Btw-heffing ter zake van gescheiden inzameling verpakkingsafval door gemeente

Bij beschikking met dagtekening 15 december 2020 heeft verweerder een bijdrage van € 18.740 uit het BTW-compensatiefonds (BCF) voor het jaar 2015 van eiseres teruggevorderd. Hierbij is aan eiseres belastingrente in rekening gebracht ten bedrage van € 3.121 (zaaknummer SGR 22/3206).

Bij beschikking met dagtekening 30 maart 2021 heeft verweerder een bijdrage van € 20.088 uit het BCF voor het jaar 2016 van eiseres teruggevorderd. Hierbij is aan eiseres belastingrente in rekening gebracht ten bedrage van € 2.775 (zaaknummer SGR 22/3208).

Bij beschikking met dagtekening 30 maart 2021 heeft verweerder een bijdrage van € 17.450 uit het BCF voor het jaar 2017 van eiseres teruggevorderd. Hierbij is aan eiseres belastingrente in rekening gebracht ten bedrage van € 1.712 (zaaknummer SGR 22/3209).

Bij beschikking met dagtekening 30 maart 2021 heeft verweerder een bijdrage van € 18.331 uit het BCF voor het jaar 2018 van eiseres teruggevorderd. Hierbij is aan eiseres belastingrente in rekening gebracht ten bedrage van € 1.065 (zaaknummer SGR 22/3210).

Bij beschikking met dagtekening 30 maart 2021 heeft verweerder een bijdrage van € 4.680 uit het BCF voor het jaar 2019 van eiseres teruggevorderd. Hierbij is aan eiseres belastingrente in rekening gebracht ten bedrage van € 100 (zaaknummer SGR 22/3212).

Verweerder heeft met dagtekening 30 december 2020 een naheffingsaanslag omzetbelasting over het tijdvak 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015 aan eiseres opgelegd. De nageheven omzetbelasting bedraagt € 12.032. Ook is € 2.263 belastingrente aan eiseres in rekening gebracht (zaaknummer SGR 22/3207).

Ook heeft verweerder met dagtekening 25 februari 2021 een naheffingsaanslag omzetbelasting over het tijdvak 1 januari 2016 tot en met 31 december 2019 aan eiseres opgelegd. De nageheven omzetbelasting bedraagt € 41.038. Gelijktijdig is € 4.422 belastingrente aan eiseres in rekening gebracht (zaaknummer SGR 22/3213).

Eiseres heeft tegen de terugvorderingsbeschikkingen, naheffingsaanslagen en rentebeschikkingen bezwaar gemaakt.

Verweerder heeft bij uitspraken op bezwaar van 11 april 2022 de bezwaren ongegrond verklaard.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2023.

Namens eiseres zijn verschenen de gemachtigde en drs. [A].

Namens verweerder zijn verschenen mr. [B], mr. [C], [D], [E], mr. [F], drs. [G] en mr. [H].

Ter zitting zijn gelijktijdig behandeld de zaken van twee andere gemeenten waarin dezelfde geschilpunten aan de orde zijn. Het betreft de zaken met de nummers SGR 22/3192, SGR 22/3195, SGR 22/3196, SGR 22/3198, SGR 22/3199, SGR 22/3200, SGR 22/3201, SGR 22/3202, SGR 22/3203, SGR 22/3205, SGR 22/3121, SGR 22/3715 en SGR 22/3716.

Overwegingen

Feiten

1. Gemeenten zijn op grond van artikel 10.21 Wet Milieubeheer (de Wm) verplicht om ten minste eenmaal per week huishoudelijke afvalstoffen (met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen) in te zamelen bij elk binnen hun grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan.

2. Op basis van het Besluit beheer verpakkingen 20141 (Bbv) zijn producenten en importeurs (het verpakkend bedrijfsleven) verantwoordelijk voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van de door hen in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en de door hen geïmporteerde verpakkingen waarvan zij zich in een kalenderjaar hebben ontdaan.2 Het verpakkend bedrijfsleven is verder verplicht om bepaalde doelstellingen te halen met betrekking tot hergebruik en andere nuttige toepassingen van de door hen in de handel gebrachte of geïmporteerde verpakkingen.3

3. In artikel 9 van het Bbv is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven gezamenlijk uitvoering kan geven aan de verplichtingen die zijn opgenomen in dat besluit. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt. Daartoe is de Stichting Afvalfonds Verpakkingen (Stichting A) opgericht.

