Terechte aanslagen rioolheffing voor woningbouwvereniging

1.1. De heffingsambtenaar heeft een aanslag rioolheffing eigenaar 2014 opgelegd.1

1.2. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar ongegrond verklaard.

1.3. Belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

1.4. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5. De zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2023 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] , als gemachtigden van belanghebbende, en, namens de heffingsambtenaar, [heffingsambtenaar] .

1.6. Beide partijen hebben tijdens de zitting een pleitnota voorgelezen en exemplaren daarvan overgelegd aan het hof en aan de andere partij.

1.7. Het hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.

2. Feiten

2.1. Op grond van artikel 228a Gemeentewet kan onder de naam rioolheffing door de gemeente een belasting worden geheven. De rioolheffing is een bestemmingsheffing; de geraamde baten daarvan mogen de lasten niet overtreffen (opbrengstlimiet).

2.2. Ingevolge artikel 186 Gemeentewet worden de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van de gemeente ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: het BBV).2

2.3. Voor de raming van kosten en baten voor de rioolheffing geldt dat deze niet in strijd mag komen met de comptabiliteitsvoorschriften, zoals die zijn neergelegd in het BBV.3

2.4. De Commissie BBV (hierna: de commissie) draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV en voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen.4

2.5. In de Notitie Riolering van de commissie van november 2014 (en de daaraan voorafgaande versie van december 2009) is vermeld dat in het tarief spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen mogen worden meegenomen. Deze moeten als last in de exploitatie worden toegevoegd aan een voorziening ex artikel 44, lid 1, letter d, BBV.

2.6. De gemeente dient een gemeentelijk rioleringsplan vast te stellen. Bij dit plan hoort een kostendekkingsberekening, waarbij inzicht wordt gegeven in de geraamde baten en lasten.

2.7. De heffingsambtenaar heeft voor het jaar 2014 een kostendekkingsberekening, behorend bij de Notitie GRP 2012-2016, overgelegd. Volgens de kostendekkingsberekening bedragen zowel de geraamde baten als de geraamde lasten € 3.072.000.

2.8. De onderhavige aanslag rioolheffing is gebaseerd op de Verordening rioolheffing Maasgouw 2014 (hierna: de verordening).

2.9. In de verordening is vermeld:

2.10. In de verordening is verder vermeld dat de belasting (eigenarendeel) wordt geheven naar een vast bedrag per perceel en is het tarief daarvan genoemd.

2.11. Op grond van de verordening zijn de 1.085 ‘percelen’5 van belanghebbende, die beschikken over een directe of indirecte aansluiting op het gemeentelijk riool, voor het vaste bedrag per perceel van € 92,70 in de rioolheffing eigenaar betrokken. Het totaalbedrag van de aan belanghebbende opgelegde aanslagen rioolheffing is € 100.579,50.

2.12. In 2014 heeft de heffingsambtenaar (in ieder geval) 81 percelen (zijnde garageboxen) niet in de (totale) heffing betrokken.

2.13. Bij uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar het bezwaar van belanghebbende ongegrond verklaard. In de uitspraak op bezwaar is ten aanzien van de 81 garageboxen vermeld:

3. Geschil en conclusies van partijen

3.1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:

I. Is het tarief van de heffing in strijd met artikel 228a Gemeentewet vastgesteld?

II. Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat de gemeente voor bepaalde percelen een begunstigend beleid heeft gevoerd en geen aanslagen rioolheffing heeft opgelegd, terwijl percelen van belanghebbende wel in de heffing zijn betrokken?

III. Heeft de gemeente artikel 9 Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW) niet, niet tijdig of onjuist geïmplementeerd?

IV. Heeft belanghebbende recht op vergoeding van immateriële schade?

3.2. De stelling dat de aanslag niet door een bevoegd orgaan is opgelegd en de uitspraak op bezwaar niet door een bevoegd orgaan is gedaan, heeft belanghebbende ter zitting van het hof ingetrokken.

