Grotendeels geslaagd beroep op geheimhouding; kanttekening over begrip zaakstukken

Verweerder heeft aan eiseres (navorderings)aanslagen vennootschapsbelasting (Vpb) opgelegd over de jaren 2009 en 2011 tot en met 2014. De navorderingsaanslag Vpb 2009 heeft dagtekening 30 november 2017, de navorderingsaanslag Vpb 2011 heeft dagtekening 2 september 2017, de navorderingsaanslag Vpb 2012 heeft dagtekening 9 september 2017, de navorderingsaanslag 2013 heeft dagtekening 16 september 2017 en de aanslag 2014 heeft dagtekening 5 januari 2019.

Bij uitspraken op bezwaar van 22 november 2019 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de uitspraken op bezwaar beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Daarbij heeft verweerder ten aanzien van een groot aantal stukken onder verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) meegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis mag nemen van de integrale en ongeanonimiseerde versie van die stukken (8:29-stukken). De 8:29-stukken zijn door verweerder aangeleverd in een gesloten verhuisdoos met 9 ordners. De ordners in de verhuisdoos zijn aangeduid als “8.29 Rb I” tot met “8.29 Rb IX”. Verweerder heeft bij deze ordners een snelhechter met 10 pagina’s gevoegd met de titel “Index bijlagen C, 8.29 AWB stukken” (de Index).

De rechtbank heeft het verweerschrift en de overige op de zaak betrekking hebbende stukken, met uitzondering van de verhuisdoos met de 9 ordners, doorgezonden naar de gemachtigde van eiseres. Ook de Index is door de rechtbank doorgezonden. De rechtbank heeft de gemachtigde van eiseres bij brief van 23 juni 2020 in de gelegenheid gesteld te reageren op het verzoek van verweerder tot geheimhouding van de 8:29-stukken.

De gemachtigde van eiseres heeft hierop gereageerd bij brief van 29 juni 2020, aangevuld bij brief van 2 maart 2021.

Verweerder heeft vervolgens van de rechtbank de gelegenheid gekregen op de brieven van de gemachtigde van eiseres te reageren. Verweerder heeft dit gedaan bij brief van 18 maart 2021.

Ten behoeve van de hierna te nemen beslissingen, heeft de rechtbank kennisgenomen van het gehele procesdossier, zoals dat aan alle partijen bekend is gemaakt. Daarnaast heeft de rechtbank kennisgenomen van de door verweerder overgelegde integrale en ongeanonimiseerde versie van de stukken in de 9 ordners met de aanduidingen “8.29 Rb I” tot met “8.29 Rb IX”.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 8:42 van de Awb zendt het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift de op de zaak betrekking hebbende stukken (8:42-stukken) aan de rechtbank en dient het een verweerschrift in.

2. Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.

3. Zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 4 mei 20181 heeft vooropgesteld, strekt artikel 8:42, eerste lid van de Awb ertoe dat de gegevens die van belang zijn voor de beoordeling van het in beroep bestreden besluit van de inspecteur aan de rechter – en de wederpartij – beschikbaar worden gesteld. De in die bepaling neergelegde verplichting heeft ten doel te waarborgen dat een geschil over een door de inspecteur genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan de inspecteur ter beschikking staan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden.

4. In het bij 3. bedoelde arrest heeft de Hoge Raad verwezen naar zijn arrest van 10 april 20152 waarin de Hoge Raad heeft herhaald dat, behoudens gevallen van gerechtvaardigde weigering op grond van artikel 8:29 van de Awb en uitzonderingsgevallen als misbruik van procesrecht, dient te worden tegemoetgekomen aan een verzoek van de belanghebbende tot overlegging van een bepaald stuk indien deze voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak.

5. Zo dit al niet voortvloeit uit de artikelen 8:42 en 8:29 van de Awb, brengt het beginsel van "fair trial" naar het oordeel van de rechtbank mee dat bij het geheimhouden voor eiseres van op de zaak betrekking hebbende stukken de grootst mogelijke terughoudendheid dient te worden betracht. Slechts indien de door verweerder voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van eiseres bij onbeperkte kennisneming van (delen van) de op de zaak betrekking hebbende stukken, is sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen.

6. Artikel 8:29 van de Awb biedt aan partijen de mogelijkheid het overleggen van stukken te weigeren (geheimhouding) of de rechtbank mee te delen dat uitsluitend de rechter die in de hoofdzaak beslist kennis zal mogen nemen van deze stukken (beperkte kennisneming). Verweerder heeft in zijn brief van 18 maart 2021 vermeld dat vanwege de door hem aangedragen gewichtige redenen de stukken niet verstrekt behoren te worden aan de rechter in de hoofdzaak. De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder daarmee een beroep doet op de geheimhouding van artikel 8:29 van de Awb.

