Uitbreiding antidumpingrecht op Chinese producten verzonden via Maleisië

Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 7 september 2023 (1)

Zaak C‑517/22 P

Eurobolt BV,

Fabory Nederland BV,

ASF Fischer BV

tegen

Europese Commissie,

Stafa Group BV

„Hogere voorziening – Dumping – Uitbreiding van het antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van oorsprong uit China tot de invoer verzonden uit Maleisië – Opnieuw instellen van een definitief antidumpingrecht – Geldigheid van uitvoeringsverordening (EU) 2020/611 – Rechtsgrondslag – Artikelen 13 en 14 van verordening (EU) 2016/1036 – Geldigheid van verordening (EG) nr. 91/2009 – Arrest van het Hof in de zaak APEX”

I. Inleiding

1. In hun hogere voorziening verzoeken Eurobolt BV, Fabory Nederland BV en ASF Fischer BV (hierna: „rekwirantes”) – drie in Nederland gevestigde ondernemingen die ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen importeren en verkopen – het Hof om vernietiging van het arrest van het Gerecht(2), waarbij het beroep is verworpen dat zij hadden ingesteld tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening (EU) 2020/611 van de Commissie van 30 april 2020(3) tot het opnieuw instellen van het bij verordening (EG) nr. 91/2009(4) van de Raad ingestelde definitieve antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van oorsprong uit de Volksrepubliek China ten aanzien van bepaalde soorten uit Maleisië verzonden ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen, al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië.

2. Rekwirantes voeren zeven middelen aan. Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal ik mijn analyse in deze conclusie evenwel beperken tot het zesde middel in hogere voorziening, dat eraan is ontleend dat het Gerecht, door te oordelen dat de litigieuze verordening een juiste rechtsgrondslag heeft, blijk heeft gegeven van een onjuiste uitlegging en een onjuiste toepassing van artikel 13, lid 1, van verordening (EU) 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie(5), van artikel 5, leden 1 en 2, VEU en van het beginsel van behoorlijk bestuur.

3. Bij de behandeling van dit middel in hogere voorziening moet het Hof, kort gezegd, de volgende vraag beantwoorden: verzet de intrekking van een verordening tot instelling van een antidumpingrecht op de invoer van oorsprong uit een derde staat, wegens mogelijke strijdigheid met de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), zich ertegen dat de Commissie dit recht uitbreidt tot de invoer uit een andere derde staat, om redenen van ontwijking, zelfs wanneer de uitbreiding betrekking heeft op de periode vóór de intrekking van de verordening en de invoer overeenkomstig de toepasselijke antidumpingregels is geregistreerd?

II. Toepasselijke bepalingen

4. In de voor deze procedure relevante periode was de vaststelling van antidumpingmaatregelen aanvankelijk geregeld bij verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad(6), vervolgens bij verordening (EG) nr. 384/96 van de Raad(7) en, ten slotte, bij de reeds genoemde verordening 2016/1036 (hierna: „basisverordening”).(8)

5. Artikel 13 van de basisverordening („Ontwijking”) bepaalt het volgende:

„1. De overeenkomstig deze verordening ingestelde antidumpingrechten kunnen worden uitgebreid tot de invoer [...] uit derde landen [...], wanneer er ontwijking van de geldende maatregelen plaatsvindt.[...]3. [...] Het onderzoek [op initiatief van de Commissie] wordt geopend door middel van een verordening van de Commissie, die de douaneautoriteiten tevens de instructie kan geven de invoer overeenkomstig artikel 14, lid 5, te registreren [...].Wanneer de definitief vastgestelde feiten uitbreiding van de maatregelen rechtvaardigen, neemt de Commissie volgens de in artikel 15, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure, het daartoe strekkende besluit. De uitbreiding geldt vanaf de datum waarop overeenkomstig artikel 14, lid 5, registratie [...] werd geëist. [...]”

6. Artikel 14, lid 5, van de basisverordening („Algemene bepalingen”) luidt:

„De Commissie kan, nadat zij de lidstaten tijdig heeft geïnformeerd, de douaneautoriteiten opdracht geven passende maatregelen te nemen om de invoer te registreren, zodat vervolgens, met ingang van de datum van registratie, op de betrokken producten maatregelen kunnen worden toegepast. [...] De invoer wordt voor een periode van ten hoogste negen maanden aan registratieplicht onderworpen.”

7. Artikel 2 van uitvoeringsverordening (EU) 2016/278 van de Commissie van 26 februari 2016 tot intrekking van het definitieve antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van oorsprong uit de Volksrepubliek China, zoals uitgebreid tot bepaalde soorten uit Maleisië verzonden ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen, al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië (hierna: „intrekkingsverordening”)(9) bepaalt het volgende:

„De intrekking van de in artikel 1 bedoelde antidumpingrechten wordt van kracht op de datum van de inwerkingtreding van deze verordening zoals in artikel 3 is bepaald en [geeft] geen aanleiding tot de terugbetaling van voor die datum ingevorderde rechten.”

8. Overweging 14 van de intrekkingsverordening is op soortgelijke wijze geformuleerd.

9. Artikel 1, leden 1 en 3, van de litigieuze verordening breidt, in wezen, de bij artikel 1, lid 2, van de oorspronkelijke verordening ingestelde antidumpingrechten uit tot „bepaalde soorten ijzeren of stalen [...] bevestigingsmiddelen [...], verzonden vanuit Maleisië, al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië [...], die overeenkomstig artikel 2 van verordening (EU) nr. 966/2010 en artikel 13, lid 3, en artikel 14, lid 5, van verordening (EG) nr. 1225/2009 zijn geregistreerd [...]”.