3.3. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging van de aanslagen rioolheffing. De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.4 Gronden

Ten aanzien van het geschil

Tarief van de heffing, strijd met artikel 228a Gemeentewet?

4.1. Belanghebbende stelt dat de verordening onverbindend is door de overschrijding van de opbrengstlimiet. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen.

In dit verband is ook van belang de door de Hoge Raad gewezen jurisprudentie inzake artikel 229b Gemeentewet over de limietoverschrijding.6

4.2. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 4 april 20147 met betrekking tot de opbrengstlimiet het volgende overwogen:

4.3. Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar met het overleggen van de kostendekkingsberekening (zie 2.7) inzicht verschaft in de ramingen omtrent de opbrengsten van de rioolheffing en de lasten ter zake. Volgens de primitieve begroting van de gemeente Maasgouw voor het jaar 2014 bedragen de geraamde baten voor de rioolheffing € 2.329.000.

De geraamde baten zijn nog in de begrotingsfase bijgesteld naar € 2.299.000. In de ramingen van de baten is geen rekening gehouden met de 81 garageboxen. De geraamde lasten voor het jaar 2014 bedragen € 3.134.789.

4.4. Belanghebbende heeft de ramingen van de baten en de ramingen van de kapitaallasten in twijfel getrokken. De heffingsambtenaar heeft over deze posten nadere informatie verschaft in de door hem ingediende stukken.8 Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar naar vermogen op de stellingen van belanghebbende gereageerd door informatie te verschaffen en nadere toelichtingen te geven over de door belanghebbende bestreden posten.

Het hof overweegt daartoe het volgende.

Raming van de baten

4.5. Volgens belanghebbende heeft de heffingsambtenaar onvoldoende gespecificeerd op welke wijze de egalisatiereserve is ontstaan. Volgens belanghebbende blijkt uit de jaarrekening over 2014 dat de gerealiseerde onttrekking van € 872.200 lager is uitgevallen dan de geraamde onttrekking. Dit betekent, volgens belanghebbende, dat de geraamde onttrekking minimaal € 872.000 bedroeg. Belanghebbende stelt dat de onttrekking tot de baten moet worden gerekend en dat de geraamde baten daarom een omvang hadden van minstens € 3.171.200 9, tegenover een bedrag aan lasten van € 3.134.789. Dit impliceert een kostendekkendheid van 101,16%. Als de 81 garageboxen ook in de heffing waren betrokken, zou de kostendekkendheid zijn opgelopen naar 101,4%. Belanghebbende acht, gelet op het voorgaande, de verordening onverbindend.

4.6. De heffingsambtenaar heeft uiteengezet dat oorspronkelijk een onttrekking aan de reserve was begroot van € 773.000, conform het GRP. Van dit bedrag is ook uitgegaan bij het vaststellen van de tarieven voor de rioolheffing. De heffingsambtenaar heeft ter zitting van het hof niet langer betwist dat de toevoeging aan de reserve in verband met uitgestelde uitgaven voor de riolering als een baat kunnen worden beschouwd, maar heeft er ook op gewezen dat deze baten uiteindelijk ten behoeve van de riolering zullen worden aangewend, omdat sprake is van een gesloten systeem.

4.7. Het hof overweegt dat uit het overzicht van de geraamde baten en lasten, zoals opgenomen in de Notitie GRP 2012-2016, een te heffen bedrag aan rioolheffing volgt van € 2.299.000 en een onttrekking aan de reserve van € 773.000. Het te heffen bedrag aan rioolheffing uit de Notitie GRP sluit aan bij het bedrag dat is opgenomen in de gemeentebegroting. Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar met de verwijzing naar de Notitie GRP en de stukken uit de gemeentebegroting naar vermogen duidelijk gemaakt waarom de door belanghebbende opgeworpen twijfel over de hoogte van de onttrekking ongegrond is.