7. Tussen partijen is niet in geschil dat de bijlagen in de bij het procesverloop vermelde ordners “8.29 Rb I” tot met “8.29 Rb IX” (de ordners) behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 van de Awb. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat verweerder verplicht is deze stukken integraal en ongeanonimiseerd over te leggen aan eiseres en aan de rechter, tenzij hij met succes een beroep doet op gewichtige redenen die zich tegen zodanige overlegging verzetten. De rechtbank zal deze gewichtige redenen voor de bijlagen in de ordners hierna beoordelen.

Vooraf

8.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder in deze zaken een aanzienlijke hoeveelheid 8:42-stukken heeft overgelegd, waarbij verweerder zich ten aanzien van een groot aantal stukken heeft beroepen op artikel 8:29 van de Awb. De totale omvang van de door verweerder aangeleverde 8:42 stukken - waaronder 3 verhuisdozen met nagenoeg alleen maar e-mailverkeer uit de administratie van eiseres zelf - is mede te verklaren doordat de gemachtigde van eiseres meermalen, zowel via een verzoek om voorlopige voorziening als in de bezwaar- en beroepsfase, bij verweerder erop heeft aangedrongen om alle 8:42-stukken te overleggen. Eiseres heeft daarbij onder meer nadrukkelijk verzocht om overlegging van interne documenten van verweerder, zoals aantekeningen, e-mails, gespreksverslagen en interne communicatie, betrekking hebbende op de periode 2011 – heden.

8.2. De door verweerder aangeleverde hoeveelheid 8.42-stukken zal zowel verband houden met de uit de jurisprudentie volgende ruime opvatting van wat op de zaak betrekking hebbende stukken zijn (zie hiervoor bij 3. en 4.), als ook met de nadrukkelijke verzoeken van eiseres om overlegging van diverse soorten stukken (zie hiervoor bij 8.1). De rechtbank stelt vast dat deze combinatie in het huidige tijdperk, waarin een veelheid aan gegevens gemakkelijk digitaal kan worden opgeslagen, een eigen dynamiek krijgt. De rechtbank wijst in dat kader bijvoorbeeld op het integraal overleggen van mails met bijlagen waarin door belastingdienstambtenaren - via ‘wijzigingen bijhouden’ - gezamenlijk aan concept-stukken wordt gewerkt. Aan de toegevoegde waarde van (de verplichting tot) overlegging van dergelijke concipiërende e-mails kan naar het oordeel van de rechtbank getwijfeld worden, omdat het uiteindelijke product van die gezamenlijke inspanningen – bijvoorbeeld een controlerapport, vragenbrief of uitspraak op bezwaar - immers door verweerder als 8:42-stuk zal worden overgelegd. Inzake dergelijk concipiërend mailverkeer kan de vraag worden gesteld of de met overlegging (door verweerder) en raadpleging (door de geheimhoudingskamer) daarvan gemoeide tijd opweegt tegen de uiteindelijke relevantie daarvan voor het belastinggeschil. Het aspect van het tijdsbeslag klemt des te meer als verweerder met betrekking tot dergelijke stukken vervolgens met succes een beroep kan doen op de geheimhouding.

8.3. De rechtbank zal volstaan met de hiervoor gemaakte kanttekening, omdat de rechter in de hoofdzaak zal beslissen over de vraag of alle door verweerder ingebrachte stukken 8:42-stukken zijn. De rechtbank zal er voor het vervolg veronderstellenderwijs van uitgaan dat dit het geval is en oordelen over de vraag of het beroep op geheimhouding van verweerder ten aanzien van de bijlagen in de ordners gerechtvaardigd is.

8.4. De rechtbank wil tot slot vooraf niet onvermeld laten dat de 8:29-stukken door verweerder op overzichtelijke wijze zijn aangeleverd. Het toevoegen van de Index heeft hieraan zeker bijgedragen, omdat hierin per bijlage de aard, de titel en de datum van het stuk zijn weergegeven en tevens - in kernwoorden - de gewichtige reden voor geheimhouding wordt vermeld.