4. Om praktisch uitvoering te kunnen geven aan de verplichtingen van het Bbv heeft het verpakkend bedrijfsleven een raamovereenkomst gesloten met het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voor de jaren 2013 tot en met 2022 (de Raamovereenkomst 2013-2022). De Raamovereenkomst 2013-2022 heeft betrekking op de verpakkingsmaterialen glas, papier en karton, hout, metalen en kunststof en is het vervolg alsook een aanvulling op de raamovereenkomst voor de jaren 2008 tot en met 2012 (Raamovereenkomst 2008-2012).4

5. In de Raamovereenkomst 2013-2022 is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven zorgt voor een robuust en toereikend financieringsstelsel dat voorziet in een fonds (het fonds), waaruit alle benodigde activiteiten voor het uitvoeren van die overeenkomst betaald worden.5 De gemeenten krijgen een vergoeding uit het fonds voor alle kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van de Raamovereenkomst 2013-2022.6

6. Uit de Raamovereenkomst 2008-2012 volgt dat Stichting A de administratie voor het fonds uitvoert en dat VNG, VROM en het verpakkend bedrijfsleven een uitvoeringsprotocol zullen vaststellen, waarin wordt opgenomen onder welke voorwaarden en op welke wijze betaling uit het fonds zal plaatsvinden.7 Hiertoe is het zogeheten Uitvoerings- en Monitoringsprotocol (UMP) vastgesteld.

7. In het addendum bij de Raamovereenkomst 2013-2022 is opgenomen dat het verpakkend bedrijfsleven op grond van het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (de voorloper van het Bbv) verplicht is om de door hen op de markt gebrachte hoeveelheid verpakkingen en de hoeveelheid ingezameld en hergebruikt verpakkingsafval te registreren en te monitoren. Tevens is vermeld dat dit in opdracht van Stichting A, wordt gedaan door Stichting Nedvang (Stichting N).8

8. Voor de onderhavige jaren is niet in geschil dat eiseres met Stichting N een deelnemersovereenkomst (de deelnemersovereenkomst) heeft afgesloten, waarmee zij zich wederzijds verplichten zich – elk voor de hen toebedeelde rol – te houden aan het bepaalde in de Raamovereenkomst 2013-2022.9 Dit houdt in dat eiseres zorgt voor de gescheiden inzameling of de inzameling en nascheiding van verpakkingen uit huishoudelijk afval.10 Eiseres doet vervolgens aan Stichting N elektronisch opgave van alle ingezamelde verpakkingsmaterialen.11 Stichting N controleert deze opgave en legt een geaccordeerde opgave van eiseres voor aan Stichting A ter vergoeding van de kosten van eiseres.12 Eiseres mag dienstverleners inschakelen voor het vervullen van haar verplichtingen, maar zij blijft jegens Stichting N verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van haar verplichtingen.13

9. Eiseres heeft voor de jaren 2015 tot en met 2019 de omzetbelasting die drukt op de kosten van het gescheiden inzamelen of het inzamelen en nascheiden van verpakkingsmaterialen uit huishoudelijk afval, het eventueel sorteren van de ingezamelde verpakkingsmaterialen en het registreren van het ingezamelde verpakkingsmateriaal in aanmerking laten komen voor een bijdrage uit het BCF.

10. De VNG heeft op 17 september 2019 het Directoraat-Generaal Belastingdienst van het Ministerie van Financiën kennelijk verzocht om duidelijkheid te geven over de btw-aspecten die samenhangen met de inzameling van (zwerf)afval. Bij brief van 12 november 2019 heeft de Staatssecretaris van Financiën aan de VNG meegedeeld dat deze activiteiten van de gemeenten kwalificeren als een dienst die is belast tegen het algemene tarief en dat de verleggingsregeling niet van toepassing is. In die brief is – voor zover van belang – opgenomen:

11. Verweerder heeft bij brief van 2 juli 2020 aan eiseres meegedeeld dat het standpunt van de Staatssecretaris zoals verwoord in de voornoemde brief tot gevolg heeft dat:

1. op grond van artikel 9, vierde lid, van het BCF een correctie aangebracht zal moeten worden voor de jaren 2015 tot en met 2019 voor zover de gemeente de omzetbelasting die drukt op de kosten van het scheiden van afval ten laste heeft gebracht van het BCF;
2. alsnog omzetbelasting verschuldigd is over de vergoeding die de gemeente heeft ontvangen inzake de scheiding van het huishoudelijk afval voor zover door de gemeente geen omzetbelasting in rekening is gebracht;
3. de omzetbelasting die drukt op de kosten van de prestatie in aanmerking komt voor aftrek op de verschuldigde omzetbelasting.