4.8. Gelet op het voorgaande gaat het hof uit van een raming van de baten van € 2.299.000 en een onttrekking aan de reserve van € 773.000. De baten en de onttrekking aan de reserve vormen samen een bedrag van € 3.072.000. Als de 81 garageboxen in de raming zouden zijn betrokken, zou het totaalbedrag € 7.508,70 hoger zijn geweest, afgerond € 3.079.509.

Raming van de kapitaallasten

4.9. Belanghebbende stelt dat de kapitaallasten door de heffingsambtenaar voor het jaar 2014 onrealistisch hoog zijn geraamd. De afwijking tussen de werkelijke kapitaallasten en de begrote kapitaallasten van € 407.600 kan volgens belanghebbende niet (uitsluitend) worden veroorzaakt door efficiencyvoordelen.

4.10. De heffingsambtenaar heeft toegelicht dat de begrote kapitaallasten voor 2014 gebaseerd waren op de GRP-aanname van € 1.525.000 en een aantal aanvullende lasten.
De begrote kapitaallasten kwamen in totaal uit op € 1.579.318. Volgens de heffingsambtenaar is niet relevant wat de daadwerkelijke omvang van de lasten was; de toets aan de opbrengstlimiet vindt immers plaats op grond van de geraamde baten en lasten.

4.11. De rechtbank heeft in dit kader het volgende overwogen:

4.12. Naar het oordeel van het hof heeft de rechtbank op goede gronden een juiste beslissing genomen. In hoger beroep heeft belanghebbende geen nieuwe argumenten toegevoegd.

Overschrijding opbrengstlimiet?

4.13. Het voorgaande brengt met zich dat de voor het jaar 2014 geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet hebben overtroffen. De geraamde baten bedragen € 3.072.000 en zouden € 3.079.509 moeten hebben bedragen als de 81 garageboxen in de heffing waren betrokken. De geraamde lasten bedragen € 3.134.789.

Nu de geraamde baten de geraamde lasten niet overtreffen, is geen sprake van een overschrijding van de opbrengstlimiet.

Gelijkheidsbeginsel

4.14. Belanghebbende stelt dat de heffingsambtenaar met het oogmerk van begunstiging dan wel op grond van begunstigend beleid aan de eigenaren van de 81 garageboxen geen aanslag rioolheffing heeft opgelegd en dat de gemeente in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door belanghebbende wel in de rioolheffing te betrekken.

4.15. Om het oordeel te kunnen dragen dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen vanuit een oogmerk van begunstiging of begunstigend beleid is nodig dat sprake is van een ongelijke behandeling van zowel feitelijk als rechtens gelijke gevallen, die veroorzaakt wordt door begunstigend (gepubliceerd of niet gepubliceerd) beleid of een oogmerk van begunstiging, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Wil sprake zijn van begunstigend beleid dan moet het bestuursorgaan beleid hebben gevoerd dat begunstigend is in die zin dat bepaalde belanghebbenden worden bevoordeeld boven andere belanghebbenden doordat een juiste rechtstoepassing achterwege wordt gelaten en moet het bestuursorgaan de bedoeling hebben gehad die belanghebbenden te begunstigen. Een oogmerk van begunstiging impliceert dat het bestuursorgaan zich ervan bewust is of behoort te zijn, dat hij in een ander geval dan dat van belanghebbende een begunstiging verleent door in dat andere geval een juiste rechtstoepassing achterwege te laten.

4.16. De niet belaste garageboxen verschillen volgens de heffingsambtenaar wezenlijk van de percelen van belanghebbende, waardoor er volgens de heffingsambtenaar geen sprake is van rechtens en feitelijk vergelijkbare gevallen. Hij voert hiertoe aan dat de percelen van belanghebbende woningen en niet-woningen betreffen die verhuurd worden en waarbij in alle gevallen sprake is van een aansluiting op de waterleiding en van een directe aansluiting op de gemeentelijke riolering voor de afvoer van afvalwater. Bij de percelen die buiten de heffing zijn gebleven, is geen sprake van een aansluiting op de waterleiding en wordt er dus ook geen afvalwater afgevoerd.

