Verordening liquidemiddelencontrole; vaststelling wisselkoers

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

T. ĆAPETA

van 28 november 2024 (1)

Zaak C‑745/23 [Alenopik](i)

Maksu- ja Tolliamet

tegen

UT

[Verzoek van de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) om een prejudiciële beslissing]

„ Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) 2018/1672 – Controle van liquide middelen die de Europese Unie binnenkomen of verlaten – Artikel 3, lid 1 – Natuurlijke persoon die de Europese Unie binnenkomt – Methode voor het bepalen van de waarde van de valuta van een derde land voor aangiftedoeleinden ”

I. Inleiding

1. Ondanks de snel veranderende verschijningsvormen van criminaliteit en de opkomst van cybercriminaliteit, zoals onlinefraude en illegale onlinemarktplaatsen, blijven witwasmethoden overwegend traditioneel. „Cash is koning” en liquide middelen zijn daarom nog steeds een van de meest gebruikte manieren om gemakkelijker geld wit te wassen en terroristische activiteiten te financieren, bij bijna alle criminele activiteiten.(2)

2. Op grond van artikel 3, lid 1, van verordening (EU) 2018/1672(3) (hierna: „verordening liquidemiddelencontrole”) moet een persoon die liquide middelen met een waarde van 10 000 EUR of meer vervoert, die liquide middelen aangeven bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat via welke hij de Europese Unie binnenkomt of verlaat (hierna: „verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1”).

3. De verordening liquidemiddelencontrole zegt echter niets over de methode om de waarde van de valuta van een derde land vast te stellen teneinde te bepalen of de limiet van 10 000 EUR in acht is genomen. Op welke basis kunnen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten dan de waarde van in dergelijke valuta luidende liquide middelen bepalen, in het bijzonder wanneer de Europese Centrale Bank (ECB) geen referentiewisselkoers publiceert? Dit is, in het kort, de vraag die het Hof in de onderhavige zaak moet beantwoorden.

II. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag

4. Na een dag van boodschappen doen en familiebezoek, staken UT (hierna: „verzoekster”) en haar dochter op 13 januari 2023 de „Vriendschapsbrug” over tussen Ivangorod (Rusland) en Narva (Estland).

5. Bij de douanecontrole kozen zij voor de groene uitgang, wat impliceert dat zij niets hadden aan te geven bij de bevoegde autoriteiten. Bij fouillering bleken zij echter elk 500 000 Oekraïense hryvnia (UAH) in contanten bij zich te hebben, in pakjes van 100 biljetten die waren samengebonden met elastiekjes. De liquide middelen bleken te zijn verborgen in hun zakken, onder de voering van hun kleding en in de capuchons van hun jassen.

6. Omdat de ECB geen referentiewisselkoersen voor de omrekening van Oekraïense hryvnia in euro publiceert(4), hebben de bevoegde Estse autoriteiten zich bij de bepaling van de waarde in euro van de 500 000 UAH die verzoekster en haar dochter bij zich hadden, gebaseerd op de wisselkoers van de valutacalculator die is gepubliceerd op de website www.xe.com, een in Canada gevestigd bedrijf dat online valutahulpmiddelen en -diensten aanbiedt.(5)

7. Volgens de valutacalculator van deze website bedroeg de waarde van de liquide middelen die verzoekster en haar dochter op de dag van de betreffende grensoverschrijding bij zich hadden, 12 565,714 EUR per persoon.

8. Bijgevolg hebben de bevoegde Estse autoriteiten vastgesteld dat de liquide middelen die verzoekster en haar dochter bij zich hadden, de in de verordening liquidemiddelencontrole vastgestelde drempel van 10 000 EUR overschreden, zodat die middelen hadden moeten worden aangegeven.

9. Bij besluit van 13 februari 2023 hebben de bevoegde Estse autoriteiten verzoekster een geldboete van 600 EUR opgelegd wegens niet-aangifte van liquide middelen.(6) Deze autoriteiten hebben er ook voor gekozen om de niet-aangegeven Oekraïense hryvnia in beslag te nemen.

10. In beroep bij de Viru Maakohus (rechter in eerste aanleg Viru, Estland) heeft verzoekster verklaard dat de aangetroffen liquide middelen haar niet toebehoorden en dat zij niet op de hoogte was van de verplichting om deze liquide middelen aan te geven. Verzoekster heeft uitgelegd dat de liquide middelen in werkelijkheid eigendom zijn van RR, een in Estland woonachtige Oekraïense staatsburger, die vanwege de oorlog in Oekraïne niet in staat was om dat geld naar de Europese Unie over te maken. Hij had de dochter van verzoekster daarom gevraagd om de hem toebehorende liquide middelen vanuit Ivangorod naar Estland te brengen. Na de wisselkoers voor de Oekraïense hryvnia op de website www.tavid.ee te hebben gecontroleerd, was RR tot de conclusie gekomen dat de liquide middelen niet hoefden te worden aangegeven, aangezien de waarde ervan, zoals die op die website werd weergegeven, onder de drempel van 10 000 EUR zou liggen. RR had deze informatie naar eigen zeggen meegedeeld aan de dochter van verzoekster, die op haar beurt haar moeder daarover heeft geïnformeerd. Verzoekster heeft daarom aangevoerd dat zij niet de bedoeling heeft gehad om 500 000 UAH in het geheim naar Estland over te brengen, maar dat zij het geld had verstopt uit angst voor diefstal.

