Samenvatting
Een BV had in 1994 een revisievergunning aangevraagd als bedoeld in hoofdstuk 8 van de Wet Milieubeheer. De vergunning is op 30 december 1994 door Gedeputeerde Staten van Gelderland verleend. Op basis van de Legesverordening Gelderland 1994 en de bijbehorende tarieventabel ontving de BV een legesnota van fl. 40.925. De BV betoogde voor het Hof dat toepassing van de Verordening en de daarbij behorende Tarieventabel leidde tot een willekeurige en onredelijke heffing. Het Hof was het daar mee eens en besliste dat de Verordening gedeeltelijk onverbindend was en dat de legesnota niet in stand kon blijven. Daarop verminderde het Hof de legesnota tot een te betalen bedrag van fl. 2.000. Op het cassatieberoep van Gedeputeerde Staten oordeelt de Hoge Raad dat er voor onverbindendverklaring eerst plaats is als er een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel, of waarvan duidelijk is dat zo’n regeling leidt tot een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van leges niet op het oog kan hebben gehad.
Volgens de Hoge Raad is zo’n situatie hier niet aan de orde. De Hoge Raad overweegt voorts dat in de Verordening de mogelijkheid is opgenomen dat Gedeputeerde Staten bij onbillijkheden van overwegende aard kunnen besluiten minder leges of in het geheel geen leges in rekening te brengen. Deze bevoegdheid komt niet toe aan de rechter, maar is voorbehouden aan Gedeputeerde Staten (vgl. HR 29 maart 2002, nr. 36513, BNB 2002/174).
Arrest gewezen op het beroep in cassatie van het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 22 augustus 2001, nr. 99/01605, betreffende na te melden van X B.V. te Z geheven leges.
1. Heffing, bezwaar en geding voor het Hof
Van belanghebbende is bij schriftelijke kennisgeving, gedagtekend 4 juli 1995, ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot verlening van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor het bewaren van oude accu’s binnen de inrichting aan de a-straat 1 te Z een bedrag van ƒ 40.924,61 aan leges geheven. Dit bedrag is, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de inspecteur der provinciale belastingen van de provincie Gelderland (hierna: de Inspecteur) gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft de uitspraak vernietigd en de legesnota verminderd tot ƒ 2000. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland (hierna: GS) heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
GS hebben een conclusie van repliek ingediend.
Belanghebbende heeft een conclusie van dupliek ingediend.
3. Beoordeling van de klachten
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Belanghebbende exploiteert een bedrijf met verschillende deelactiviteiten, waaronder de opslag en het verwerken van afval, en een veehouderij. In belanghebbendes bedrijf worden motoren gebruikt, waaronder die van een schrootpers, heftrucks en kranen. Het bebouwde bedrijfsoppervlak bedraagt 1650 m². De totale oppervlakte van het bedrijf bedraagt 18.040 m². Daarvan is een gedeelte groot 4500 m² in gebruik voor de opslag en de verwerking van afval. De resterende delen van het bedrijfsterrein worden gebruikt als showruimte voor heftrucks en kranen, opslagterrein voor lege containers, toegangswegen en weiland voor het vee. Na reeds eerder vergunningen te hebben verkregen, heeft belanghebbende in 1994 een revisievergunning aangevraagd als bedoeld in hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. De gevraagde vergunning had mede betrekking op een uitbreiding van activiteiten. De vergunning is op 30 december 1994 door GS verleend voor de duur van vijf jaren. De van belanghebbende geheven leges zijn berekend op basis van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening Gelderland 1994 (hierna: de Verordening), welke verordening bij besluit van 15 december 1993 door Provinciale Staten van Gelderland is vastgesteld. De Verordening is goedgekeurd bij Koninklijk Besluit van 31 januari 1994, nummer 94.000844.
3.2. Voor het Hof was de hoogte van de te betalen leges in geschil.
Het Hof heeft vastgesteld dat Provinciale Staten voor het onderhavige gedeelte van de Tarieventabel gekozen hebben voor een legesheffing op de grondslag van bepaalde (technische) bedrijfskenmerken. Het Hof heeft geoordeeld dat door deze keuze van (een deel van) de grondslagen voor de heffing van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag van – kort gezegd – een milieuvergunning, de Verordening naar haar opzet kan leiden tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, zodat de Verordening en de (daarbij behorende) Tarieventabel in zoverre onverbindend zijn.
