Vpb-vrijstelling voor Italiaanse haven is verboden staatssteun

ECLI:EU:T:2023:862

Voorlopige editie

ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)

20 december 2023 (*)

„Staatssteun – Belasting van de havenautoriteiten in Italië – Vrijstelling van vennootschapsbelasting – Besluit waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Bestaande steun – Begrip ‚onderneming’ – Begrip ‚economische activiteit’ – Voordeel – Selectiviteit – Verstoring van de mededinging – Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Gelijke behandeling”

In zaak T‑166/21,

Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale, gevestigd te Genua (Italië), en de overige verzoekende partijen wier namen zijn opgenomen in de bijlage(1), vertegenwoordigd door F. Munari, I. Perego, G. M. Roberti en S. Zunarelli, advocaten,

verzoeksters,

ondersteund door

Associazione Porti Italiani (Assoporti), gevestigd te Rome (Italië), vertegenwoordigd door F. Munari, I. Perego, G. M. Roberti en S. Zunarelli, advocaten,

interveniënte,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Stromsky en F. Tomat als gemachtigden,

verweerster,

wijst

HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, O. Porchia, L. Madise, P. Nihoul en S. Verschuur (rapporteur), rechters,

griffier: P. Nuñez Ruiz, administrateur,

gezien de stukken,

na de terechtzitting op 19 april 2023,

het navolgende

Arrest

1 Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoeken verzoeksters, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale (havenautoriteit voor het westelijk deel van de Ligurische Zee, Italië) en de andere verzoekende partijen wier namen zijn opgenomen in de bijlage, om nietigverklaring van besluit (EU) 2021/1757 van de Commissie van 4 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.38399 – 2019/C (ex 2018/E) uitgevoerd door Italië – De vennootschapsbelasting van havens in Italië (PB 2021, L 354, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”).

Toepasselijke bepalingen

Italiaanse wettelijke regeling betreffende het beheer van de Italiaanse havens

2 Artikel 28 van de codice della navizione (scheepvaartwetboek) bepaalt dat het lido, het strand, de havens en de redes, die krachtens artikel 822 van de codice civile (burgerlijk wetboek) eigendom zijn van de staat, deel uitmaken van de maritieme domeingoederen.

3 Legge n. 84 – Riordino della legislazione in materia portuale (wet nr. 84 tot herziening van de regelgeving betreffende de havens) van 28 januari 1994 (gewoon supplement bij GURI nr. 28 van 4 februari 1994; hierna: „wet nr. 84/94”) regelt de havenactiviteiten alsmede de taken en functies van de autorità di sistema portuale (havenautoriteiten; hierna: „AdSP’s”).

4 De AdSP’s zijn niet-economische publiekrechtelijke lichamen met rechtspersoonlijkheid die een of meer havens van nationaal of internationaal belang in Italië besturen. Bij wet nr. 84/94 zijn 16 AdSP’s opgericht voor de 57 belangrijkste havens in Italië (met name Triëst, Genua, Livorno, Cagliari en Gioia Tauro).

5 Artikel 6, lid 4, onder a), van wet nr. 84/94 bepaalt dat de AdSP’s belast zijn met het exclusieve beheer van het land en de goederen van het openbaar zeegebied van hun district.

6 In artikel 6, lid 5, van wet nr. 84/94 is bepaald dat de AdSP’s een bijzondere juridische status hebben en beschikken over administratieve, organisatorische, regulerende, budgettaire en financiële autonomie. De leden 7, 8 en 9 van dit artikel bepalen respectievelijk dat de AdSP’s onder leiding en toezicht staan van de Italiaanse minister van Infrastructuur en Vervoer, dat het boekhoudkundig en financieel beheer ervan wordt geregeld bij decreet dat door die minister in overleg met de Italiaanse minister van Economische Zaken en Financiën is goedgekeurd, en dat hun financiële beheer wordt gecontroleerd door de Corte dei conti (rekenkamer, Italië).

7 Overeenkomstig artikel 6, lid 4, van wet nr. 84/94 verrichten de AdSP’s verschillende taken, waaronder het leiden, programmeren, coördineren, reguleren en controleren van havenactiviteiten, zoals het laden, lossen, overslaan, opslaan en algemeen vervoeren van goederen en alle andere waren binnen de havenzone (hierna: „havenactiviteiten”).

8 Artikel 6, lid 11, van wet nr. 84/94 bepaalt dat de AdSP’s noch rechtstreeks, noch via vennootschappen waarin zij een deelneming hebben, havenactiviteiten en nauw daarmee samenhangende activiteiten mogen uitvoeren.

9 Volgens artikel 16, lid 2, van wet nr. 84/94 reguleren en controleren de AdSP’s de uitvoering van havenactiviteiten door derden, te weten ondernemingen, en de toepassing van de tarieven die door elke onderneming worden bekendgemaakt. Over deze aspecten brengen de AdSP’s regelmatig verslag uit aan de minister van Infrastructuur en Vervoer.

10 Overeenkomstig artikel 16, leden 3 en 4, van wet nr. 84/94 zijn de AdSP’s belast met de afgifte van de vergunningen voor de uitoefening van havenactiviteiten in de havens die zij beheren. Deze vergunningen worden verleend aan ondernemingen die voldoen aan de door de minister van Infrastructuur en Vervoer bij decreet vastgestelde voorwaarden. De ondernemingen waaraan een vergunning is verleend om havenactiviteiten uit te oefenen, worden ingeschreven in door de AdSP’s bijgehouden registers en moeten een jaarlijkse bijdrage betalen en een zekerheid stellen.

11 Bovendien kunnen de AdSP’s krachtens artikel 36 van het scheepvaartwetboek aan ondernemingen concessies verlenen om de domeingoederen gedurende een bepaalde periode te bezetten en te gebruiken. Deze concessies hebben betrekking op gebieden in staatseigendom en dokken binnen de havenzone (bijvoorbeeld de verhuur van haventerreinen en -infrastructuur aan derde ondernemingen).

12 Artikel 37 van dat wetboek bepaalt bovendien dat in geval van meerdere concessieaanvragen de voorkeur wordt gegeven aan de aanvrager die de grootste garantie biedt op rentabiliteit van de concessie en die voornemens is de concessie te gebruiken voor het hoogste openbaar belang.

13 De AdSP’s beschikken over verschillende financiële middelen, waaronder:

• ankerrechten en rechten op geladen en geloste goederen die door schepen worden betaald als tegenprestatie voor de verlening van toegang tot havens (hierna: „havengelden”);
• de opbrengsten die worden geïnd als tegenprestatie voor de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten (hierna: „vergoedingen voor vergunningen”);
• de vergoedingen die worden geïnd als tegenprestatie voor de verlening van concessies voor gebieden in staatseigendom en dokken (hierna: „concessievergoedingen”).

14 Om de kosten van de door hen uitgevoerde werkzaamheden te dekken, kunnen de AdSP’s overeenkomstig artikel 5, lid 8, van wet nr. 84/94 de concessievergoedingen of de havengelden verhogen door toeslagen te heffen op de geladen of geloste goederen.

15 Voorts bepaalt artikel 13, lid 1, onder d) en e), van wet nr. 84/94 dat de AdSP’s bijdragen van regio’s, lokale instanties en andere overheidsinstanties, alsmede diverse andere inkomsten ontvangen.

Italiaanse wettelijke regeling betreffende de vennootschapsbelasting

16 Titel II van decreto del Presidente della Repubblica n. 917 – Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi (decreet nr. 917 van de president van de Republiek tot goedkeuring van de geconsolideerde wet op de inkomstenbelasting) van 22 december 1986 (gewoon supplement bij GURI nr. 302 van 31 december 1986; hierna: „TUIR”) bevat de regels inzake de vennootschapsbelasting (hierna: „IRES”).

17 Artikel 73, lid 1, TUIR bepaalt dat aan de IRES zijn onderworpen:

„a) naamloze vennootschappen en gewone commanditaire vennootschappen, besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid, coöperatieve vennootschappen en onderlinge waarborgmaatschappijen, alsook Europese vennootschappen [...] en Europese coöperatieve vennootschappen [...] die op het grondgebied van de staat zijn gevestigd;b) openbare en particuliere entiteiten, andere dan vennootschappen [...] die zijn gevestigd op het grondgebied van de staat en die uitsluitend of hoofdzakelijk tot doel hebben commerciële activiteiten uit te oefenen;c) openbare en particuliere entiteiten, andere dan vennootschappen, [...] die niet uitsluitend of hoofdzakelijk tot doel hebben commerciële activiteiten uit te oefenen, [...] gevestigd op het grondgebied van de staat;d) vennootschappen en instellingen van welke aard ook [...] met of zonder rechtspersoonlijkheid, die niet op het grondgebied van de staat zijn gevestigd.”

18 Artikel 74, lid 1, TUIR stelt een groot aantal overheidsentiteiten en publiekrechtelijke lichamen van de IRES vrij, zoals overheidsinstanties en ‑diensten, met inbegrip van die met een autonome organisatie, regio’s, provincies, gemeenten, berggemeenschappen en beheersorganen van het „openbare domein”.

19 Artikel 74, lid 2, onder a), TUIR bepaalt dat overheidshandelingen geen commerciële activiteiten zijn.

20 De Italiaanse autoriteiten waren van mening dat de AdSP’s beheersorganen van het collectieve domein waren in de zin van artikel 74, lid 1, TUIR, en dat zij uitsluitend overheidsactiviteiten en dus niet-economische activiteiten uitoefenden. Op basis daarvan hebben zij de AdSP’s vrijgesteld van de IRES (hierna: „vrijstelling van de IRES”).

Voorgeschiedenis van het geding

Administratieve procedure

21 Bij brief van 3 juli 2013 heeft de Europese Commissie alle lidstaten een uitgebreide vragenlijst toegezonden over de vennootschapsbelasting van havens en andere mogelijke vormen van steun voor verschillende soorten investeringen in verband met havens of de exploitatie van havens.

