Over het nut en onnut van gele kaarten

Opinie

Invloed van nationale parlementen op Europese besluitvorming

De rol van nationale parlementen in de Europese Unie is door het Verdrag van Lissabon1 toegenomen. Parlementen kunnen sinds 1 december 2009 (de dag waarop het verdrag van kracht werd) een ‘gele of oranje kaart’ trekken als zij vinden dat voorgestelde Europese wetgeving niet in overeenstemming is met het principe van subsidiariteit. Nationale parlementen hebben daarmee een middel om aan de bel trekken wanneer ze menen dat een maatregel op Europees niveau niet doeltreffender is dan een maatregel op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau.

Tegelijkertijd worstelt het Nederlandse parlement met de vraag hoe men het beste invloed kan uitoefenen op de Europese regelgeving tijdens de onderhandelingen. Een van de manieren is betere samenwerking tussen de verschillende parlementen binnen de Europese Unie. De Tweede Kamer besloot in april 2014 een onderzoek te laten uitvoeren naar de effectiviteit van de instrumenten die de nationale parlementen sinds het Verdrag van Lissabon hebben om Europees beleid te beïnvloeden.

Het rapport2 werd op 3 december 2014 gepresenteerd. Hierin werd de Tweede Kamer geadviseerd om de gelekaartprocedure selectief en gericht in te zetten, in aanvulling op overleg met de regering over het Europabeleid. Verder bleek ook dat nationale parlementen nauwelijks effect hebben op de besluitvorming, maar dat de Kamer in ieder geval goed moet samenwerken met de nationale parlementen in andere EU-landen.

De gele- en oranjekaartprocedure

De nationale parlementen van de lidstaten van de Europese Unie hebben de mogelijkheid om bij nieuwe voorstellen voor Europese wetgeving aan te geven dat het onderwerp van een wetsvoorstel niet op Europees niveau, maar op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau thuishoort. Als een derde van de nationale parlementen aangeeft dat een onderwerp niet Europees behandeld moet worden, dan zal de Europese Commissie het voorstel moeten heroverwegen. Er wordt dan gesproken over de ‘gele kaart’. De Europese Commissie kan bij een gele kaart besluiten het voorstel door te zetten, maar dan moet ze dat besluit uitvoerig onderbouwen. Wanneer de helft van alle parlementen bezwaar maakt, dan is er sprake van een oranje kaart.

Randvoorwaarden gele kaart

Beoordeling alleen op subsidiariteit

Het inzetten van wetgeving op het juiste niveau – Europees of op een bestuursniveau in de lidstaten – wordt ook wel het subsidiariteitsbeginsel genoemd. De nationale parlementen mogen wetsvoorstellen alleen toetsen aan dit beginsel, ze mogen geen oordeel vellen over de inhoud van het voorstel.

Reikwijdte

Controle op het subsidiariteitsbeginsel door nationale parlementen geldt voor alle voorstellen waar de Europese Unie gedeelde bevoegdheid heeft met de lidstaten, of bevoegd is maatregelen te nemen waarmee ze helpt het beleid, en met name de grensoverschrijdende aspecten daarvan, van de lidstaten beter op elkaar af stemmen. Terreinen waar de Europese Unie exclusieve bevoegdheid heeft, vallen buiten deze procedure.

Termijnen

Parlementen moeten binnen acht weken nadat het voorstel is uitgebracht en aan het nationale parlement is toegezonden reageren. Voor de recente EU-voorstellen was die datum 17 mei 2018.

Stemverhoudingen

Ieder parlement van iedere lidstaat heeft twee stemmen. Bij tweekamerstelsels, zoals in Nederland, heeft iedere kamer één stem. Het maakt niet uit hoe groot het land is, of hoeveel zetels een parlement heeft.

Verzoek tot extra uitleg

Een parlement kan bezwaar maken tegen een voorstel. Een parlement kan de Commissie ook vragen om nadere uitleg over een voorstel en de beweegredenen op Europees niveau te geven vóór ze een eventueel negatief oordeel afgeeft.

Op 12 september 2012 heeft de eerste gele kaart geleid tot intrekking van een voorstel van de Europese Commissie over stakingsrecht. Hiermee lijkt een eerste bewijs geleverd te zijn voor de versterkte rol van de nationale parlementen.

Oranje kaart

Deze optie maakt het voor de Europese Commissie als indiener van Europese wetsvoorstellen lastiger om haar gang te gaan. Als de helft van de nationale parlementen vindt dat het onderwerp niet op Europees niveau thuishoort, moet de Europese Commissie het voorstel eveneens heroverwegen. Als de Europese Commissie het voorstel niet intrekt, moet zij met redenen omkleden waarom het gehandhaafd blijft. In dat laatste geval kunnen de Europese Raad van Ministers en het Europees Parlement besluiten het voorstel niet langer in behandeling te nemen. Om het voorstel naar de prullenmand te verwijzen, is een meerderheid van 55% van de leden van de Raad nodig. Het Europees Parlement kan het voorstel in die situatie met een gewone meerderheid afwijzen.