4.17. Aangezien artikel 3 van de verordening geen onderscheid maakt tussen percelen met en percelen zonder aansluiting op de waterleiding en evenmin tussen percelen met een directe aansluiting op de gemeentelijke riolering en percelen met een indirecte aansluiting op de gemeentelijke riolering, zijn de woningen van belanghebbende en de losstaande garageboxen met een (in)directe aansluiting op de gemeentelijke riolering voor de toepassing van de verordening gelijke gevallen. Voor zover belanghebbende de vergelijking maakt met de losstaande percelen die niet zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering, is geen sprake van gelijke gevallen.

4.18. Ten aanzien van de 81 niet belaste garageboxen stelt de heffingsambtenaar dat niet vaststaat dat deze zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering, maar dat dit ook niet uit te sluiten is. Doelmatigheidsoverwegingen rechtvaardigen volgens de heffingsambtenaar een eventuele ongelijke behandeling. Als nu achteraf blijkt dat ten onrechte een aantal percelen niet in de heffing zou zijn betrokken, dan vloeit dit volgens de heffingsambtenaar voort uit een fout. Tot slot heeft de heffingsambtenaar onweersproken gesteld dat ook bij belanghebbende in eigendom zijnde losstaande garageboxen niet in de heffing zijn betrokken.

4.19. Uit de uitleg van de heffingsambtenaar begrijpt het hof dat de heffingsambtenaar eventuele percelen met een aansluiting op de gemeentelijke riolering niet bewust buiten de heffing heeft gelaten. De gemeente verkeerde in de veronderstelling dat deze percelen geen aansluiting in de zin van de verordening hadden, maar heeft dat niet nader onderzocht, daarmee het risico aanvaardend dat enkele garages ten onrechte niet werden belast. Het hof is van oordeel dat de heffingsambtenaar in redelijkheid ervan mocht uitgaan dat de percelen geen aansluiting op de gemeentelijke riolering hadden. Het hof acht aannemelijk dat per afzonderlijke garagebox onderzoek zou moeten worden gedaan naar mogelijke afwatering op het riool en dat een indirecte aansluiting op de riolering bewijsproblemen oproept. Naar het oordeel van het hof rechtvaardigt de doelmatigheid in dit geval een eventuele schending van het gelijkheidsbeginsel en is, met het oog daarop, aanvaardbaar dat mogelijk enige percelen ten onrechte niet zijn belast. Daartoe zouden percelen kunnen behoren behorend tot de groep van 81 percelen waarvan belanghebbende stelt dat ze (indirect) aangesloten zijn.

Het hof voegt toe dat nu belanghebbende eveneens eigenaar is van losstaande garageboxen, zij op dezelfde wijze is behandeld als andere eigenaren van dergelijke percelen. Het beroep van belanghebbende op het gelijkheidsbeginsel in voornoemde zin slaagt derhalve niet.

Artikel 9 KRW

4.20. Belanghebbende stelt dat de heffingsambtenaar aan haar, als eigenaar van de percelen, ten onrechte een aanslag rioolheffing heeft opgelegd. Volgens belanghebbende is de verordening, waarop de heffing is gebaseerd, in strijd met artikel 9, lid 1, KRW. Belanghebbende is van mening dat artikel 9 KRW voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is en er derhalve rechtstreekse werking aan toekomt. De heffingsambtenaar heeft artikel 9 KRW volgens belanghebbende niet, niet tijdig dan wel onjuist geïmplementeerd in de verordening, waardoor de verordening onverbindend verklaard dient te worden en de aanslag moet worden vernietigd.

4.21. Het hof verwerpt dit betoog van belanghebbende onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017.10 Het hof ziet geen redenen tot het stellen van prejudiciële vragen.

