Vertrouwen geven is vertrouwen krijgen

Opinie

Project Montenegro

De fiscale praktijk wordt de laatste tijd overspoeld met publicaties van de Belastingdienst. Deels gebeurt dat uit eigener beweging zoals met de kennisgroepstandpunten. Een hoopgevend initiatief overigens. Deels door Woo-verzoeken. Deze publicaties kunnen de rechtszekerheid ongetwijfeld ten goede komen, maar lang niet alles is even betekenisvol. Ik begrijp derhalve de terughoudendheid van de redactie om die vele publicaties al te ijverig op te nemen in NLFiscaal. Een uitzondering hierop vormt wat mij betreft de recente publicatie van het Woo-verzoek omtrent het project ‘Montenegro’. Dat vrij vertaald zoiets betekent als ‘zwarte berg’. Een van de vele subprojecten van het programma Verhuld Vermogen. In dit geval over vermeende rekeninghouders bij Credit Suisse – of voormalig Credit Suisse moet ik inmiddels zeggen. Een project waar ik mee te maken kreeg in het voorjaar van 2007 maar dat na zes jaar bij mij al in de vergetelheid was geraakt. In januari 2022 heeft er kennelijk een eindevaluatie plaatsgevonden met een aantal interessante conclusies.

De aanleiding van dit project is een bulk door de FIOD verkregen gegevens. Er kwam een lijst beschikbaar van 670 Nederlanders die tussen 2003 en 2009 een rekening zouden hebben gehad bij Credit Suisse. Met name interessant – volgens de fiscus althans – zijn ook de aanvullend verkregen belgegevens waaruit zou blijken dat in 2016 tal van Nederlandse belastingplichtigen telefonisch contact hadden gehad met die bank. In het plan van aanpak schrijft de Belastingdienst:

Enfin, mogelijke zwartspaarders dus. En dan gaan de alarmbellen af en de seinen op rood. Een twintigtal zaken is strafrechtelijk opgepakt door de FIOD. De rest heeft de Belastingdienst ter hand genomen. Het plan van aanpak rept in dit verband van de zogeheten handhavingsmix: ‘De handhavingsmix bestaat uit de inzet van strafrecht, bestuursrecht en handhavingscommunicatie.’

Aan de slag met de handhavingsmix

De fiscus ging vervolgens voortvarend aan de slag. Een grote groep die op de bellijst van Credit Suisse stond, werd geïdentificeerd en kreeg daarna een blauwe envelop. Die bevatte een brief met onder andere de volgende leerrijke tekst:

Dit lijkt erg informatief, maar is allerminst zo bedoeld. De suggestie dat de aangeschrevene duistere zaakjes met een Zwitserse bank doet, druipt ervan af. Het bewust melden van de ‘FIOD’ in je brief, is in dat opzicht ook erg dienstbaar. Ik kan me zo voorstellen dat een niet in het formele belastingrecht geverseerde burger, zich een hoedje schrikt. En dat was blijkens de Woo-publicatie ook precies de bedoeling:

Daarnaast werden er grote belrondes georganiseerd. Met uitgebreide vragenlijsten in de hand werden de potentiële zwartspaarders één voor één aan de tand gevoeld over hun veelal eenmalige telefoontje met Credit Suisse. Mogelijke tegenvragen waren voorbereid en ook de eventuele daarop te geven antwoorden en vervolgvragen.

Is het juridisch in de haak?

Bij het lezen van het plan van aanpak, vroeg ik me hardop af of die handelwijze van de Belastingdienst strikt genomen onwettig is of althans of de vigerende belastingwetgeving hier een stokje voor steekt. Ik denk het eerlijk gezegd niet. Uitgangpunt is uiteraard dat de Belastingdienst een controlerende taak heeft met speciale daarbij behorende bevoegdheden en die taak ook naar behoren dient te (kunnen) vervullen. De problematiek met zwartspaarders in het verleden geeft daar wellicht ook aanleiding toe. Het staat de Inspecteur in beginsel vrij om een belastingplichtige te bellen en hem of haar een aantal belangstellende vragen voor te leggen. Ook staat het de Inspecteur in beginsel vrij om belastingplichtigen een brief te sturen en daarbij te verwijzen naar wettelijke regelingen, in het bijzonder die van box 3. Of er vervolgens ook de verplichting bestaat voor die belastingplichtige om op vragen antwoord te geven, is van een andere orde. De fiscus lijkt te menen van wel. In het ‘belschema’ van de Belastingdienst staat namelijk: ‘bp. blijft ontkennen, erop wijzen dat hij/zij op basis van artikel 47, lid 1 AWR is bp. verplicht de gevraagde gegevens/inlichtingen te verstrekken. Ga verder naar stap 7.’ Op de mogelijkheid dat de belastingplichtige gewoon de hoorn erop had gegooid, was in het plan van aanpak ook al geanticipeerd met een eigen handhavingsmix van rappelbrieven, herinneringsbrieven, het ontbieden op kantoor op grond van artikel 41 AWR, informatiebeschikkingen en ten slotte navorderingsaanslagen met (aanzienlijke) boetes. Ik betwijfel echter ten zeerste of een belastingplichtige inderdaad gedwongen kon worden om aan dit onderzoek mee te werken. Uitgangspunt in de rechtspraak is weliswaar dat het voldoende is dat de Inspecteur zich in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat het gevraagde voor de heffing van belang kan zijn, maar de Hoge Raad stelt daarentegen ook:

Er was nu niet meer voorhanden dan een lijst met een telefoonnummer erop waarmee een keer contact was geweest met Credit Suisse. Niet meer en niet minder dan een flinterdunne aanwijzing. Om hiermee in je achterzak een spervuur aan soms impertinente vragen op een belastingplichtige af te vuren, heeft meer weg van een onbeholpen fishing expedition. Het is schaamteloos hengelen in een sfeer van verdachtmaking van fiscale fraude. Dat wordt niet gedekt door artikel 47 AWR.