12. Verweerder heeft eiseres in deze brief tevens verzocht opgaaf te doen van de correcties voor het BTW-compensatiefonds en de omzetbelasting die het gevolg zijn van het daarin verwoorde standpunt. Eiseres heeft die gegevens verstrekt en op grond daarvan zijn de onderhavige terugvorderingsbeschikkingen, naheffingsaanslagen en rentebeschikkingen opgelegd.

Geschil

13. In geschil is of de terugvorderingsbeschikkingen, de naheffingsaanslagen en de rentebeschikkingen in stand kunnen blijven en, zo deze vraag bevestigend wordt beantwoord, of de naheffingsaanslagen dienen te worden verminderd.

14. Eiseres stelt dat de terugvorderingsbeschikkingen en de naheffingsaanslagen ten onrechte zijn opgelegd. Zij stelt dat er geen sprake is van een dienst aan Stichting A en zo deze er wel is deze niet onder bezwarende titel wordt verricht. Indien er sprake is van een dienst onder bezwarende titel, dan is het geen dienst in het economische verkeer. Indien er wel sprake is van een prestatie in het economische verkeer, dan nog kan geen sprake zijn van heffing van omzetbelasting, omdat de gemeente handelt als overheid. Verder stelt eiseres dat verweerder door het opleggen van de correcties heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel. Ook stelt eiseres dat de verleggingsregeling van toepassing is. Ten slotte stelt eiseres dat zij deze kosten toch al maakt voor de inzameling van huishoudelijk afval. De kosten worden dus niet specifiek gemaakt voor deze dienst. Nu eiseres de kosten niet maakt in haar hoedanigheid van ondernemer komt de voorbelasting niet voor aftrek in aanmerking. Dit heeft tot gevolg dat de voorbelasting in aanmerking komt voor een vergoeding uit het BCF.

15. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een dienst onder bezwarende titel die wordt verricht in het economische verkeer en dat eiseres ter zake heeft gehandeld als ondernemer en niet als overheid. Van handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geen sprake. Ook is de verleggingsregeling niet van toepassing. De terugvorderingsbeschikkingen en de naheffingsaanslagen zijn daarom terecht aan eiseres opgelegd.

Beoordeling van het geschil

Is er sprake van een dienst aan Stichting A?

16. Eiseres stelt dat er geen sprake is van een dienst aan Stichting A. Zij voert daartoe onder meer aan dat Stichting A niet verplicht is om huishoudelijk afval in te zamelen en dat zij daartoe ook niet bevoegd is. Eiseres handelt daarom niet in opdracht van Stichting A, maar in de uitoefening van een eigen taak, te weten de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval.

17. De rechtbank is het in zoverre met eiseres eens dat er geen sprake is van een dienst aan Stichting A. Uit de feiten volgt evenwel dat eiseres op basis van het Bbv, de raamovereenkomst en de deelnemersovereenkomst een dienst verricht aan het verpakkend bedrijfsleven, bestaande uit de gescheiden inzameling, dan wel de inzameling en nascheiding van het huishoudelijk verpakkingsafval en de registratie van het door haar ingezamelde verpakkingsafval dat ter verwerking/recycling wordt aangeboden. Deze dienst omvat meer dan de inzameling van huishoudelijk afval waartoe eiseres op grond van de Wm verplicht is. De rechtbank neemt hierbij mede in aanmerking dat, naar verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld, eiseres het huishoudelijk verpakkingsafval schoon en schrapvrij dient aan te leveren bij de verwerker/recycler. Aan voormeld oordeel doet niet af dat eiseres bij de bepaling van haar beleid op het gebied van afval rekening dient te houden met het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP).

Is er sprake van een dienst onder bezwarende titel?