10. Artikel 2 van de litigieuze verordening luidt:

„1. Rechten die zijn geïnd op grond van uitvoeringsverordening (EU) nr. 723/2011 worden niet terugbetaald.2. Terugbetalingen die hebben plaatsgevonden na het arrest Eurobolt van het Hof van Justitie (C‐644/17, EU:C:2019:555), worden teruggevorderd door de autoriteiten die deze terugbetalingen hebben verricht.”

III. Feiten

11. De meest relevante feiten, zoals weergegeven in het bestreden arrest, kunnen als volgt worden samengevat.

A. Vaststelling en intrekking van de oorspronkelijke verordening 

12. In 2009 heeft de Raad geconstateerd dat op de Uniemarkt verkochte bevestigingsmiddelen door Chinese producenten-exporteurs waren gedumpt. Daarom heeft hij op 26 januari 2009 de oorspronkelijke verordening vastgesteld.

13. Na de instelling van het definitieve antidumpingrecht heeft de Europese Commissie bewijsmateriaal verkregen waaruit bleek dat deze maatregelen werden ontweken door overlading via Maleisië. Daarom is zij overgegaan tot de vaststelling van verordening (EU) nr. 966/2010 van de Commissie van 27 oktober 2010 tot opening van een onderzoek naar de mogelijke ontwijking van de bij [de oorspronkelijke verordening] ingestelde antidumpingmaatregelen door de invoer van bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen, verzonden uit Maleisië en al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië, en tot registratie van deze invoer(10). Zoals blijkt uit overweging 18 en artikel 2 van deze verordening, werd overeenkomstig artikel 13, lid 3, en artikel 14, lid 5, van de basisverordening de douaneautoriteiten opgedragen de nodige maatregelen te nemen om de invoer in de Unie te registreren, zodat, indien bij het onderzoek zou blijken dat er van ontwijking sprake is, met terugwerkende kracht passende antidumpingrechten konden worden geheven vanaf de dag waarop met de registratie van deze uit Maleisië verzonden invoer is begonnen.

14. Op 18 juli 2011 volgde de vaststelling door de Raad, overeenkomstig artikel 13 van verordening (EU) nr. 1225/2009, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 723/2011 van de Raad tot uitbreiding van het bij verordening (EG) nr. 91/2009 ingestelde definitieve antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van oorsprong uit de Volksrepubliek China tot bepaalde soorten uit Maleisië verzonden ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen, al dan niet aangegeven als van oorsprong uit Maleisië(11).

15. Na twee reeksen procedures bij de beroepsinstanties van de WTO en de goedkeuring van de verslagen van deze instanties door het Geschillenbeslechtingsorgaan van de WTO (hierna: „GBO”)(12), heeft de Commissie op 26 februari 2016 de intrekkingsverordening vastgesteld.

B. Geding bij de Nederlandse rechter en het arrest van het Hof in zaak C‑644/17, Eurobolt

16. Rekwirantes hebben gedurende het door de Commissie uitgevoerde antiontwijkingsonderzoek bevestigingsmiddelen uit Maleisië ingevoerd. Die invoer werd geregistreerd overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 966/2010 en artikel 13, lid 3, en artikel 14, lid 5, van verordening nr. 1225/2009.

17. Tussen januari 2012 en oktober 2013 hebben de Nederlandse douaneautoriteiten op grond van uitvoeringsverordening nr. 723/2011 inningsberichten verzonden voor de antidumpingrechten die rekwirantes verschuldigd waren op ingevoerde bevestigingsmiddelen. Binnen de naar Nederlands recht geldende termijn hebben rekwirantes deze inningsberichten overeenkomstig artikel 243 van verordening (EEG) nr. 2913/92(13) aangevochten.

18. Op 17 november 2017 heeft de Hoge Raad der Nederlanden het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 723/2011, naar aanleiding van het cassatieberoep dat Eurobolt in Nederland had ingesteld tegen de op basis van die uitvoeringsverordening betaalde antidumpingrechten.

19. In zijn arrest van 3 juli 2019, Eurobolt(14), heeft het Hof geoordeeld dat die uitvoeringsverordening ongeldig was wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift. In wezen heeft het Hof vastgesteld dat de vaststelling van uitgebreide antidumpingmaatregelen niet was voorafgegaan door een geldige raadpleging van het raadgevend comité, zoals bepaald in artikel 15, lid 2, van de basisverordening. Volgens die bepaling moest alle relevante informatie uiterlijk tien werkdagen vóór de vergadering van het raadgevend comité worden verstrekt, terwijl de opmerkingen van Eurobolt, die als „relevante informatie” in de zin van artikel 15, lid 2, van de basisverordening moest worden beschouwd, pas twee dagen vóór de vergadering van het raadgevend comité aan de lidstaten waren meegedeeld. Het Hof heeft bijgevolg geoordeeld dat uitvoeringsverordening nr. 723/2011 ongeldig was, aangezien zij was vastgesteld in strijd met artikel 15, lid 2, van de basisverordening.

C. Vaststelling van de litigieuze verordening

20. Na het arrest van het Hof van 3 juli 2019, Eurobolt, heeft de Commissie door middel van uitvoeringsverordening (EU) 2019/1374(15) het antiontwijkingsonderzoek heropend om de door het Hof vastgestelde procedurele onwettigheid recht te zetten. Uit overweging 17 van uitvoeringsverordening 2019/1374 blijkt dat de heropening van het antiontwijkingsonderzoek tot doel had de naleving van alle procedurele vereisten in het kader van de procedure van het raadgevend comité te waarborgen. Daartoe heeft het onderzoekscomité de opmerkingen van Eurobolt binnen de in de relevante bepalingen vastgestelde termijn ontvangen.

21. Na ontvangst van de aanbeveling van het raadgevend comité heeft de Commissie op 30 april 2020 de litigieuze verordening vastgesteld, waarbij de ontwijkingsrechten opnieuw werden ingesteld.

