Interview over boekenonderzoeken en horizontaal toezicht met gepensioneerd Belastinginspecteur Frans de Groot

Opinie

U bent van uw achttiende tot uw zestigste bij de Belastingdienst werkzaam geweest. Hoe is uw carrière daar verlopen?

‘Ik ben op mijn achttiende begonnen met de opleiding tot registeraccountant, die ik op mijn vijfentwintigste heb afgerond (destijds bij het NIVRA; nu de NBA). Daarna heb ik een opleiding actuarieel rekenaar van één jaar gevolgd. Toen ik eind twintig was, ben ik fiscaal recht gaan studeren aan de Universiteit van Amsterdam. Deze opleiding heb ik afgerond toen ik begin dertig was. Tijdens mijn accountancyopleiding was ik al werkzaam bij de Belastingdienst. In het begin van mijn carrière controleerde ik vooral MKB-bedrijven op het gebied van de inkomstenbelasting (IB), vennootschapsbelasting (vpb) en omzetbelasting (OB). Toen ik vijf- à zesentwintig was, ben ik in een groep gekomen die vooral verzekeraars en soms ook banken controleerde. Daarbij ging het zowel om grote als kleine verzekeraars en banken, alhoewel deze door fusies vaker groot dan klein waren. Rond 1990 werd bij de Belastingdienst het onderscheid op basis van de grootte van ondernemingen ingevoerd. Sindsdien richt ik mij al op Grote Ondernemingen, wederom op het gebied van IB, vpb en OB. Destijds heb ik tevens een aantal loonbelastingonderzoeken gedaan om daar meer kennis van op te doen. Toen ik eind veertig was, ben ik deel uit gaan maken van de Coördinatiegroep Taxhavens en Concernfinanciering (red.: hierna CTC). Vorig jaar ben ik gepensioneerd met gebruikmaking van de vertrekregeling.’

Hoeveel boekenonderzoeken heeft u ongeveer verricht in uw carrière?

‘Voordat ik deel ging uit maken van de CTC heb ik wel een paar honderd boekenonderzoeken verricht. Ik had destijds zelden meer dan twee onderzoeken tegelijk onder handen. Vanaf het moment dat ik bij de CTC ging werken verrichte ik geen boekenonderzoeken meer, maar richtte ik mij op de casusbepaling in het kader van renteaftrek en soms ook royaltyconstructies. Collega-Inspecteurs meldden een bepaalde casus bij de CTC aan of ik benaderde hen zelf om een dergelijke aanmelding te doen.’

Hoe grondig waren de boekenonderzoeken die u verrichtte? Is het naar uw mening beter om frequenter maar oppervlakkiger te controleren of minder frequent maar dan heel grondig?

‘De duur en grondigheid van een boekenonderzoek lopen sterk uiteen. Soms werd alleen onderzoek gedaan naar bepaalde onderwerpen, afhankelijk van wat bijvoorbeeld collega-Inspecteurs noodzakelijk achtten naar aanleiding van hun constateringen. Het is het beste om voor de controle een selectie te maken van de posten die moeten worden onderzocht. Dat gebeurt aan de hand van door de Inspecteur aangeleverde gegevens of andere berichten. Die laatste bestaan bijvoorbeeld uit externe publicaties in de pers, zaken die bij het ene bedrijf blijken en van belang zijn voor een ander bedrijf, of zaken die bij een bepaald middel naar voren komen en van belang zijn voor het andere middel.’

Werd u bij het bezoek aan een belastingplichtige voor een boekenonderzoek hartelijk ontvangen met koffie en gebak?

(Lacht …) ‘Ik kreeg zelden gebak, maar meestal wel koffie of thee. De mate van hartelijkheid waarmee ik werd ontvangen, was sterk wisselend. Wat ik wel heb gemerkt, is dat ik geregeld op plaatsen kwam te zitten waar ik niet direct medewerkers tegenkwam die van relevante informatie op de hoogte waren. Zo heb ik een keer in de ruimte bij de chauffeurs gezeten en een andere keer in een ruimte waar de technici zich bevonden.’

U heeft in WFR een artikel gepubliceerd over het ‘Rapport onderzoek grote ondernemingen’. Wat zijn uw belangrijkste bevindingen?