Tussenconclusie

4.22. Het voorgaande betekent dat het hoger beroep ongegrond is.

Vergoeding immateriële schade

4.23. Belanghebbende heeft in hoger beroep om vergoeding van immateriële schade verzocht. Het hof interpreteert dit verzoek als een verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

4.24. Voor het bepalen van de vergoeding van immateriële schade in geval van het overschrijden van de redelijke termijn, moet worden aangesloten bij de uitgangspunten als neergelegd in het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016.11 Voor een uitspraak in eerste aanleg geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar (24 maanden) nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Voor de berechting van de zaak in hoger beroep geldt als uitgangspunt dat het hof uitspraak doet binnen twee jaar nadat het hoger beroepschrift door het hof is ontvangen. De termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop de heffingsambtenaar het bezwaarschrift ontvangt. Als de redelijke termijn is overschreden, dient als uitgangspunt voor de schadevergoeding een tarief te worden gehanteerd van € 500 per half jaar dat die termijn is overschreden, waarbij ter bepaling van de totale vergoeding de geconstateerde overschrijding naar boven wordt afgerond.

4.25. Het bezwaarschrift is gedateerd 2 april 2014 en - naar het hof aanneemt - door de heffingsambtenaar ontvangen op 3 april 2014. De heffingsambtenaar heeft uitspraak op bezwaar gedaan op 20 april 2018. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 24 december 2021. Het hof heeft op 24 april 2024 uitspraak gedaan. Het hof stelt vast dat de in aanmerking te nemen termijn voor de berechting van de hele procedure in totaal (afgerond) 121 maanden heeft geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn met (afgerond) 73 maanden is overschreden. De overschrijding vormt reden voor een vergoeding van immateriële schade aan belanghebbende van 13 x € 500 = € 6.500. Voor de bezwaarfase geldt een half jaar en voor de fase voor de rechtbank anderhalf jaar als redelijk. Voor de fase in hoger beroep geldt twee jaar als redelijk. De procedure in bezwaar heeft 49 maanden geduurd. De procedure in beroep en hoger beroep heeft (afgerond) 72 maanden geduurd. De bezwaarfase heeft (afgerond) 43 maanden te lang geduurd, de (hoger)beroepsfase heeft (afgerond) 30 maanden te lang geduurd. De schadevergoeding komt voor 43/73 (€ 3.829) voor rekening van de heffingsambtenaar en voor 30/73 (€ 2.671) voor rekening van de minister.

Ten aanzien van het griffierecht

4.26. In verband met de toekenning van een immateriële schadevergoeding, worden de heffingsambtenaar en de minister opgedragen om ieder de helft van het geheven griffierecht van € 548 aan belanghebbende te vergoeden.

Ten aanzien van de proceskosten

4.27. Het hof veroordeelt zowel de heffingsambtenaar als de minister tot vergoeding van de helft van de kosten die belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het hoger beroep bij het hof, wegens de toekenning van een immateriële schadevergoeding.

4.28. Het hof stelt de (totale) tegemoetkoming op 1 (punt)12 x € 875 (waarde per punt) x 0,25 (factor gewicht van de zaak) is € 218,75. 13 Dit betekent dat de minister en de heffingsambtenaar ieder € 109,40 moeten vergoeden.

5. Beslissing

Het hof:

• verklaart het hoger beroep ongegrond;
• bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
• veroordeelt de heffingsambtenaar tot vergoeding van de schade die belanghebbende heeft geleden tot een bedrag van € 3.829;
• veroordeelt de minister tot vergoeding van de schade die belanghebbende heeft geleden tot een bedrag van € 2.671;
• bepaalt dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende de helft van het betaalde griffierecht voor de behandeling van het hoger beroep bij het hof van € 27414 vergoedt;
• bepaalt dat de minister aan belanghebbende de helft van het betaalde griffierecht voor de behandeling van het hoger beroep bij het hof van € 274 vergoedt;
• veroordeelt de heffingsambtenaar in de helft van de kosten van het geding bij het hof van € 109,40;
• veroordeelt de minister in de helft van de kosten van het geding bij het hof van € 109,40.

De uitspraak is gedaan door L.B.M. Klein Tank, voorzitter, A.J. Kromhout en E.P.A. Brakeboer, in tegenwoordigheid van K.M.J. van der Vorst, als griffier.