22 De Italiaanse Republiek heeft deze vragenlijst beantwoord bij brieven van 12 september en 1 oktober 2013. In 2014 en 2017 heeft de Commissie verzocht om nadere informatie, die door de Italiaanse autoriteiten is verstrekt.

23 Bij brief van 30 april 2018 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek overeenkomstig artikel 21 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) ervan in kennis gesteld dat zij de vrijstelling van de IRES als een met de interne markt onverenigbare bestaande steunregeling beschouwde, en heeft zij haar uitgenodigd haar opmerkingen in te dienen.

24 Vervolgens hebben in de loop van 2018 verschillende bijeenkomsten tussen de Commissie en de Italiaanse Republiek plaatsgevonden en zijn vragen en antwoorden uitgewisseld.

25 Op 8 januari 2019 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek voorgesteld om overeenkomstig artikel 22 van verordening 2015/1589 dienstige maatregelen te nemen om een einde te maken aan de vrijstelling van de IRES voor de economische activiteiten van de AdSP’s en, bijgevolg, om ervoor te zorgen dat deze op dezelfde wijze als andere ondernemingen aan de IRES zouden worden onderworpen. Bovendien heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten verzocht haar binnen twee maanden na ontvangst van dat voorstel schriftelijk mee te delen dat zij overeenkomstig artikel 23, lid 1, van verordening 2015/1589 het voorstel voor dienstige maatregelen aanvaarden.

26 Op 7 maart 2019 heeft de Italiaanse Republiek het voorstel van de Commissie verworpen.

27 Aangezien de Italiaanse autoriteiten het voorstel voor dienstige maatregelen niet hebben aanvaard, heeft de Commissie op 15 november 2019 besloten om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, zoals vastgesteld in artikel 23, lid 2, van verordening 2015/1589. In dat kader heeft de Commissie de Italiaanse Republiek en alle belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken.

28 De Italiaanse autoriteiten hebben hun opmerkingen bij brief van 4 februari 2020 doen toekomen aan de Commissie. Vervolgens heeft de Commissie ook opmerkingen ontvangen van verschillende belanghebbenden.

29 De formele onderzoeksprocedure is afgesloten met de vaststelling van het bestreden besluit.

Bestreden besluit

30 In het bestreden besluit stelt de Commissie ten eerste vast dat de AdSP’s zowel economische als niet-economische activiteiten verrichten.

31 Meer in het bijzonder is de Commissie van mening dat drie activiteiten van de AdSP’s economisch van aard zijn (overwegingen 85-129 van het bestreden besluit):

• de verlening van toegang tot havens tegen vergoeding (dat wil zeggen de ankerrechten en de rechten op geladen en geloste goederen; hierna: „verlening van toegang tot havens”);
• de verlening tegen vergoeding van vergunningen om de in artikel 16 van wet nr. 84/94 bedoelde havenactiviteiten uit te oefenen (hierna: „verlening van vergunningen voor havenactiviteiten”);
• de verlening van concessies tegen vergoeding voor de verhuur van haventerreinen en -infrastructuur in gebieden in staatseigendom en dokken binnen havenzones en binnen de territoriale grenzen (hierna: „verlening van concessies voor gebieden in staatseigendom en dokken”).

32 Ten tweede betoogt de Commissie dat de vrijstelling van de IRES leidt tot een derving van belastinginkomsten die neerkomt op het gebruik van staatsmiddelen in de vorm van belastinguitgaven, hetgeen een overdracht van staatsmiddelen vormt (overwegingen 130-134 van het bestreden besluit).

33 Ten derde voert de Commissie aan dat de vrijstelling van de IRES een voordeel vormt in vergelijking met andere ondernemingen die niet voor een dergelijke vrijstelling in aanmerking komen, hoewel zij economische activiteiten in Italië uitoefenen (overwegingen 135-138 van het bestreden besluit).

34 Ten vierde is de Commissie van mening dat de vrijstelling van de IRES de concurrentiepositie van de AdSP’s kan versterken, aangezien de AdSP’s mogelijk met elkaar en met andere havens in Europa concurreren. Bijgevolg kan deze vrijstelling het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen (overwegingen 139-157 van het bestreden besluit).

35 Ten vijfde is de Commissie van mening dat de maatregel selectief van aard is. De vrijstelling van de IRES wijkt zonder enige geldige motivering af van het beginsel van het Italiaanse vennootschapsbelastingstelsel, volgens hetwelk de IRES van toepassing is op alle soorten inkomsten die worden gegenereerd door vennootschappen of door openbare of particuliere entiteiten, andere dan vennootschappen die economische activiteiten uitoefenen. Bijgevolg worden de AdSP’s bevoordeeld ten opzichte van de andere vennootschappen die in Italië economische activiteiten verrichten (overwegingen 158-174 van het bestreden besluit).

36 Om deze redenen concludeert de Commissie dat de vrijstelling van de IRES staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt (overwegingen 175 en 176 van het bestreden besluit).

37 Ten slotte stelt de Commissie vast dat de vrijstelling van de IRES niet verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard op grond van artikel 93, artikel 106, lid 2, of artikel 107, leden 2 en 3, VWEU (overwegingen 177-194 van het bestreden besluit).

38 Aangezien de belastingregeling die vóór 1958, dat wil zeggen vóór de inwerkingtreding van het VWEU, van toepassing was op de Italiaanse havenautoriteiten, precies dezelfde was als de vrijstelling van de IRES en deze havenautoriteiten nooit onderworpen waren aan de IRES of aan de vennootschapsbelasting die vóór de IRES van kracht was, is de Commissie tot de slotsom gekomen dat het om een bestaande steunregeling in de zin van artikel 1, onder b), van verordening 2015/1589 ging (overwegingen 195-198 van het bestreden besluit). De Commissie heeft dan ook de intrekking van de vrijstelling van de IRES gelast (artikel 2 van het bestreden besluit).

39 Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:

„Artikel 1De vrijstelling van [de IRES] ten gunste van de [AdSP’s] vormt een bestaande steunregeling die onverenigbaar is met de interne markt.Artikel 2[De Italiaanse Republiek] schaft de in artikel 1 bedoelde vrijstelling van [de IRES] af. De maatregel waarmee [de Italiaanse Republiek haar] verplichtingen nakomt, wordt binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van dit besluit vastgesteld. De maatregel in kwestie is van toepassing vanaf het begin van het boekjaar volgend op de vaststelling ervan en uiterlijk in 2022.Artikel 3[De Italiaanse Republiek] deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen [zij] heeft genomen om hieraan te voldoen.Artikel 4Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.”

Conclusies van partijen

40 Verzoeksters, ondersteund door de Associazione Porti Italiani (Assoporti), interveniënte in de onderhavige zaak, verzoeken het Gerecht:

• de artikelen 1, 2, 3 en 4 van het bestreden besluit nietig te verklaren;
• de Commissie te verwijzen in de kosten.

41 De Commissie verzoekt het Gerecht:

• het beroep ongegrond te verklaren;
• verzoeksters te verwijzen in de kosten.

In rechte

42 Tot staving van hun beroep voeren verzoeksters, ondersteund door interveniënte, vier middelen aan.

43 Ten eerste heeft de Commissie volgens hen de artikelen 107 en 296 VWEU geschonden door de AdSP’s als ondernemingen aan te merken. Ten tweede heeft de Commissie artikel 107 VWEU geschonden door zich op het standpunt te stellen dat de vrijstelling van de IRES leidde tot een overdracht van staatsmiddelen. Ten derde heeft de Commissie artikel 107 VWEU geschonden door te oordelen dat de vrijstelling van de IRES de AdSP’s een selectief voordeel verleende. Ten vierde heeft de Commissie artikel 107 VWEU geschonden door te oordelen dat de vrijstelling van de IRES de mededinging kon verstoren en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden.

Eerste middel: schending van de artikelen 107 en 296 VWEU wegens de kwalificatie van de AdSP’s als ondernemingen

44 Het eerste middel bestaat uit vier onderdelen.

45 In het kader van het eerste onderdeel betogen verzoeksters en interveniënte dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt met betrekking tot de rechtsvorm van de AdSP’s in de Italiaanse rechtsorde. Met het tweede onderdeel betwisten zij de economische aard van de havenactiviteiten van de AdSP’s en stellen zij dat de beginselen van gelijke behandeling, behoorlijk bestuur en rechtszekerheid zijn geschonden. In het kader van het derde onderdeel verzetten zij zich tegen de beoordeling door de Commissie van de aard van de havengelden. Met het vierde onderdeel voeren zij achtereenvolgens aan dat verschillende bepalingen van de Verdragen zijn geschonden en dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid.

46 Het argument dat verzoeksters in het kader van het eerste middel herhaaldelijk hebben aangevoerd, namelijk ontoereikende motivering van het bestreden besluit met betrekking tot de kwalificatie van de AdSP’s als ondernemingen, moet meteen worden afgewezen.

47 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het aan schending van artikel 296 VWEU ontleende middel moet worden onderscheiden van het middel waarmee de ongegrondheid van het bestreden besluit wordt aangevoerd. Terwijl het eerste middel, dat zich tegen het ontbreken of het ontoereikend zijn van de motivering richt, schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 263 VWEU betreft en als middel van openbare orde door de Unierechter moet worden opgeworpen, gaat het bij het tweede middel, dat de wettigheid ten gronde van een besluit betreft, om schending van een op de uitvoering van het Verdrag betrekking hebbende rechtsregel in de zin van hetzelfde artikel, en kan het door de Unierechter slechts worden onderzocht indien het door de verzoekende partij is aangevoerd. De motiveringsplicht is dus iets anders dan de gegrondheid van de motivering (zie in die zin arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 67, en 15 juni 2005, Corsica Ferries France/Commissie, T‑349/03, EU:T:2005:221, punt 52).

