Alle hens aan dek!

Opinie

Algemeen

Als we flink aan de slag moeten dan wordt wel eens gezegd; ‘alle hens aan dek!’ Hens blijkt een vernederlandsing te zijn van het Engelse woord ‘hands’ voor bemanningsleden. Dit gezegde is dan ook afkomstig uit de zeescheepvaart en werd geroepen zodra er tijdens het varen problemen waren, bijvoorbeeld als een schip in een storm verzeild raakte en meer bemanning aan dek nodig was.

Een mooie parallel is te trekken met de fiscale storm waarin Nederland verzeild is geraakt wat betreft de fiscale maatregelen voor de maritieme sector zoals de tonnageregeling (of tonnageregime). Alle zeilen moeten worden bijgezet om niet aan alle kanten voorbijgevaren te worden.

Tonnageregime

In een periode waarin steeds meer Nederlandse zeevaartbedrijven zich verplaatsten naar andere landen, waar een combinatie van fiscale, vlag- en vestigingsvoorwaarden bedrijfseconomisch aantrekkelijker was, voerde Nederland in 1996 het tonnageregime in. Destijds was Nederland het eerste land dat een dergelijke regeling invoerde.1

Op basis van dit regime wordt de fiscale winst, in afwijking van het commerciële resultaat, bepaald op basis van het nettotonnage van de geëxploiteerde schepen. Dit is een gunstige regeling voor een selecte groep en is dan ook te duiden als staatssteun. De EU-richtsnoeren2 bepalen in eerste instantie de reikwijdte van de staatssteun en derhalve de tonnageregelingen zoals die in de EU-lidstaten zijn ingevoerd. Kortom, het kader van geoorloofde staatssteun.

Algemene doelstellingen in de richtsnoeren voor staatssteun

De EU-richtsnoeren (paragraaf 2.2) zijn bedoeld om het communautaire maritieme belang te behartigen teneinde onder andere:

• een veilig, efficiënt, beveiligd en milieuvriendelijk zeevervoer te verbeteren;
• de omvlagging of heromvlagging naar registers van lidstaten te bevorderen;
• bij te dragen tot consolidatie van de in de lidstaten gevestigde maritieme sector, terwijl een in het algemeen op de wereldmarkten concurrerende vloot in stand wordt gehouden;
• de knowhow op maritiem gebied in stand te houden en uit te breiden en de werkgelegenheid voor Europese zeelieden te beschermen en te bevorderen.

In de richtsnoeren wordt erkend dat de maritieme sector opereert op wereldniveau waarbij de concurrentie moet worden aangegaan met landen met een zeer competitief fiscaal klimaat of met bedrijven die directe overheidssteun genieten. Om te voorkomen dat deze maritieme bedrijven verdwijnen uit Europa of bezwijken dienen de richtsnoeren de mogelijkheid te geven aan lidstaten om een level playing field voor maritieme bedrijven binnen de diverse EU-landen en op het wereldtoneel te creëren.

Zeevervoer?

Uit de richtsnoeren volgt dat deze enkel van toepassing zijn op ‘zeevervoer’-activiteiten,3 dat wil zeggen ‘vervoer van goederen en personen over zee’. Vanaf 2004 is dit wat verruimd doordat ook slepen en baggeren onder voorwaarden onder het regime mag worden gebracht.

Uit het voorgaande volgt dat de Commissie en de toenmalige discussies (eind jaren ’80, begin jaren ’90 van de vorige eeuw) zich beperkten tot enkel de koopvaardijvaart ofwel de communautaire scheepvaart. De enge definitie van zeevervoer past goed bij die sector. De definitie van zeevervoer is overigens het gevolg van een verwijzing in de EU-richtsnoeren naar verordeningen die stammen uit de jaren ’80.

Geen zeevervoer, maar wel naar analogie

In 2004 begint dit enge begrip op verzoek van lidstaten al wat op te rekken, maar toch wordt er in de richtsnoeren nog steeds voor zeeslepers en baggerschepen een stringente link gelegd naar zeevervoer. De toenemende vraag vanuit lidstaten is verklaarbaar daar de maritieme sector zich nadien naast de koopvaardij begon te ontwikkelen en het gebruik van werk- en serviceschepen die worden ingezet bij de olie- en gaswinning en voor het bouwen en onderhouden van windmolenparken op zee begon toe te nemen. Deze nieuwe innovatieve (multipurpose) schepen voeren activiteiten uit op zee die vaak niet of slechts ten dele onder de enge definitie van zeevervoer vallen.