11. In het daaropvolgende geding heeft de Viru Maakohus het beroep van verzoekster gedeeltelijk toegewezen en bij vonnis van 28 april 2023 het oorspronkelijke besluit van de Estse autoriteiten nietig verklaard wat de inbeslagneming en de straf betreft. In plaats daarvan heeft de Viru Maakohus een geldboete van 400 EUR opgelegd en de teruggave van de in beslag genomen 500 000 UAH gelast.

12. De bevoegde Estse autoriteiten hebben cassatieberoep ingesteld bij de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland), de verwijzende rechter.

13. De Riigikohus twijfelt hoe de wisselkoers in de bij hem aanhangige zaak moet worden vastgesteld. Deze rechter merkt op dat de methode voor de omrekening van liquide middelen in een valuta waarvan de wisselkoers niet door de ECB in euro is bekendgemaakt, noch in het Unierecht noch in het nationale recht nader wordt bepaald.

14. In die omstandigheden heeft de Riigikohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Hoe moet de wisselkoers worden vastgesteld op basis waarvan de waarde van liquide middelen in de zin van artikel 3, lid 1, van verordening 2018/1672 van het Europees Parlement en de Raad moet worden bepaald wanneer het gaat om een valuta waarvan de wisselkoers niet wordt bekendgemaakt door de [ECB]?”

15. De Estse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er heeft geen hoorzitting plaatsgevonden.

III. Analyse

16. Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Eerst zal ik kort de juridische achtergrond schetsen van de verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1, die voortvloeit uit de verordening liquidemiddelencontrole (A). Vervolgens zal ik ingaan op het belangrijkste argument van de Estse regering en de Commissie, namelijk dat de beginselen inzake de omrekening van valuta die voortvloeien uit het douanewetboek van de Unie(7) en de uitvoeringshandeling daarvan(8), ten grondslag moeten liggen aan de lezing van de verordening liquidemiddelencontrole (B). Tot slot zal ik uitleggen waarom ik van mening ben dat de verordening liquidemiddelencontrole de vraag hoe de waarde van in vreemde valuta luidende liquide middelen moet worden bepaald, overlaat aan de bevoegde nationale autoriteiten (C).

A. Achtergrond van de verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1

17. In 1991 heeft de Uniewetgever richtlijn 91/308/EEG(9) aangenomen. Zoals de naam al doet vermoeden, was het doel van die richtlijn het bestrijden van witwassen van de opbrengsten van illegale activiteiten en de georganiseerde misdaad, maar ook het beschermen van de soliditeit, de stabiliteit en het vertrouwen in het financiële stelsel als geheel.(10) Deze richtlijn verplichtte kredietinstellingen, financiële instellingen en bepaalde beroepen derhalve om cliënten te identificeren van wie de transacties betrekking hadden op een bedrag van 15 000 Europese munteenheid of meer.(11)

18. Op dat moment was er echter geen instrument van Unierecht dat controles op contantenverkeer aan de nationale grenzen verplicht stelde; vandaar dat slechts bepaalde lidstaten dergelijke controles hadden ingevoerd.(12)

19. In het besef dat het ontbreken van dergelijke controles op het niveau van de Unie de effectiviteit van de door de antiwitwasrichtlijn ingevoerde controleverplichtingen zou kunnen ondermijnen, werd een gezamenlijke operatie van de douanediensten van de (toen) 15 lidstaten gelanceerd, die de naam „operatie Moneypenny” kreeg.(13) Die operatie was bedoeld om het niveau van grensoverschrijdend verkeer van contanten over de binnen‑ en buitengrenzen van de Europese Unie te onderzoeken.(14)

20. Hoewel beperkt in omvang, bleek uit deze operatie dat de hoeveelheid contanten die over de EU‑grenzen werd vervoerd van dien aard was dat zij een potentieel risico vormde voor de belangen van zowel de Europese Unie als de lidstaten, met name gezien de aanzienlijke verschillen in de controles op contantenverkeer (voor zover die bestonden) in de lidstaten.(15)

21. De toevoeging van de euro als (bijna) eenheidsmunt aan de interne markt zonder grenzen maakte dergelijke verschillen in nationale controles op contantenverkeer nog problematischer voor de goede werking van die markt.(16)