48 Zoals de Commissie terecht opmerkt, hebben verzoeksters en interveniënte in casu overigens niet alleen niet aangegeven in welke delen van het bestreden besluit zij de Commissie verwijten artikel 296 VWEU te hebben geschonden, maar moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd. De Commissie heeft de overwegingen 85 tot en met 129 van dit besluit namelijk aan de kwalificatie van de AdSP’s als ondernemingen gewijd, zodat dit besluit het verzoeksters en interveniënte mogelijk heeft gemaakt om de redenen voor de genomen maatregel te kennen, hetgeen overigens blijkt uit het onderzoek van de verschillende door hen aangevoerde middelen, en het Gerecht in staat heeft gesteld om zijn toezicht uit te oefenen.

49 Bijgevolg moet verzoeksters’ argument inzake schending van artikel 296 VWEU worden afgewezen.

50 Wat de andere door verzoeksters en interveniënte in het kader van het eerste middel aangevoerde argumenten betreft, moeten eerst de in het vierde onderdeel aangevoerde argumenten worden onderzocht.

Vierde onderdeel: schending van verschillende Verdragsbepalingen en misbruik van bevoegdheid

51 Verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, betogen dat de Commissie artikel 345 VWEU heeft geschonden door eraan voorbij te gaan dat het VEU en het VWEU de lidstaten de mogelijkheid boden om hun openbare eigendom, waaronder haveninfrastructuur, te behouden en om de regeling en het beheer van deze eigendom uitsluitend voor te behouden aan infra-statelijke lichamen zoals de AdSP’s. Sectoren die niet voor de markt zijn opengesteld, vallen niet binnen de werkingssfeer van de staatssteunregels.

52 Bovendien betogen verzoeksters dat de Commissie artikel 3 VEU en artikel 7 VWEU, alsook artikel 121, lid 1, VWEU heeft geschonden door de prerogatieven van de staat op het gebied van economisch en industrieel beleid te beperken en door de belastingregelingen van de lidstaten aan haar voorafgaande goedkeuring te onderwerpen.

53 Verder stellen verzoeksters dat de Commissie misbruikt heeft gemaakt van haar bevoegdheid doordat zij streefde naar harmonisatie door de staatssteunregeling zonder onderscheid toe te passen op de verschillende lidstaten waarvan de methoden voor de exploitatie van de haveninfrastructuur andere kenmerken vertonen dan die van Italië. Het bestreden besluit schendt ook de beginselen van evenredigheid, nabijheid, subsidiariteit, scheiding der machten en democratisch besluitvormingsproces.

54 De Commissie betwist dit betoog.

55 In dit verband moet worden vastgesteld dat verzoeksters in wezen betogen dat de Commissie met de vaststelling van het bestreden besluit het gehele economische en industriële beleid van de lidstaten aan haar voorafgaande goedkeuring onderwerpt, hetgeen in strijd is met verschillende regels en beginselen van het Unierecht.

56 Anders dan verzoeksters en interveniënte stellen, laat het bestreden besluit de Italiaanse Republiek evenwel volkomen vrij om de Italiaanse havensector te organiseren en te reguleren zoals zij dat passend acht, onder voorbehoud van met name de eerbiediging van het Unierecht. Het bestreden besluit dwingt de Italiaanse Republiek immers niet om haar havensector te liberaliseren of te privatiseren, en legt ook geen wijziging op van de rechtsvorm of de eigendom van de AdSP’s. Het bestreden besluit vereist enkel dat de activiteiten van de AdSP’s die van economische aard zijn op dezelfde wijze worden belast als de economische activiteiten in andere sectoren. In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 345 VWEU publiekrechtelijke entiteiten niet vrijstelt van de naleving van de staatssteunregels (zie in die zin arrest van 19 december 2019, Arriva Italia e.a., C‑385/18, EU:C:2019:1121, punt 67).

57 Hieruit volgt dat de Commissie artikel 3 VEU, artikel 7 en artikel 121, lid 1, VWEU en de beginselen van evenredigheid, nabijheid, subsidiariteit, scheiding der machten en democratisch besluitvormingsproces niet heeft geschonden.

58 Wat ten slotte het argument van verzoeksters inzake misbruik van bevoegdheid betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid wanneer een handeling is vastgesteld met het uitsluitende, of althans doorslaggevende oogmerk, andere doeleinden te bereiken dan die welke worden aangevoerd (zie arrest van 15 mei 2008, Spanje/Raad, C‑442/04, EU:C:2008:276, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In het bestreden besluit heeft de Commissie de staatssteunregels echter enkel toegepast in verband met de fiscale behandeling van de AdSP’s in Italië, door te eisen dat deze behandeling werd gewijzigd, zonder evenwel gebruik te maken van haar bevoegdheden om andere doelstellingen te bereiken.

59 Gelet op het voorgaande moet het vierde onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.

Eerste onderdeel: onjuiste beoordeling van de rechtsvorm van de AdSP’s

60 Verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, betogen dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door geen rekening te houden met het feit dat de AdSP’s naar Italiaans recht worden beschouwd als infra-statelijke lichamen, te weten niet-economische overheidsinstanties van nationaal belang, die voor rekening van de staat en uitsluitend in het algemeen belang handelen.

61 De AdSP’s kunnen worden gelijkgesteld met de andere lokale entiteiten die overheidsgezag uitoefenen en zijn opgezet om taken te vervullen die typisch zijn voor een overheidsinstantie, zoals de gunning van concessies voor het gebruik van het publiek domein en de inning van belastingen.

62 Zo heeft de Italiaanse wetgever ervoor gekozen de AdSP’s te verbieden een economische activiteit uit te oefenen. Wegens de bijzondere kenmerken van hun statuut hebben de AdSP’s geen winstoogmerk.

63 Bovendien is alleen de staat verantwoordelijk voor hun functioneren en economische levensvatbaarheid. De AdSP’s zijn entiteiten die niet failliet kunnen gaan, aangezien hun schuldenlast staatsschuld is, die niet tot faillissement kan leiden. Deze specifieke kenmerken van AdSP’s zijn herhaaldelijk bevestigd door de Italiaanse rechtspraak en administratieve praktijk.

64 De Commissie betwist dit betoog.

65 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het begrip „onderneming” elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, omvat, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (arrest van 23 april 1991, Höfner en Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, punten 21 en 22; zie ook arrest van 3 maart 2011, AG2R Prévoyance, C‑437/09, EU:C:2011:112, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66 Het is namelijk vaste rechtspraak dat onder economische activiteit iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt wordt verstaan (arrest van 16 juni 1987, Commissie/Italië, 118/85, EU:C:1987:283, punt 7; zie ook arrest van 11 juni 2020, Commissie en Slowaakse Republiek/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P en C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67 Activiteiten die samenhangen met de uitoefening van overheidstaken hebben daarentegen geen economisch karakter, zodat die activiteiten niet binnen de werkingssfeer van de staatssteunregels vallen (zie in die zin arresten van 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, punt 30, en 24 maart 2022, GVN/Commissie, C‑666/20 P, niet gepubliceerd, EU:C:2022:225, punt 70).

68 Het feit dat een instantie voor de uitoefening van een deel van haar activiteiten over overheidsprerogatieven beschikt, vormt op zich geen beletsel om haar als onderneming aan te merken, voor zover zij andere activiteiten van economische aard verricht (zie in die zin arresten van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punten 74 en 75, en 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punt 37). Voor zover een overheidsinstantie een economische activiteit verricht die van de uitoefening van haar bevoegdheden van openbaar gezag kan worden losgekoppeld, handelt die instantie, wat deze activiteit betreft, als onderneming (arresten van 7 november 2019, Aanbestedingskalender e.a./Commissie, C‑687/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:932, punt 18, en 30 april 2019, UPF/Commissie, T‑747/17, EU:T:2019:271, punt 82).

69 Op het gebied van staatssteun is de rechtsvorm van een entiteit naar nationaal recht dus irrelevant voor de kwalificatie van die entiteit als onderneming. Zelfs een orgaan dat deel uitmaakt van de overheidsinstantie waarmee het samenvalt in eenzelfde rechtspersoon, kan als onderneming worden aangemerkt (zie in die zin arrest van 16 juni 1987, Commissie/Italië, 118/85, EU:C:1987:283, punt 13). Bovendien kan het feit dat een entiteit niet failliet kan gaan, bijvoorbeeld wegens een onbeperkte staatsgarantie, haar niet de kwalificatie als onderneming ontnemen.

70 Evenzo belet het feit dat goederen en diensten zonder winstoogmerk worden aangeboden niet dat het aanbieden ervan op de markt als een economische activiteit moet worden beschouwd wanneer dit aanbod concurreert met dat van andere marktdeelnemers, die winst nastreven (zie arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71 Verzoeksters en interveniënte zijn er dus niet in geslaagd aan te tonen dat de Commissie de rechtsvorm van de AdSP’s onjuist heeft beoordeeld.

72 Het eerste onderdeel van het eerste middel moet dan ook worden afgewezen.

Tweede onderdeel: onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van het economische karakter van de activiteiten van de AdSP’s

73 In het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel, dat uit twee grieven bestaat, voeren verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, aan dat de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden door te oordelen dat de AdSP’s economische activiteiten uitoefenden door de drie in punt 31 hierboven genoemde activiteiten te verrichten, te weten de verlening van concessies voor gebieden in staatseigendom en dokken, de verlening van toegang tot havens en de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten.

– Eerste grief: schending van het beginsel van gelijke behandeling door de verwijzing naar de eerder met betrekking tot de Belgische, de Franse en de Nederlandse havens genomen besluiten

74 Verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, betogen dat de Commissie het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden, aangezien zij heeft verwezen naar de eerder met betrekking tot de Belgische, de Franse en de Nederlandse havens genomen besluiten om te stellen dat de AdSP’s bepaalde economische activiteiten uitoefenden.

75 De havenbeheerders in de lidstaten waarop die besluiten betrekking hebben, zijn echter naamloze vennootschappen die tegen vergoeding goederen leveren en diensten verrichten. Bovendien worden havenactiviteiten en -diensten (zoals het laden, lossen, overslaan, opslaan en algemeen vervoeren van goederen) er rechtstreeks door de havens verricht op basis van marktoverwegingen. Door voorbij te gaan aan deze fundamentele verschillen heeft de Commissie het beginsel van gelijke behandeling geschonden.