Met dank aan de Denen komt dan in 2009 de beschikking4 van de Commissie inzake een voorgenomen uitbreiding van een Deense regeling, wat betreft onder andere kabelleggers, waarbij de enge definitie van zeevervoer uit de richtsnoeren is vervangen door een toetsing aan de algemene doelstellingen voor staatssteun zoals die zijn verwoord in de richtsnoeren (en hiervoor zijn weergegeven). De Commissie erkent dat de uitdagingen in verband met de mondiale concurrentie en delokalisering van onshoreactiviteiten waarmee communautaire kabelleggers worden geconfronteerd, vergelijkbaar zijn met die van de communautaire scheepvaart. In essentie is de enge definitie van zeevervoer hiermee door de Commissie verlaten en is er ruimte ontstaan om andere zeegaande schepen die geen, of een beperkte, vervoersfunctie hebben onder het tonnageregime te brengen.

Braafste jongentje van de klas?

Opmerkelijk is overigens dat het Verenigd Koninkrijk de aangepaste richtsnoeren uit 2004 al voldoende vond om de regeling voor werk- en serviceschepen aan te passen naar een flexibel regime5waarbij min of meer alle typen activiteiten op zee onder het tonnageregime kunnen vallen tenzij dit specifiek is uitgezonderd. Niet langer is er opsomming van specifieke schepen, maar veel meer een algemene opsomming van activiteiten waaronder een brede categorie te weten; Transport in connection with other services of a kind necessarily provided at sea.

‘The special provisions for offshore activities now refer to types of activities rather than types of vessels. This will permit multi-function vessels in to the regime,’

zo blijkt uit de Britse toelichtingen op deze wijzigingen.

De Britten hebben hier geen goedkeuring voor gevraagd aan de Commissie:

‘It follows that there should be no problems with State aid, and a company’s clearance may be relied on provided the UK legislation is observed and the operations genuinely contribute to economic activity in the European Economic Area. Exceptionally, if aid is identified by the European Commission as having been granted unlawfully, it may order recovery of the aid from the recipient together with compound interest.’

Kortom, een gevalletje van lef hebben en gewoon doen. Deze bredere interpretatie van de Britten valt in Nederland ook op6 en resulteerde er uiteindelijk in dat tijdens de parlementaire behandeling van de ‘Overige fiscale maatregelen 2005’ een amendement7 is aangenomen om kabelleggers, onderzoekschepen en kraanschepen ook te laten kwalificeren voor toepassing van het tonnageregime.

De Europese Commissie heeft in december 2004 Nederland schriftelijk medegedeeld dat zij niet kon instemmen met het voorstel van Nederland om dergelijke schepen onder het tonnageregime te brengen. De Commissie merkte activiteiten van deze typen schepen niet als vervoer van personen of goederen over zee aan, maar als het verlenen van maritieme diensten.

Echter, blijkbaar8 heeft de Commissie in februari 2008 de lidstaten om advies gevraagd in hoeverre onderzoeksschepen, kabelleggers, kraanschepen enz. uiteindelijk ook onder het regime kunnen worden gebracht. Na de hiervoor besproken goedkeurende beschikking aan Denemarken in 2009 is uiteindelijk in het Belastingplan 2010 een voorstel opgenomen om de Nederlandse regeling uit te breiden met kabelleggers, pijpenleggers en onderzoeks- of kraanschepen. Ditmaal slaagde het verzoek en heeft de Commissie goedkeuring verleend9 zodat met ingang van 1 januari 2010 deze schepen deels onder het Nederlandse tonnageregime vallen. Deels omdat om budgettaire redenen enkel de vervoerswinst van deze schepen onder het Nederlandse tonnageregime mag worden gebracht.

