Rechtvaardiging voor beperking heffingsgebied reclamebelasting; bewijs na bezwaar

1.1. Aan belanghebbende is voor de jaren 2015 en 2016 een aanslag in de reclamebelasting van de gemeente Hellendoorn opgelegd van € 480 in beide jaren.

1.2. Op de bezwaarschriften van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraken op bezwaar de aanslagen gehandhaafd.

1.3. Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de rechtbank Overijssel (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft de beroepen bij uitspraak van 25 juli 2017 ongegrond verklaard.

1.4. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5. Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, de van de Rechtbank ontvangen dossiers die op deze zaken betrekking hebben alsmede alle stukken die nadien, al dan niet met bijlagen, door partijen in hoger beroep zijn overgelegd.

1.6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2018. Met toestemming van partijen zijn de zaken met rolnummers 17/00860 t/m 17/00865 gelijktijdig ter zitting behandeld. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht. Hetgeen ter zitting is opgemerkt, wordt geacht op alle zaken betrekking te hebben tenzij anders blijkt.

2.1. Belanghebbende heeft haar restaurant gevestigd aan de [a-straat 1] te [Z] . Op dit adres was op 1 januari 2014 een openbare aankondiging aangebracht die zichtbaar was vanaf de openbare weg.

2.2. Het adres [a-straat 1] behoort tot het gebied als bedoeld in artikel 2 van de Verordening op de heffing en invordering van reclamebelasting 2015 en 2016 (hierna: de Verordeningen), zoals vastgesteld bij raadsbesluiten van 2 december 2014 en 3 november 2015. De Verordening 2015 is gepubliceerd in Gemeenteblad nr. 77129 van 18 december 2014, de Verordening 2016 is gepubliceerd in Gemeenteblad nr. 108427 van 17 november 2015 en een wijziging van het heffingsgebied is gepubliceerd in Gemeenteblad nr. 128567 van 28 december 2015.

2.3. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Verordeningen wordt onder “openbare aankondiging” verstaan elke tot het publiek gerichte mededeling waarmee beoogd wordt reclame te maken dan wel aandacht te trekken voor een product, een dienst of een bedrijf. Ingevolge artikel 2 van de Verordeningen wordt onder de naam reclamebelasting een directe belasting geheven voor een openbare aankondiging die op 1 januari van het belastingjaar zichtbaar is vanaf de openbare weg.

2.4. De heffing van reclamebelasting is beperkt tot het gebied, zoals dit op de bij de Verordeningen behorende kaart is gearceerd en nader is beschreven. Dit gebied beslaat een gedeelte van het centrum van [Z] , alsmede enkele aanloopgebieden. Het kantoor van belanghebbende ligt aan de uiterste rand van een dergelijk aanloopgebied. Het gebied aangeduid als “de Markt” (hierna: de Markt) behoort sinds de Verordening 2016 tot het gebied waarbinnen reclamebelasting geheven kan worden. Het gedeelte van het centrum dat wordt aangeduid als de “Gouden Winkelrand” (de Constantijnstraat en de Rijssensestraat; hierna: de Gouden Winkelrand) behoort sinds de Verordening 2017 tot het gebied waarbinnen reclamebelasting kan worden geheven.

2.5. Ingevolge artikel 6 van de Verordeningen wordt de reclamebelasting geheven naar een vast bedrag van € 480 voor één openbare aankondiging, met in achtneming van het overigens in deze verordeningen bepaalde.

2.6. In het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 30 oktober 2012 aan de raad tot invoering van de reclamebelasting is onder meer het volgende opgenomen:

“Samenvatting :

De verbetering van het verblijfs- en ondernemingsklimaat in het centrum van [Z] vraagt om een gezamenlijke aanpak van de daar gevestigde ondernemers. Om tot uitvoering van marketing- en promotieactiviteiten te komen dient een financieringsinstrument te worden gevonden waaraan door alle ondernemers wordt bijgedragen en waarmee het free-riden tot het verleden gaat behoren. Het middel reclamebelasting biedt in deze situatie uitkomst. Gebleken is dat de noodzaak voor een gezamenlijk aanpak en een gezamenlijk financiering breed wordt onderschreven en dat voor de invoering van reclamebelasting draagvlak bestaat.