76 De Commissie betwist dit betoog.

77 In dit verband zij eraan herinnerd dat het beginsel van gelijke behandeling, dat is vastgelegd in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest van 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie e.a., C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punten 54 en 55).

78 Verzoeksters en interveniënte verwijten de Commissie in wezen dat zij, enerzijds, de beheerders van de Belgische, de Franse en de Nederlandse havens en, anderzijds, de AdSP’s op dezelfde wijze heeft behandeld. De betrokken besluiten moeten dus worden onderzocht in het licht van de door verzoeksters aangevoerde verschillen.

79 Anders dan verzoeksters en interveniënte suggereren, heeft het eventuele privaatrechtelijke karakter van de beheerders van de Belgische, de Franse en de Nederlandse havens geen enkele rol gespeeld bij de beoordeling die de Commissie ten aanzien van hen heeft gemaakt. Zoals in punt 65 hierboven is aangegeven, is de rechtsvorm van een entiteit immers niet relevant om de door die entiteit verrichte activiteiten als economische activiteiten te kwalificeren. Deze kwalificatie hangt enkel af van de aard van de activiteit in kwestie.

80 Bovendien is het feit dat de beheerders van de Belgische en de Franse havens in de zaken die tot de eerder met betrekking tot die havens genomen besluiten hebben geleid, rechtstreeks bepaalde havenactiviteiten verrichtten (zoals het laden, lossen, overslaan, opslaan en algemeen vervoeren van goederen), irrelevant, aangezien het gaat om havenactiviteiten waarvan de Commissie in het bestreden besluit niet heeft gesteld dat zij ook door de AdSP’s worden verricht.

81 Wat daarentegen de verlening van toegang tot de havens en de verlening van concessies voor gebieden in staatseigendom en dokken betreft, moet worden vastgesteld dat in de eerder met betrekking tot de Belgische en Franse havens genomen besluiten, namelijk in overweging 67 van besluit (EU) 2017/2115 van de Commissie van 27 juli 2017 betreffende de door België ten uitvoer gelegde steunregeling nr. SA.38393 (2016/C, ex 2015/E) – Belastingregeling havens in België (PB 2017, L 332, blz. 1) en overweging 61 van besluit (EU) 2017/2116 van de Commissie van 27 juli 2017 betreffende steunmaatregel nr. SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) ten uitvoer gelegd door Frankrijk – Belastingregime Franse havens (PB 2017, L 332, blz. 24), de Commissie gelijkwaardige activiteiten als economische activiteiten heeft gekwalificeerd.

82 Deze conclusie is herhaaldelijk bevestigd door het Gerecht (zie in die zin arresten van 20 september 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e.a./Commissie, T‑673/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:643, punten 63‑65; 20 september 2019, Haven van Brussel en Brussels Hoofdstedelijk Gewest/Commissie, T‑674/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:651, punten 63‑65, en 20 september 2019, Havenbedrijf Antwerpen en Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commissie, T‑696/17, EU:T:2019:652, punten 49 en 50).

83 Hieruit volgt dat de Commissie het beginsel van gelijke behandeling niet heeft geschonden door met betrekking tot de verlening van toegang en de gunning van concessies in het bestreden besluit te verwijzen naar de eerder met betrekking tot de Belgische, de Franse en de Nederlandse havens genomen besluiten, aangezien zij vergelijkbare situaties gelijk heeft behandeld.

84 Wat daarentegen de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten betreft, moet worden vastgesteld dat een dergelijke activiteit nog niet door de Commissie is onderzocht. Op dit punt betogen verzoeksters en interveniënte in wezen terecht dat de redenering die is gevolgd in de eerder met betrekking tot de Belgische en de Franse havens genomen besluiten, niet rechtstreeks kan worden getransponeerd op de situatie van de AdSP’s.

85 Bovendien moet worden opgemerkt dat het arrest van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punt 2), waarnaar zowel verzoeksters als de Commissie verwijzen, evenmin betrekking heeft op activiteiten die vergelijkbaar zijn met de verlening van vergunningen door de AdSP’s. Hoewel dit arrest verwijst naar „vergunningen” die zijn verleend door de exploitant van de luchthavens Orly en Roissy-Charles-de-Gaulle, zijn deze niet vergelijkbaar met de vergunningen in de onderhavige zaak.

86 De vergunningen van de luchthavenexploitanten kwamen immers overeen met commerciële concessies die waren verleend aan een beperkt aantal aanbieders van cateringdiensten op de luchthaven Orly en met concessies voor het gebruik van op dat luchthaventerrein gelegen onroerende goederen. Als tegenprestatie hadden deze leveranciers zich ertoe verbonden de luchthavenexploitant een vergoeding te betalen bestaande uit een vergoeding voor het gebruik van het terrein naar evenredigheid van de gebruikte oppervlakte, alsmede een vergoeding van een bepaald percentage van de omzet in de relatie met de luchtvaartmaatschappijen.

87 De luchthavenexploitant, die een economische activiteit uitoefende, exploiteerde de commerciële ruimte op het luchthaventerrein door die concessies te verlenen terwijl de AdSP’s, wanneer zij vergunningen verlenen, gebruikmaken van hun bevoegdheden van openbaar gezag en toezicht uitoefenen op de naleving van de toepasselijke wettelijke vereisten door de aanbieders van de havenactiviteiten, zoals in de punten 100 tot en met 102 hieronder is aangegeven.

88 Uit het voorgaande kan evenwel niet worden afgeleid dat de Commissie het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden door verschillende situaties gelijk te behandelen. In het bestreden besluit is de Commissie namelijk tot haar conclusie gekomen na onderzoek dat specifiek was voor het betrokken geval en na toepassing van dezelfde rechtsbeginselen.

89 De eerste grief van het tweede onderdeel van het eerste middel moet dan ook worden afgewezen.

– Tweede grief: ontbreken van een markt waarop de AdSP’s hun diensten aanbieden

90 Verzoeksters, ondersteund door interveniënte, betogen dat de AdSP’s, bij gebreke van een markt waarop zij hun diensten aanbieden, niet als ondernemingen kunnen worden beschouwd. In het bestreden besluit wordt ervan uitgegaan dat er in theorie een markt bestaat, maar wordt geen rekening gehouden met het feit dat de Italiaanse wettelijke regeling de AdSP’s een wettelijk monopolie verleent dat elke, zelfs potentiële, mededinging tussen de verschillende havens uitsluit.

91 De Commissie betwist dit betoog.

92 Dienaangaande volstaat het op te merken dat verzoeksters en interveniënte ten onrechte stellen dat de AdSP’s aan geen enkele mededinging zijn blootgesteld. Zoals verzoeksters stellen, bezit elke AdSP weliswaar een wettelijk monopolie in de havens die zij beheert, maar dit neemt niet weg dat er concurrentie wordt gevoerd tussen bepaalde Italiaanse havens enerzijds en bepaalde havens in andere lidstaten anderzijds, zoals de Commissie in wezen terecht heeft opgemerkt.

93 Wat de verlening van toegang tot de havens betreft, wordt er namelijk, zoals terecht is vastgesteld in de overwegingen 142 en 143 van het bestreden besluit, concurrentie gevoerd tussen bepaalde Italiaanse havens en bepaalde havens in andere lidstaten, aangezien de exploitanten van havendiensten meerdere havens kunnen gebruiken om hetzelfde achterland te bereiken.

94 Wat bovendien de verlening van concessies voor gebieden in staatseigendom en dokken betreft, concurreren verschillende havens, zoals terecht is vastgesteld in overweging 144 van het bestreden besluit, om concessiehouders aan te trekken die hun gebieden in staatseigendom kunnen exploiteren, aangezien potentiële concessiehouders ook kunnen trachten om havendiensten aan te bieden in andere havens.

95 Hieruit volgt dat het argument van verzoeksters en interveniënte dat de verlening van toegang tot de havens en de verlening van concessies voor gebieden in staatseigendom en dokken geen diensten vormen die op een bepaalde markt worden verricht, moet worden afgewezen.

96 De analyse van de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten in de overwegingen 25 tot en met 32 van het bestreden besluit mag daarentegen niet leiden tot de conclusie dat het gaat om een dienst die op een bepaalde markt wordt verricht.

97 Zoals in die overwegingen is uiteengezet, reguleren en controleren de AdSP’s namelijk de uitvoering van door derde ondernemingen verrichte havenactiviteiten (met name het laden, lossen, overslaan, opslaan en algemeen vervoeren van goederen en van alle met de schepen verband houdend materieel), waarvoor een voorafgaande vergunning vereist is.

98 De betrokken AdSP verleent deze vergunning wanneer de derde onderneming voldoet aan de door de minister van Infrastructuur en Vervoer bij decreet vastgestelde voorwaarden (overweging 29 van het bestreden besluit). De looptijd van de vergunning moet samenhangen met het door de derde onderneming voorgestelde operationele programma (overweging 31 van het bestreden besluit). Derde ondernemingen met een vergunning moeten worden geregistreerd in afzonderlijke door de AdSP’s beheerde registers (overweging 28 van het bestreden besluit) en hun tarieven moeten worden bekendgemaakt door de AdSP’s (overweging 30 van het bestreden besluit).

99 Bovendien wordt het maximumaantal vergunningen dat kan worden afgegeven bepaald door de AdSP’s (na raadpleging van een plaatselijk adviescomité). Daarbij wordt rekening gehouden met de operationele vereisten van de haven en het verkeer en wordt een zo groot mogelijke concurrentie in de sector gewaarborgd (overweging 32 van het bestreden besluit).

100 Deze taken lijken overeen te komen met een controleopdracht die erin bestaat na te gaan of de geïnteresseerde ondernemingen in staat zullen zijn de door hen voorgestelde havenactiviteiten overeenkomstig de wettelijke voorschriften te verrichten. De uitoefening van dergelijke taken is in beginsel een overheidsbevoegdheid van niet-economische aard (zie in die zin en naar analogie arresten van 18 maart 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punt 22, en 20 september 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e.a./Commissie, T‑673/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:643, punt 91).