IV. Bestreden arrest en procedure bij het Hof

22. Op 28 juli 2020 hebben rekwirantes bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van de litigieuze verordening ingesteld. In hun beroep hebben rekwirantes drie middelen aangevoerd.

23. Op 18 mei 2022 heeft het Gerecht het bestreden arrest gewezen, waarbij het beroep is verworpen en rekwirantes zijn verwezen in de kosten.

24. In hun hogere voorziening bij het Hof, ingesteld op 2 augustus 2022, verzoeken rekwirantes het Hof i) het bestreden arrest te vernietigen, ii) het beroep in eerste aanleg toe te wijzen en de litigieuze verordening nietig te verklaren voor zover zij rekwirantes betreft, dan wel, subsidiair, de zaak voor een nieuwe beoordeling naar het Gerecht terug te verwijzen, en iii) de Commissie te verwijzen in de kosten.

25. De Commissie verzoekt het Hof de vordering af te wijzen en rekwirantes te verwijzen in de kosten.

26. Op 23 mei 2023 heeft het Hof rekwirantes een aantal schriftelijke vragen gesteld, die rekwirantes bij brief van 9 juni 2023 hebben beantwoord.

27. Beide partijen hebben hun standpunten naar voren gebracht ter terechtzitting van het Hof van 6 juli 2023.

V. Beoordeling van het zesde middel in hogere voorziening

28. Zoals ik heb aangestipt in de inleiding van deze conclusie, zal ik mijn analyse beperken tot het zesde middel van rekwirantes in hogere voorziening, dat is gericht tegen de punten 123 tot en met 155 van het bestreden arrest.

29. Die punten bevatten de ongegrondverklaring door het Gerecht van het tweede middel van rekwirantes, waarmee zij hebben gesteld dat de litigieuze verordening artikel 13, lid 1, van de basisverordening, artikel 5, leden 1 en 2, VEU en het beginsel van behoorlijk bestuur schendt, omdat de litigieuze verordening geen passende rechtsgrondslag heeft.

A. Argumenten van partijen

30. Rekwirantes benadrukken om te beginnen dat het Gerecht volgens hen de kern van hun betoog heeft gemist: aangezien de oorspronkelijke verordening onwettig was en om die reden in 2016 is ingetrokken, kon zij niet als geldige rechtsgrondslag dienen voor de vaststelling van de „louter bijkomstige” litigieuze verordening in 2020. De Commissie beschikte dus niet over een geldige rechtsgrondslag om de litigieuze verordening vast te stellen. Rekwirantes voeren vervolgens verschillende argumenten aan ter ondersteuning van hun vorderingen.

31. In de eerste plaats stellen rekwirantes dat de verwijzing van het Gerecht naar het arrest van het Hof in de zaak APEX(16) om hun vordering af te wijzen, onjuist is. In het arrest APEX stond de wettigheid van de rechtsgrondslag van de bestreden handeling niet ter discussie. Rekwirantes betogen dan ook dat het arrest in die zaak geen houvast biedt met betrekking tot de door hen in de onderhavige procedure opgeworpen kwestie. Volgens hen is het cruciale element in de onderhavige zaak dat de onwettig bevonden oorspronkelijke verordening niet de rechtsgrondslag voor de litigieuze verordening kan vormen.

32. In de tweede plaats betogen rekwirantes dat het Gerecht de plank heeft misgeslagen met zijn verwijzing naar artikel 207 VWEU als rechtsgrondslag voor de vaststelling, in het algemeen, van antidumpingmaatregelen. Rekwirantes beklemtonen opnieuw dat de litigieuze verordening als rechtsgrondslag een geldige verordening tot instelling van de beweerdelijk ontweken antidumpingrechten vereiste. Bij gebreke van een juiste rechtsgrondslag schendt de litigieuze verordening volgens rekwirantes artikel 5, leden 1 en 2, VEU, waarin het beginsel van bevoegdheidstoedeling is neergelegd.

33. In de derde plaats heeft het Gerecht volgens rekwirantes ten onrechte geoordeeld dat de intrekking van de oorspronkelijke verordening geen afbreuk doet aan de geldigheid ervan. Rekwirantes beklemtonen dat de Commissie deze verordening heeft ingetrokken omdat zij onwettig was, aangezien zij in strijd met de WTO‑overeenkomsten was bevonden. De vaststelling van de litigieuze verordening kwam er volgens hen dus op neer dat een onwettige verordening nieuw leven werd ingeblazen.

34. In de vierde plaats betogen rekwirantes dat de overwegingen van het Gerecht met betrekking tot het feit dat zij niet het WTO-recht kunnen inroepen als parameter voor de geldigheid van Uniewetgeving, niet ter zake doen. Zij beklemtonen dat zij, zoals het Gerecht zelf zou hebben erkend, niet hebben gesteld dat de schendingen van het WTO‑recht in de oorspronkelijke verordening de litigieuze verordening ongeldig maken. Zij stelden veeleer dat de oorspronkelijke verordening niet als rechtsgrondslag voor de litigieuze verordening kan dienen.

35. De Commissie betoogt dat de kritiek van rekwirantes op het bestreden arrest ongegrond is. Volgens haar heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de argumenten van rekwirantes betreffende het gestelde ontbreken van een passende rechtsgrondslag voor de litigieuze verordening. De Commissie betoogt in het bijzonder dat de oorspronkelijke verordening – die volgens haar geenszins onwettig is zoals rekwirantes beweren – niet kan worden beschouwd als de rechtsgrondslag (of een van de rechtsgrondslagen) van de litigieuze verordening. De litigieuze verordening was, aldus de Commissie, terecht gebaseerd op de artikelen 13 en 14 van de basisverordening.