Disproportioneel

En dan de hamvraag: heeft het ook wat opgeleverd? Circa vijf jaar na dato is de conclusie een onthutsende: nagenoeg niets. Uit de (bel)contacten met de groep van 670 bleek dat het vooral ging om belastingplichtigen die al gebruik hadden gemaakt van de inkeerregeling, óf waarvan de rekening bij Credit Suisse gewoon in de aangifte stond, dan wel om personen die als contactpersoon of gemachtigde voor een ander fungeerden. Met name die laatste groep was de helft van het totaal. Dat sluit ook aan bij mijn ervaring op kantoor waarin alle zaken op niets zijn uitgedraaid. Dat geldt evenzeer voor een aantal FIOD-zaken waarin de officier van justitie al snel na het eerste verhoor besloot de zaken te seponeren. Het FD kopte op 12 augustus nog: ‘Belastingdienst te enthousiast bij opsporen Zwitserse banktegoeden.’ Een vrij eufemistische beschrijving van een ronduit twijfelachtig project. ‘Schieten met hagel of een kanon op een mug’ had beter gepast. Want realiseert de Belastingdienst zich wel wat voor impact dit soort sterk repressieve controle heeft op burgers? Je zult maar ten onrechte in een FIOD-zaak worden betrokken? Of is er enig gevoel bij de inbreuk die wordt gemaakt op de privacy met dit soort kwestieuze telefonische kruisverhoren? Zelf concludeert de projectleiding:

Maar heel erg lijkt men niet te zitten met het eigen disproportionele optreden want:

De wantrouwende overheid

Dit project dateert van 2017. In de jaren daarna is er het nodige aan het licht gekomen over de fraudegerichte aanpak door de Belastingdienst in die tijd. De Toeslagenaffaire, FSV-lijsten en andere interne fraudelijsten die bleken op los zand te zijn gebaseerd. Honderdduizenden burgers zijn volkomen ten onrechte aangemerkt als potentiële fraudeurs met soms catastrofale gevolgen. Inmiddels hebben we een onthutsend inkijkje gekregen in hoe de Belastingdienst te werk ging. Ik moest weer denken aan een zeer interessant essay van Guus Valk in de NRC van twee jaar geleden: ‘Hoe overheid en burger elkaar kwijtraakten’.2 Daarin wordt fraai en overzichtelijk beschreven hoe langzaamaan de overheid haar eigen burgers steeds meer is gaan wantrouwen. In de jaren 90 na de ontzuiling en het aantreden van de paarse kabinetten was het motto van ambtenaren en politici nog ‘de burger als klant’ met de overheid als bedrijf. Vanaf begin jaren 2000 met de kabinetten Balkenende veranderde dat beeld weer in ‘de burger als individu’ die zelfredzaam moest zijn. Toen deden ook de algoritmes hun intrede in het (digitale) apparaat van de overheid. Vanaf 2013 met de kabinetten Rutte ging het fundamenteel mis: de burger werd gezien als (potentiële) fraudeur. Aanleiding voor die ommezwaai was de politieke ophef over de Bulgarenfraude. ‘De Tweede Kamer eiste een harde fraude-aanpak van het kabinet. De Belastingdienst voerde die wens uit, en joeg vele onschuldigen na.’, schrijft Valk. Dit project Montenegro past naadloos in die tijdgeest. Een vertunnelde Belastingdienst die bij alleen al de idee van eventueel buitenlands vermogen, weer meteen in de kramp schiet. Het doel heiligt kennelijk de middelen. En dat is in dit geval blijkens de eindevaluatie het bevorderen van compliance en bovenal het bestrijden van non-compliance door verhuld inkomen en/of vermogen in het buitenland in beeld te brengen. Die doelstelling vormt het bestaansrecht van het programma Verhuld Vermogen en staat daarmee boven alles. Een dergelijk uitgangspunt is bepaald niet zonder risico want met het wantrouwen van de overheid in de burger waarbij denken aan fraude vooropstaat, ontstaat een even groot wantrouwen van die burger in diezelfde overheid. Uit onderzoek blijkt dat dit vertrouwen op het moment tot een dieptepunt is gedaald. Met de Belastingdienst voorop. Maar liefst 75% acht de fiscus sinds de Toeslagenaffaire en fraudelijsten niet meer betrouwbaar.3 Ik spreek de hoop en de verwachting uit dat dit soort beleid definitief tot het verleden behoort. De Belastingdienst schrijft het nota bene zelf in zijn memo:

Dus handel daar in het vervolg dan ook naar. Een beetje meer zelfbeheersing graag.4 Wat meer oog ook voor de gevolgen van het handhavend optreden. En een iets meer open blik naar de burger, zelfs als die burger gerelateerd kan worden aan een eventuele buitenlandse rekening. Zoals de Nationale ombudsman in zijn laatste jaarverslag schreef: