Niet voldaan aan kenbaarheidsvereiste voor NEN-norm; onterechte legesheffing

1.1. De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende een aanslag leges opgelegd.

1.2. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt.

1.3. De heffingsambtenaar heeft uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar ongegrond verklaard.

1.4. Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij de rechtbank.

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard.

1.5. De heffingsambtenaar heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij het hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

1.6. De zitting heeft met behulp van digitale communicatiemiddelen plaatsgevonden op 4 september 2020 in ’s-Hertogenbosch. Aan deze zitting hebben deelgenomen belanghebbende, vergezeld door [A] , en namens de heffingsambtenaar, [B] .

1.7. Het hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.

2. Feiten 

2.1. Belanghebbende heeft op 21 februari 2018 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van opslagruimtes aan [adres] in [woonplaats] (hierna: de aanvraag).

2.2. De ontvangst van de aanvraag heeft de heffingsambtenaar bevestigd in zijn brief van 26 februari 2018.

2.3. Bij besluit van 26 juni 2018 is de omgevingsvergunning verleend. In een brief van diezelfde datum heeft de heffingsambtenaar bekendgemaakt dat belanghebbende voor het in behandeling nemen van de aanvraag een bedrag van € 4.979,86 aan leges verschuldigd is. De heffingsambtenaar heeft ter onderbouwing van dit bedrag verwezen naar artikel 2.3.1.1.5 van de tarieventabel die hoort bij de ‘Verordening op de heffing en de invordering van leges 2018’ van de gemeente Boekel (hierna: de Verordening).

2.4. In de Verordening en de daarbij behorende tarieventabel staat – voor zover van belang – het volgende:

“Artikel 2. Belastbaar feit

1. Onder de naam leges worden rechten geheven voor:

a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten

(…)

een en ander zoals genoemd in deze verordening en in de daarbij behorende tarieventabel

(…).

Artikel 5. Tarieven

1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.

(…)

TARIEVENTABEL

(…)

2.1.1.1 Bruto vloeroppervlakte

Het oppervlak van alle tot een bouwwerk behorende binnenruimten gemeten volgens NEN 2580. Dit is de som van alle ruimtes op alle verdiepingen gemeten in vierkante meter (m2) op vloerniveau langs de buitenomtrek van de opgaande scheidingsconstructies die het bouwwerk omhullen.

2.3. Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft (...).

2.3.1.1 Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief: (...)

Verbouwen of nieuwbouwen stallen, loodsen, champignonkwekerijen, bedrijfshallen en andere industriefuncties (m.u.v. open en prefab agrarische loodsen) 2.3.1.1.5 Voor deze bouwactiviteit wordt aan de hand van de bruto vloeroppervlakte het volgende tarief gehanteerd:

Indien de bruto vloeroppervlakte kleiner is dan 360m2, zijn de kosten voor elke m2:

€ 8,80 met een minimum van: € 537,00

Indien de bruto vloeroppervlakte groter is dan 360 m2 maar kleiner is dan 1760 m2, zijn de kosten: € 3.168,00 Deze kosten worden vermeerderd met voor elke m2 bruto vloeroppervlakte vanaf 360 m2: € 5,70

Indien de bruto vloeroppervlakte groter is dan 1760 m2, zijn de kosten: € 11.148,00

Deze kosten worden vermeerderd met voor elke m2 bruto vloeroppervlakte vanaf 1760 m2: € 3,70 met een maximum van: € 500.000,00”.

2.5. De aanslag leges is vastgesteld naar een bedrag van € 4.979,86 (hierna: de aanslag). De aanslag is door de rechtbank vernietigd.

3. Geschil en conclusies van partijen

3.1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:

1. Dient de aanslag te worden vernietigd omdat de in de tarieventabel genoemde ‘NEN- norm 2580’ niet op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt dan wel ter inzage is gelegd?
2. Wordt de heffingsambtenaar op grond van artikel 3.1, lid 4, Wet ruimtelijke ordening (Wro) belemmerd om leges te heffen ter zake van de verstrekte diensten?
3. Is de Verordening onverbindend omdat de opbrengstlimiet uit artikel 229b, lid 1, Gemeentewet is overschreden?

3.2. Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank. De heffingsambtenaar concludeert tot handhaving van de aanslag.

4. Gronden

Ten aanzien van het geschil

I. De bekendmaking en terinzagelegging van de NEN-norm

4.1. In zijn arrest van 19 juni 20151 heeft de Hoge Raad het volgende overwogen:

“2.4.3. De artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet stellen eisen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. In een geval waarin de gemeentelijke regelgeving in het kader van de omschrijving van de heffingsmaatstaf verwijst naar NEN‑normen, is aan voormelde eisen, mede naar hun strekking, voldaan indien de gemeente die normen bekendmaakt door terinzagelegging op de wijze die in artikel 139, lid 3, van de Gemeentewet is voorzien voor bijlagen, en desgevraagd papieren afschriften van die normen verstrekt tegen betaling van bedragen die niet hoger zijn dan de tarieven die de gemeente hanteert voor het verstrekken van papieren afschriften van besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden.”.

In zijn arrest van 7 juni 20192 heeft de Hoge Raad het volgende overwogen:

“2.4.4. In het arrest van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat indien in een belastingverordening wordt verwezen naar een normblad NEN, aan de kenbaarheidseisen van de artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet, mede naar hun strekking, is voldaan indien de gemeente die normen bekendmaakt door terinzagelegging

op de wijze die in artikel 139, lid 3, van de Gemeentewet is voorzien voor bijlagen, en desgevraagd papieren afschriften van die normen verstrekt tegen betaling van bedragen die niet hoger zijn dan de tarieven die de gemeente hanteert voor het verstrekken van papieren afschriften van besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden.

2.4.5. In het arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2019, ECLI:NL:HR:2019:143, is daaraan toegevoegd dat in het algemeen ook aan die kenbaarheidseisen zal zijn voldaan indien een belastingverordening voor dergelijke normen verwijst naar een in de Staatscourant gepubliceerde tekst daarvan, en in die belastingverordening de correcte volledige titel van die tekst alsmede het publicatiejaar en -nummer van de Staatscourant worden vermeld. Tevens is in dat arrest geoordeeld dat in een geval waarin vaststaat dat de normen in de Staatscourant zijn gepubliceerd maar het publicatiejaar en – nummer niet in de belastingverordening zijn vermeld, van geval tot geval moet worden beoordeeld of desalniettemin aan de kenbaarheidseisen is voldaan.

(…)

2.5. Het verwijzingshof moet beoordelen of die NEN-normen ter inzage zijn gelegd op de in het arrest van 19 juni 2015 vermelde wijze, dan wel met betrekking tot die normen desalniettemin aan de kenbaarheidseisen is voldaan. Daarbij heeft dan als uitgangspunt te gelden dat aan de kenbaarheidseisen alleen is voldaan indien de normen zodanig zijn gepubliceerd dat zij voor een ieder toegankelijk zijn, zowel in het jaar waarvoor de belasting is geheven als in de daarop volgende jaren, en de authenticiteit van die gepubliceerde normen buiten twijfel is.”.

4.2. In de Verordening en de daarbij behorende tarieventabel vormt de bruto vloeroppervlakte de maatstaf van heffing voor de verschuldigde leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning. De bruto vloeroppervlakte behoort daarmee tot de essentialia waaruit een belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden.

4.3. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat met de nadere omschrijving van het begrip ‘bruto vloeroppervlakte’ in artikel 2.1.1.1 van de tarieventabel is voldaan aan de kenbaarheidseisen van de artikelen 139 en 217 Gemeentewet. Daarin is immers uitgelegd wat NEN 2580 inhoudt. Het is daarom niet vereist dat NEN 2580 ter inzage wordt gelegd of anderszins bekend wordt gemaakt. Verder voert de heffingsambtenaar aan dat hij bij het opleggen van de aanslag is uitgegaan van de bruto vloeroppervlakte die belanghebbende in de aanvraag heeft vermeld.