22. Tegen deze achtergrond is verordening nr. 1889/2005 ontstaan.

23. Naar aanleiding van de activiteiten ter bestrijding van witwassen van geld van de Financial Action Task Force on Money Laundering(17), heeft verordening nr. 1889/2005 de verplichting ingevoerd voor vervoerders van liquide middelen „met een waarde van 10 000 EUR of meer” om deze liquide middelen aan te geven bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat.(18)

24. Hoewel deze drempel lager is dan de controledrempel van 15 000 EUR die door richtlijn 2005/60/EG(19) is opgelegd, beoogde verordening nr. 1889/2005 deze richtlijn aan te vullen en het risico tegen te gaan dat de daarbij ingevoerde controles zouden leiden tot een toename van het fysieke vervoer van liquide middelen voor illegale doeleinden aan de buitengrenzen van de Europese Unie.(20)

25. In 2018 heeft de verordening liquidemiddelencontrole haar voorganger uit 2005 vervangen en bijgewerkt door er met name de nationale beste praktijken en de meeste recente aanbevelingen van de Financial Action Task Force in op te nemen.(21)

26. De verordening liquidemiddelencontrole handhaaft de verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1, die door haar voorganger werd ingevoerd.

27. Zo moeten vervoerders die liquide middelen ter waarde van 10 000 EUR of meer bij zich dragen, volgens artikel 3, lid 1, van de verordening deze liquide middelen aangeven bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat via welke zij de Europese Unie binnenkomen of verlaten, en hen deze voor controle ter beschikking stellen.

28. Het begrip „liquide middelen” wordt aldus afgebakend dat het vier categorieën omvat, waaronder de categorie „contant geld”.(22)

29. „Contant geld” wordt gedefinieerd als „bankbiljetten en muntstukken die als betaalmiddel in omloop zijn of die als betaalmiddel in omloop zijn geweest en nog altijd via financiële instellingen of centrale banken kunnen worden ingewisseld voor bankbiljetten en muntstukken die als betaalmiddel in omloop zijn”.(23)

30. Net als haar voorganger voorziet de verordening liquidemiddelencontrole echter niet, althans op het eerste gezicht, in de verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1, voor liquide middelen die in een niet-EU-valuta luiden.

31. In overweging 4 van deze verordening wordt evenwel uiteengezet dat het systeem voor de controle van liquide middelen, gelet op de doelstelling ervan, namelijk het voorkomen en opsporen van het witwassen van geld en terrorismefinanciering, aldus van toepassing is op 10 000 EUR „of de tegenwaarde daarvan in andere valuta”(24).

32. Indien gelezen in de context van het waarborgen dat het financiële stelsel en de geldstromen op het grondgebied van de Europese Unie niet worden gebruikt voor het witwassen van geld en andere illegale doeleinden(25), is het toepassingsgebied van de verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1, dus ook van toepassing op liquide middelen die worden uitgedrukt in een andere munteenheid dan de euro.

33. Tegelijkertijd wordt in de verordening liquidemiddelencontrole echter niet voorzien in een specifieke methode om de waarde van niet in euro luidende liquide middelen te bepalen teneinde de naleving van de verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1, te verzekeren.

34. Bijgevolg rijzen de vragen die in de onderhavige zaak aan de orde zijn.

B. Voorschriften van de douanewetgeving van de Unie als uitgangspunt

35. Blijkens hun schriftelijke opmerkingen is zowel de Estse regering als de Commissie van mening dat de waarde van liquide middelen in een niet-EU-valuta met het oog op verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1, moet worden bepaald op basis van de beginselen van valutaomrekening die van toepassing zijn op de regels inzake de douanewaarde, die zijn neergelegd in het douanewetboek van de Unie en de uitvoeringshandeling daarvan.(26)

36. Ik ben het daar niet mee eens. Het douanewetboek van de Unie is alleen van toepassing op goederen, en valuta die als ruilmiddel in omloop zijn, vallen niet onder het begrip „goed”.

37. Hoe dan ook, zelfs indien de douanewetgeving van de Unie van toepassing zou zijn, zou de uitkomst van de onderhavige zaak dezelfde zijn – dat wil zeggen dat het altijd aan de lidstaten is om de toepasselijke wisselkoers vast te stellen.

38. Ten eerste zal ik uitleggen waarom de bepalingen van de douanewetgeving van de Unie niet van toepassing zijn.

39. Artikel 1, lid 1, van het douanewetboek van de Unie, waarin het toepassingsgebied van dit wetboek wordt omschreven, bepaalt dat deze handeling de algemene voorschriften en procedures vaststelt „betreffende goederen die het douanegebied van de Unie binnenkomen of verlaten”(27).

40. De toepasselijkheid van het douanewetboek van de Unie op de omstandigheden van de onderhavige zaak hangt dus af van de vraag of „liquide middelen” al dan niet „goederen” zijn in de zin van die Unierechtelijke handeling.

