrekening(en), en rendementsklasse II, de overige bezittingen, met mogelijk sterk wisselende rendementen.7 Hierbij kan voor rendementsklasse I uitgegaan worden van de daadwerkelijk ontvangen spaarrente (zoals dat ook gebeurde onder de Wet op de inkomstenbelasting 1964), dan wel van een reële fictieve spaarrente, zoals nu gebeurt.

De wetgever erkent dat de gekozen fictiesystematiek niet beantwoordt aan het rechtvaardigheidsgevoel, maar hij acht deze ficties noodzakelijk om oneigenlijk gebruik te voorkomen. Dat oneigenlijke gebruik zou als volgt kunnen plaatsvinden: als uitgegaan zou worden van de daadwerkelijke (mix van) beleggingen, zou het mogelijk zijn om voor de eenmalige peildatum (1 januari van het relevante belastingjaar) vermogensbestanddelen uit rendementsklasse II te vervreemden, de ontvangen liquide middelen op een bankrekening te stallen en deze vervolgens in rendementsklasse I te verantwoorden. Dit levert een belastingbesparing op en dus ook een nettorendementsvoordeel op de bezittingen. Er gemakshalve van uitgaande dat deze belastingplichtige zo veel vermogen heeft dat de verdeling van zijn box 3-vermogen nagenoeg geheel wordt toegerekend aan rendementsklasse II, bedroeg dit voordeel in 2017 al 5,39 minus 1,63 × 30% (het box 3-tarief) = 1,13%, terwijl dit voordeel in het huidige belastingjaar is opgelopen tot (5,60 minus 0,13 × 30%=) 1,64%.8 Na de jaarwisseling kunnen weer de oorspronkelijke vermogensbestanddelen worden aangeschaft die naar verwachting – en zeker volgens de wetgever – een hoger rendement zullen geven. Dit mogelijke ontwijkingsgedrag kan ook wel worden aangeduid als ‘intra-box 3-hoppen’, wat vanuit het gezichtspunt van de wetgever uiteraard ongewenst is.

Hoewel hoppen geen wettelijke term is, is het geen onbekend fenomeen in het kader van de Wet IB 2001. Reeds bij de totstandkoming van deze wet werd onderkend dat het gevaar bestond dat door burgers rond de peildatum hun vermogen zou worden verplaatst, oftewel worden ‘gehopt’ van box 3 naar box 1 of 2. Daarom zijn destijds in de vorm van artikel 2.14, lid 3, onderdeel b en c, Wet IB 2001 maatregelen getroffen om dergelijk oneigenlijk gebruik – met een maximaal nettorendementsvoordeel van (4, fictief rendement tot 1 januari 2017 × 30% =) 1,20% – tegen te gaan. Op grond van deze anti-hopbepalingen worden vermogensbestanddelen die zich op de peildatum in box 1 of 2 bevinden toch in de grondslag van box 3 begrepen als sprake is van tijdelijke stalling, hetgeen het geval is indien de vermogensbestanddelen minder dan drie (onderdeel b) of zes (onderdeel c) maanden in box 1 of 2 vallen. In dat geval kan zelfs sprake zijn van een dubbele heffing, want gedurende de periode dat vermogensbestanddelen zijn overgeheveld naar box 1 of 2 kunnen inkomsten worden gegenereerd die op grond van de wettelijke box 1- of box 2-bepalingen eveneens in de heffing worden begrepen. Voor zover mij bekend, heeft de uitvoering van deze ‘flankerende’ wetsbepalingen niet tot onoverkomelijke problemen in de praktijk geleid, dan wel was de afschrikwekkende werking voldoende om mogelijk hopgedrag in de kiem te smoren.9

Waarom zou niet een vergelijkbare bepaling kunnen worden opgenomen om het intra-box 3-hoppen tegen te gaan? Indien de inspecteur het intra-box 3-hoppen zou vaststellen, dat wil zeggen een belastingplichtige heeft vlak voor de peildatum een ‘reguliere’, hoogbelaste belegging ingeruild voor een niet of nauwelijks renderend tegoed op een (spaar)rekening, zou het vermogensbestanddeel niet alleen in rendementsklasse I, maar ook in rendementsklasse II worden opgenomen, zodat de extra belastingheffing (immers zowel in rendementsklasse I als in klasse II) als regel afschrikwekkend genoeg zou zijn om als probaat antwoord op het onwenselijke gedrag te worden gekwalificeerd.

In mijn ogen verdient het echter niet de schoonheidsprijs om hetzelfde vermogensbestanddeel tweemaal in de heffing te begrijpen, want dubbele heffing past niet in de inkomstenbelasting. Indien het ‘gehopte’ vermogensbestanddeel echter uitsluitend op grond van rendementsklasse II zou worden belast en dus geen sprake zou zijn van dubbele heffing, zou de gedachte post kunnen vatten dat sprake is van een spel zonder nieten. Als de belastinginspecteur immers niets merkt, wordt het fictieve hoogrenderende vermogensbestanddeel ten onrechte in de laagrenderende klasse I ondergebracht, en merkt hij het wel, dan in klasse II, wat ook het geval was geweest zonder te hoppen. Als de belastingplichtige wel hopt, maar ten onrechte de hiervoor voorgestelde anti-intra-box 3-hoppingregels niet toepast, zal als gevolg van zijn handelen te weinig inkomstenbelasting worden geheven, zodat wel de mogelijkheid bestaat dat hem een boete wordt opgelegd. Dit leidt ertoe dat hij het ‘hop’-spel niet geheel zonder risico kan spelen, maar mogelijk vindt de wetgever dit boeterisico onvoldoende garantie om het hoppen tegen te gaan.10