B. Analyse

36. Ik vind de argumenten van rekwirantes niet overtuigend.

37. Om te beginnen ben ik er niet van overtuigd dat het Gerecht de kern van het betoog van rekwirantes heeft gemist. Naar mijn mening zijn in de punten 123 tot en met 155 van het bestreden arrest de in eerste aanleg aangevoerde argumenten nauwkeurig uiteengezet en correct behandeld. Ik ben met name van mening dat de twee premissen waarop rekwirantes hun verschillende argumenten baseren (ontbreken van een passende rechtsgrondslag en onwettigheid van de oorspronkelijke verordening) onjuist zijn.

38. Ik zal hieronder toelichten waarom.

1. Correcte vaststelling van de rechtsgrondslag door het Gerecht

39. In de eerste plaats lijken rekwirantes uit te gaan van een onjuiste opvatting van het begrip „rechtsgrondslag” in de rechtsorde van de Unie. In wezen is een rechtsgrondslag de Unierechtelijke bepaling die de betrokken instelling(en) van de Unie de bevoegdheid verleent om op een bepaald bevoegdheidsgebied van de Unie op te treden wanneer aan de relevante voorwaarden is voldaan. Het vereiste van een rechtsgrondslag voor elk optreden van de instellingen van de Unie vloeit met name voort uit het beginsel van de toekenning van bevoegdheden aan de instellingen, dat is vastgelegd in artikel 13, lid 2, VEU, waarin wordt bepaald dat „[i]edere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen”.(17)

40. Tegen deze achtergrond is het voor mij duidelijk dat de bevoegdheid van de Commissie om antidumpingrechten die reeds zijn ingesteld op de invoer uit een derde land, uit te breiden tot de invoer uit een ander derde land, wanneer er ontwijking plaatsvindt, voortvloeit uit de bepalingen van de basisverordening. Die bevoegdheid wordt aan de Commissie verleend door de Uniewetgever (in casu het Parlement en de Raad) in het belangrijkste rechtsinstrument dat de bescherming tegen invoer met dumping uit derde landen regelt.

41. Artikel 13 van de basisverordening („Ontwijking”) bepaalt namelijk in het bijzonder dat (i) „[d]e overeenkomstig [die] verordening ingestelde antidumpingrechten kunnen worden uitgebreid [....], wanneer er ontwijking van de geldende maatregelen plaatsvindt” (lid 1); (ii) de Commissie het onderzoek uitvoert (lid 3), en tevens dat (iii) de Commissie de instelling is die belast is met de uitbreiding van de rechten, handelend overeenkomstig de in dat artikel bedoelde procedure voor de vaststelling van een uitvoeringshandeling (lid 3).(18) Bovendien bepaalt artikel 14, lid 1, van dezelfde verordening („Algemene bepalingen”) dat alle antidumpingrechten – en dus ook de uitgebreide rechten – „bij verordening” worden ingesteld.

42. De verwijzing naar deze twee bepalingen in de considerans van de litigieuze verordening identificeert dus correct aan welke wettelijke bepalingen de Commissie haar bevoegdheid heeft ontleend om de betrokken rechten uit te breiden tot importen zoals die van rekwirantes.

43. Bijgevolg stellen rekwirantes ten onrechte dat de litigieuze verordening op de oorspronkelijke verordening is of had moeten zijn gebaseerd. Zoals de Commissie terecht opmerkt, is het bestaan van een (geldige) oorspronkelijke verordening slechts één van de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan opdat de uitbreiding van die rechten mogelijk is.

44. Deze voorwaarde vloeit voort uit artikel 13, lid 1, van de basisverordening.(19) Het spreekt immers vanzelf dat antidumpingrechten slechts kunnen worden uitgebreid indien zij geldig zijn ingesteld. Niettemin – het is wellicht nuttig dit punt nogmaals te benadrukken – is het niet de handeling waarbij de antidumpingrechten zijn ingesteld (dat wil zeggen de oorspronkelijke verordening) die de Commissie de bevoegdheid geeft om deze rechten uit te breiden maar, zoals uiteengezet, de basisverordening.

45. Het Gerecht heeft dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 126 tot en met 128 van het bestreden arrest te oordelen dat artikel 13 en artikel 14, lid 1, van de basisverordening de juiste rechtsgrondslag voor de litigieuze verordening vormen.

46. In dit verband voeg ik eraan toe dat het Gerecht ook gelijk had toen het in punt 136 van het bestreden arrest niet alleen naar artikel 13 van de basisverordening verwees, maar ook naar artikel 207 VWEU als de bepalingen die de Commissie de bevoegdheid verlenen om antiontwijkingsverordeningen vast te stellen. Artikel 207, lid 2, VWEU is namelijk de bepaling van primair recht die het Parlement en de Raad de bevoegdheid verleent om „de maatregelen vast [te stellen] die het kader voor de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Unie bepalen”. De basisverordening, die de Commissie op haar beurt machtigt om bepaalde antiontwijkingsmaatregelen vast te stellen, is ontegenzeggelijk een van de maatregelen die het kader voor de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek als bedoeld in artikel 207 VWEU bepalen.

47. Het betoog van rekwirantes dat het Gerecht ten onrechte heeft verwezen naar artikel 207 VWEU en aldus de schending van het in artikel 5, leden 1 en 2, VWEU neergelegde beginsel van bevoegdheidstoedeling(20) niet aan de kaak heeft gesteld, is dus ongegrond.

48. De bovenstaande overwegingen brengen mij bij het tweede punt dat ik wil aankaarten met betrekking tot de premissen waarop rekwirantes hun argumenten baseren.

2. Geldigheid van de oorspronkelijke verordening

49. De tweede premisse waarop rekwirantes hun betoog baseren, is dat de oorspronkelijke verordening onwettig was.

50. Dat argument is, mijns inziens, eveneens onjuist.

51. Zoals ik in de volgende punten zal uitleggen, houdt noch het feit dat de oorspronkelijke verordening door de Uniewetgever is ingetrokken, noch haar mogelijke onverenigbaarheid met de WTO‑overeenkomsten in dat zij onwettig is.