• ‘Ten eerste staat er vrij weinig in het Rapport onderzoek grote ondernemingen1 over een vergelijking tussen horizontaal toezicht (red.: hierna HT) en verticaal toezicht (red.: hierna VT); veel minder dan ik had verwacht. Als je alles bij elkaar gaat optellen, staan er in het 277 pagina’s tellende rapport misschien 5 pagina’s over deze vergelijking. Je moet er dus echt naar zoeken. Mede daarom heb ik het WFR-artikel ook gepubliceerd: wie heeft er nu de tijd en zin om zo’n rapport grondig te gaan lezen?
• Ten tweede blijkt uit het rapport dat compliance – dus de mate waarin belastingplichtigen uit zichzelf een juiste aangifte doen – niet meetbaar is. De mate van compliance zal dus toch weer moeten worden gemeten middels een boekenonderzoek.
• Ten derde blijkt mijns inziens uit het rapport dat de controles van de administratieve organisatie en interne beheersing – die de fiscus in de praktijk veel tijd kosten – geen of nauwelijks toegevoegde waarde hebben. Uit de voor het rapport verrichte boekenonderzoeken blijkt naar mijn mening namelijk dat er niet significant meer of hogere correcties plaatsvinden bij de VT-posten dan bij de HT-posten.
• Ook blijkt uit het rapport dat er geen verschil bestaat tussen HT- en VT-posten wat betreft het tijdig aangifte doen en betalen. Daarnaast scoren organisaties die de werkrelatie met de fiscus positiever beoordelen volgens het rapport juist significant hogere vpb-correcties.
• Wat mij tot slot is opgevallen, is dat het onderzoek mede is verricht om te voldoen aan de aanbevelingen van de Commissie-Stevens uit 2011.2 Deze commissie heeft echter aanbevolen om de effectiviteit en de efficiency van de verschillende toezichtvormen te meten. Daarvoor moet je niet alleen kijken naar de uitkomsten van bijvoorbeeld boekenonderzoeken, maar ook naar de hoeveelheid tijd die de fiscus aan het HT en VT moet besteden. Daarover is in het rapport niets vermeld, zodat er geen goede vergelijking is gemaakt tussen deze toezichtvormen.’

In juni 2017 stuurde de staatssecretaris een brief naar de Tweede Kamer over dit rapport. (Red.: brief van de staatssecretaris van Financiën van 27 juni 2017, 2017-0000124416.) Daarin concludeert hij onder andere dat er voor de loonbelasting (bij not-for-profitorganisaties) en vennootschapsbelasting (bij profitorganisaties) minder vaak gecorrigeerd hoeft te worden bij HT-posten dan bij VT-posten. Dat staat ook vermeld op p. 186 van het rapport. Hoe verhoudt zich dat tot uw bevindingen in het WFR-artikel?

‘Op het eerste gezicht staan er tegenstrijdige opmerkingen in het rapport. Deze opmerking staat inderdaad op p. 186. In hoofdstuk 6 staan echter de tabellen met daarin de resultaten van de boekenonderzoeken. In deze tabellen wordt onderscheid gemaakt tussen organisaties met een individueel convenant, organisaties uit het MKB zonder convenant3 en overige organisaties zonder convenant. Bij deze tabellen wordt geconcludeerd dat er geen samenhang is tussen (de vorm en duur van) de ervaring met individuele klantbehandeling (red.: hierna IKB) en het percentage waarbij nul correcties zijn opgelegd.4 Ditzelfde geldt voor het totale aantal correcties, het totaalbedrag van de correcties en de relatieve omvang van de som van de correcties. IKB kent twee vormen: het HT (organisaties met convenant) en het VT (organisaties zonder convenant).5 Ook uit de opmerkingen op p. 12 en 38 van het rapport volgt dat de ervaring met IKB de mate (duur) van de ervaring en de vorm (wel of geen convenant) van ervaring weergeeft. Het lijkt er daarom op dat er wel verschillen zijn tussen HT- en VT-posten, maar dat het geen significante verschillen betreft. De opmerking dat er geen samenhang is, kan mijns inziens niets anders betekenen dan dat een verschil – als dat er is – niet significant genoeg is. Anders hadden de onderzoekers immers moeten concluderen dat er wel samenhang is. De staatssecretaris kan dan wel de opmerking op p. 186 van het rapport aanhalen, maar de vraag is dus hoe deze opmerking precies geïnterpreteerd moet worden. Bovendien staat in de vpb-samenvatting op p. 171 het volgende vermeld: “(…) ervaring met IKB, werkrelatie en de factoren transparantie, fiscale beheersing en fiscale strategie zijn niet in staat om te voorspellen of een organisatie tenminste één correctie krijgt opgelegd en hebben tevens geen voorspellende waarde voor het aantal opgelegde correcties”. Verder is mij opgevallen dat de staatssecretaris vrijwel alleen positieve opmerkingen uit het rapport heeft gehaald en die in de brief heeft vermeld.’