Is het echter wel realistisch om te veronderstellen dat de calculerende burger gaat hoppen als hij weet dat bij ontdekking het vermogen toch op grond van rendementsklasse II wordt belast? Het ligt niet voor de hand dat onroerende zaken en incourante vermogensbestanddelen, zoals aandelen in niet-beursgenoteerde vennootschappen, tijdelijk te gelde worden gemaakt. Voor beursgenoteerde effecten, zoals aandelen en obligaties, ligt dat uiteraard anders, want die zijn doorgaans gemakkelijk liquide te maken en ook eenvoudig ná de peildatum weer aan te schaffen. Gedurende de periode dat de effecten liquide zijn gemaakt, wordt uiteraard geen daadwerkelijk rendement behaald. Omdat de belastingplichtige op grond van de voorgestelde intra-box 3-hopregel minimaal drie maanden liquide middelen moet aanhouden om te voorkomen dat deze als gevolg van de anti-hopregel alsnog in rendementsklasse II worden belast, zal hij daarvoor – naast de aan- en verkoopkosten van de effecten – moeten inleveren op zijn (veronderstelde) hoge rendement.11 Als een op artikel 2.14, lid 3, onderdeel c, Wet IB 2001 geënte bepaling toepassing zou vinden, zou hij zelfs een halfjaar rendement moeten inleveren om te ontsnappen aan de toepassing van deze bepaling, tenzij hij in staat zou worden gesteld om tegenbewijs te leveren zoals in laatstgenoemde wetsbepaling staat aangegeven. Waarschijnlijk is de anti-intra-box 3-hopregel in veel gevallen al afdoende om fiscaal geïnspireerd hoppen te voorkomen. Uit de aard der zaak laat deze regel wel de mogelijkheid open dat de belastingplichtige vlak voor het jaareinde hopt, maar de anti-hopregel ten onrechte niet toepast. Dit kan echter op eenvoudige wijze worden voorkomen. Banken informeren als regel hun klanten iedere drie maanden over hun effectenportefeuille en zijn dagelijks in staat om hun klanten via internetbankieren te laten zien hoeveel hun bank(spaar)tegoeden bedragen. Daarom zou ervoor kunnen worden gekozen dat zij niet alleen de banktegoeden per 1 januari van het afgelopen jaar aan de fiscus doorgeven, maar dat ook doen voor de data 1 oktober en 1 april. De fiscus zou dan voor de peildatum 1 januari 2020 niet alleen de beschikking hebben over de gegevens op die datum, maar ook de gegevens op 1 oktober 2019 (dus drie maanden voorafgaande aan de peildatum) en op 1 april 2020 (dus drie maanden na de peildatum).12 De belastinginspecteur kan dan – automatisch – vaststellen of de anti-hopbepaling toepassing vindt en de vermogensbestanddelen toch op grond van rendementsklasse II worden belast. Uiteraard vergt dit alternatieve stelsel een aanpassing van het IT-systeem van de fiscus, maar deze zal naar verwachting niet ingewikkelder zijn dan de aanpassing die in 2017 plaatsvond.13

Aldus moet de calculerende belastingplichtige vóór 1 oktober van een gegeven jaar bedenken of hij een fiscale rendementsgok wil wagen. Hij weet dan uit de aard der zaak niet of die gok goed uit zal pakken, want wellicht loopt hij een veel hoger daadwerkelijk rendement op zijn effecten mis. Dat betekent dat dan geen sprake is van een spel zonder nieten, maar van een echt kansspel wat voor veel burgers waarschijnlijk niet aantrekkelijk zal zijn. Afhankelijk van de (fictieve) rendementspercentages in beide klassen, kunnen de spelregels desnoods jaarlijks zodanig worden bijgesteld dat het vrijblijvende, risicoloze intra-box 3-hoppen zeer beperkt zal zijn.

Indien deze systematiek wordt gevolgd wordt jaarlijks (al dan niet) deels nog steeds op basis van fictieve rendementen in box 3 belasting geheven, maar de fictieve verdeling van het box 3-vermogen wordt ongedaan gemaakt. Er kan worden volstaan met het bedrag op de bankrekeningen (dat verondersteld wordt laagrenderend te zijn en waarvoor daarom het lage fictieve rendement, dan wel het daadwerkelijke rendement geldt) af te trekken van het totale box 3-vermogen. Het verschil wordt dan geacht betrekking te hebben op hoogrenderende beleggingen. Door de voorgestelde anti-hopbepalingen (ook binnen box 3 zelf) wordt voorkomen dat eerzame beleggende burgers in de verleiding kunnen worden gebracht om irrationele, door de fiscaliteit ingegeven, beslissingen te nemen. Aldus ontstaat een box 3-systeem dat beter beantwoordt aan het rechtsgevoel van de burger, drastische IT-ingrepen/maatregelen bij de Belastingdienst voorkomt, eenvoudig uitvoerbaar is voor de inspecteur, een brede heffingsgrondslag kent en hopelijk veel van de (massaal)bezwaarprocedures tot het verleden laat behoren.14