52. De oorspronkelijke verordening is door de Commissie ingetrokken overeenkomstig artikel 1, lid 1, onder a), van verordening (EU) 2015/476(21), volgens hetwelk, wanneer het GBO een rapport opstelt betreffende een maatregel van de Unie die is genomen krachtens, onder andere, de basisverordening, „de Commissie [...], een of meer van de volgende maatregelen [kan] nemen: a) intrekking of wijziging van de betwiste maatregel, of b) vaststellen van andere bijzondere maatregelen die in de gegeven omstandigheden dienstig worden geacht om ervoor te zorgen dat in de Unie de aanbevelingen en voorschriften van het rapport worden nagekomen”.

53. De bewoordingen van artikel 1, lid 1, onder a), van verordening 2015/476 maken duidelijk dat ongunstige bevindingen van het GBO over de mogelijke onverenigbaarheid van een maatregel van de Unie met de WTO-overeenkomsten niet ipso facto leiden tot de ongeldigheid van de betrokken handeling van de Unie. Het is aan de instellingen van de Unie om uit dergelijke bevindingen de nodige consequenties te trekken wat betreft de maatregelen die moeten worden genomen om de consistentie te herstellen, en zij beschikken in dat opzicht over enige speelruimte. Artikel 1, lid 1, onder a), van verordening 2015/476 bepaalt namelijk dat de Commissie een of meer maatregelen „kan” nemen („whichever it considers appropriate”, zoals de Engelse taalversie van deze verordening vermeldt).

54. Het bovenstaande is in overeenstemming met de bepalingen van de WTO-overeenkomsten. Artikel 19 van het memorandum van overeenstemming inzake de regels en procedures betreffende de beslechting van geschillen (hierna: „memorandum van overeenstemming inzake geschillenbeslechting”) bepaalt dat „[w]anneer een panel of de beroepsinstantie van oordeel is dat een maatregel onverenigbaar is met [de WTO-overeenkomsten], [...] het panel of de beroepsinstantie het betrokken lid [aanbeveelt] deze maatregel met die overeenkomst in overeenstemming te brengen”. Het panel of de beroepsinstantie kan enkel „voorstellen op welke wijze het betrokken lid uitvoering zou kunnen geven aan de aanbevelingen”. Het staat namelijk vast dat „WTO-leden een discretionaire bevoegdheid hebben om een maatregel waarvan is vastgesteld dat deze in strijd is met de WTO-verplichtingen, in overeenstemming te brengen met de WTO-verplichtingen”.(22) In dat verband krijgen WTO-leden op grond van artikel 21, lid 3, van het memorandum van overeenstemming inzake geschillenbeslechting doorgaans „een redelijke termijn” om de overeenstemming te herstellen.

55. In dit verband moet ik zeggen enigszins verbaasd te zijn over de verklaringen van rekwirantes – zowel in eerste aanleg(23) als in de onderhavige procedure(24) – dat zij niet betogen dat de gestelde schending van de WTO-regels door de oorspronkelijke verordening de litigieuze verordening ongeldig maakt. Een van de hoofdargumenten van rekwirantes is namelijk dat, kort gezegd, de Commissie de oorspronkelijke verordening heeft ingetrokken omdat deze onwettig was wegens strijdigheid met de WTO-overeenkomsten, en dat deze onwettigheid op haar beurt de geldigheid van de litigieuze verordening beïnvloedt.

56. Op een vraag ter terechtzitting over deze kennelijke tegenstrijdigheid, hebben rekwirantes geantwoord dat zij zich niet op de WTO-regels beroepen ten betoge van de ongeldigheid van de oorspronkelijke verordening, maar alleen om de onwettigheid ervan in te roepen. Naar mijn mening grenzen de argumenten van rekwirantes in dat verband aan een drogreden: onwettigheid is naar mijn mening het gebrek aan overeenstemming van een maatregel met hogere rechtsnormen, en ongeldigheid het voor de hand liggende gevolg hiervan voor de betrokken maatregel. Deze begrippen zijn de spreekwoordelijke „twee kanten van dezelfde medaille”.

57. Hoe het ook zij, ik vind dat in het bestreden arrest geen blijk wordt gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het gaat om de vaststelling van het Gerecht dat, gelet op de omstandigheden van de zaak, noch de wettigheid van de oorspronkelijke verordening, noch die van de litigieuze verordening kon worden getoetst aan de betrokken WTO‑regels en -uitspraken. Met name in de punten 144 en 150 van dat arrest worden de beginselen die voortvloeien uit de vaste rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie ter zake, correct weergegeven en toegepast. Het Hof heeft namelijk, onlangs nog in het arrest Donex, reeds bevestigd dat de geldigheid van de oorspronkelijke verordening niet kan worden beoordeeld onder verwijzing naar de in punt 15 hierboven vermelde GBO‑verslagen van 2011 en 2016.(25)

58. Thans zal ik ingaan op het betoog van rekwirantes dat de intrekking van de oorspronkelijke verordening-door de Commissie, die was ingegeven door het vereiste de naleving van een internationale overeenkomst te verzekeren, de oorspronkelijke verordening onwettig maakt.

59. Dat argument is niet juist. De loutere intrekking van een Uniehandeling – ongeacht de motieven voor die intrekking – kan niet worden gelijkgesteld met de vaststelling dat die handeling onwettig is. De ingetrokken handeling is niet langer van kracht en kan dus geen toekomstige situaties regelen. Daarentegen komt de geschiktheid van een handeling om situaties te regelen die zich in het verleden hebben voorgedaan, tijdens de periode waarin zij kracht was, over het algemeen niet op losse schroeven te staan door de intrekking ervan.