4.4. Het desbetreffende normblad NEN 2580 was ten tijde van het opleggen van de aanslag niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 139 Gemeentewet gepubliceerd. Het normblad is noch in het gemeenteblad, de Staatscourant of op internet bekendgemaakt, noch – voor belanghebbende kenbaar – ter inzage gelegd. Ook is niet gesteld of gebleken dat bij de publicatie van de legesverordening is verwezen naar een externe vindplaats van publicatie van het bedoelde NEN-normblad. Onder verwijzing naar de onder 4.1 opgenomen jurisprudentie komt het hof tot het oordeel dat niet is voldaan aan de kenbaarheidseisen die artikel 139 Gemeentewet stelt. In het kader van de omschrijving van de heffingsmaatstaf wordt immers verwezen naar NEN 2580. De in de tarieventabel opgenomen omschrijving van het begrip ‘bruto vloeroppervlakte’ volstaat niet. Op voorhand valt namelijk niet uit te sluiten dat bij uitleg en toepassing van die omschrijving vragen rijzen waarvoor NEN 2580 moet worden geraadpleegd. De mogelijkheid bestaat dus dat NEN 2580 relevante informatie bevat voor de onderhavige heffingsmaatstaf, bijvoorbeeld in het kader van een discussie over de interpretatie van die heffingsmaatstaf. Daarom is, anders dan de heffingsambtenaar betoogt, de verwijzing naar NEN 2580 niet zinledig. Voor zover die stelling van de heffingsambtenaar erop berust dat in het bedoelde NEN-normblad geen nadere informatie is opgenomen voor uitleggings- en toepassingsvragen als zojuist bedoeld, geldt dat de heffingsambtenaar dat normblad ook in het kader van de onderhavige procedure niet als gedingstuk heeft ingebracht, zodat niet van de juistheid van die stelling kan worden uitgegaan. Dit leidt ertoe dat de legesverordening in dit geval onverbindend moet worden verklaard, voor zover deze bepaalt dat de leges worden berekend aan de hand van NEN 2580.

4.5. De omstandigheid dat de heffingsambtenaar bij het opleggen van de aanslag is uitgegaan van de bruto vloeroppervlakte die belanghebbende in de aanvraag heeft vermeld, doet aan het hiervoor gegeven oordeel van het hof niet af. Voor belanghebbende was immers niet controleerbaar of de door hem opgegeven bruto vloeroppervlakte overeenkomt met de uitleg van de Verordening. De juistheid van de in de aanvraag vermelde bruto vloeroppervlakte is overigens door belanghebbende, bij gebrek aan wetenschap, betwist.

4.6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de aanslag terecht vernietigd.

II. & III. De legessanctie van artikel 3.1, lid 4, Wro en de overschrijding van de opbrengstlimiet uit artikel 229b, lid 1, Gemeentewet.

4.7. Gelet op het oordeel van het hof ten aanzien van de eerste geschilvraag, hoeven de tweede en derde geschilvraag niet meer behandeld te worden.

Tussenconclusie

4.8. De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.

Ten aanzien van het griffierecht

4.9. Omdat de uitspraak van de rechtbank in stand blijft, wordt ter zake van het door de heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep een griffierecht geheven van € 345.

Ten aanzien van de proceskosten

4.10. Belanghebbende heeft niet aannemelijk gemaakt, en het hof is ook ambtshalve niet gebleken, dat hij voor vergoeding in aanmerking komende kosten heeft gemaakt als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

5. Beslissing

Het hof:

• verklaart het hoger beroep ongegrond;
• bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
• bepaalt dat van de heffingsambtenaar een griffierecht wordt geheven van € 345.

De uitspraak is gedaan door V.M. van Daalen-Mannaerts, voorzitter, P.C. van der Vegt en W.A. Sijberden, in tegenwoordigheid van E.J.M. Bohnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2020 en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.