(...)

Doelstelling :

Met een gezamenlijk te beheren ondernemersfonds, dat wordt gevoed met de opbrengsten uit de reclamebetasting, ondernemers in [Z] -Centrum in staat stellen de marketing en promotie van het winkelgebied vorm te geven en daarmee bij te dragen aan een versterking van het verblijfs- en ondernemingsklimaat.”

2.7. Het hierboven bedoelde ondernemersfonds is de Stichting [A] (hierna: [A] ). De heffingsambtenaar heeft een door [A] opgestelde Activiteitenagenda centrum [Z] en een door [A] opgestelde financiële verantwoording voor beide in geschil zijnde jaren overgelegd. Tot de financiële verantwoording die door [A] is opgesteld, behoort een uitvoerige en gedetailleerde kolommenbalans.

2.8. De opbrengst van de reclamebelasting 2015 is blijkens een beschikking van 22 april 2016 waarin de subsidie aan [A] definitief wordt vastgesteld als volgt aangewend:

“Met onze brief van 26 mei 2015 (15UIT09041) hebben wij aan uw Stichting voor het jaar 2015 een subsidie verleend voor een bedrag á € 59.520,00. Op basis van de door u voor het jaar 2015 ingediende financiële verantwoording en de werkelijke opbrengst reclamebelasting 2015, stellen wij de subsidie vast op een bedrag van € 52.039,-- Dit bedrag is als volgt berekend:

Werkelijke opbrengst reclamebelasting 2015 58.959,00

Uitvoeringskosten - 5.000,00

Te veel in 2014 uitgekeerd - 1.920,00

=======

Totaal subsidiebedrag 52.039,00

Het door u aangegeven overschot wordt toegevoegd aan de reserve.

Wij hebben u voor het jaar 2015 een bedrag van € 52.600,-- aan voorschotten betaald. Nu de subsidie is vastgesteld op € 52.039,-- is een bedrag van € 561,-- te veel betaald. Dit bedrag zal conform eerdere afspraken worden verrekend bij de subsidievaststelling 2016.”

2.9. Ook in 2016 is de subsidie aan [A] verleend op basis van de (verwachte) opbrengst reclamebelasting 2016 minus de (verwachte) perceptiekosten. Daarbij zijn de volgende voorwaarden gesteld:

“De subsidie wordt verleend om u in staat te stellen de activiteiten die zijn benoemd in uw activiteitenplan 2016 uit te voeren. Hierbij handelt het om activiteiten die er op zijn gericht: - het ondernemersklimaat in het centrumgebied te versterken en te verbeteren;

- [Z] in al zijn hoedanigheden te profileren,

- activiteiten te coördineren

- ondernemers te stimuleren en hen ondersteuning en advies te bieden.”

3.1. In geschil is of de aanslagen reclamebelasting 2015 en 2016 terecht aan belanghebbende zijn opgelegd.

3.2. Belanghebbende stelt in hoger beroep dat de Verordeningen te haren aanzien verbindende kracht ontberen, aangezien voor de beperking van het heffingsgebied geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Meer in het bijzonder stelt belanghebbende onder andere dat onvoldoende inzicht bestaat in de aanwending van de opbrengst van de reclamebelasting, dat de opbrengst gedeeltelijk toevloeit aan individuele belastingplichtigen, dat het gebied waar belanghebbende is gevestigd geen baat heeft bij de activiteiten gefinancierd met de opbrengst van de reclamebelasting en dat ondernemingen in het gebied van de “Gouden Winkelrand” daarentegen daar wel baat bij hebben, zodat deze ondernemers ten onrechte zijn uitgezonderd van heffing.

3.3. Beide partijen hebben voor hun standpunt voorts aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.

3.4. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en die van de heffingsambtenaar, en van de aanslagen.