18. Vaststaat dat eiseres met Stichting N de deelnemersovereenkomst heeft gesloten en dat er gelet daarop sprake is van een rechtsbetrekking tussen eiseres en Stichting N. Uit de feiten volgt verder dat Stichting N namens het verpakkend bedrijfsleven zorgt voor de monitoring van het ingezamelde en hergebruikte verpakkingsafval en dat Stichting A, via het fonds, namens het verpakkend bedrijfsleven de financiering regelt. Stichting A betaalt alleen een vergoeding aan eiseres, indien Stichting N aangeeft dat eiseres de overeengekomen prestatie heeft verricht. Het fonds waaruit die vergoeding wordt voldaan, wordt gevuld door het verpakkend bedrijfsleven. Aldus is er een rechtstreeks verband tussen de diensten van eiseres en de betalingen van het verpakkend bedrijfsleven aan het fonds. Uit dit samenstel van handelingen blijkt dat er een rechtsbetrekking is tussen eiseres en het verpakkend bedrijfsleven en dat sprake is van een dienst onder bezwarende titel. Daaraan doet niet af dat de vergoeding wordt betaald door een derde. Niet is vereist dat de tegenprestatie van de dienstverrichting rechtstreeks wordt verkregen van degene voor wie zij is bestemd. Immers uit artikel 73 van de Btw-richtlijn volgt dat de tegenprestatie ook kan worden verkregen van een derde.

Deelname aan het economische verkeer

19. Niet in geschil is dat er een vrijwel kostendekkende vergoeding wordt betaald aan eiseres (indien zij haar verplichtingen nakomt) en dat de dienst duurzaam wordt verricht. Eiseres heeft met hetgeen zij heeft gesteld niet aannemelijk gemaakt dat er geen sprake is van een markt waarop deze diensten worden aangeboden.14 Anders dan eiseres stelt, zijn gemeenten niet de enige die deze dienst kunnen verrichten. Uit het feit dat gemeenten op grond van de Wm verplicht zijn om huishoudelijk afval in te zamelen, volgt immers nog niet dat marktpartijen niet bevoegd zouden zijn om huishoudelijk verpakkingsafval gescheiden in te zamelen of na de inzameling van het huishoudelijk afval het verpakkingsafval na te scheiden, alsmede het ingezamelde materiaal te registreren. De diensten worden daarom verricht in het economische verkeer.

Handelen als overheid

20. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, volgt dat sprake is van een economische activiteit als bedoeld in artikel 9 van de Btw-richtlijn. Eiseres stelt dat de dienst niettemin niet belast is, omdat zij deze dienst verricht als overheid.

21. Artikel 13, eerste lid, van de Btw-richtlijn luidt:

22. De hier in geding zijnde activiteiten worden niet genoemd in Bijlage 1 bij de Btw-richtlijn. Die opsomming is echter niet uitputtend. Er is sprake van een handelen als overheid als voldaan is aan de volgende drie voorwaarden:

• het moet gaan om een publiekrechtelijk lichaam;
• het publiekrechtelijk lichaam handelt onder een specifiek voor haar geldend regime;
• het publiekrechtelijk lichaam treedt niet in concurrentie met privaatrechtelijke marktpartijen.

23. Eiseres is een publiekrechtelijk lichaam. Vaststaat dat eiseres in de onderhavige jaren wettelijk verplicht is om huishoudelijk afval op te halen. Dat is dus een overheidstaak. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Eiseres stelt dat ook het gescheiden inzamelen of het inzamelen en nascheiden van het huishoudelijk verpakkingsafval en het registreren en afleveren van dit verpakkingsafval bij een gecertificeerde bewerker onder die overheidstaak valt. Ter onderbouwing van die stelling wijst eiseres op de Wm en het LAP. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In de onderhavige jaren bestond de wettelijke verplichting (op grond van de Wm) uitsluitend uit het inzamelen van huishoudelijk afval en het afzonderlijk daarvan inzamelen van groente-, fruit- en tuinafval. Overigens volgt uit het feit dat deze taak/verplichting in het Bbv wordt toegewezen aan het verpakkend bedrijfsleven (private marktpartijen) op zichzelf reeds dat er geen sprake kan zijn van een specifiek voor eiseres geldend juridisch regime. Het LAP leidt niet tot een ander oordeel, omdat dit slechts een niet rechtens afdwingbare zorgplicht voor gemeenten voor “de realisatie van een geschikt inzamelsysteem, de inzameling, stimulering van afvalscheiding en communicatie over beleid en resultaten” bevat. Eiseres handelt met betrekking tot de in geding zijnde activiteiten derhalve niet als overheid.