41. Het douanewetboek van de Unie bepaalt niet wat een „goed” is(28), maar verwijst evenmin naar de wetgeving van de lidstaten. Bijgevolg moet het begrip „goed” een autonome en uniforme betekenis krijgen in het Unierecht.

42. Deze betekenis is door het Hof verduidelijkt in het arrest Commissie/Italië, waarin het Hof heeft uitgelegd dat „onder goederen in de zin van [het Unierecht] moeten worden verstaan de waren die op geld waardeerbaar zijn en als zodanig het voorwerp van handelstransacties kunnen vormen”(29).

43. In het kader van het vrije verkeer van goederen heeft het Hof, in twee latere arresten, Thompson e.a.(30)en Bordessa e.a.(31), nog de gelegenheid gehad om uit te leggen dat „liquide middelen”, zij het in de vorm van munten of bankbiljetten, voor zover zij een vermogensbestanddeel van waarde vormen, geen „goederen” in de zin van het vrije verkeer van goederen vormen.

44. Zo werd in het arrest Thompson e.a. aan het Hof de vraag voorgelegd of Krugerrands – in Zuid-Afrika geslagen gouden munten – binnen de werkingssfeer vielen van de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen. Het Hof heeft opgemerkt dat „in het stelsel van het Verdrag betaalmiddelen niet zijn te beschouwen als goederen, die vallen onder [het vrije verkeer van goederen]”.(32) Het Hof heeft dan ook uitgelegd dat „weliswaar mag worden betwijfeld of Krugerrands als wettige betaalmiddelen zijn te beschouwen, doch dat kan worden vastgesteld dat op de geldmarkten van de lidstaten die hun verhandeling toestaan, deze munten worden geacht gelijkwaardig te zijn aan geld”.(33) Hun overmaking zou bijgevolg buiten het toepassingsgebied van de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen vallen.(34)

45. Deze logica werd uitgebreid tot bankbiljetten van de munteenheid van een lidstaat in het arrest Bordessa e.a., waarbij het ging om natuurlijke personen die de grens tussen Spanje en Frankrijk overstaken met respectievelijk 38 miljoen en 50 miljoen Spaanse peseta’s op zak.(35) Op de vraag van de nationale rechter of een systeem van voorafgaande aangifte of administratieve vergunning onder de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen valt, verklaarde het Hof dat de „materiële uitvoer van vermogenswaarden [...] onder artikel [65 VWEU] [valt] en de richtlijn voor uitvoering van deze bepaling”(36), en derhalve binnen het vrije verkeer van kapitaal, en niet binnen de werkingssfeer van de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen.(37)

46. Uit de bovengenoemde rechtspraak volgt derhalve dat liquide middelen, in de vorm van vreemde valuta, zijn uitgesloten van de werkingssfeer van het begrip „goederen” in de zin van artikel 28 VWEU, zolang de financiële markten transacties in die valuta toestaan.

47. In de onderhavige zaak blijkt uit het nationale dossier dat beide websites die als referentiepunt worden gebruikt voor de berekening van de tegenwaarde van 10 000 EUR in Oekraïense hryvnia, deze valuta als inwisselbaar in euro lijken te erkennen.(38)

48. Alleen al op basis van dit element lijkt het mij vast te staan dat de Oekraïense hryvnia een valuta is die door de financiële markten wordt erkend als een valuta die in euro kan worden omgerekend.(39)

49. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter zou ik derhalve concluderen dat liquide middelen in de vorm van Oekraïense hryvnia, wanneer deze door een persoon over een buitengrens van de Unie worden vervoerd, niet onder het begrip „goederen” in de zin van het Unierecht vallen.

50. Het douanewetboek van de Unie is derhalve niet van toepassing op de onderhavige zaak.(40)

51. Ten tweede, zoals ik in punt 37 van deze conclusie al liet doorschemeren, zou zelfs als de douanewetgeving van de Unie van toepassing zou zijn, deze geen antwoord bieden op de vraag van de verwijzende rechter.

52. In dat verband stellen de Estse regering en de Commissie dat de verordening liquidemiddelencontrole moet worden gelezen in het licht van artikel 53, lid 1, onder a), van het douanewetboek van de Unie en artikel 146, lid 4, van de uitvoeringshandeling van het douanewetboek van de Unie.

53. Volgens artikel 53, lid 1, onder a), van het douanewetboek moeten de bevoegde autoriteiten de toepasselijke wisselkoers publiceren en/of op internet ter beschikking stellen wanneer een valutaomrekening noodzakelijk is omdat „de elementen aan de hand waarvan de douanewaarde van een goed wordt vastgesteld, in een andere valuta dan die van de betrokken lidstaat zijn uitgedrukt”. Deze bepaling wordt aangevuld door artikel 146, lid 4, van de uitvoeringshandeling van het douanewetboek van de Unie, waarin wordt bepaald dat in de gevallen waarin de wisselkoers niet door de ECB of door de bevoegde nationale autoriteit wordt bekendgemaakt, de „wisselkoers [...] door de betrokken lidstaat [wordt] bepaald. Deze koers moet zo goed mogelijk rekening houden met de waarde van de valuta van de betrokken lidstaat.”

54. De douanewetgeving wijst dus enkel terug naar de lidstaten en verplicht hen de toepasselijke wisselkoers vast te stellen.

C. Vaststelling dat het aan de lidstaten is om de leemte op te vullen

55. Aangezien de verordening liquidemiddelencontrole niet regelt volgens welke methode de waarde van een vreemde valuta in euro moet worden berekend, en de douanewetgeving van de Unie niet van toepassing is(41), kan ik alleen maar concluderen dat de Uniewetgever deze kwestie heeft overgelaten aan de nationale rechtsstelsels van de lidstaten.(42)

56. Ook al zijn verordeningen handelingen die op grond van artikel 288, tweede alinea, VWEU geacht worden rechtstreeks van toepassing te zijn op organen van de lidstaten, zij vereisen soms toch, uitdrukkelijk of stilzwijgend, aanvullende uitvoering. Mijns inziens is dit het geval in de onderhavige zaak.

57. Het antwoord aan de verwijzende rechter zou dan ook eenvoudig kunnen luiden dat het Unierecht niet regelt volgens welke methode de wisselkoers moet worden vastgesteld om de waarde van liquide middelen te bepalen met het oog op de toepassing van artikel 3, lid 1, van de verordening liquidemiddelencontrole, wanneer deze liquide middelen luiden in een valuta waarvan de wisselkoers niet door de ECB wordt bekendgemaakt. In plaats daarvan laat de verordening liquidemiddelencontrole het aan de lidstaten over om deze kwestie op te lossen.

58. Dat antwoord is echter misschien niet erg nuttig voor de verwijzende rechter.

59. Hoe kan het Unierecht de verwijzende rechter verder helpen bij de beoordeling of de oplossing die de bevoegde Estse autoriteiten in de onderhavige zaak hebben gekozen, geschikt is?

60. Bij het opvullen van de leemte die door een verordening wordt gelaten, moeten de lidstaten zorgen voor de oplossing die particulieren in staat stelt de rechten die deze verordening hun verleent, daadwerkelijk te genieten.

61. Artikel 3 lid 1, van de verordening liquidemiddelencontrole kan ook worden uitgedrukt in termen van een recht: een vervoerder heeft het recht om tot 10 000 EUR in contanten naar de Europese Unie over te brengen zonder dit aan te geven bij de bevoegde autoriteiten.

62. Om te weten of er al dan niet een verplichting bestaat om liquide middelen in vreemde valuta aan te geven, moet de vervoerder van die liquide middelen kunnen nagaan hoe de bevoegde autoriteiten de waarde van die valuta in euro berekenen. Derhalve kan worden geconcludeerd dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten informatie moeten publiceren over de methode voor de berekening van de waarde van een vreemde valuta in euro. Die informatie moet beschikbaar zijn voor de persoon die de Europese Unie binnenkomt voordat hij de grens oversteekt.

63. Bovendien mag de keuze van de berekeningsmethode niet willekeurig zijn.

64. Bijgevolg moet, bij gebreke van een door de ECB gepubliceerde „officiële” wisselkoers, de door de bevoegde nationale autoriteiten gehanteerde koers beantwoorden aan een waarde die zo nauw mogelijk aansluit bij de wisselkoers waartegen die bepaalde valuta op de markt wordt verkocht en gekocht.

65. Een dergelijke wisselkoers beantwoordt aan het objectieve doel van de vaststelling van de drempel op 10 000 EUR: het controleren van alleen belangrijk verkeer van liquide middelen, zodat reizigers en ondernemers zo min mogelijk gevolgen ondervinden bij de uitoefening van hun rechten op vrij verkeer.(43)

66. In het kader van de onderhavige zaak dient de verwijzende rechter zich er derhalve eerst van te vergewissen dat verzoekster in het hoofdgeding op de hoogte was of had kunnen zijn van de methode van omrekening van Oekraïense hryvnia in euro door de bevoegde Estse autoriteiten.

67. Ten tweede dient de verwijzende rechter vervolgens na te gaan of het door de bevoegde autoriteiten gehanteerde omrekeningsbeginsel, dat wil zeggen de op www.xe.com gepubliceerde wisselkoers, de „werkelijke” (markt)waarde van 10 000 EUR in Oekraïense hryvnia zo dicht mogelijk benadert.(44)

68. Uit het nationale dossier blijkt dat de bevoegde Estse autoriteiten de verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1, bij de betrokken grensdoorlaatpost hebben bekendgemaakt. Zij publiceren ook de beginselen voor de omrekening van valuta die daarvoor worden gebruikt op hun website.(45)

69. Aangezien de ECB geen wisselkoers publiceert voor de omrekening van euro in Oekraïense hryvnia, voldoet het gebruik van een informatiebron die middenkoersen gebruikt, zoals het geval lijkt te zijn bij www.xe.com, bovendien aan het vereiste om de waarde van 10 000 EUR in Oekraïense hryvnia zo nauwkeurig mogelijk weer te geven met het oog op de controle van de in artikel 3, lid 1, neergelegde verplichting tot aangifte. Dergelijke koersen vloeien immers voort uit het midden tussen de aankoop‑ en verkoopkoersen van transacties die in een bepaalde valuta luiden.

70. In dit verband heeft de Estse regering aangevoerd dat de website in kwestie ook door ten minste twee andere lidstaten lijkt te worden gebruikt voor de valuta waarvoor de ECB geen wisselkoers publiceert.

71. Onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter blijkt dus dat de door de bevoegde Estse autoriteiten gevolgde aanpak ten eerste waarborgt dat daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van het recht om het grondgebied van de Europese Unie te betreden met een bepaald bedrag aan vreemde valuta in contanten zonder dit aan te geven, en ten tweede beantwoordt aan de noodzaak van een doeltreffende toepassing van de controles op het vervoer van liquide middelen met het oog op de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.

IV. Conclusie

72. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Riigikohus als volgt te beantwoorden:

„Artikel 3, lid 1, van verordening (EU) 2018/1672 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de controle van liquide middelen die de Unie binnenkomen of verlaten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1889/2005

moet aldus worden uitgelegd dat

het niet voorziet in een bepaalde methode voor het bepalen van de waarde van een valuta in euro waarvan de wisselkoers niet door de Europese Centrale Bank wordt gepubliceerd.

Het is aan de lidstaten om de methode voor een dergelijke valutaomrekening vast te stellen.”

1 Oorspronkelijke taal: Engels.

i Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.

2 Zie in die zin Europol Financial Intelligence Group, Why is cash still king? A strategic Report on the use of cash by Criminal groups as a facilitator for money laundering, European Police Office, 2015, blz. 7.

3 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de controle van liquide middelen die de Unie binnenkomen of verlaten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1889/2005 (PB 2018, L 284, blz. 6).

4 Bij het schrijven van de onderhavige conclusie had de ECB alleen wisselkoersreferenties voor euro gepubliceerd voor een pakket van 31 valuta. Zie ECB, Framework for the euro foreign exchange reference rates, 3 april 2023, punt 2.5.

5 Volgens de opmerkingen van de Estse regering begonnen de Estse autoriteiten in april 2022, na overleg met de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten, gebruik te maken van die website, omdat de ECB de bekendmaking van de dagelijkse wisselkoers van de Russische roebel en de euro opschortte.

6 Volgens het nationale dossier is tegen de dochter van verzoekster een afzonderlijke procedure ingeleid. De onderhavige prejudiciële verwijzing heeft alleen betrekking op de procedure tegen verzoekster zelf.

7 Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1; hierna: „douanewetboek van de Unie”).

8 Uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2015, L 343, blz. 558; hierna: „uitvoeringshandeling van het douanewetboek van de Unie”).

9 Richtlijn 91/308 van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (PB 1991, L 166, blz. 77; hierna: „antiwitwasrichtlijn”).

10 Zie overweging 1 van de antiwitwasrichtlijn.

11 Zie artikel 3, leden 1 en 2, van de antiwitwasrichtlijn.

12 Zie het verslag van de Commissie aan de Raad over het toezicht op het grensoverschrijdende contantenverkeer [COM(2002) 328 definitief; hierna: „het verslag van de Commissie van 2002”], punt 9.

13 „Operatie Moneypenny” werd van september 1999 tot februari 2000 uitgevoerd door de douanediensten van de lidstaten met als doel toezicht te houden op grensoverschrijdende transacties van contanten ter waarde van meer dan 10 000 EUR, om te onderzoeken of de omvang van die transacties een bedreiging vormde voor de doeltreffendheid van de bestaande anti-witwascontroles zoals die door de financiële instellingen worden toegepast. Zie document 9630/2/00 van de Raad van 7 september 2000.

14 Zie het werkdocument van de diensten van de Commissie – Effectbeoordeling bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de controle van liquide middelen die de Unie binnenkomen of verlaten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1889/2005 [SWD(2016) 470 final; hierna: „werkdocument van de diensten van de Commissie van 2016”], blz. 70. Zie ook het verslag van de Commissie van 2002, punten 4 en 13 (waarin wordt benadrukt dat, gelet op de gebeurtenissen van 11 september 2001, „de controles op geldtransacties door financiële instellingen noodzakelijkerwijs zijn versterkt [zodat] het gebruik van contanten als alternatief zou kunnen toenemen”).