3.5. De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

4.1. Op grond van artikel 227 van de Gemeentewet kan ter zake van openbare aankondigingen die zichtbaar zijn vanaf de openbare weg een reclamebelasting worden geheven.

4.2. Onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 11 november 2011, nr. 10/04446, ECLI:NL:HR:2011:BR4564, moet voorop worden gesteld dat de reclamebelasting in artikel 227 van de Gemeentewet is voorzien als een algemene belasting, hetgeen meebrengt dat een gemeente vrij is in de besteding van de opbrengst van die belasting. Het karakter van een algemene belasting staat er niet aan in de weg dat een gemeente de heffing van deze belasting beperkt tot een gedeelte van haar grondgebied, mits voor die beperking een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat (vgl. HR 21 juni 2000, nr. 33 816, ECLI:NL:HR:2000:AA6253). Bij het bestaan van een dergelijke rechtvaardiging is de beperking niet in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel; de gemeentelijke wetgever overschrijdt daarmee ook niet de grenzen van de regelgevende bevoegdheid die hem in artikel 227 van de Gemeentewet is toegekend.

4.3. Indien een gemeente besluit de opbrengst van een reclamebelasting te besteden op een wijze als hiervoor bedoeld, en zij het object van de heffing heeft beperkt tot openbare aankondigingen in het desbetreffende gedeelte van haar grondgebied, is sprake van de eerder bedoelde objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die beperking, indien die gemeente in redelijkheid heeft mogen uitgaan van de veronderstelling dat op deze wijze degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de belasting in de heffing worden betrokken.

4.4. Belanghebbende heeft gemotiveerd bestreden dat sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het beperken van het heffingsgebied. Belanghebbende heeft allereerst aangevoerd dat in 2015 de Markt en de Gouden Winkelrand ten onrechte niet tot het heffingsgebied zijn gerekend. Belanghebbende vindt steun voor deze stelling in de omstandigheid dat de Markt (in 2016) en de Gouden Winkelrand (in 2017) in latere jaren alsnog tot het heffingsgebied zijn gerekend.

4.5. Het Hof volgt belanghebbende niet in deze stelling. Bij het beperken van het heffingsgebied zal in veel gevallen discussie mogelijk zijn omtrent de vraag waar precies de grenzen getrokken moeten worden. De enkele omstandigheid dat een andere afbakening van het heffingsgebied denkbaar is en dat daarvoor objectieve redenen kunnen worden aangevoerd, brengt niet mee dat de gekozen beperking onredelijk zou zijn. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat de beperking, als gevolg van veranderende omstandigheden en inzichten bij de gemeente, in 2016 en 2017 is veranderd. Naar ’s Hofs oordeel is de heffingsambtenaar erin geslaagd aannemelijk te maken dat de in elk jaar gekozen beperking berust op een redelijke grondslag. Zo heeft hij erop gewezen dat tot 2016 op de Markt veel sprake was van leegstand en dat de Gouden Winkelrand een door een drukke straat afgescheiden apart winkelgebied aan de zuidzijde van het centrum is en dat de ondernemers tot 2017 de kans hebben gehad om met de eigen vereniging eigen activiteiten te ontplooien en financieren.

4.6. Belanghebbende heeft verder aangevoerd dat de financiële verantwoording van [A] , mede door het ontbreken van een begroting, van onvoldoende kwaliteit is om aannemelijk te kunnen maken dat de met de reclamebelasting verkregen middelen ten goede zijn gekomen aan (activiteiten georganiseerd in) het centrum van [Z] .