Is het HT in geval van grote ondernemingen naar uw mening voordelig voor de fiscus?

‘Naar mijn mening niet. In de praktijk is het namelijk zo dat het onderzoek naar de administratieve organisatie en interne beheersing de fiscus veel tijd kost. Dat geldt overigens ook voor het (voor de belastingplichtige) verplichte vooroverleg. Uit het Rapport onderzoek grote ondernemingen blijkt mijns inziens dat dit onderzoek niets zegt over of deze ondernemingen daadwerkelijk correct aangifte doen. Zoals ik eerder aangaf, blijkt mijns inziens namelijk uit de in het rapport vermelde boekenonderzoeken dat er bij de VT-posten geen sprake is van significant meer of hogere correcties dan bij de HT-posten.’

Wat zijn naar uw mening de voor- en nadelen van het HT voor grote ondernemingen?

‘Voor grote ondernemingen is het belangrijkste verschil tussen HT en VT dat de administratieve organisatie en interne beheersing bij een belastingplichtige met een HT-convenant wordt doorgelicht. Dat kan een groot beslag leggen op een bedrijf. Indien een belastingplichtige dat wil vermijden, zou ik afraden om een HT-traject in te gaan. Voor het overige hoeft er in de praktijk niet veel verschil te zijn. In een convenant wordt namelijk geen keiharde toezegging gedaan dat er geen boekenonderzoeken komen. Bovendien vinden er zonder meer niet veel boekenonderzoeken plaats – dus ook niet bij belastingplichtigen zonder convenant.6 In theorie zou de kans op een onderzoek bij een belastingplichtige met convenant wel kleiner moeten zijn, maar er zijn geen keiharde gegevens over of dat praktisch ook zo is. Voorts zijn er belastingplichtigen met een convenant onderzocht voor het onderzoek grote ondernemingen. Die belastingplichtigen zijn dus toch in een boekenonderzoek terechtgekomen, ook al hadden ze misschien gedacht dat dat niet het geval zou zijn. Een belangrijk element van HT is voorts dat er veel vooroverleg plaatsvindt, maar daar kan een belastingplichtige zonder convenant ook voor kiezen. In de praktijk is het verschil kleiner dan men zou verwachten, omdat grote ondernemingen zonder convenant geregeld voor vooroverleg kiezen. Voor belastingplichtigen met convenant is dat geen keuze: zij zijn in principe op basis van het convenant verplicht om alle relevante punten (dat wil zeggen: zaken waarover verschil in inzicht met de fiscus kan ontstaan) aan de fiscus voor te leggen. Deze mindere mate van handelingsvrijheid vind ik een nadeel van het HT voor belastingplichtigen. Al met al moet een bedrijf beoordelen wat het hem waard is dat de kans op een boekenonderzoek kleiner wordt.’

Mij heeft vanuit de praktijk het bericht bereikt dat zeer grote ondernemingen met een convenant de grotere mate van servicegerichtheid door de fiscus als voordeel zien. Bovendien blijkt in de praktijk dat deze ondernemingen hun administratieve organisatie en interne beheersing al grotendeels op orde hebben. Zij hoeven slechts kleine aanpassingen te verrichten, zodat dit hen niet veel tijd en moeite kost. Wat is uw reactie daarop?

‘Dat neemt de eerdergenoemde nadelen voor de fiscus niet weg. Wat betreft het perspectief van de belastingplichtige kan ik melden dat er geen gepubliceerde gegevens zijn over de vraag of de fiscus daadwerkelijk servicegerichter is ten opzichte van belastingplichtigen met een convenant en of een aangifte bijvoorbeeld daadwerkelijk sneller wordt afgehandeld. Ik vraag mij af of (zeer) grote ondernemingen zonder convenant, die veel vooroverleggen, niet min of meer dezelfde mate van servicegerichtheid ervaren. Dat zou mijns inziens wel zo moeten zijn, anders is er geen sprake van een gelijk speelveld tussen ‘transparante’ belastingplichtigen zonder convenant en belastingplichtigen met een convenant.’

Wat zijn naar uw mening de voor- en nadelen van het HT voor MKB-ondernemingen?