60. Wat niet mag worden vergeten, is dat in de rechtsorde van de Unie alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie kan beslissen of een handeling van de Unie wettig is of niet, op grond van de exclusieve bevoegdheid die het krachtens de Verdragen heeft.(26)

61. Uiteraard zou een ongeldigverklaring van de oorspronkelijke verordening door het Hof, vanwege de ex tunc werking ervan, ook gevolgen hebben gehad voor de geldigheid van de litigieuze verordening.(27) Zoals de Commissie opmerkt, hebben de rechterlijke instanties van de Unie die verordening echter niet onwettig verklaard, noch toen de geldigheid ervan bij hen werd aangevochten op grond van artikel 263 VWEU(28), noch toen zij werd aangevochten via prejudiciële verwijzingen.(29)

62. In dit verband voeg ik hieraan toe dat de situatie van rekwirantes juist om die reden fundamenteel verschilt van de situatie die aan de orde was in de zaak Vitol(30), een recent arrest van het Hof waarnaar rekwirantes ter terechtzitting uitvoerig hebben verwezen. Volgens hen bevestigt dat arrest dat zij zich met succes kunnen beroepen op de onwettigheid van een handeling van de Unie (in casu de oorspronkelijke verordening) om de geldigheid van een andere, verwante handeling van de Unie (in casu de litigieuze verordening) aan te vechten.

63. Ik zie echter niet in hoe de bevindingen van het Hof in het arrest Vitol in de onderhavige zaak relevant zouden kunnen zijn. In die zaak had een nationale rechter het Hof via een prejudiciële procedure gevraagd naar de geldigheid van een verordening tot instelling van antidumpingrechten waarvan de ongeldigheid reeds door het Gerecht was uitgesproken in een arrest krachtens artikel 263 VWEU dat inmiddels in kracht van gewijsde was gegaan. Hoewel de partijen die het beroep bij de verwijzende rechter hadden ingesteld, niet de partijen waren die met succes nietigverklaring voor het Gerecht hadden gevorderd, was het Hof van oordeel dat alle passende conclusies moesten worden getrokken uit de vaststellingen van het Gerecht met betrekking tot het feit dat de litigieuze verordening een bepaald voorschrift van de basisverordening had geschonden. Aangezien de betrokken schendingen ook gevolgen hadden voor de rechtspositie van de partijen die voor de verwijzende rechter waren opgekomen, had het Hof er geen moeite mee om de litigieuze verordening ongeldig te verklaren.(31)

64. In het onderhavige geval is er echter geen eerdere uitspraak van de Unierechter over de vermeende ongeldigheid van de oorspronkelijke verordening. Juist het tegendeel is waar, zoals ik in punt 61 hierboven heb uitgelegd.

65. Rekwirantes hebben evenmin – zo wens ik daaraan toe te voegen – gebruikgemaakt van de bepalingen van artikel 277 VWEU om de niet‑toepasselijkheid van de oorspronkelijke verordening in te roepen wegens de gestelde onwettigheid ervan. Ter terechtzitting leken rekwirantes te suggereren dat zij in eerste aanleg en/of in de onderhavige procedure impliciet de exceptie van onwettigheid hadden opgeworpen. De twee passages van het betoog waarnaar rekwirantes in dit verband verwijzen, ondersteunen deze stelling mijns inziens echter niet.

66. Om deze redenen heeft het Gerecht in punt 138 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat de intrekking van de oorspronkelijke verordening de geldigheid van die verordening niet aantast.

3. Intrekking van de oorspronkelijke verordening met ex nunc werking

67. Had de Uniewetgever besloten om de oorspronkelijke verordening ex tunc in te trekken – dat wil zeggen om de gevolgen ervan met terugwerkende kracht op te heffen – dan was het uiteraard niet langer mogelijk geweest om de bij de litigieuze verordening toegepaste rechten uit te breiden.

68. Dat is echter niet wat de Uniewetgever heeft gedaan toen hij besloot om de oorspronkelijke verordening in te trekken. Uit de formulering van de intrekkingsverordening volgt dat de oorspronkelijke verordening met ex nunc werking werd ingetrokken. Artikel 2 van de intrekkingsverordening bepaalt dat „[d]e intrekking van de [betrokken] antidumpingrechten [...] van kracht [wordt] op de datum van de inwerkingtreding van [die] verordening [...] en geen aanleiding [geeft] tot de terugbetaling van voor die datum ingevorderde rechten”. Die bepaling klinkt door in overweging 14 van deze verordening, waarin valt te lezen dat „[d]e intrekking van de betwiste maatregelen [...] van kracht [moet] worden op de datum van de inwerkingtreding ervan en [...] dientengevolge geen aanleiding [kan] geven tot de terugbetaling van voor die datum ingevorderde rechten”.

69. De keuze die de Uniewetgever in dit verband heeft gemaakt, is in overeenstemming met de beginselen die zijn gecodificeerd in verordening 2015/476. Artikel 3 van die verordening bepaalt dat „[o]vereenkomstig deze verordening genomen maatregelen [...] van kracht [worden] op de datum van hun inwerkingtreding en [...], behoudens andersluidende bepalingen, geen aanleiding [geven] tot terugbetaling van voor die datum ingevorderde rechten”. Overweging 7 van die verordening herhaalt de bepalingen van artikel 3 en legt de ratio ervan uit. In deze overweging valt te lezen dat „[d]e aanbevelingen in de rapporten van het orgaan voor geschillenbeslechting [...] een uitsluitend prospectief karakter [hebben]. Het is derhalve dienstig te bepalen dat alle op grond van deze verordening genomen maatregelen van kracht worden op de datum van hun inwerkingtreding, tenzij anders bepaald, en dat zij dientengevolge geen aanleiding kunnen geven tot de terugbetaling van voor die datum ingevorderde rechten.”