3.3. Het Hof heeft daartoe redengevend geoordeeld – kort samengevat – (a) dat de Inspecteur niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een redelijke verhouding bestaat tussen de hoogte van de leges en de omvang van de bij het afgeven van een vergunning als de onderhavige verrichte dienst of de daarmee gemoeide kosten, (b) dat de hoogte van de volgens de Verordening en de daarbij behorende Tarieventabel te betalen leges van louter toevallige omstandigheden kan afhangen, (c) dat de Inspecteur niet erin is geslaagd deugdelijke en onderbouwde argumenten aan te voeren op grond waarvan de hoogte van de aan belanghebbende opgelegde legesnota, die volgens het Hof voor belanghebbende op het eerste gezicht onredelijk en willekeurig is, kan worden gerechtvaardigd en (d) dat de rechter, nu de provinciale wetgever en het provinciale bestuur inmiddels zelf tot de conclusie zijn gekomen dat de Verordening en de Tarieventabel tot een onredelijke en willekeurige heffing leiden, niet anders kan doen dan zich daarbij aansluiten.
3.4. De Verordening en de daarbij horende Tarieventabel berusten op de artikelen 220, 221, 223, lid 1, letter a, en 224 van de Provinciewet als luidende tot 1 juli 1997, die de provinciale regelgever vrij lieten de heffing van leges te regelen naar de maatstaf die hem passend voorkwam (de maatstaf van artikel 225 was niet van toepassing op leges als bedoeld in artikel 223, lid 1, letter a). De billijkheid van op de voet van de vorenbedoelde artikelen getroffen legesverordeningen is in het algemeen aan het oordeel van de rechter onttrokken. Voor onverbindendverklaring is eerst plaats ingeval een regeling zou zijn getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel, of waarvan het duidelijk is (in die zin dat het op voorhand duidelijk moet zijn geweest) dat zij moet leiden tot een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van leges als in voormeld artikel 223 bedoeld niet op het oog kan hebben gehad.
3.5. De door het Hof in aanmerking genomen omstandigheden leiden, wat daarvan overigens zij, niet tot de gevolgtrekking dat zich hier een dergelijk geval voordoet. Wat de hiervoor in 3.3 onder (c) en (d) vermelde omstandigheden betreft verdient daarbij opmerking dat in dit verband niet meer door het Hof is vastgesteld noch door partijen is aangevoerd dan (ad c) dat de hoogte van de leges in het concrete geval van belanghebbende (volgens het Hof) onredelijk en willekeurig bleek te zijn, en (ad d) dat (ook) naar het oordeel van de provinciale wetgever en het provinciale bestuur in de uitvoeringspraktijk gaandeweg was gebleken dat het tarief ten gevolge van de wijzigingen van de milieuwetgeving en de daaruit voortvloeiende wijzigingen op het gebied van de vergunningverlening aan vernieuwing toe was, hetgeen hun aanleiding had gegeven een instructie vast te stellen voor de toepassing van de zogenoemde hardheidsclausule in afwachting van de vaststelling van een nieuw tarief (zie hierna onder 3.7). Ook overigens zijn door het Hof geen feiten of omstandigheden vastgesteld noch door partijen aangevoerd, welke leiden tot de gevolgtrekking dat het tarief naar de hiervoor onder 3.4 omschreven maatstaf onverbindend is.
3.6. Het beroep in cassatie is derhalve gegrond. ’s Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.
3.7. Belanghebbendes niet door het Hof behandelde grieven falen. Uit het hiervoor in 3.5 overwogene volgt dat er geen grond is voor het oordeel dat de Verordening in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. In artikel 9 van de Verordening is bepaald dat in geval van onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van de Verordening mochten voordoen, aan de heffing van leges onderhevige diensten tegen een door GS te bepalen lager bedrag of kosteloos kunnen worden verleend. Deze bevoegdheid komt niet toe aan de rechter, maar is voorbehouden aan GS (vgl. HR 29 maart 2002, nr. 36513, BNB 2002/174).
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent het griffierecht, en
bevestigt de uitspraak van de Inspecteur.
Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, J.C. van Oven en C.J.J. van Maanen, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2004.