Het vertrouwensbeginsel

24. Eiseres stelt dat verweerder met het opleggen van de terugvorderingsbeschikkingen en de naheffingsaanslagen heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. De bewijslast voor deze stelling rust, tegenover de gemotiveerde weerspreking door verweerder, op eiseres. Zij wijst daartoe op een concept-vaststellingsovereenkomst inzake de belastingplicht voor de vennootschapsbelasting van afvalbedrijven (de concept VSO), die tot stand is gekomen na vooroverleg tussen verweerder en de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Afval- en reinigingsmanagement (NVRD) en een addendum bij die vaststellingsovereenkomst (het addendum). In het bijzonder wijst eiseres op artikel 2a, zevende lid, van de concept VSO waarin het volgende is vastgelegd:

25. Ook wijst eiseres uitdrukkelijk op punt 2.3 van het addendum, waarin is vastgelegd:

26. Het beroep van eiseres op de voormelde concept VSO en het addendum faalt reeds, omdat deze stukken specifiek betrekking hebben op gezamenlijke standpunten van verweerder en de NVRD ten aanzien van de toepassing en reikwijdte van de objectvrijstelling voor samenwerkingsverbanden op grond van artikel 8f, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. Wat daarvoor is afgesproken, is niet van belang voor de onderhavige zaken. Het gaat hier immers om de toetsing in het kader van het BCF en de heffing van omzetbelasting en niet in het kader van een vrijstelling voor de vennootschapsbelasting. Voorts is VNG of eiseres geen partij geweest bij deze concept VSO en het addendum.

27. Uit de vermelding in het addendum dat tot eind 2019 in de praktijk de door de gemeenten ontvangen vergoedingen van Stichting A niet werden gezien als belaste prestaties voor de omzetbelasting, kan verder niet worden afgeleid dat ook verweerder zich tot dat moment op het standpunt stelde dat er voor de omzetbelasting geen sprake was van belaste prestaties. Die vermelding ziet naar het oordeel van de rechtbank slechts op hoe de verschillende gemeenten een en ander in de praktijk zagen. Eiseres heeft in dit verband nog gesteld dat er tot eind 2019 voor deze activiteiten ook geen naheffingsaanslagen zijn opgelegd aan individuele gemeenten met uitzondering van de gemeente Leek. Eiseres leidt daaruit af dat er sprake was van een bewuste standpuntbepaling van verweerder, dan wel van beleid dat tot eind 2019 geen sprake was van belaste prestaties voor de omzetbelasting. Nog daargelaten of juist is dat alleen aan de gemeente Leek naheffingsaanslagen zijn opgelegd, is de enkele stelling dat er verder geen naheffingsaanslagen zijn opgelegd onvoldoende om aannemelijk te maken dat er sprake was van een bewuste standpuntbepaling of dat dit is gebaseerd op beleid.

Verleggingsregeling

28. Eiseres stelt dat de vergoeding die zij ontvangt van Stichting A is aan te merken als een prijssubsidie met betrekking tot de levering van huishoudelijk verpakkingsafval aan de verwerker. Deze stelling faalt. Zoals de rechtbank hiervoor onder 18 al heeft geoordeeld, is sprake van een vergoeding voor een dienst van eiseres aan het verpakkend bedrijfsleven. De grondslag aan de stelling van eiseres dat de verleggingsregeling van toepassing is, komt hiermee te ontvallen.

Hoogte van de correcties

29. De terugvorderingsbeschikkingen en de naheffingsaanslagen zijn opgelegd op basis van de door eiseres desgevraagd verstrekte gegevens. Het is dan aan eiseres om aannemelijk te maken dat die opgaven onjuist zijn. Eiseres stelt dat van het bedrag aan voorbelasting niets valt toe te rekenen aan de belaste prestatie maar dat het hele bedrag is toe te rekenen aan haar overheidstaak, te weten de inzameling van huishoudelijk afval. Dat betekent dat het gehele bedrag van de voorbelasting in aanmerking komt voor een bijdrage uit het BCF en niet geldt als aftrekbare voorbelasting. Eiseres heeft deze stelling echter niet nader onderbouwd en geen cijfermatige berekening gegeven waaruit kan worden afgeleid dat en in hoeverre haar eerdere opgaven onjuist waren. Eiseres heeft met deze enkele stelling dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de terugvorderingsbeschikkingen en de naheffingsaanslagen op te hoge bedragen zijn vastgesteld.

Belastingrente

30. De beroepen worden mede geacht betrekking te hebben op de beschikkingen belastingrente. Eiseres heeft hiertegen geen afzonderlijke gronden aangevoerd. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat de belastingrente onjuist is berekend.

Slotsom

31. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.

Proceskosten

32. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Ebbeling, voorzitter, mr. E. Kouwenhoven en mr. J.J. Arts, leden, in aanwezigheid van mr. W.M.M.A. van der Vegt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2023.