101 In die omstandigheden moet de conclusie luiden dat de Commissie niet heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast wat de kwalificatie betreft van de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten als een op een markt aangeboden dienst (zie in die zin arrest van 25 juni 2015, SACE en Sace BT/Commissie, T‑305/13, EU:T:2015:435, punt 95).

102 Bijgevolg moet de tweede grief van het tweede onderdeel van het eerste middel worden aanvaard wat de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten betreft, en moet het tweede onderdeel worden afgewezen voor het overige.

Derde onderdeel: aard van de door de AdSP’s geïnde vergoedingen

103 Verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, betogen dat de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU onjuist heeft uitgelegd door eraan voorbij te gaan dat de door de AdSP’s geïnde vergoedingen belastingen waren en geen vergoedingen voor diensten van economische aard. Dit vloeit niet alleen voort uit de kwalificatie van de verschillende vergoedingen naar Italiaans recht, maar ook uit het feit dat deze vergoedingen door de staat worden bepaald en geen verband houden met de commerciële waarde van een specifieke dienst.

104 De Commissie betwist dit betoog.

105 Er zij aan herinnerd dat, zoals in punt 69 hierboven is aangegeven, de kwalificatie van een entiteit naar nationaal recht niet relevant is voor haar kwalificatie als onderneming in de zin van de staatssteunregels.

106 Ook de wijze van financiering, met name de kwalificatie die de partijen of het nationale recht aan de inkomsten van een entiteit geeft, is niet relevant voor de kwalificatie van die entiteit als onderneming. Zoals de Commissie terecht opmerkt, is de benaming die op nationaal niveau wordt gebruikt voor de geïnde bedragen, ongeacht of zij nu vergoedingen, havenrechten of havenbelastingen worden genoemd, niet van invloed op deze kwalificatie (zie in die zin arrest van 15 maart 2018, Naviera Armas/Commissie, T‑108/16, EU:T:2018:145, punt 124).

107 Bovendien zijn verzoeksters en interveniënte er niet in geslaagd hun stelling te staven dat de concessievergoedingen en de havengelden moeten worden beschouwd als een aan de staat verschuldigde belasting en niet als een tegenprestatie voor een dienst van economische aard. In het bijzonder mist het in dit verband aangevoerde hoofdargument, namelijk dat de staat het bedrag van die vergoedingen vaststelt, feitelijke grondslag.

108 Uit het dossier blijkt namelijk dat de concessievergoedingen bestaan uit een vast gedeelte en een variabel gedeelte dat door de AdSP’s kan worden gekort, met het doel de concessiehouders ertoe aan te zetten doelstellingen van algemeen belang en algemeen beleid te verwezenlijken. Bij de bepaling van deze vergoedingen kunnen de AdSP’s andere criteria vaststellen dan die welke in de toepasselijke wet zijn genoemd, maar het bedrag van deze vergoedingen mag in geen geval lager zijn dan het bedrag dat voortvloeit uit de toepassing van de wettelijke criteria.

109 Bovendien blijkt uit het dossier dat de AdSP’s, om de kosten van de door hen uitgevoerde werkzaamheden te dekken, toeslagen kunnen heffen op de geladen of geloste goederen, alsook het bedrag van de concessievergoedingen kunnen verhogen.

110 De invloed van de AdSP’s op het bedrag van de concessievergoedingen en de havengelden lijkt dan ook te bevestigen dat de diensten die zij als tegenprestatie voor de betaling van deze vergoedingen en gelden verrichten, economisch van aard zijn (zie in die zin arrest van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punt 78).

111 Er moet dus worden vastgesteld dat de Commissie rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de concessievergoedingen en de havengelden de tegenprestatie vormden voor door de AdSP’s verrichte activiteiten van economische aard.

112 Zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd, heeft de Commissie daarentegen niet onderzocht hoe de vergoedingen voor vergunningen worden berekend, wat het bedrag van die vergoedingen is en in welke mate de staat dienaangaande controle uitoefent.

113 Zoals verzoeksters en interveniënte in het verzoekschrift en ter terechtzitting hebben betoogd, zonder dat de Commissie dit heeft betwist, betreffen deze vergoedingen een stabiel en relatief laag bedrag, waarvan de basisparameters bij ministerieel besluit zijn vastgesteld en dat licht kan worden verhoogd naargelang van de omzet van de betrokken entiteit.

114 In dit verband zij herinnerd aan de vaste rechtspraak volgens welke het feit dat een publiekrechtelijk lichaam een product dat of een dienst die met de uitoefening van overheidsgezag samenhangt, verschaft tegen een wettelijk bepaalde vergoeding, niet volstaat om de verrichte activiteit als economische activiteit aan te merken en de entiteit die ze verricht als onderneming (zie in die zin arresten van 18 maart 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punten 22‑25, en 12 september 2013, Duitsland/Commissie, T‑347/09, niet gepubliceerd, EU:T:2013:418, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

115 Aangezien de Commissie in het bestreden besluit niet heeft aangetoond dat de vergoedingen, gelet op de aard, de berekeningsmethode en het bedrag ervan, een tegenprestatie vormen voor een dienst van economische aard, kan het betoog van verzoeksters en interveniënte dat deze vergoedingen moeten worden beschouwd als een aan de staat verschuldigde belasting in plaats van als een dergelijke tegenprestatie, niet worden afgewezen.

116 Dit geldt des te meer daar, zoals in punt 84 hierboven is aangegeven, de Commissie zich in geen enkel eerder besluit heeft uitgesproken over de economische aard van een activiteit als het verlenen door de AdSP’s van vergunningen voor havenactiviteiten.

117 Zoals in de punten 96 tot en met 102 hierboven is aangegeven, blijkt uit het bestreden besluit bovendien niet dat deze activiteit bestaat in het verrichten van een op een markt aangeboden dienst.

118 De Commissie heeft dus niet rechtens genoegzaam aangetoond dat de vergoedingen voor vergunningen een tegenprestatie vormden voor een door de AdSP’s verrichte dienst van economische aard.

119 Het derde onderdeel van het eerste middel moet dan ook worden aanvaard wat de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten betreft en worden afgewezen voor het overige.

120 Bijgevolg dienen het tweede tot en met het vierde middel uitsluitend te worden onderzocht met betrekking tot de verlening van toegang tot de havens en de verlening van concessies voor gebieden in staatseigendom en dokken.

Tweede middel: onjuiste uitlegging van het begrip „overdracht van staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

121 Verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, betogen dat de vrijstelling van de IRES geen financiële last voor de Italiaanse Staat inhoudt, aangezien de activiteiten van de AdSP’s worden gecontroleerd door de Corte dei conti, hun resultaten zijn opgenomen in het geconsolideerde resultaat van de staat en hun schulden als schulden van de staat worden beschouwd. Deze bijzonderheden van de Italiaanse havens zijn door de Commissie niet in aanmerking genomen.

122 Bovendien benadrukken verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, dat de inkomsten van de AdSP’s uitsluitend mogen worden gebruikt om hun institutionele opdracht uit te voeren, met name de beveiliging en de goede staat van de infrastructuur in staatseigendom. Om die reden leidt de vrijstelling van de IRES niet tot een verlies aan inkomsten voor de staat, aangezien de staat zonder die vrijstelling zijn financiële bijdragen aan de AdSP’s zou moeten verhogen.

123 De Commissie betwist dit betoog.

124 Dienaangaande zij er om te beginnen aan herinnerd dat het begrip „steun” niet alleen betrekking heeft op positieve prestaties zoals subsidies, maar ook op maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en identieke gevolgen hebben (zie arrest van 21 maart 2013, Commissie/Buczek Automotive, C‑405/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:186, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 19 maart 2013, Bouygues e.a./Commissie e.a., C‑399/10 P en C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

125 Bovendien kunnen voordelen slechts als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt indien zij ten goede komen aan een onderneming, dat wil zeggen aan een entiteit die economische activiteiten uitoefent. Indien een dergelijke entiteit juridisch onderscheiden is van de staat, impliceert het toekennen van een voordeel aan deze entiteit in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU noodzakelijkerwijs een overdracht van staatsmiddelen.

126 Hoewel de AdSP’s naar Italiaans recht publiekrechtelijke entiteiten zijn, worden zij opgericht als juridische entiteiten die onderscheiden zijn van de staat en andere overheidsinstanties in Italië.

127 Wegens de vrijstelling van de IRES zijn de AdSP’s vrijgesteld van de betaling van belastingen die uit hoofde van hun economische activiteiten verschuldigd zouden zijn geweest. Zonder deze vrijstelling zouden de AdSP’s bepaalde belastingbedragen aan de staat hebben betaald. Het feit dat zij deze bedragen niet betalen geeft dus aanleiding tot een overdracht van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie in die zin en naar analogie arresten van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, EU:C:1994:100, punt 14, en 11 september 2014, Griekenland/Commissie, T‑425/11, EU:T:2014:768, punt 40).

128 Bovendien moet er in navolging van de Commissie aan worden herinnerd dat elke onderneming, ongeacht haar rechtsvorm, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan ontvangen. Het aanvaarden van het argument dat de staatssteunregels niet van toepassing zijn omdat de begunstigde een overheidsonderneming is en het toegekende voordeel binnen de economische sfeer van de staat in ruime zin blijft, zou de doeltreffendheid van deze regels ondermijnen en ongerechtvaardigde discriminatie tussen openbare en particuliere begunstigden met zich meebrengen, hetgeen in strijd is met het neutraliteitsbeginsel als bedoeld in artikel 345 VWEU (arrest van 19 december 2019, Arriva Italia e.a., C‑385/18, EU:C:2019:1121, punt 67).

129 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de Commissie in overweging 133 van het bestreden besluit terecht aanvoert dat de Italiaanse belastingdienst, door de AdSP’s vrij te stellen van de IRES ondanks het feit dat zij een economische activiteit uitoefenen, inkomsten misloopt die als staatsmiddelen kunnen worden aangemerkt. De vrijstelling van de IRES geeft dus aanleiding tot een overdracht van staatsmiddelen in de zin van artikel 107 VWEU.