15 Zie het werkdocument van de diensten van de Commissie van 2016, blz. 71 en 72.

16 Zie overweging 3 van verordening (EG) nr. 1889/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 betreffende de controle van liquide middelen die de Gemeenschap binnenkomen of verlaten (PB 2005, L 309, blz. 9). Zie ook het verslag van de Commissie van 2002, punt 14, waarin wordt benadrukt dat „de huidige interpenetratie van de economieën van de lidstaten betekent dat [nationale verschillen in grenscontroles op contantenverkeer] vandaag nog moeilijk worden verantwoord en eerder een uitzondering moeten vormen. Strenge controles in een bepaalde lidstaat zouden namelijk gemakkelijk kunnen leiden tot een verplaatsing van het geldverkeer naar een aangrenzende lidstaat met zwakke of onbestaande controles. Bovendien is de verscheidenheid van de controlemechanismen die de lidstaten hanteren voor kritiek vatbaar in het kader van de eengemaakte markt.”

17 Zie de verordening liquidemiddelencontrole, overwegingen 5 en 6, verordening nr. 1889/2005, overweging 4, en het werkdocument van de diensten van de Commissie van 2016, blz. 114, waarin wordt verwezen naar Speciale Aanbeveling IX van de Financial Action Task Force, later omgedoopt tot „Aanbeveling 32” en aangevuld met een interpretatieve nota. In de aanbevelingen van de Task Force worden regeringen opgeroepen om maatregelen te nemen om fysieke geldbewegingen te traceren, onder andere door middel van openbaarmakingsverplichtingen. Het Hof heeft reeds verwezen naar de Financial Action Task Force als het belangrijkste internationale orgaan voor de bestrijding van het witwassen van geld (zie in dit verband arrest van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, punt 46).

18 Zie verordening nr. 1889/2005, artikel 3.

19 Richtlijn 2005/60 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (PB 2005, L 309, blz. 15; hierna: „derde antiwitwasrichtlijn”). Hoewel de richtlijn een drempel van 15 000 EUR handhaafde [zie artikel 2, onder e), ervan] lijken de trialoogonderhandelingen te hebben geleid tot een lagere drempel van 10 000 EUR, die volgens de Italiaanse delegatie niet „strookt met [de] drempel van 15 000 EUR” die in die richtlijn is vastgelegd [zie Raad van de Europese Unie, ontwerpnotulen van de 2672e zitting van de Raad van de Europese Unie (Economische en Financiële Zaken), 12 juli 2005, 11128/05, blz. 6].

20 Zie de verordening liquidemiddelencontrole, artikel 1 en overweging 4, verordening nr. 1889/2005, artikel 2 en overweging 2 en arrest van 16 juli 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, punt 17).

21 Zie de verordening liquidemiddelencontrole, overweging 8.

22 Zie artikel 2, lid 1, onder a), i), en overweging 13 van de verordening liquidemiddelencontrole. De drie andere categorieën die onder dit begrip vallen, zijn „verhandelbare instrumenten aan toonder, als zeer liquide waardedrager gebruikte commodity’s en bepaalde soorten prepaidkaarten”.

23 Zie artikel 2, lid 1, onder c), van de verordening liquidemiddelencontrole.

24 Cursivering van mij.

25 Zie daartoe de overwegingen 2 tot en met 4, 10 en 17 van de verordening liquidemiddelencontrole en arrest van 4 mei 2017, El Dakkak en Intercontinental (C‑17/16, EU:C:2017:341, punt 29 en aangehaalde rechtspraak), waarin wordt uitgelegd dat die verordening „bedoeld is om, met name door de invoering van een verplichting om het vervoer van liquide middelen die de Unie binnenkomen of verlaten, aan te geven zodat daarover gegevens kunnen worden vergaard, een preventieve en afschrikkende werking te hebben en te voorkomen dat opbrengsten van illegale activiteiten in het financiële stelsel doordringen en, na te zijn witgewassen, worden geïnvesteerd”.

26 Zie de voetnoten 7 en 8 van deze conclusie.

27 Cursivering van mij.

28 Deze handeling voorziet namelijk enkel in verschillende soorten status voor „Uniegoederen” en „niet-Uniegoederen”; zie artikel 5, leden 23 en 24, van het douanewetboek van de Unie.

29 Arrest van 10 december 1968, Commissie/Italië (7/68, EU:C:1968:51, blz. 428).

30 Arrest van 23 november 1978, Thompson e.a. (7/78, EU:C:1978:209; hierna: „arrest Thompson e.a.”).

31 Arrest van 23 februari 1995,  Bordessa e.a. (C‑358/93 en C‑416/93, EU:C:1995:54; hierna: „arrest Bordessa e.a.”).

32 Arrest Thompson e.a., punt 25.

33 Arrest Thompson e.a., punt 27.

34 Arrest Thompson e.a, punt 28.

35 Volgens de wisselkoers van 1999, toen de euro in Spanje werd ingevoerd, zouden deze bedragen ongeveer 228 300 EUR en 300 500 EUR waard zijn geweest.