Gewichtige redenen

9. Verweerder heeft voor zijn beroep op geheimhouding in de Index per bijlage de reden voor geheimhouding vermeld. Verweerder heeft daarbij de volgende omschrijvingen gebruikt: “privacy van derden”, “strategie”, “intern overleg”, “intern overleg/strategie”, “intern overleg/concept” en “intern overleg/strategie/concept”. In zijn brief van 18 maart 2021 heeft verweerder nader toegelicht dat hij, net als eiseres, het recht heeft om vertrouwelijk te kunnen overleggen over te maken keuzes en in te nemen standpunten. De bijlagen in de ordner bevatten volgens verweerder een combinatie van strategiebesprekingen en voortgangsoverwegingen, (intern) juridisch beraad, standpuntbepaling en discussie, dan wel persoonlijke opmerkingen c.q. commentaar van individuele medewerkers. Dit zijn volgens verweerder gewichtige redenen voor geheimhouding in de zin van artikel 8:29 van de Awb.

10. Eiseres heeft in haar brief van 2 maart 2021 nader toegelicht dat één van de hoofdvragen in deze beroepzaken is of de navorderingsaanslagen zijn opgelegd in strijd met het vertrouwensbeginsel dan wel of er sprake is van de aanwezigheid van een ambtelijk verzuim dat aan navordering in de weg staat. Voor de waarheidsvinding in deze discussie is volgens eiseres de interne correspondentie binnen de Belastingdienst, inclusief de zelfstandige opvattingen van de verschillende betrokken inspecteurs, van groot belang, ook omdat er voorafgaande aan het opleggen van de belastingaanslagen overleg heeft plaatsgevonden tussen de Belastingdienst en eiseres en haar adviseurs. Het uitgebreide beroep van verweerder op geheimhouding acht eiseres onjuist en ongepast, omdat verweerder daarmee de waarheidsvinding belemmert.

11. De rechtbank zal de door verweerder aangevoerde gewichtige redenen voor geheimhouding beoordelen in het licht van de door eiseres aangedragen gronden. Gezien de hoeveelheid 8:29-stukken zal de rechtbank deze beoordeling niet afzonderlijk voor elke bijlage vermelden. Inzake de bijlagen waarvoor de rechtbank geheimhouding gerechtvaardigd acht zal hierna met een aantal algemene overwegingen worden volstaan. Inzake de bijlagen waarvoor de rechtbank geheimhouding niet gerechtvaardigd acht, zal per bijlage een motivering van het oordeel van de rechtbank plaatsvinden. Zekerheidshalve merkt de rechtbank nog op dat zij alle bijlagen in de ordners heeft bekeken en beoordeeld.

Geheimhouding gerechtvaardigd

12. De rechtbank acht, met uitzondering van de hierna bij 13 en volgende vermelde stukken, geheimhouding van de in de ordners opgenomen bijlagen gerechtvaardigd. Verweerder heeft voor het geheimhouden van deze bijlagen strategische redenen en/of het recht op intern overleg aangevoerd. De rechtbank acht het belang van verweerder bij de mogelijkheid om intern overleg en strategisch beraad te voeren in dit geval zwaarwegender dan het belang van eiseres bij kennisneming van deze bijlagen. De rechtbank betrekt daarbij in haar overwegingen dat de rechtbank na het raadplegen van de inhoud van deze bijlagen geen verband ziet met de door eiseres aangevoerde beroepsgronden inzake het vertrouwensbeginsel en/of de aanwezigheid van een ambtelijk verzuim. De rechtbank merkt daarbij tevens nog op dat een aanzienlijk deel van de in de ordners opgenomen bijlagen ziet op de hiervoor bij 8.2 bedoelde concipiërende e-mails inzake de totstandkoming van stukken die in hun definitieve vorm ongeschoond door verweerder zijn overgelegd. Het gaat dan bijvoorbeeld om overleg tussen belastingdienstambtenaren over de tekst van het (concept)controlerapport, het hoorverslag en de uitspraken op bezwaar.

Geheimhouding niet gerechtvaardigd

13. Ten aanzien van een aantal bijlagen in de ordners acht de rechtbank het belang van eiseres bij kennisneming zwaarder wegen dan het belang bij geheimhouding door verweerder. Het gaat daarbij om de volgende bijlagen:

a. a) Map 8.29 I, stuk III 26: Sales Contract For: [aanduiding contract]

b) Map 8.29 I, stuk 79: Memo willekeurige afschrijving ms [naam motorschip]

c) Map 8.29 I, stuk XVI 35 kopie van stukken met aantekeningen

d) Map 8.29 V, stuk XXIII 46: rapportage [naam eiseres] tbv ons gesprek van volgende week

e) Map 8.29 V, stuk XXIII 47: Word versie rapport [naam eiseres]

f) Map 8.29 IX, stuk 160: Factsheet [naam motorschip] en Memo WA [naam motorschip]

g) Map 8.29 IX, stuk 161: Betr: Beslisnotitie, en of verslag in vergadering

De rechtbank zal hieronder per bijlage nader motiveren waarom, en eventueel in hoeverre, geheimhouding niet gerechtvaardigd is.