130 Het tweede middel moet dan ook ongegrond worden verklaard.

Derde middel: onjuiste uitlegging van het selectiviteitscriterium

131 In het kader van het derde middel, dat uit vijf onderdelen bestaat, betogen verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, in wezen dat de Commissie het criterium van de selectiviteit onjuist heeft uitgelegd.

Eerste onderdeel: verwarring tussen het criterium van het voordeel en dat van de selectiviteit

132 Verzoeksters, ondersteund door interveniënte, betogen dat het bestreden besluit, in strijd met vaste rechtspraak volgens welke het criterium van het voordeel en dat van de selectiviteit afzonderlijk moeten worden beoordeeld, deze twee criteria heeft verward door op het criterium van het economisch voordeel de methode toe te passen die wordt aanbevolen om het selectiviteitscriterium te onderzoeken.

133 De Commissie betwist dit betoog.

134 Vooraf moet worden opgemerkt dat een onderscheid moet worden gemaakt naargelang de maatregel in kwestie wordt gekwalificeerd als „steunregeling” of als „individuele steun” in de zin van artikel 1, onder d) en e), van verordening 2015/1589. Bij het onderzoek van individuele steunmaatregelen kan bij de vaststelling van een economisch voordeel namelijk worden vermoed dat er sprake is van selectiviteit. Bij het onderzoek van algemene steunregelingen moet daarentegen worden vastgesteld of de maatregel in kwestie, hoewel deze een algemeen geldend voordeel betreft, uitsluitend bepaalde ondernemingen of sectoren begunstigt (zie in die zin arresten van 4 juni 2015, Commissie/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, punt 60; 30 juni 2016, België/Commissie, C‑270/15 P, EU:C:2016:489, punt 49, en 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 34).

135 In casu vormt de betrokken maatregel, te weten de vrijstelling van de IRES, een steunregeling.

136 Anders dan verzoeksters en interveniënte stellen, worden beide criteria, het criterium van de selectiviteit en dat van het voordeel, in het bestreden besluit afzonderlijk onderzocht. Zowel in de overwegingen 135 tot en met 138 als in de overwegingen 158 tot en met 176 van het bestreden besluit zet de Commissie namelijk achtereenvolgens uiteen dat het aan de AdSP’s toegekende voordeel bestaat in de vrijstelling van de IRES van hun beweerdelijk economische activiteiten en dat dit voordeel enkel wordt toegekend aan de AdSP’s en niet aan andere belastingplichtigen die zich in dezelfde feitelijke en juridische situatie bevinden, gelet op de doelstelling van het referentiebelastingstelsel.

137 In casu merken verzoeksters en interveniënte weliswaar terecht op dat de inhoud van de analyse van het bestaan van een voordeel en de analyse van de selectiviteit elkaar grotendeels overlappen, maar deze vaststelling is inherent aan het feit dat de analysemethoden voor deze twee aspecten vergelijkbaar zijn.

138 Het mogelijke bestaan van een voordeel wordt namelijk bepaald op basis van het bestaan van een afwijking van het normale belastingniveau, te weten ten opzichte van een situatie waar er geen sprake is van een belastingvrijstelling.

139 Zonder dat dit tegenstrijdig is, is een dergelijke afwijking van het normale belastingniveau ook het uitgangspunt voor de analyse van de selectiviteit, die zich richt op de vraag of hetzelfde voordeel wordt genoten door andere belastingplichtigen die zich in dezelfde feitelijke en juridische situatie bevinden, gelet op de doelstelling van het referentiebelastingstelsel (zie in die zin arresten van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group e.a., C‑20/15 P en C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punten 54‑57, en 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 60).

140 Het eerste onderdeel van het derde middel moet derhalve worden afgewezen.

Tweede onderdeel: onjuiste vaststelling van het referentiestelsel

141 Verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, betogen dat de Commissie een kunstmatig ruim referentiestelsel heeft vastgesteld door de AdSP’s ten onrechte te beschouwen als commerciële entiteiten die overeenkomstig artikel 73, lid 1, onder c), TUIR, aan de IRES onderworpen zijn, terwijl zij in werkelijkheid onder artikel 74 TUIR vallen en dus a priori van de IRES zijn vrijgesteld.

142 Volgens verzoeksters en interveniënte bevinden de AdSP’s zich in een andere feitelijke en juridische situatie dan de in artikel 73 TUIR bedoelde entiteiten, aangezien zij slechts niet-commerciële activiteiten uitoefenen. Artikel 73 TUIR, dat van toepassing is op entiteiten die commerciële activiteiten verrichten, en artikel 74 TUIR, dat enkel van toepassing is op overheidsinstanties die geen commerciële activiteiten uitoefenen, hebben bijgevolg een verschillende werkingssfeer en vormen dus afzonderlijke referentiestelsels. Verzoeksters, ondersteund door interveniënte, zijn van mening dat het referentiestelsel aldus had moeten worden beperkt tot artikel 74 TUIR.

143 De Commissie betwist dit betoog.

144 In dit verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat de Commissie, om een nationale belastingmaatregel als selectief te kunnen kwalificeren, eerst moet vaststellen wat het referentiestelsel is – dat wil zeggen wat de normale belastingregeling in de betrokken lidstaat is – en vervolgens moet aantonen dat de betreffende belastingmaatregel afwijkt van dit referentiestelsel doordat daarmee een verschil in behandeling wordt ingevoerd tussen marktdeelnemers die zich uit het oogpunt van de met dit referentiestelsel nagestreefde doelstelling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden (zie arrest van 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

145 Bovendien moet voor de vaststelling van het referentiestelsel worden bepaald wat het gehele corpus van regels is dat van invloed is op de belastingdruk van ondernemingen [conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Andres (Faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2017:1017, punt 109]. Deze benadering zorgt ervoor dat een belastingmaatregel wordt getoetst aan een referentiestelsel dat alle toepasselijke bepalingen omvat.

146 Het referentiestelsel kan niet bestaan uit enkele bepalingen van het nationale recht van de betrokken lidstaat die kunstmatig uit een ruimer rechtskader zijn gelicht [arrest van 28 juni 2018, Andres (Faillissement Heitkamp BauHolding)/Commissie, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 103].

147 Anders gezegd, wanneer de fiscale maatregel in kwestie niet kan worden losgemaakt van het belastingstelsel van de betrokken lidstaat als geheel, moet dat stelsel als referentiestelsel worden genomen (arrest van 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 63).

148 In het onderhavige geval heeft de Commissie in de overwegingen 159 tot en met 164 van het bestreden besluit het stelsel van de IRES, zoals dat is vastgesteld in de TUIR, aangewezen als referentiestelsel dat in wezen van toepassing was op de inkomsten van alle entiteiten die commerciële activiteiten uitoefenen. Volgens de Commissie omvat dit referentiestelsel de definitie van belastingplichtigen en belastbaar inkomen die volgt uit artikel 72, gelezen in samenhang met artikel 73 TUIR.

149 In dit verband zij eraan herinnerd dat in artikel 72 TUIR het beginsel is neergelegd dat de IRES van toepassing is op alle inkomsten. Krachtens artikel 73, lid 1, TUIR zijn handelsvennootschappen, alsmede andere openbare of particuliere entiteiten, die al dan niet uitsluitend of hoofdzakelijk tot doel hebben commerciële activiteiten uit te oefenen, aan de IRES onderworpen.

150 Verzoeksters, ondersteund door interveniënte, stellen dat het referentiestelsel uitsluitend uit artikel 74 TUIR bestaat.

151 In dit verband zij eraan herinnerd dat dit artikel bepaalt, ten eerste, dat bepaalde overheidsentiteiten en bepaalde territoriale overheden niet aan de IRES zijn onderworpen en, ten tweede, dat overheidstaken die door openbare entiteiten worden uitgeoefend, niet worden geacht van commerciële aard te zijn. In casu oefenen de AdSP’s volgens de uitlegging van de Italiaanse belastingdienst enkel overheidstaken uit en hoeven zij bijgevolg niet aan de IRES te worden onderworpen.

152 Vastgesteld moet worden dat dit artikel deel uitmaakt van een ruimer belastingstelsel dat alle Italiaanse bepalingen inzake de IRES vastlegt. Dit stelsel definieert onder meer de belastingplichtigen, de belastbare winst en de belastingtarieven. Volgens artikel 73, lid 1, onder b) en c), TUIR (zie punt 17 hierboven) wordt onder meer belasting geheven van overheidsinstanties, ongeacht of hun activiteiten van economische aard zijn of niet.

153 Artikel 74 TUIR is echter onlosmakelijk verbonden met het stelsel van de IRES, zoals dat is vastgesteld in de TUIR. Deze bepaling stelt bepaalde entiteiten en activiteiten namelijk vrij van de IRES, hetgeen veronderstelt dat er een hoofdregel bestaat die bepaalt dat wel belasting wordt geheven bij die entiteiten en over die activiteiten. Deze hoofdregel is onder meer neergelegd in artikel 73, lid 1, onder b) en c), TUIR, waarin is bepaald dat de uitoefening van een commerciële activiteit door een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke entiteit het bepalende criterium is voor de onderwerping aan de IRES. Zonder deze hoofdregel, die voortvloeit uit het ruimere stelsel van de IRES, in het bijzonder uit artikel 73, lid 1, onder b) en c), TUIR, zou de vrijstelling van artikel 74, lid 2, TUIR geen enkel nut hebben.

154 Ten slotte staat vast dat de inkomsten uit commerciële activiteiten in de zin van de TUIR, die lijken overeen te stemmen met het begrip „economische activiteit” in de zin van de staatssteunregels, moeten worden belast op grond van artikel 73, lid 1, TUIR. Ter terechtzitting hebben verzoeksters namelijk bevestigd dat indien een of meer activiteiten van de AdSP’s als economisch zouden worden aangemerkt, de inkomsten uit deze activiteit of activiteiten aan de IRES zouden moeten worden onderworpen.