4.7. De activiteitenagenda en de financiële verantwoording, alsmede de toelichting ter zitting van het Hof, maken aannemelijk dat de activiteiten in overwegende mate ten dienste zijn gekomen aan belastingplichtigen in het heffingsgebied en dat de middelen die aan [A] hiervoor ter beschikking zijn gesteld (de subsidie ter hoogte van de opbrengst van de reclamebelasting minus de perceptiekosten) voor deze activiteiten zijn aangewend. Hiervoor behoeft niet elke activiteit direct ten goede te komen aan belastingplichtigen in het heffingsgebied; het gaat erom of de gemeente in redelijkheid heeft mogen uitgaan van de veronderstelling dat door de subsidie aan [A] te verstrekken degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de belasting diegenen zijn die in de heffing worden betrokken. Dit is naar het oordeel van het Hof het geval.

4.8. Het voorgaande brengt mee dat de heffingsambtenaar aannemelijk heeft gemaakt dat voor de beperking van het heffingsgebied voor de reclamebelasting in de jaren 2015 en 2016 een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Hetgeen belanghebbende overigens heeft aangevoerd, brengt het Hof niet tot een ander oordeel.

4.9. De heffingsambtenaar heeft belanghebbende in de bezwaarfase geen inzage gegeven in de verantwoording van de opbrengsten van de reclamebelasting. Deze houding berustte blijkbaar op een bewuste standpuntbepaling; in de uitspraak op bezwaar over 2016 is het volgende opgenomen:

“Ten onrechte bent u van mening dat de raad of de heffingsambtenaar u bij het vaststellen van de belastingverordening bewijs had moeten verstrekken over de objectieve en redelijke rechtvaardiging van de heffing. Het betreft immers een autonome bevoegdheid van de raad als voornoemd.”

Hoewel de heffingsambtenaar, voor zover formeel betrokken bij het vaststellen van de Verordeningen, inderdaad bij het vaststellen daarvan geen bewijs had behoeven te verstrekken voor het bestaan van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het beperkte heffingsgebied, dient hij dit wel met bewijsmiddelen aannemelijk te maken indien (mede) op deze grond bezwaar wordt gemaakt tegen een aanslag reclamebelasting. De heffingsambtenaar heeft dit eerst in de beroepsfase gedaan en eerst toen de achterliggende stukken ingebracht. Dit had naar het oordeel van het Hof voor de Rechtbank aanleiding moeten zijn de heffingsambtenaar te veroordelen in de kosten van het beroep en tot terugbetaling van het griffierecht.

Het hoger beroep is gegrond voor zover aan belanghebbende door de Rechtbank geen proceskostenvergoeding voor de beroepsfase is toegekend en voor het overige ongegrond.

Het Hof stelt de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep heeft moeten maken overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast. Het Hof is van oordeel dat de onderhavige zaken samenhangen met de overige zaken die gelijktijdig ter zitting bij het Hof zijn behandeld. Het Hof stelt de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep heeft moeten maken overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op 1/3e van: € 1.536 voor de kosten in eerste aanleg (2 punten (beroepschrift, bijwonen zitting)  wegingsfactor 1 (zwaarte)  € 512 (bedrag 2019))  wegingsfactor 1,5 (samenhangende zaken) en € 1.536 voor de kosten in hoger beroep (2 punten (hogerberoepschrift, bijwonen zitting)  € 512 (bedrag 2019))  wegingsfactor 1 (zwaarte)  wegingsfactor 1,5 (samenhangende zaken), ofwel in totaal op 1/3e van € 3.072 = € 1.024.

Het Hof:

• vernietigt de uitspraak van de Rechtbank voor zover geen proceskostenveroordeling is uitgesproken en voor zover niet is bepaald dat het betaalde griffierecht door de heffingsambtenaar dient te worden vergoed;
• bevestigt de uitspraak van de Rechtbank voor het overige;
• veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 1.024; en
• gelast dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het betaalde griffierecht vergoedt, te weten € 664 (€ 331 + € 333) in verband met de beroepen bij de Rechtbank en € 501 in verband met het hoger beroep bij het Hof.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A.V. Boxem, voorzitter, mr. B.F.A. van Huijgevoort en mr. I. Linssen in tegenwoordigheid van dr. J.W.J. de Kort als griffier. De beslissing is op 26 maart 2019 in het openbaar uitgesproken.