Ad a:

De rechtbank is van oordeel dat voor dit verkoopcontract geheimhouding wegens de door verweerder aangevoerde gewichtige reden van privacy niet gerechtvaardigd is. De rechtbank acht daarbij van belang dat in het desbetreffende contract de commanditaire vennootschap [naam CV] te [vestigingsplaats] als ‘Purchaser’ wordt vermeld. Uit de stukken van het geding volgt dat [naam vennootschap] een commanditaire vennoot van deze CV is en dat [naam vennootschap] in de periode van 29 september 2011 tot 1 oktober 2014 tot de fiscale eenheid heeft behoord waarvan eiseres de moedermaatschappij is. Uitgaande van deze feiten ziet de rechtbank zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in waarom dit contract met het oog op privacy van derden niet aan eiseres zou kunnen worden overgelegd. Dit klemt des te meer nu een vergelijkbaar contract met [naam CV] als Purchaser wel in zijn geheel door verweerder is overgelegd. 3

Ad b:

De rechtbank is van oordeel dat voor deze memo volledige geheimhouding wegens de door verweerder aangevoerde gewichtige reden van strategie niet gerechtvaardigd is. De rechtbank heeft namelijk geconstateerd dat deze memo weliswaar enkele strategische passages bevat, maar dat voor het overige vooral sprake is van een weergave van feiten uit het dossier. Naar het oordeel van de rechtbank is geheimhouding slechts gerechtvaardigd voor zover sprake is van strategische passages. De memo dient daarom te worden overgelegd, waarbij de volgende tekstgedeelten mogen worden weggelakt:

• op pagina 2: de derde, vierde en vijfde alinea (tot aan onderdeel 3.);
• op pagina 8/9: de tekst bij onderdeel 6. Voorlopige conclusies (tot aan onderdeel 7.).

Ad c:

Verweerder heeft als gewichtige redenen voor geheimhouding van deze aantekeningen het argument ‘intern overleg/strategie’ aangevoerd. De rechtbank leidt uit de namen van de ondertekenaars af dat deze aantekeningen zijn gemaakt door de gemachtigden van eiseres. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, ziet de rechtbank niet in waarom er voor verweerder zwaarwegende redenen zouden zijn om deze aantekeningen voor eiseres geheim te houden. Weliswaar zijn deze aantekeningen bij eiseres waarschijnlijk wel bekend, maar de volledige geheimhouding waarop verweerder zich beroept maakt dat eiseres niet weet welke aantekeningen het betreft. Deze aantekeningen dienen daarom door verweerder alsnog in hun geheel te worden overgelegd.

Ad d en e:

Voor deze e-mails heeft verweerder intern overleg als gewichtige reden voor geheimhouding aangevoerd. De rechtbank heeft echter geconstateerd dat het hier gaat om e-mails tussen belastingambtenaren waarin enkel het al eerder aan eiseres bekendgemaakte concept–controlerapport en de bijbehorende aanbiedingsbrieven worden doorgezonden. De rechtbank ziet niet in waarom voor dergelijke e-mails een beroep op geheimhouding gerechtvaardigd zou zijn. Deze e-mails (inclusief bijlagen) zouden daarom – er veronderstellenderwijs van uitgaande dat dit 8:42-stukken zijn - in beginsel door verweerder dienen te worden overgelegd. Omdat eiseres echter al over de doorgezonden stukken beschikt en de tekst van de e-mails zich beperkt tot vermelding van de doorzending, heeft overlegging van deze e-mails geen toegevoegde waarde. (De rechtbank ziet hierin een voorbeeld van de hiervoor bij 8.2 bedoelde eigen dynamiek.) De rechtbank volstaat daarom met de constatering dat geheimhouding wegens de door verweerder aangevoerde reden niet gerechtvaardigd is, maar zal verweerder niet verplichten deze e-mails alsnog te overleggen.

Ad f:

Dit betreft een e-mail waarin een belastingambtenaar een bericht met twee bijlagen naar collega’s stuurt. Verweerder heeft ten aanzien van dit stuk als gewichtige reden voor geheimhouding intern overleg/strategie aangevoerd. De rechtbank is van oordeel dat geheimhouding van het e-mailbericht niet gerechtvaardigd is. Er is weliswaar sprake van intern overleg, maar voor volledige geheimhouding ziet de rechtbank, gezien de inhoud van het bericht, onvoldoende reden.