155 In werkelijkheid moet worden vastgesteld dat het betoog van verzoeksters inzake een onjuiste definitie van het referentiestelsel grotendeels berust op de veronderstelling dat de AdSP’s geen economische activiteit uitoefenen. Zoals blijkt uit de punten 95 en 111 hierboven, zijn de verlening van toegang tot de havens en de verlening van concessies voor gebieden in staatseigendom en dokken door de Commissie terecht als economische activiteiten aangemerkt. De aan het betoog van verzoeksters ten grondslag liggende veronderstelling kan dus niet worden aanvaard.

156 Gelet op het voorgaande moet het tweede onderdeel van het derde middel worden afgewezen.

Derde onderdeel: afwijking van het referentiestelsel

157 Verzoeksters, daarin ondersteund door interveniënte, betogen dat de Commissie de tweede stap van de analyse van de selectiviteit onjuist heeft toegepast door enkel een afwijking van het referentiestelsel vast te stellen zonder vast te stellen welke ondernemingen zich in dezelfde feitelijke en juridische situatie bevinden als de AdSP’s.

158 Aangezien artikel 74 TUIR het referentiestelsel is, wijkt de vrijstelling van de IRES volgens verzoeksters niet af van dat stelsel en is er, aangezien alle in dat artikel bedoelde entiteiten onder hetzelfde referentiestelsel vallen, geen sprake van een afwijking ten gunste van een van de genoemde categorieën van entiteiten.

159 Bovendien is het doel van het stelsel van de IRES, zoals dat is vastgesteld in de TUIR, niet om de inkomsten van vennootschappen en andere juridische entiteiten te belasten, ongeacht of deze al dan niet economische activiteiten uitoefenen. Artikel 74 TUIR heeft tot doel de overheid niet aan de IRES te onderwerpen.

160 De Commissie betwist dit betoog.

161 Dienaangaande zij er om te beginnen aan herinnerd dat de tweede stap ter beoordeling van de mogelijke selectiviteit van een nationale belastingmaatregel volgens vaste rechtspraak erin bestaat te bepalen of de betreffende belastingmaatregel afwijkt van het referentiestelsel doordat daarmee een verschil in behandeling wordt ingevoerd tussen marktdeelnemers die zich uit het oogpunt van de met dit referentiestelsel nagestreefde doelstelling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden (zie arrest van 19 december 2018, A‑Brauerei, C‑374/17, EU:C:2018:1024, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

162 Het is dus in het licht van de doelstelling van het referentiestelsel dat moet worden onderzocht of de AdSP’s zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden als de andere entiteiten die aan de IRES zijn onderworpen en daar niet van zijn vrijgesteld krachtens artikel 74 TUIR.

163 Zoals in punt 153 hierboven is aangegeven en zoals de Commissie terecht opmerkt, is de doelstelling van het referentiestelsel, te weten het stelsel van de IRES, en in het bijzonder de artikelen 72 en 73 TUIR, in wezen om de inkomsten die worden gegenereerd door elke privaatrechtelijke dan wel publiekrechtelijke entiteit die economische activiteiten uitoefent, aan de IRES te onderwerpen (zie in die zin en naar analogie arresten van 8 september 2011, Paint Graphos e.a., C‑78/08–C‑80/08, EU:C:2011:550, punt 54, en 20 september 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e.a./Commissie, T‑673/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:643, punt 178).

164 In het licht van deze doelstelling is de feitelijke en juridische situatie van de AdSP’s, voor zover zij economische activiteiten uitoefenen, vergelijkbaar, zo niet identiek, met die van andere entiteiten die onder de IRES vallen, en niet met die van de staat en die van publiekrechtelijke lichamen in de uitoefening van overheidstaken. In zoverre bestaat er geen enkel verschil tussen de economische activiteiten van de AdSP’s en die van de andere aan de IRES onderworpen entiteiten. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat artikel 74 TUIR – zoals uitgelegd en toegepast door de Italiaanse belastingdienst – door de inkomsten van de AdSP’s, met inbegrip van de inkomsten uit economische activiteiten, vrij te stellen van de IRES, voorziet in een afwijking van het referentiestelsel ten gunste van de AdSP’s.

165 Bovendien moet opnieuw worden vastgesteld dat het betoog van verzoeksters dat er geen sprake is van een afwijking van het referentiestelsel in wezen berust op het onjuiste uitgangspunt dat de AdSP’s geen economische activiteit uitoefenen. Zoals in de punten 95 en 111 hierboven reeds is aangegeven, moet dit uitgangspunt worden verworpen. Zoals uit de punten 163 en 164 hierboven blijkt, zouden de inkomsten uit deze activiteiten bovendien aan de IRES moeten worden onderworpen indien een of meer activiteiten van de AdSP’s als economische activiteiten zouden worden aangemerkt.

166 Gelet op het voorgaande moet het derde onderdeel van het derde middel worden afgewezen.

Vierde onderdeel: rechtvaardiging van de afwijking door de aard of de opzet van het referentiestelsel

167 Verzoeksters betogen dat het bestreden besluit onjuist is voor zover daarin is geconcludeerd dat de vrijstelling van de IRES niet kan worden gerechtvaardigd door de opzet en de aard van het belastingstelsel. Deze vrijstelling is namelijk gerechtvaardigd omdat zij rechtstreeks voortvloeit uit de basis- of hoofdbeginselen van het referentiestelsel, zoals het beginsel dat de staat niet wordt belast, het beginsel „geen belasting op belasting” en het beginsel dat de beheersorganen van het collectieve domein niet aan de IRES zijn onderworpen.

168 De Commissie betwist dit betoog.

169 In dit verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat een maatregel die afwijkt van het referentiestelsel kan worden gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van dit stelsel, waardoor de maatregel niet selectief is. Dit is het geval wanneer een maatregel rechtstreeks uit de basis- of hoofdbeginselen van de referentieregeling voortvloeit of resulteert uit voor het functioneren en de doeltreffendheid van het systeem noodzakelijke mechanismen die er inherent aan zijn (zie in die zin arrest van 8 september 2011, Paint Graphos e.a., C‑78/08–C‑80/08, EU:C:2011:550, punt 69).

170 Zoals de Commissie terecht opmerkt, dient de lidstaat, en in voorkomend geval de belanghebbenden, te bewijzen dat de afwijking van het referentiestelsel daadwerkelijk is gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van dat stelsel (zie in die zin arrest van 15 november 2011, Commissie en Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk, C‑106/09 P en C‑107/09 P, EU:C:2011:732, punt 146).

171 Zoals de Commissie heeft opgemerkt, hebben noch de Italiaanse autoriteiten noch de belanghebbenden tijdens de administratieve procedure argumenten dienaangaande aangevoerd, hetgeen overigens niet is betwist door de AdSP’s of door interveniënte. Dat zij dit niet hebben gedaan, volstaat om tot de conclusie te komen dat de maatregel in kwestie niet wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het referentiestelsel. De stelling van de AdSP’s dat de Commissie in wezen had moeten aantonen dat een dergelijke rechtvaardiging ontbrak, is dan ook in strijd met de vaste rechtspraak op dit punt (zie in die zin en naar analogie arresten van 29 april 2004, Nederland/Commissie, C‑159/01, EU:C:2004:246, punt 43, en 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 103).

172 Het is juist dat de AdSP’s hebben aangevoerd dat de vrijstelling van artikel 74 TUIR voortvloeide uit de algemene beginselen van het Italiaanse belastingrecht, te weten het beginsel dat de staat niet wordt belast, het beginsel „geen belasting op belasting” en het beginsel dat de beheersorganen van het collectieve domein niet aan de IRES zijn onderworpen.

173 Vastgesteld zij evenwel dat dit opnieuw is gebaseerd op het onjuiste uitgangspunt dat de AdSP’s slechts activiteiten van niet-economische aard uitoefenen. Zoals in de punten 80, 82, 107 en 111 hierboven reeds is aangegeven, moet dit uitgangspunt evenwel worden verworpen.

174 Gelet op het voorgaande moet het vierde onderdeel van het derde middel worden afgewezen.

Vijfde onderdeel: irrelevantie van de eerder met betrekking tot de Belgische, de Franse en de Nederlandse havens genomen besluiten

175 Verzoeksters wijzen op de verschillen tussen het stelsel van de IRES, zoals dat is vastgesteld in de TUIR, en de belastingstelsels die aan de orde waren in de eerdere besluiten betreffende de Belgische, de Franse en de Nederlandse havens.

176 De Commissie betwist dit betoog.

177 Vastgesteld moet worden dat de analyse van de Commissie met betrekking tot het selectieve karakter van de vrijstelling van de IRES, die in de overwegingen 158 tot en met 174 van het bestreden besluit is uiteengezet, niet berust op de eerder met betrekking tot de Belgische, de Franse en de Nederlandse havens genomen besluiten. Bijgevolg doen de eventuele verschillen tussen de zaken die tot die besluiten hebben geleid en de onderhavige zaak niet af aan de rechtmatigheid van die analyse van de Commissie.

178 Hieruit volgt dat het vijfde onderdeel, en dus het derde middel in zijn geheel, moet worden afgewezen.

Vierde middel: onjuiste beoordeling van de voorwaarden inzake de verstoring van de mededinging en inzake  de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en ontoereikende motivering

179 Verzoeksters en interveniënte betogen dat het besluit onjuist is voor zover daarin tot de conclusie wordt gekomen dat de vrijstelling van de IRES de mededinging vervalst en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

180 In de eerste plaats betogen verzoeksters dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, aangezien de Commissie louter heeft aangenomen dat de maatregel in kwestie de mededinging vervalste en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde, zonder dit evenwel te bewijzen.

181 In de tweede plaats merken verzoeksters en interveniënte op dat artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien het enkel van toepassing is op sectoren die openstaan voor mededinging, niet van toepassing kan zijn op de Italiaanse havensector, die is gesloten voor concurrentie en niet is geliberaliseerd.