36 Arrest Bordessa e.a., punt 13. De richtlijn waarnaar het Hof in dat arrest verwijst, is richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB 1988, L 178, blz. 5); zie punt 1 van dat arrest.

37 Arrest Bordessa e.a., punt 15.

38 Te weten www.xe.com en www.tavid.ee.

39 Ik merk ook op dat de Europese Unie een associatieovereenkomst met Oekraïne heeft ondertekend [zie Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Oekraïne, anderzijds (PB 2014, L 161, blz. 3)], op grond waarvan de Europese Unie de nationale bank van Oekraïne erkent als zijnde in staat om de waarde van in euro luidende overheidsopdrachten te berekenen en om te zetten in Oekraïense hryvnia (zie artikel 149, lid 3, van de associatieovereenkomst, waarin wordt uitgelegd dat de „berekening van de geraamde waarde van een overheidsopdracht wordt gebaseerd op het in totaal te betalen bedrag, exclusief belasting over de toegevoegde waarde. Bij het hanteren van deze drempelwaarden berekent Oekraïne deze waarden en rekent het deze om naar zijn nationale munteenheid, waarbij het gebruikmaakt van de wisselkoers van zijn nationale bank.”). Zie ook artikel 144 van deze overeenkomst, op grond waarvan de Europese Unie en Oekraïne onderling betalingen en overboekingen liberaliseren.

40 Hoe dan ook houdt het enkele feit dat in sommige lidstaten, zoals Estland, de douaneautoriteiten de taak op zich nemen om de verplichting tot aangifte van artikel 3, lid 1, te handhaven, niet in dat de verordening liquidemiddelencontrole automatisch een handeling van Unierecht op douanegebied is. Om te beginnen blijkt uit artikel 2, lid 1, onder g), van de verordening liquidemiddelencontrole, gelezen in samenhang met overweging 12 daarvan, duidelijk dat de lidstaten ook andere aan de buitengrenzen aanwezige autoriteiten, en niet alleen de douane, kunnen aanwijzen als bevoegde autoriteiten voor de toepassing van de verordening liquidemiddelencontrole. Het gebruik, in Estland, van de douaneautoriteiten voor de handhaving van deze regels is derhalve een kwestie van gemak en niet van opzet van het kader voor liquidemiddelencontroles.

41 Of, zoals ik in punt 37 van deze conclusie heb aangegeven, zelfs indien het douanewetboek van de Unie van toepassing zou zijn, bevat het geen oplossing voor de aan het Hof gestelde vraag.

42 Er kan alleen maar worden gespeculeerd over de vraag of het ontbreken van een regel over de methode voor de omrekening van vreemde valuta in euro opzettelijk is geweest of slechts een omissie van de wetgever. In de wetsgeschiedenis die tot de vaststelling van de verordening liquidemiddelencontrole heeft geleid, wordt niet vermeld dat deze kwestie zelfs maar is besproken.

43 Zoals in het verslag van de Commissie van 2002 wordt aangegeven, moeten alleen belangrijke transacties in contanten worden gecontroleerd om goed toezicht op contantenverkeer en de rechten op vrij verkeer die ermee gemoeid zijn „in evenwicht te houden”. Daarom moet de drempel hoog genoeg zijn om reizigers en ondernemers extra administratieve formaliteiten te besparen en de bevoegde overheidsdiensten een onevenredige werklast. Zie het verslag van de Commissie van 2002, punten 18-20.

44 Het gebruik van websites van wisselkantoren, zoals www.tavid.ee lijkt te zijn, zou in feite de doeltreffendheid van het systeem van liquidemiddelencontrole en het recht van vervoerders om liquide middelen met een waarde van 10 000 EUR of minder bij zich te hebben, ondermijnen, aangezien deze instellingen hun koersen onafhankelijk van de wisselkoersen op de financiële markten vaststellen. Het gebruik van een website van een wisselkantoor dat in Estland is gevestigd, zou daarom andere tarieven opleveren – vaak aanzienlijk andere tarieven – dan een soortgelijke vestiging in bijvoorbeeld Spanje.

45 In dit kader levert een eenvoudige zoekopdracht op internet naar liquidemiddelcontroles aan de Estse grens als een van de eerste resultaten de website van de Estse belasting- en douanedienst op. Op die website staat duidelijk vermeld dat liquide middelen ter waarde van 10 000 EUR of meer bij de bevoegde autoriteiten moeten worden aangegeven. Die website verwijst ook naar https://www.xe.com als de methode die gebruikt wordt om buitenlandse valuta om te zetten in euro. Zie https://www.emta.ee/en/private-client/consignments-travel-settlement/travel/declaration-cash.