Van de meegezonden bijlagen is volledige geheimhouding eveneens niet gerechtvaardigd. Bijlage 1 bij deze e-mail betreft stuk met als titel “Factsheet [naam motorschip] bijbehorende memo prio 8/9”. Deze factsheet bevat weliswaar enkele strategische passages, maar ook onderdelen waar slechts sprake is van een weergave van feiten uit het dossier. Naar het oordeel van de rechtbank is geheimhouding slechts gerechtvaardigd voor zover sprake is van strategische passages. De factsheet dient daarom te worden overgelegd, waarbij de volgende tekstgedeelten mogen worden weggelakt:

• Bij onderdeel E: de gehele alinea na het woord “exploitatieresultaat’;
• Onderdeel F in zijn geheel.

Bijlage 2 bij deze e-mail betreft de hiervoor bij b. vermelde memo, zodat de rechtbank volstaat met een verwijzing naar wat daarover reeds is geoordeeld.

Ad g:

Dit betreft een e-mail waarin een belastingambtenaar een bericht met drie bijlagen naar collega’s stuurt. Verweerder heeft ten aanzien van dit stuk als gewichtige reden voor geheimhouding intern overleg/strategie aangevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft voor deze e-mail en bijlagen hetzelfde te gelden als voor hiervoor genoemde e-mail onder f.

De e-mail zelf dient daarom in zijn geheel door verweerder te worden overgelegd en de bijlagen dienen te worden overgelegd met weglakking van strategische passages.

De eerste bijlage betreft de “Nota Beslisnotitie behandeling” met dagtekening 25 maart 2016. In deze nota mogen de volgende tekstgedeelten worden weggelakt:

• Bij het onderdeel “Beoordeling” de tekst die staat op pagina 1 en de derde en vierde alinea op pagina 2;
• Bij het onderdeel “Communicatie” de gehele tekst;
• Bij het onderdeel “Conclusie en Voorstel Verdere Behandeling” de tekst bij het tweede pijltje.

De tweede bijlage betreft een pagina met als aanhef “Agenda SCV Projectgroep”. Van deze agenda mogen de volgende tekstgedeelten worden weggelakt:

• Bij agendapunt 3b: de namen die worden vermeld na [naam eiseres] ;
• Bij agendapunt 3c: de namen die worden vermeld achter [X] / [Y] ;
• Bij agendapunt 4d: de naam van de casus;
• Bij agendapunt 4g: de namen die worden vermeld achter [X] / [Y] .

De derde bijlage betreft een stuk met de aanduiding: “2016-04-21 scv bijeenkomst”. Van dit stuk mogen de volgende tekstgedeelten worden weggelakt:

• Bij punt 2: de laatste alinea;
• Bij punt 3: de gehele tekst na het woord [naam eiseres] ;
• Punt 4 tot en met punt 6b geheel.

14. Op grond van wat hiervoor bij 13. is overwogen dient verweerder de bij a,b c,f en g vermelde stukken, in hun geheel dan wel met weglakking van de aangegeven passages, aan eiseres bekend te maken. De rechtbank zal verweerder in de gelegenheid stellen om schriftelijk mee te delen welke consequenties hij aan deze beslissing van de rechtbank verbindt. Voor het geval verweerder weigert de bij 13. vermelde stukken op de daar aangegeven wijze in het geding te brengen, wijst de rechtbank hem op het bepaalde in artikel 8:31 van de Awb.

Beslissing

De rechtbank:

• bepaalt dat de door verweerder meegedeelde geheimhouding met betrekking tot de stukken in de ordners gerechtvaardigd is, behoudens:

a) Map 8.29 I, stuk III 26: Sales Contract For: [aanduiding contract]

b) Map 8.29 I, stuk 79: Memo willekeurige afschrijving ms [naam motorschip]

c) Map 8.29 I, stuk XVI 35 kopie van stukken met aantekeningen

f) Map 8.29 IX, stuk 160: Factsheet [naam motorschip] en Memo WA [naam motorschip]

g) Map 8.29 IX, stuk 161: Betr: Beslisnotitie, en of verslag in vergadering

• stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twee weken na verzending van deze uitspraak schriftelijk mee te delen welke consequenties hij aan de beslissing van de rechtbank verbindt.

Aldus gegeven op 27 mei 2021 door mr. M. van den Bosch, rechter, en mr. M. Jongsma – van Helden, griffier.