Tijd om de zeilen bij te zetten

In Nederland is de tonnageregeling in artikel 3.22 Wet IB 2001 beperkt daar enkel een aantal specifiek genoemde activiteiten (en daarmee in feite type schepen) onder het regime kunnen worden gebracht. Vanwege dit wettelijke systeem loopt Nederland hopeloos achter de feiten aan aangezien de wet per definitie niet snel genoeg de innovatie van de sector en aanpassingen binnen Europa kan bijbenen. Voorts is het tonnageregime effectief beperkt tot enkel de vervoersfunctie, de kabelleg- of hijsfunctie als zodanig wordt op basis van de normale winstregels belast. Dit zijn grote nadelen die naar mijn mening dienen te worden aangepast teneinde het Nederlandse maritieme bedrijfsleven een level playing field te verschaffen binnen de EU en op het wereldtoneel.

Waarom dan?

In vergelijking met bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Noorwegen en, zoals recent blijkt, Cyprus10 is de Nederlandse tonnageregeling door enkel specifieke activiteiten onder de regeling te kwalificeren te beperkt. Het gebruik van werk- en serviceschepen die worden ingezet bij de olie- en gaswinning en voor het bouwen en onderhouden van windmolenparken op zee neemt nog steeds toe maar deze schepen zijn in Nederland lang niet allemaal onder het regime te brengen. Denk in dit kader aan olieboorschepen, schepen die gelekte olie moeten opruimen11 of oude olieputten afdichten, schepen die stenen storten op zee ten behoeve van bijvoorbeeld windmolenparken of geulen graven waar kabels in komen te liggen of schepen die in worden gezet voor onderhoud van dergelijke offshore-installaties of in dit kader bestemd zijn voor het verrichten van hulpwerkzaamheden op zee. Reeds op dit moment is er voor de Nederlandse spelers geen level plating field binnen de EU en zeker niet op het wereldtoneel.

Daarnaast ontwikkelt de industrie zich gewoon door en zijn er schepen in ontwikkeling die bijvoorbeeld CO₂ naar opslaglocaties op zee moeten vervoeren, ingezet worden om andere vormen van groene energie op zee te winnen of bijvoorbeeld diepzeemijnbouw die niet voor het regime in Nederland in aanmerking zullen komen op basis van de huidige wettekst.

Helemaal frappant zijn overigens de gevallen van schepen die in feite enkel een vervoersfunctie op zee hebben, maar toch niet kwalificeren enkel indien het bijvoorbeeld internationaal vervoer12 zou betreffen zoals bijvoorbeeld beunschepen, LNG-bunkerschepen, crewtenderschepen enz.

Dit terwijl de mondiale concurrentie en delokalisering van onshoreactiviteiten in deze nieuwe sectoren niet anders is dan bij de communautaire zeescheepvaart. Het feit dat in Nederland vervolgens de winst ook gesplitst moet worden in een vervoersdeel (kwalificerend voor tonnageregime) en een overig deel (normaal belast regime) draagt hier uiteraard niet aan bij.

Hoe dan?

Om te voorkomen dat Nederlandse bedrijven die schepen exploiteren of aan het ontwikkelen zijn, die thans niet in aanmerking komen voor het tonnageregime maar dit evenwel op basis van de EU-richtsnoeren dan wel de interpretatie daarvan door de Commissie wel zouden kunnen, ervoor opteren om de exploitatie vanuit andere landen op te bouwen, is verruiming aan de poort nodig.

Overigens ben ik van mening dat een dergelijke verbreding zonder meer verstandig is daar het een aanzuigende werking zal hebben op bedrijven van buiten de EU (dit omdat Nederland an sich een gunstige maritieme sector herbergt) en de doelstellingen zoals verwoord in de richtsnoeren ten goede komt. Tevens verschaft dit de mogelijkheid voor bedrijven om de doorontwikkeling en exploitatie niet langer vanuit het buitenland vorm te geven, maar competitief vanuit Nederland zelf.

Dit kan bereikt worden door in de wettelijke regeling van het tonnageregime een algemene bepaling op te nemen die schepen onder de regeling toestaat die niet of nauwelijks een vervoersfunctie hebben (werkschepen). Daarnaast is het zaak dat de schepen met een vervoersfunctie op zee zonder meer in aanmerking komen.