70. Het bovenstaande heeft tot gevolg dat alle situaties die ratione temporis onder de bepalingen van de oorspronkelijke verordening vielen, door de intrekking ervan ongemoeid zijn gelaten. Voor zover de Uniewetgever de juiste perceptie heeft bevestigd van de antidumpingrechten die zijn geïnd tussen de datum waarop de oorspronkelijke verordening in werking is getreden en de datum waarop die verordening is ingetrokken, is er bijgevolg geen reden om de uitbreiding van die rechten tot invoer die de handelsmaatregel van de Unie probeerde te ontwijken, als ongeldig te beschouwen.

71. Zoals in punt 129 van het bestreden arrest terecht is opgemerkt, is voor de wettigheid van een dergelijke verlenging in omstandigheden als de onderhavige vereist dat i) de verlenging uitsluitend betrekking heeft op de periode voordat die maatregelen afliepen, en ii) de betrokken invoer overeenkomstig artikel 13, lid 3, en artikel 14, lid 5, van de basisverordening is geregistreerd. Het staat buiten kijf dat in casu aan deze voorwaarden is voldaan.(32)

72. In het licht daarvan heeft het Gerecht zich mijns inziens ook terecht gebaseerd op het arrest van het Hof in de zaak APEX om de argumenten van rekwirantes op dit punt af te wijzen.

4. Verwijzing door het Gerecht naar het arrest APEX

73. In het arrest APEX – een prejudiciële verwijzing inzake de geldigheid van een andere verordening tot uitbreiding van antidumpingrechten wegens ontwijking – heeft een van de partijen die opmerkingen hadden ingediend, aangevoerd dat de litigieuze verordening als ongeldig moest worden beschouwd omdat zij was vastgesteld op een tijdstip waarop de verordening waarbij deze rechten oorspronkelijk waren ingesteld, niet langer van kracht was.

74. Het Hof heeft dit argument afgewezen en geoordeeld dat artikel 13 van de basisverordening een besluit tot verlenging van antidumpingmaatregelen wegens ontwijking toestond, zelfs wanneer de oorspronkelijke verordening waarbij de rechten waren ingesteld, was verstreken. Een dergelijke uitlegging werd, aldus het Hof, niet uitgesloten door de bewoordingen van de bepaling en, belangrijker nog, ondersteund door een contextuele en teleologische lezing ervan. In dit verband heeft het Hof ook het argument afgewezen dat het accessoire karakter van de maatregel tot uitbreiding van de rechten wegens ontwijking – een element dat het Hof in een eerder arrest had beklemtoond(33) – in strijd zou zijn met deze uitlegging. Het Hof heeft geoordeeld dat „[h]oewel uit dat oordeel volgt dat de uitgebreide maatregelen niet kunnen blijven gelden nadat de maatregelen tot uitbreiding waarvan zij zijn vastgesteld, zijn vervallen, [...] uit het verband tussen de beide types van maatregelen niet [kan] worden afgeleid dat het besluit tot instelling van eerstgenoemde maatregelen moet worden genomen vóór laatstgenoemde maatregelen komen te vervallen”.(34)

75. Rekwirantes zijn het echter niet eens met de relevantie van het arrest APEX voor de onderhavige zaak, op grond dat het in dat arrest niet ging om de geldigheid van de oorspronkelijke verordening. Zoals ik in de voorgaande punten van deze conclusie heb uiteengezet, is er ook in het onderhavige geval evenwel geen aanwijzing dat de oorspronkelijke verordening onwettig is.

76. Het enkele feit dat de Commissie, in de uitoefening van haar beleidsvrijheid ter zake, heeft besloten om die verordening in te trekken voordat zij oorspronkelijk zou verstrijken(35), doet niet ter zake. De vaststellingen van het Hof in het arrest APEX zijn in de onderhavige zaak nog steeds zeer relevant.

77. Ter terechtzitting hebben rekwirantes echter betoogd dat, zelfs indien het Hof de oorspronkelijke verordening als geldig zou beschouwen, de twee zaken nog steeds verschillend zouden zijn, aangezien de periode die is verstreken tussen het verstrijken van de oorspronkelijke verordening en het vaststellen (of opnieuw vaststellen) van de antiontwijkingsrechten in de onderhavige zaak, langer zou zijn dan die welke aan de orde was in het arrest APEX. Ik vermag, bij gebreke van enige andere uitleg op dit punt, niet in te zien waarom dit feitelijke element (de kortere dan wel langere duur van bedoelde periode) de hierboven verrichte juridische beoordeling op losse schroeven zou zetten.

78. De slotsom zou alsdan immers vreemd genoeg luiden dat de instellingen van de Unie in een bepaalde periode (die overeenkomt met de feitelijke duur van de oorspronkelijke verordening) rechtsgeldig een antidumpingrecht kunnen heffen op invoer uit een derde land, maar niet op de invoer die via een ander derde land wordt omgelegd in een poging om een handelsmaatregel van de Unie te omzeilen. Een dergelijke bevinding zou handelaren de facto ertoe aanmoedigen om in de toekomst te proberen handelsmaatregelen van de Unie te ontwijken, aangezien eerlijke importeurs worden gestraft en oneerlijke importeurs worden bevoordeeld.(36) Dat zou indruisen tegen het eigenlijke doel van artikel 13 van de basisverordening.

79. Bijgevolg geven de punten 129 en 134 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht ter ondersteuning van zijn vaststellingen naar het arrest APEX heeft verwezen, mijns inziens geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

80. Ten slotte is het mijns inziens niet nodig specifiek in te gaan op de door rekwirantes aangevoerde schending van het beginsel van behoorlijk bestuur. Zij hebben ter zake geen specifiek en zelfstandig argument aangevoerd.