‘Voor het MKB werkt het HT anders dan voor grote ondernemingen. Dan sluit de intermediair een HT-convenant met de fiscus. Deze moet vervolgens MKB-bedrijven bereid vinden om deel te nemen aan het HT. De gedachte is dat de intermediair de controlefunctie van de fiscus als het ware overneemt. Deze zou dan meer moeten doen dan alleen een samenstellingsopdracht en ook daadwerkelijk controlehandelingen gaan verrichten. De fiscus verricht nog wel steekproeven – en dus boekenonderzoeken – bij deze MKB-bedrijven; dat wordt “metatoezicht” genoemd. Op die manier zou de fiscus moeten beoordelen of de intermediair zijn controlefunctie goed uitoefent. Indien een MKB-bedrijf kiest voor het HT zal deze dus meer geld kwijt zijn, omdat de intermediair meer controlehandelingen verricht. Ook hier geldt weer dat het MKB-bedrijf niet de garantie heeft dat er geen boekenonderzoeken plaatsvinden. Als het goed is, zou er wel een verkleinde kans op een onderzoek moeten zijn, maar daar zijn geen keiharde gegevens over beschikbaar. Ook de verplichting tot vooroverleg over alle twijfelpunten kan deze bedrijven geld kosten, omdat dit beslag legt op hun capaciteit of omdat zij daar een adviseur bij (moeten) inschakelen. Weinig MKB-bedrijven kiezen dan ook voor het HT. Het aantal MKB-ondernemingen met een convenant bedroeg in 2016 143.000,7 terwijl het totale aantal ondernemingen volgens de Kamer van Koophandel (red.: hierna KvK) toen ruim 1,8 miljoen bedroeg. Daarvan is volgens de KvK slechts 0,1% grootbedrijf (en de rest (parttime) zzp’er of MKB-bedrijf), maar de KvK hanteert niet dezelfde definitie van MKB en grote ondernemingen als de Belastingdienst.’8

Is het HT in geval van MKB-bedrijven naar uw mening voordelig voor de fiscus?

‘Mede gelet op het feit dat de fiscus toch al weinig boekenonderzoeken verricht,9 is alles wat de intermediair aan controlefuncties verricht meegenomen voor de fiscus. Daar staat dus wel tegenover dat weinig MKB-bedrijven voor het HT kiezen.’

Denkt u dat het HT bij het MKB wel kan slagen door segmentgerichte oplossingen? Denk bijvoorbeeld aan de oplossing waarbij niet de intermediair de controlefunctie verricht, maar een ander bedrijf in de keten. Zo zou bijvoorbeeld Heineken de fiscale controle kunnen verrichten voor zijn afnemers. Heineken heeft er immers ook belang bij dat zijn afnemers hun fiscale zaken op orde hebben, zodat deze brouwerijen minder snel omvallen en vanwege het behoud van zijn goede reputatie.

‘Ook hier geldt dat – gelet op het geringe aantal boekenonderzoeken door de fiscus – alle controle die een ander verricht meegenomen is voor de fiscus. Dat neemt echter niet weg dat Heineken deze extra controle zal doorberekenen aan de bierbrouwerij. Dit kost deze dan toch geld. Als deze brouwerij feitelijk door Heineken gedwongen wordt (omdat Heineken anders niet meer levert), dan is het de vraag of deze bierbrouwerij de kosten kan dragen ofwel de mogelijkheid heeft om deze op de klant af te wentelen.’

Heeft u de indruk dat er belastingplichtigen zijn die misbruik maken van het HT en relevante zaken bewust niet melden?

‘Dat risico is aanwezig, maar er bestaan hier geen openbare gegevens over. Wel is recent in een artikel van Trouw naar voren gekomen dat in de Panama Papers ook bedrijven met een convenant voorkomen.10 Uiteraard betekent dat niet per se dat er bij deze bedrijven sprake was van fraude. Verder blijkt uit het Rapport onderzoek grote ondernemingen impliciet dat niet altijd alles gemeld wordt. De politiek zou mijns inziens kritischer moeten worden op dit punt en hier vragen over moeten stellen. Mij hebben privé wel berichten bereikt dat niet altijd alles wordt gemeld. Ik kan mij vanwege mijn (nog steeds geldende) geheimhoudingsplicht echter niet uitlaten over mijn professionele ervaringen op dit punt.’

Wat is uw advies aan de nieuwe directeur-generaal van de Belastingdienst, Jaap Uijlenbroek, met betrekking tot het HT?

‘Wat mij betreft kan de capaciteit van de fiscus wel beter besteed worden dan aan het onderzoek naar de administratieve organisatie en interne beheersing. Ik hoop dat de directeur-generaal doorgaat op de weg die in de 100-dagenbrief wordt aangekondigd: het verkleinen van het verschil tussen HT en VT bij grote ondernemingen.’