Subsidiariteitsbeginsel

Dit beginsel moet garanderen dat besluiten op een zo laag mogelijk niveau (zo dicht mogelijk bij de burger) worden genomen. Een besluit mag alleen op Europees niveau genomen worden, als dat niet goed op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau kan gebeuren. Dit betekent dat de Europese Unie alleen optreedt wanneer dat doeltreffender is dan een maatregel op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau. Daarnaast geldt dat het optreden van de Unie niet verder mag gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Europese Verdragen te bereiken. Dit wordt het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel genoemd. Het subsidiariteitsbeginsel biedt vooral de mogelijkheid de invloed van de Europese Commissie af te bakenen op terreinen waar de bevoegdheden van de Unie en de nationale lidstaten elkaar raken of overlappen. Dit ligt vaak politiek gevoelig.

Proportionaliteitsbeginsel

Het proportionaliteitsbeginsel (ook wel evenredigheidsbeginsel genoemd) draagt de Europese Unie op niet verder te gaan dan nodig is in het uitvoeren van nieuwe regelgeving. Wanneer nieuwe regelgeving op verschillende manieren ingevoerd kan worden, moet de Europese Unie kiezen voor de manier die de meeste vrijheid laat aan de lidstaat. Dat geldt ook voor beleidsterreinen waar de EU exclusieve bevoegdheid heeft, zoals de interne markt. Het proportionaliteitsbeginsel is nauw verbonden met het subsidiariteitsbeginsel.

Nederland en de kaartprocedure

Het Nederlandse parlement speelde een voortrekkersrol in de discussie of het nationale parlement van een lidstaat zich nadrukkelijker zou moeten gaan bemoeien met de Europese besluitvorming. Onder aanvoering van het toenmalige Tweede Kamerlid Han ten Broeke (VVD) en zijn toenmalige PvdA-collega Luuk Blomtwist wist Nederland de andere lidstaten ertoe over te halen een duidelijke procedure in het leven te roepen om ongewenste Europese regelgeving al in een vroeg stadium tot staan te brengen. Dankzij de inbreng van de Nederlandse regering is niet alleen de gele, maar ook de oranje kaart toegevoegd aan het Verdrag van Lissabon. Het Nederlandse parlement wilde met deze kaartprocedure een goed bruikbaar instrument introduceren voor nationale parlementen. Ten Broeke en Blom zagen de oranje kaart vooral als ‘brandblusser’:

Nederlandse houding

Veel mensen hebben het gevoel dat er onnodig veel zaken op Europees niveau aangepakt worden. De toetsing van besluiten aan het subsidiariteitsbeginsel kan helpen dat te voorkomen: het kan een goed middel zijn tegen onterechte bemoeienis uit Brussel. Toch moet het effect ervan ook weer niet worden overschat. Want er zijn maar weinig besluiten waarbij de subsidiariteit (moet ‘Europa’ zich daar wel mee bemoeien) ter discussie staat. Het is van belang dat Nederlandse politici goed opletten of ze het eens zijn met de voorstellen zelf, en tijdig proberen bij te sturen als dat nodig is. Dat zoiets niet altijd makkelijk is, bleek tijdens een recente procedurevergadering van de vaste commissie voor Financiën van de Tweede Kamer. Vanuit deze commissie was aan alle Tweede Kamerfracties verzocht om tijdig een standpunt in te nemen over het al dan niet trekken van een gele kaart voor de ‘digitale’ voorstellen. Dat bleek echter geenszins het geval, waarop werd besloten een nieuwe (spoed)procedure in te zetten. Uiteindelijk heeft de Kamer op 16 mei 2018, één dag voor het verstrijken van de deadline, na veel politiek geharrewar, ingestemd met een brief van de vaste commissie voor Financiën om, getoetst aan het beginsel van subsidiariteit, de gelekaartprocedure te volgen voor de voorstellen. Maar dat heeft, zoals bekend, nergens toe geleid. De vraag is of het handelen van de Tweede Kamer de onderhandelingspositie van het kabinet onderuit heeft gehaald. Vermoedelijk zal dit wel in orde komen. Er is nog een lang traject te gaan.

Tot slot

Op 9 mei 2018 heeft de minister van Buitenlandse Zaken de Tweede Kamer het fiche ‘Belastingheffing in de digitale economie’3 toegezonden. Dit fiche werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC). Het kabinet deelt de constatering dat op dit moment onvoldoende consensus is om wereldwijd het internationale belastingsysteem aan te passen, maar dat hier wel serieus aan wordt gewerkt in OESO-verband. Ook Nederland werkt hier actief en constructief aan mee. Deze mondiale route heeft de sterke voorkeur van het kabinet. Elk Europees interim initiatief moet passend zijn in die richting. Dit neemt niet weg dat het kabinet de zorgen van de Commissie over een ongewenste fragmentatie van de interne markt begrijpt. Mede daarom wil het kabinet zich constructief opstellen in discussies over de voorgestelde digitaledienstenbelasting. Wel plaatst het kabinet een aantal belangrijke kanttekeningen bij de uitwerking van het richtlijnvoorstel.

Bij de besluitvorming over deze onderwerpen geldt de raadplegingsprocedure. Dit houdt in dat het Europees Parlement (EP) geraadpleegd moet worden, maar dat instemming van het EP niet vereist is. In de Raad is unanimiteit vereist voor besluitvorming. Ondanks alle kritiek die op het voorstel te geven valt, is de kans mijns inziens aanzienlijk dat de Commissievoorstellen – al dan niet in gewijzigde vorm – er toch gaan komen. Wordt vervolgd.