81. Het zesde middel van rekwirantes betreft ten slotte de vraag of de intrekking van een verordening tot instelling van een antidumpingrecht op de invoer van oorsprong uit een derde staat wegens mogelijke onverenigbaarheid met de WTO-regels, de Commissie belet dit recht uit te breiden tot de invoer uit een andere derde staat wegens ontwijking, zelfs wanneer de uitbreiding betrekking heeft op de periode vóór de intrekking en de invoer overeenkomstig de relevante antidumpingregels is geregistreerd.

82. In deze conclusie heb ik getracht uiteen te zetten waarom ik – anders dan rekwirantes – van mening ben dat het antwoord op die vraag ontkennend moet luiden.

VI. Conclusie

83. Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om het zesde middel in hogere voorziening van Eurobolt BV, Fabory Nederland BV en ASF Fischer BV af te wijzen.

1 Oorspronkelijke taal: Engels.

2 Arrest van 18 mei 2022, Eurobolt e.a./Commissie (T‑479/20, EU:T:2022:304) (hierna: „bestreden arrest”).

3 PB 2020, L 141, blz. 1 (hierna: „bestreden verordening”).

4 Verordening van de Raad van 26 januari 2009 tot instelling van een definitief antidumpingrecht op bepaalde soorten ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen van oorsprong uit de Volksrepubliek China (PB 2009, L 29, blz. 1) (hierna: „oorspronkelijke verordening”).

5 PB 2016, L 176, blz. 21.

6 Verordening van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 2009, L 343, blz. 51).

7 Verordening van 22 december 1995 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 1996, L 56, blz. 1).

8 Aangezien de wettelijke bepalingen die relevant zijn voor de onderhavige procedure zeer gelijkaardig zijn geformuleerd, zal ik in deze conclusie verwijzen naar de bepalingen van verordening 2016/1036, zoals beide partijen in hun opmerkingen hebben gedaan.

>9 PB 2016, L 52, blz. 24.

10 PB 2010, L 282, blz. 29.

11 PB 2011, L 194, blz. 6.

12 Zie voor meer details de punten 7‑11 van het bestreden arrest.

13 Verordening van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1), zoals gewijzigd.

14 C‑644/17, EU:C:2019:555.

15 Uitvoeringsverordening (EU) 2019/1374 van 26 augustus 2019 tot heropening van het onderzoek naar aanleiding van het arrest van 3 juli 2019 in zaak C‑644/17, Eurobolt, met betrekking tot uitvoeringsverordening (EU) nr. 723/2011 (PB 2019, L 223, blz. 1).

16 Arrest van 17 december 2015, APEX (C‑371/14, EU:C:2015:828) (hierna: „arrest APEX”).

17 Zie dienaangaande arrest van 1 oktober 2009, Commissie/Raad (C‑370/07, EU:C:2009:590, punt 52).

18 Artikel 13, lid 3, derde alinea, van de basisverordening verwijst naar de comitéprocedure van artikel 15, lid 3, ervan. Laatstgenoemde bepaling verwijst op haar beurt naar de „onderzoeksprocedure” van artikel 5 van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PB 2011, L 55, blz. 13).

19 Zie punten 5 en 41 van deze conclusie hierboven.

20 Dit beginsel houdt, kort gezegd, in dat de Europese Unie alleen kan handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die de lidstaten haar in de Verdragen hebben toegekend. Bevoegdheden die door de Verdragen niet aan de Europese Unie zijn toegekend, blijven dus bij de lidstaten.

21 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2015 inzake de maatregelen die de Unie kan nemen naar aanleiding van een rapport van het orgaan voor geschillenbeslechting van de WTO betreffende antidumping- en antisubsidiemaatregelen (codificatie) (PB 2015, L 83, blz. 6).

22 Zie bijvoorbeeld het verslag van het panel van 31 juli 2002, United States – Countervailing Measures Concerning Certain Products From the European Communities (WT/DS212/R), § 6.43, en het verslag van het panel van 22 december 1999, United States—Sections 301-310 of the Trade Act of 1974 (WT/DS152/R), § 7.102.

23 Zie de punten 139‑144 van het bestreden arrest.

24 Zie punt 34 hierboven van deze conclusie.

25 Arrest van 9 juli 2020, Donex Shipping and Forwarding (C‑104/19, EU:C:2020:539, punt 48).

26 Zie dienaangaande onder andere arresten van 19 december 2018, Berlusconi en Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, punt 44), en 22 oktober 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, punt 17).

27 Zie bijvoorbeeld arrest van 15 maart 2018, Deichmann (C‑256/16, EU:C:2018:187, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28 Zie onder andere arresten van 11 september 2014, Gem-Year en Jinn-Well Auto‑Parts (Zhejiang)/Raad (C‑602/12 P, EU:C:2014:2203), en 27 februari 2014, Ningbo Yonghong Fasteners/Raad (C‑601/12 P, EU:C:2014:115).

29 Zie onder andere arresten van 9 juli 2020, Donex Shipping and Forwarding (C‑104/19, EU:C:2020:539); 15 november 2018, Baby Dan (C‑592/17, EU:C:2018:913), en 18 oktober 2018, Rotho Blaas (C‑207/17, EU:C:2018:840).

30 Arrest van 22 juni 2023 (C‑268/22, EU:C:2023:508).

31 Ibid., punten 60‑78.

32 Zie ook punten 133 en 134 van het bestreden arrest.

33 Arrest van 6 juni 2013, Paltrade (C‑667/11 (EU:C:2013:368, punt 28).

34 Arrest APEX, punten 39‑55.

35 Zie dienaangaande artikel 11 van de basisverordening („Duur, nieuw onderzoek en terugbetaling”).

36 Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak APEX (C‑371/14, EU:C:2015:507, punt 39).