In navolging van bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Noorwegen en Cyprus kan in aanvulling daarop worden overwogen om een niet limitatieve lijst op te nemen van type schepen die als voorbeeld kunnen dienen. Deze lijst dient dan minimaal te bestaan uit de voorbeelden zoals genoemde landen die in aanvullende regels als verduidelijking hebben opgenomen. Het is naar mijn idee raadzaam om in plaats van een wettelijke positieve lijst met kwalificerende schepen enkel de type schepen te noemen die (in lijn met de visie van de Commissie) niet onder het tonnageregime mogen worden gebracht (varende casino’s, restaurants en visserijschepen enz.). Deze maatregelen voorkomen dat de regeling telkens aangepast moet worden indien zich weer een innovatie voordoet. Desgewenst kan de wetgever ervoor kiezen de voorbeelden van kwalificerende schepen in een besluit op te nemen (vergelijkbaar als met het Verenigd Koninkrijk) dat jaarlijks kan worden aangepast (mocht dit nodig zijn).

Een dergelijke aanpassing zou de noodzakelijke stap zijn naar werkelijk een level playing field dat door innovatie te allen tijde in beweging is.

Vreemde eenden op zee

In de EU-richtsnoeren van 2004 is het mogelijk gemaakt om ook sleepboten en baggerschepen onder de regeling te brengen. Bij sleepboten is dit enkel mogelijk indien meer dan 50% van de door een sleepboot in een gegeven jaar daadwerkelijk verrichte sleepactiviteit ‘zeevervoer’ is. Voor baggerschepen is dit enkel mogelijk indien de werkzaamheden voor meer dan 50% van hun jaarlijkse bedrijfstijd uit ‘zeevervoer’ bestaan – dat wil zeggen het vervoer van opgebaggerd materiaal over volle zee – en dan alleen voor dergelijke vervoerswerkzaamheden. Deze eisen zijn min of meer letterlijk in de Nederlandse wettekst opgenomen.

Hoewel in de reeds aangehaalde beschikking van de Europese Commissie aan Denemarken is omschreven wat dient te worden verstaan onder kwalificerend vervoer voor baggerschepen resulteert dit in de praktijk alsnog in de nodige discussie.

Onderzoek naar eerdere discussies13 in dit kader laten zien dat de baggersector anders wordt behandeld omdat de Commissie:

• een groot verschil in marktpositie tussen de baggersector – die op zee een industriële activiteit uitoefent – en de zeescheepvaartsector die transportactiviteiten over zee verricht, ziet;
• vindt dat de Nederlandse baggersector een internationaal leidende positie heeft met een relatief sterke thuismarkt; en
• in tegenstelling de zeescheepvaart (koopvaardij) moet concurreren op een wereldmarkt waar een groot deel van de ondernemingen feitelijk is vrijgesteld van de heffing van winstbelasting.

Als de zwaardere condities voor baggerschepen nog steeds gestoeld zijn op bovenstaande argumenten werp ik hierbij de vraag op of deze beperkingen nog wel houdbaar zijn indien dit wordt vergeleken met de recente goedkeuringen van de Commissie in relatie tot lidstaten en daarmee andere schepen/activiteiten. Deze verzwarende voorwaarden stroken naar mijn idee niet (meer) met de meer algemene toetsing aan de doelen van de richtsnoeren op basis waarvan schepen die eveneens industriële activiteiten op zee uitoefenen toch onder Europese tonnageregelingen mogen worden gebracht (kraanschepen, kabelleggers, olieboorschepen enz.).

Daarnaast vraag ik mij af of de marktpositie voor de baggersector nog wel zo verschillend is en of de mondiale concurrentie en delokalisering van onshoreactiviteiten waarmee de communautaire scheepvaart wordt geconfronteerd, niet vergelijkbaar is met die van de baggersector. Mogelijk is door de verzwaarde condities voor baggerschepen in het tonnageregime dit risico zelfs groter, daar buiten de EU dergelijke condities niet bestaan voor baggerschepen.

Daar de Commissie door het verlaten van het vervoersconcept in feite al deels de EU-ichtsnoeren terzijde legt, is het naar mijn smaak aan te bevelen ook de baggerwereld langs de meer algemene doelen van de richtsnoeren te toetsen. In dat licht kan de Commissie ook over haar 50% voorwaarde heen stappen of daaraan op een andere wijze invulling geven. Grote kans dat bij het nalaten van een dergelijke aanpassing deze belangrijke industrie tussen wal en schip valt of bezwijkt in de storm. Alle hens aan dek!