182 In de derde plaats betogen verzoeksters dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door aan te geven dat de ondernemingen die zich nabij een haven wilden vestigen, dit ook konden doen buiten de haven in een gebied dat niet in handen was van of beheerd werd door een AdSP, zodat de AdSP’s zouden concurreren met andere marktdeelnemers die terreinen buiten de havens verhuren. Volgens verzoeksters en interveniënte is het gehele Italiaanse kustgebied waar havenactiviteiten kunnen worden ondergebracht staatseigendom, zodat elke onderneming die een dergelijke activiteit wil uitoefenen, onder het gezag van de AdSP’s valt.

183 In de vierde plaats betogen verzoeksters dat het besluit voorbijgaat aan de rechtspraak volgens welke de Commissie bij gebreke van een op het niveau van de Unie geharmoniseerd belastingbeleid de in de verschillende lidstaten geldende belastingregels niet mag vergelijken. Het bestaan van een potentiële verstoring van de mededinging moet dus op nationaal niveau worden onderzocht, zonder rekening te houden met de in andere lidstaten bestaande voorwaarden.

184 In de vijfde plaats is het bestreden besluit aangetast door misbruik van bevoegdheid, is het gebrekkig wegens onbevoegdheid en schendt het de artikelen 107, 116 en 117 VWEU, aangezien de Commissie, voor zover zij de verstoringen als gevolg van de verschillen tussen de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten wil veroordelen, had moeten handelen op grond van de artikelen 116 en 117 VWEU en niet op grond van de staatssteunregels.

185 De Commissie betwist dit betoog.

186 In dit verband moet in de eerste plaats de grief inzake schending van artikel 296 VWEU worden afgewezen. Met die grief werd aangevoerd dat het bestreden besluit met betrekking tot de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en de vervalsing van de mededinging in de zin van artikel 107 VWEU ontoereikend was gemotiveerd.

187 Zoals de Commissie terecht opmerkt, moet namelijk worden vastgesteld dat het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd, aangezien de Commissie de overwegingen 139 tot en met 157 heeft gewijd aan de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en de vervalsing van de mededinging. Bovendien blijkt uit het onderzoek van de verschillende middelen dat het bestreden besluit het verzoeksters mogelijk heeft gemaakt om de redenen voor de genomen maatregel te kennen, en het Gerecht in staat heeft gesteld om zijn toezicht uit te oefenen.

188 Bijgevolg moet het argument van verzoeksters inzake schending van artikel 296 VWEU worden afgewezen.

189 In de tweede plaats moet het argument van verzoeksters en interveniënte worden onderzocht dat de Commissie in wezen is voorbijgegaan aan het feit dat de Italiaanse havensector werd gekenmerkt door het ontbreken van liberalisering als gevolg van het bestaan van een wettelijk monopolie in elke Italiaanse haven.

190 In dit verband moet worden opgemerkt dat er, zoals in punt 93 hierboven is aangegeven, concurrentie wordt gevoerd tussen bepaalde Italiaanse havens en bepaalde havens in andere lidstaten, aangezien de exploitanten van havendiensten de keuze hebben tussen meerdere havens om hetzelfde achterland te bereiken. Bovendien concurreren de AdSP’s, zoals in punt 94 hierboven is aangegeven, om concessiehouders aan te trekken die de gebieden in staatseigendom kunnen exploiteren in de havens die zij beheren.

191 Die potentiële mededinging volstaat om tot de conclusie te komen dat de vrijstelling van de IRES de mededinging kan vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (zie in die zin arrest van 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 65).

192 Wat in de derde plaats met name het bestaan betreft van concurrentie tussen de AdSP’s en marktdeelnemers die terreinen buiten de havens verhuren, moet worden vastgesteld dat het juist is dat de geografische en ruimtelijke context rond de havens in kwestie derden niet in staat lijkt te stellen terreinen te exploiteren die concurreren met de AdSP’s, hetgeen de Commissie overigens niet betwist.

193 Deze vaststelling volstaat echter niet om af te doen aan de conclusie van de Commissie dat de vrijstelling van de IRES het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen.

194 De andere gronden die in het bestreden besluit op dit punt zijn opgesomd, in het bijzonder, zoals in de punten 92 tot en met 94 hierboven is aangegeven, het bestaan van een zekere mededinging waaraan de Italiaanse havens zijn blootgesteld, volstaan immers om die conclusie van de Commissie te staven. Dit argument is dan ook niet ter zake dienend.

195 In de vierde plaats betekent het ontbreken van een harmonisatie op het gebied van de directe belastingen, anders dan verzoeksters stellen, niet dat de potentiële verstoring van de mededinging enkel op nationaal niveau moet worden onderzocht. Terwijl de selectiviteitsvoorwaarde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU slechts op het niveau van één enkele lidstaat kan worden beoordeeld en slechts voortvloeit uit een analyse van het verschil in behandeling tussen de ondernemingen of producties van die lidstaat, is de beoordeling van de voorwaarde inzake de verstoring van de mededinging in de zin van datzelfde lid van dat artikel immers niet noodzakelijkerwijs beperkt tot de ondernemingen of producties van de betrokken lidstaat, aangezien een steunmaatregel, om onder artikel 107 VWEU te vallen, de mededinging moet vervalsen of dreigen te vervalsen door het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden (zie in die zin en naar analogie arrest van 11 november 2004, Spanje/Commissie, C‑73/03, niet gepubliceerd, EU:C:2004:711, punten 28 en 29).

196 Bovendien hoeft de Commissie in het geval van een staatssteunregeling, zoals de vrijstelling van de IRES, slechts de kenmerken van die regeling te onderzoeken om te beoordelen of deze de mededinging kan vervalsen doordat zij voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen de lidstaten (zie in die zin en naar analogie arrest van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 18). Aangezien de havensector wordt gekenmerkt door grensoverschrijdend verkeer, heeft de Commissie terecht kunnen vaststellen dat de vrijstelling van de IRES de mededinging tussen bepaalde Italiaanse havens en bepaalde havens in andere lidstaten kon vervalsen.

197 Ten slotte moeten de argumenten van verzoeksters inzake misbruik van bevoegdheid, die, gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval, irrelevant zijn, zoals in de punten 56 tot en met 58 hierboven is aangegeven, worden afgewezen. Om dezelfde redenen moeten ook de argumenten van verzoeksters betreffende onbevoegdheid worden afgewezen.

198 Het vierde middel moet dan ook worden afgewezen.

Conclusies

199 Hoewel het dispositief van het bestreden besluit in algemene bewoordingen is opgesteld – waarbij de vrijstelling van de IRES wordt aangemerkt als een met de interne markt onverenigbare bestaande staatssteunregeling en de Italiaanse Republiek wordt gelast die vrijstelling af te schaffen – volgt uit de overwegingen van dat besluit, in het licht waarvan het dispositief ervan moet worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 30 november 2011, Quinn Barlo e.a./Commissie, T‑208/06, EU:T:2011:701, punt 131), dat het enkel ziet op de economische activiteiten die door de AdSP’s worden uitgeoefend.

200 Zoals in de punten 118 en 119 hierboven is aangegeven, heeft de Commissie niet rechtens genoegzaam aangetoond dat de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten een economische activiteit vormde. Aangezien de in het bestreden besluit als economisch aangemerkte activiteiten van de AdSP’s los kunnen worden gezien van de andere activiteiten, en teneinde de rechtszekerheid bij de uitvoering van dat besluit door de Italiaanse Republiek te waarborgen, moet het bestreden besluit nietig worden verklaard voor zover daarbij de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten als economische activiteit wordt aangemerkt (zie in die zin en naar analogie arresten van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punt 77, en 30 september 2003, Duitsland/Commissie, C‑239/01, EU:C:2003:514, punt 33). Het beroep moet worden verworpen voor het overige.

Kosten

201 Zoals in punt 200 hierboven is aangegeven, moet het bestreden besluit nietig worden verklaard voor zover daarbij een van de drie door de AdSP’s verrichte activiteiten, namelijk de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten, als economische activiteit wordt aangemerkt.

202 Overeenkomstig artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht draagt elke partij haar eigen kosten indien de partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen. Bovendien kan het Gerecht overeenkomstig artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering bepalen dat een andere interveniënt dan de in de leden 1 en 2 bedoelde, zijn eigen kosten zal dragen.

203 Opgemerkt zij dat zowel verzoeksters, ondersteund door interveniënte, als de Commissie gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld en dat het bestreden besluit gedeeltelijk nietig is verklaard.

204 Bovendien stelt de Commissie in de dupliek het Gerecht in kennis van de publicatie van het verweerschrift op de website „Shipping Italy”. In dit verband betoogt de Commissie dat die bekendmaking een oneigenlijk gebruik door verzoeksters van de processtukken vormt, dat gevolgen moet hebben voor de kosten krachtens artikel 135, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat bepaalt dat het Gerecht een partij, ook wanneer zij in het gelijk wordt gesteld, ten dele of zelfs volledig in de kosten kan verwijzen, indien dit wegens haar houding gerechtvaardigd lijkt.

205 De Commissie heeft echter geen bewijzen aangedragen waaruit blijkt dat verzoeksters aan de oorsprong liggen van de publicatie van het verweerschrift op internet. Om die reden kon niet met zekerheid worden vastgesteld wat de bron van het lek van dat document was. Ook al is een dergelijk incident betreurenswaardig, het verzoek van de Commissie kan dus bij gebreke van bewijs van haar stellingen niet worden toegewezen.

206 Gelet op het voorgaande dient elke partij in haar eigen kosten te worden verwezen.

HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid), rechtdoende, verklaart:

1) Besluit (EU) 2021/1757 van de Commissie van 4 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.38399 – 2019/C (ex 2018/E) uitgevoerd door Italië – De vennootschapsbelasting van havens in Italië, wordt nietig verklaard voor zover daarbij de verlening van vergunningen voor havenactiviteiten als economische activiteit wordt aangemerkt.

2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3) Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale en de andere verzoekende partijen wier namen zijn opgenomen in de bijlage, de Associazione Porti Italiani (Assoporti) en de Europese Commissie zullen elk hun eigen kosten dragen.

Papasavvas

Porchia

Madise

Nihoul

Verschuur

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 december 2023.

ondertekeningen

* Procestaal: Italiaans.